Pobierz Praca na temat przedsiębiorstw komunalnych i więcej Prezentacje w PDF z Gospodarka tylko na Docsity!
Przedsiębiorstwo komunalne – jest własnością władz lokalnych. Przymiotnik komunalny, zgodnie ze słownikiem języka polskiego, oznacza "podlegający samorządowi miejskiemu" (Słownik języka polskiego 2020). Geneza przedsiębiorstw komunalnych Przedsiębiorstwa te powstały z przekształcenia przedsiębiorstw państwowych, przekazanych gminom we władanie, z mocy prawa na podstawie przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie gminnym (Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych). W drodze przekształceń własnościowych i procesów prywatyzacji przedsiębiorstwa te zostały przekształcone w podmioty rynkowe. Argumentami za wprowadzaniem zmian rynkowych były: możliwość zmniejszenia kosztów, podniesienie jakości usług, czy wzrost jakości rządzenia. Z kolei argumentami przeciw były: krótkotrwałość oszczędności, to iż prywatyzacja czy inne formy urynkowienia mogą być przyczyną wzrostu korupcji, czy też że następuje fragmentacja odpowiedzialności za usługi (P. Swaniewicz, 1998, str 78-80). Przedsiębiorstwa, wobec których samorząd nie podjął żadnych działań, z mocy prawa na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej zostały przekształcone w jednoosobowe spółki gminy (Ustawa o gospodarce komunalnej z 20 grudnia 1996 r.). Zgodnie z prawem, "spółka taka wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było przedsiębiorstwo komunalne, bez względu na charakter prawny tych stosunków", (art. ustawy o gospodarce komunalnej z 20 grudnia 1996 r.), zaś "pracownicy przekształconego w spółkę przedsiębiorstwa komunalnego stają się z mocy prawa pracownikami spółki" (art. 19. ustawy o gospodarce komunalnej z 20 grudnia 1996 r.). "Do spółki powstałej w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego stosuje się przepisy kodeksu handlowego" (art.16.2 ustawy o gospodarce komunalnej z 20 grudnia 1996 r.). Przedsiębiorstwo komunalne a użyteczność publiczna Przedsiębiorstwo komunalne najczęściej funkcjonuje jako przedsiębiorstwo użyteczności publicznej. "W istniejącym dotychczas prawodawstwie brak zarówno precyzyjnego określenia istoty użyteczności publicznej, jak i przepisów obejmujących warunki i zasady działania przedsiębiorstw użyteczności publicznej" (M. Sadowy 1991, s. 12). W art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, znajduje się pojęcie przedsiębiorstw użyteczności publicznej, w myśl którego "przedsiębiorstwa te mają przede wszystkim na celu bieżące i bezustanne zaspokajanie potrzeb ludności, w szczególności poprzez produkcję lub świadczenie usług w zakresie (Ustawa z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych): inżynierii sanitarnej komunikacji miejskiej, zaopatrzenia ludności w energię elektryczną, gazową i cieplną zarządu państwowymi zasobami lokalowymi
zarządu państwowymi terenami zielonymi zarządu uzdrowiskami usług pogrzebowych i utrzymania urządzeń cmentarnych usług kulturalnych" (Ustawa z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych). Wykładni tej nie można uznać za zadowalającą, ponieważ dotyczy wyłącznie podmiotów działających wyłącznie w oparciu o ustawę o przedsiębiorstwach państwowych (T. Aziewicz i in. 1993, s. 8). Ustęp 1 i 2 artykułu 1 ustawy o gospodarce komunalnej nazywa zadania własne gminy, zadaniami użyteczności publicznej, których celem "jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych" (Ustawa o gospodarce komunalnej z dnia 20 grudnia 1996). Cechy użyteczności publicznej "Podstawowym problemem jest określenie granic sfery użyteczności publicznej w gospodarce. Zakres tej sfery determinują zarówno uwarunkowania społeczne, ekonomiczne, jak i techniczne" (M. Sadowy 1991, s. 9-10). D. Klimek cytując za M. Pyziak-Szafnicką i P. Płaszczyk, zaliczył do cech ekonomiczno- społecznych (2017, s. 35): "realizację potrzeb o charakterze zbiorowym oparcie działalności na bazie majątku publicznego brak ekwiwalentności brak nastawienia na osiąganie zysku wymóg dofinansowania ze strony środków publicznych". Z kolei do kryterium technicznego zalicza się m.in. następujące cechy (D. Klimek 2017, s. 35): "jednoczesność produkcji, dostawy i konsumpcji brak możliwości magazynowania usług znaczne zróżnicowanie zapotrzebowania na świadczone usługi w poszczególnych okresach roku konieczność ciągłego dostarczania świadczeń wysoka kapitałochłonność niepodzielność techniczna stosunkowo wolne tempo rozwoju technicznego w tych przedsiębiorstwach". Wszystkie cechy użyteczności publicznej przedstawione powyżej, opisał w swojej książce S. Piątek, który również zajmował się sferą użyteczności publicznej, a z której to klasyfikacji korzysta wielu współczesnych autorów. Monopol naturalny w kontekście przedsiębiorstw komunalnych Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej często funkcjonują jako monopol naturalny. Za najważniejsze cechy spółek komunalnych, szczególnie te, które mają wpływ na sposób zarządzania, uważa się (D. Klimek 2017, s. 35): "monopolistyczną pozycję rynkową;
