Pobierz Pojęcie środowiska w prawie polskim ... i więcej Ćwiczenia w PDF z Ochrona środowiska tylko na Docsity! Bartosz Rakoczy Katedra Prawa Ochrony Środowiska Wydział Prawa i Administracji UMK Pojęcie środowiska w prawie polskim i prawie włoskim. Aspekty komparatystyczne Pojęcie środowiska nie przynależy do nauk prawnych. Jego definiowanie jest bowiem domeną nauk przyrodniczych, sozologii i ekologii. Niemniej jed- nak współczesne systemy prawne nie mogą i nie pozostają obojętne wobec problemów ochrony środowiska i poszczególni prawodawcy muszą na nie reagować. Pojęcie środowiska stanowi centrum prawa ochrony środowiska czy też prawa środowiska (w zależności od używanej nazwy)1. Zdefiniowanie tego pojęcia jest więc bardzo istotne, gdyż wyznacza zakres ochrony, zakres przed- miotowy, a w dalszej kolejności zakres regulacji i granic systemu prawa ochrony środowiska. Nie jest to rzecz prosta z racji zróżnicowanego podejścia do tej kwestii, przy czym zaznaczyć należy, że wskazane w tytule systemy prawne różnią się od siebie. Celem tego artykułu będzie analiza komparatystyczna definiowania po- jęcia „środowisko” w dwóch systemach prawnych – prawie polskim i prawie włoskim. W końcowej części artykułu zostaną sformułowane oceny i wnioski. Choć pojęcie środowiska stanowi centrum prawa ochrony środowiska, jego zdefiniowanie nie jest kwestią prostą. Trudno bowiem opisać ową rze- czywistość i zachodzące w niej procesy za pomocą języka prawnego i prawni- czego. Przede wszystkim należy wskazać, iż jurydyczne ujęcie nie może aspi- rować do rozstrzygania naukowych sporów toczących się w naukach przyrodniczych, czym w istocie środowisko jest. Arbitralna decyzja legislatora, 1 Nie jest to jednak wyłącznie kwestia nazewnictwa, ale także aksjologii. Por m.in. A. Ha- buda, Prawo ochrony środowiska czy prawo środowiska?, [w:] A. Barczak, A. Ogonowska (red.), Prawo i polityka ochrony środowiska w doktrynie i praktyce, Szczecin 2016, s. 73–87; B. Rakoczy, Environmental Law or Environmental Protection Law? A Comparative Legal Analysis, „Compa- rative Law Review” 2013, z. 15, s. 89–101. Studia Prawnoustrojowe 37 UWM 2017 Bartosz Rakoczy26 wybierająca jedną z takich definicji, ani nie rozstrzygnie owych sporów, ani też nie pozwoli osiągnąć celów prawa. Rolą legislatora nie jest bowiem roz- strzyganie naukowych sporów, a przyjęcie takich rozwiązań, które zapewnią skuteczność instrumentów prawnych. Ów cel musi więc towarzyszyć legisla- torowi w podejmowaniu decyzji, czy, a jeśli tak to w jaki sposób definiować pojęcie środowiska. Samoświadomość prawodawcy powinna skłonić go nie tyle do poszuki- wania definicji środowiska w naukach przyrodniczych, ile do tego, by w jak najbardziej skuteczny sposób wykorzystać instrumenty jurydyczne. W kon- sekwencji prawodawca powinien skupić się na tym, jakie elementy, okolicz- ności, kwestie, problemy itp. są z punktu widzenia jurydycznego najistotniej- sze. Okazuje się również, iż z prawniczej perspektywy znaczenie mają nieco inne elementy, co powoduje, iż definicja środowiska formułowana w naukach przyrodniczych jest niesatysfakcjonująca w systemie prawnym lub naukach prawnych. Niemniej nie taka jest rola prawodawcy. Powyżej wskazane, choć jedynie pobieżnie, trudności w legalnym zdefinio- waniu środowiska pociągają za sobą taki skutek, że prawodawca zasadniczo zachowuje wstrzemięźliwość w konstruowaniu definicji legalnej. Taką wstrze- mięźliwość prezentuje właśnie prawodawca włoski. Z kolei prawodawca polski zdecydował się na zdefiniowanie tego pojęcia. Prawodawcy prezentują zatem całkowicie odmienne podejście do tej samej kwestii, pozostając na dwóch róż- nych biegunach, co oczywiście niesie ze sobą konsekwencje dla teorii i praktyki. W systemie prawa polskiego pojęcie środowiska jest zdefiniowane w ak- cie prawnym. Mamy zatem do czynienia z definicją legalną. Jak stanowi art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawa ochrony środowiska2: „Ilekroć w ustawie jest mowa o środowisku, rozumie się przez to ogół elemen- tów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a tak- że wzajemne oddziaływanie pomiędzy tymi elementami”. Co interesujące, nie jest to jedyna definicja legalna środowiska w systemie prawa polskiego. Druga pojawia się w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin3. W myśl art. 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, iż użyte w ustawie określenia oznaczają: „środowisko – wodę, powietrze, glebę, dziko żyjące gatunki fauny i flory oraz wszelkie inne powiązania z żywymi organizmami”. Nie ma po- trzeby pogłębiania rozważań co do relacji pomiędzy tymi definicjami, gdyż nie pozostają one ze sobą w sprzeczności. Definicja środowiska w prawie polskim skonstruowana jest w ten spo- sób, że prawodawca dzieli ją na dwie części, przy czym pierwsza opisuje śro- 2 Dz.U. z 2016 r., poz. 627 z późn. zm. 3 Dz.U. z 2016 r., poz. 2041 z późn. zm. Pojęcie środowiska w prawie polskim i prawie włoskim... 29 elementów przyrodniczych, w tym elementów równowagi biologicznej. Usta- wodawca od pojęcia „elementy przyrodnicze” definicję rozpoczyna i wskaza- niem na te elementy ją kończy. Definicja środowiska obejmuje więc zbiór elementów przyrodniczych i wzajemne oddziaływanie pomiędzy elementami tego zbioru. Przy czym owo oddziaływanie jest samodzielną wartością podle- gającą ochronie, tak jak i sam zbiór elementów przyrodniczych. Oddziaływanie musi mieć charakter wzajemny, ale równocześnie usta- wodawca nie wskazuje, na czym owo oddziaływanie powinno polegać. Przy- jąć należy, że chodzi tu o takie oddziaływanie, jakie zachodzi w naturze, a więc o pewną symbiozę i zależność pomiędzy poszczególnymi elementami. Takie ujęcie znalazło swoje normatywne odzwierciedlenie w art. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. Legislator zakłada taki sposób ochrony śro- dowiska, że przy ochronie jednego elementu przyrodniczego konieczne jest podejmowanie takich działań i stosowanie takich środków, które będą uwzględniały także i pozostałe elementy przyrodnicze. W przeciwieństwie do rozwiązania przyjętego w systemie prawa polskie- go system włoski nie zawiera definicji legalnej pojęcia „środowisko” w takim znaczeniu, w jakim definiuje owo pojęcie prawodawca polski. Pociąga to za sobą określone konsekwencje, także natury metodologicznej. Dostrzec moż- na, iż w pierwszej kolejności poszukuje się definicji w innych naukach niż nauki prawne7. Znaczenia nabierają więc definicje pochodzące z nauk przy- rodniczych. Wyraźnie zatem oddziela się prowadzoną w doktrynie analizę pojęcia „środowisko” w ujęciu ogólnym od analizy w ujęciu szczegółowym8. Dalej podejmuje się próby definiowania tego pojęcia także w wymiarze jury- dycznym. W tym zakresie można dostrzec podejście podobne do tego, jakie prezentuje doktryna prawa polskiego, tj. polegające na eksponowaniu takich elementów definicji środowiska, które mają znaczenie z punktu widzenia ju- rydycznego, ale niekoniecznie należą do najważniejszych z perspektywy in- nych dyscyplin naukowych, przede wszystkim nauk przyrodniczych. Poszukiwanie jurydycznego wymiaru definicji środowiska przebiega jed- nak inaczej niż w doktrynie prawa polskiego, która zasadniczo zadowala się definicją legalną i nie podejmuje badań w szerszym zakresie. Jest to zresztą w pełni zrozumiałe, gdyż są one zdeterminowane materiałem normatywnym. Co więcej, definicja środowiska zawarta w ustawie – Prawo ochrony środowi- ska wydaje się być powszechnie akceptowana, uznawana i przyjmowana. Nie ma zatem ani naukowej, ani nawet utylitarnej motywacji do prowadzenia 7 Tak chociażby B. Caravita, Diritto dell’ambiente, wyd. 3, Bologna 2005, s. 19 i nast.; F. Marchello, M. Perrini, S. Serafini, Diritto dell’ambiente, wyd. 7, Simone 2007, s. 7 i nast. 8 Compendio di Diritto dell’Ambiente, wyd. 5, Simone 2010, s. 7 i nast. Bartosz Rakoczy30 szerszych badań w prawie europejskim czy też międzynarodowym prawie środowiska. Znaczenie ma również to, że definicja środowiska w wymiarze praktycznym nie odgrywa istotnej roli i w praktyce orzeczniczej jest rzadko stosowana. W doktrynie prawa włoskiego szersze badania materiału norma- tywnego są natomiast wymuszone przez milczenie prawodawcy. Skoro mil- czy prawodawca włoski, to polem eksploracji naukowej jest zarówno prawo europejskie, jak i międzynarodowe prawo środowiska9. Istotną rolę odgrywa też orzecznictwo sądów włoskich. Stefano Maglia podkreśla jego znaczenie teoretyczne i praktyczne, jak też wpływ na jurydyczne pojmowanie środowi- ska. Jako przykład znaczącego dla definicji środowiska orzeczenia podaje wyrok Sądu Konstytucyjnego z dnia 23 stycznia 2009 r. (n. 12), w treści któ- rego wskazano, iż środowisko jest pewnym obszarem, materią zmienną, na którym wobec tego samego przedmiotu regulacji można dostrzec różnego ro- dzaju sprzeczne interesy, takie chociażby jak potrzeba ochrony tego obszaru (materii) i potrzeba jej używania10. Szersza analiza tego stanowiska prze- kraczałaby ramy opracowania, niemniej można zauważyć, iż włoski Sąd Konstytucyjny wskazał na dwa istotne elementy – możliwe konflikty doty- czące tego samego dobra, tzn. potrzebę jego ochrony przy jednoczesnym za- chowaniu dopuszczalności wykorzystywania. Widać tu wyraźnie szerokie powiązanie pojęcia „środowisko” z koncepcją zrównoważonego rozwoju. W tym samym duchu podążają też niektórzy autorzy11. Poszukiwanie jurydycznego znaczenia pojęcia „środowisko” kieruje dok- trynę prawa włoskiego w różne strony. W ujęciu konstytucyjnym badania prowadzi się zarówno analizując tekst normatywny, jak i orzecznictwo Sądu Konstytucyjnego12. Pozwoliło to na sformułowanie interesującej koncepcji, według której środowisko jest wartością konstytucyjną albo dobrem praw- nym (bene giuridico). Prezentujący ten punkt widzenia Beniamino Caravita wskazuje, że w doktrynie prawa włoskiego pojęcie „dobro prawne” funkcjo- nuje przede wszystkim w prawie cywilnym13. Możliwe jest jednak przenie- sienie go do sfery prawa publicznego i sformułowanie pojęcia „dobro publicz- ne”. Za takowe uznaje on środowisko14. Poczynione powyżej uwagi co do kierunku i stanu badań nad pojęciem środowiska w prawie włoskim, wobec milczenia prawodawcy, prowadzą do 9 Tak chociażby badali pojęcie środowiska E. Marotti, M. Iannantuoni, Il nuovo diritto am- bientale, wyd. 4, Maggioli Editore 2011, s. 15 i nast. 10 S. Maglia, Diritto ambientale alla luce del D. Lgs. 152/2006 e successive modificazioni, Indicitalia 2011, s. 8. 11 Tak chociażby B. Caravita, op. cit., s. 22 i nast.; F. Marchello, M. Perrini, S. Serafini, op. cit., s. 12 i nast.; E. Marotti, M. Iannantuoni, op. cit., s. 21 i nast. 12 B. Caravita, Diritto dell’ambiente, s. 25 i n 13 Także i polski prawodawca posługuje się pojęciem dobra, chociażby w kontekście dóbr osobistych. 14 B. Caravita, op. cit., s. 19. Pojęcie środowiska w prawie polskim i prawie włoskim... 31 wniosku, iż nie funkcjonuje jedna powszechnie akceptowana definicja. Moż- na raczej mówić o pewnym rozproszeniu niż o ujednolicaniu. W istocie prak- tycznie każdy podręcznik czy opracowanie monograficzne zawiera własną definicję środowiska. Każdy z autorów przyjmuje inne kryteria jurydycznej definicji tego terminu, a w konsekwencji inaczej rozkłada akcenty. Jedni podkreślają, że środowisko jest dobrem publicznym, inni twierdzą, że jest to zbiór pewnych powiązanych ze sobą elementów przyrodniczych. Wreszcie są- downictwo konstytucyjne akcentuje materię ochronną i utylitarną. Można zauważyć, iż część autorów rozpoczyna analizę od aspektu pozajurydycznego i poszukuje odpowiedzi na pytanie, jak rozumieć środowisko przede wszyst- kim w naukach przyrodniczych. Przełożenie tych definicji na potrzeby nauk prawnych bywa różne – od przyjęcia definicji przyrodniczej bez zastrzeżeń do ujęć daleko modyfikowanych. W takiej to sytuacji znaczenia nabiera orzecz- nictwo, co ciekawe nie tyle administracyjne, ile konstytucyjne. Za najbar- dziej reprezentatywną definicję należy obecnie uznać przytaczaną wyżej de- finicję pojęcia środowisko wypracowaną w orzecznictwie włoskiego Sądu Konstytucyjnego. Przechodząc do analizy komparatystycznej, należy podkreślić, iż dok- tryna prawa swobodnie podchodzi do materii, która ma być porównywana. W podstawowej dla polskiej komparatystyki monografii autorstwa Romana Tokarczyka, wskazuje się, że „przedmioty porównywalne w sensie nauko- wym muszą przynajmniej pod jakimś względem być do siebie podobne. […] Za podobieństwo uznaje się już samą przynależność do wspólnej dla nich kategorii, jednej grupy ontologicznej”15. Podobne stanowisko prezentuje inny teoretyk komparatystyki – Michael Rainer, wskazując na szeroki za- kres porównywalności (compatibilita)16. Podzielając ten punkt widzenia, na- leży uznać, iż porównywanie definicji środowiska w prawie polskim i włoskim jest możliwe i uzasadnione, a także komparatystycznie usprawiedliwione. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że w systemie prawa polskiego definicja ma charakter legalny, podczas gdy w prawie włoskim przyjmuje ona postać definicji wynikającej z orzecznictwa lub definicji doktrynalnej. Zwiększa to oczywiście ryzyko tego, że proces porównywania będzie utrudniony. Wynik komparatystycznego procesu myślowego będzie bowiem w istocie zależał od tego, jaką definicję włoską weźmie się jako materiał porównawczy. Zdając sobie sprawę z tej trudności, zaproponowałem definicję wynikającą z orzecz- nictwa, choć poczynione wyżej uwagi co do samego poszukiwania definicji nie pozostają obojętne i bez znaczenia. Szereg trudności, z którymi styka się doktryna prawa włoskiego, jest obcych polskiemu systemowi. Wynika to z tego, że u nas to sam prawodawca 15 R. Tokarczyk, Komparatystyka prawnicza, wyd. 9, Warszawa 2008, s. 39. 16 M. Rainer, Corso di sistemi giuridici comparati, Torino 2004, s. 21.