Potencjalne formy organizacyjno-prawne prowadzenia działalności komunalnej Zasady podejmowania i wykonywania działalności komunalnej zawarte są w wielu aktach prawnych. Należy tu przede wszystkim wymienić: ustawy tzw. samorządowe, o gospodarce komunalnej i o finansach publicznych, kodeks spółek handlowych czy ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Brak jednego aktu regulującego całościowo omawianą kwestię powoduje określone problemy prawne, ściślej interpretacyjne. W świetle przepisów prawa działalność komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formie samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego, a o wyborze sposobu prowadzenia form gospodarki komunalnej decydują organy władzy tych jednostek [Ustawa z 20 grudnia 1996, art. 2 i art. 4, ust. 1]. K. Żuk wskazuje dwie podstawowe grupy w tym zakresie: Komunalna własność publiczna obejmująca tę część majątku, która służy bezpośredniemu zaspokajaniu potrzeb publicznych społeczności lokalnych i pozostaje w bezpośrednim zarządzie władz samorządowych (jednostki i zakłady budżetowe). Kryterium oceny tych komunalnych jednostek organizacyjnych powinno być przede wszystkim związane ze stopniem zaspokojenia potrzeb społecznych. Podmioty przyjmujące formę jednoosobowych spółek gminy bądź spółek z większościowym udziałem, funkcjonujące w różnych sferach działalności gospodarczej i prowadzące działalność zorientowaną na zysk. Samorządowy zakład budżetowy to wyodrębniony podmiot, należący do jednostek sektora finansów publicznych. Mimo że prowadzona przez niego działalność finansowana jest z własnych przychodów (bowiem świadczy on usługi odpłatnie), to jednak jest silnie powiązany z budżetem jednostki samorządowej, gdyż osiągane z działalności nadwyżki przychodów nad kosztami są odprowadzane do budżetu, zaś w przypadku niedoboru przekazywane są środki z budżetu w formie dotacji1. Takie powiązania nie sprzyjają podejmowaniu działań zmierzających do poprawy rentowności. Nadto zakłady budżetowe nie posiadają osobowości prawnej, a przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych pozwalają prowadzić gospodarkę tylko przy realizacji niektórych zadań komunalnych. Warto dodać, że od stycznia 2011 r. katalog zadań, jakie mogą realizować samorządowe zakłady budżetowe, został znacznie okrojony, ustawodawca bowiem ściśle go określił i zamknął w dziewięciu obszarach działania [Ustawa z 27 sierpnia 2009, art. 14]. Jednakże wykorzystanie przez jednostki samorządowe tej formy organizacyjnej jest uzasadnione co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, nie ma innej możliwości niż spółka prawa handlowego, gdyż samorządy nie dysponują wieloma możliwościami wyboru form organizacyjno-prawnych (tylko dwie formy). Po drugie, świadczenie przez samorząd pewnej grupy usług publicznych ze względów społecznych nie może być maksymalizowane, co sprawia, że część kosztów powinna być pokrywana z budżetu
W latach 2003-2009 najwięcej zakładów funkcjonowało w branżach: wodociągi i kanalizacja oraz komunalna gospodarka mieszkaniowa. Liczną grupę stanowiły również wielobranżowe zakłady komunalne, które zazwyczaj najliczniej występowały w gminach wiejskich. Z kolei w grupie komunalna gospodarka mieszkaniowa najwięcej zakładów było w gminach miejskich i nieco mniej w gminach miejsko- -wiejskich. Liczba zakładów budżetowych radykalnie spadła na koniec 2010 r. (o ponad połowę). Wiązało się to ze zmianą przepisów prawa, o czym wcześniej już wspomniano5. Od 2010 r. liczba zakładów budżetowych nie uległa relatywnie dużym zmianom, na koniec 2015 r. jednostki samorządowe wykazały 779 zakładów budżetowych, co w stosunku do 2014 r. stanowi wzrost o 5 podmiotów w tej formie organizacyjnej. Drugą formą prowadzenia działalności komunalnej przez jednostki samorządowe są spółki kapitałowe. Ich rodowód, tak jak poprzedniej formy, sięga lat międzywojennych. Ówczesny samorząd terytorialny świadczył usługi publiczne poprzez przedsiębiorstwa niewydzielone oraz wydzielone z administracji komunalnej. Te ostatnie przybierały postać spółek z o.o. i rzadziej spółek akcyjnych. Wiele spółek funkcjonowało z przewagą kapitału prywatnego. Strukturę i sposób działania tych podmiotów opisywali Z. Dziembowski [1984] i A. Ginsbert- Gebert [1983]. Do 1990 r. usługi komunalne świadczyły przedsiębiorstwa państwowe o zasięgu lokalnym i wojewódzkim. Ze względu na obowiązujący model gospodarki, zarządzanie tymi podmiotami gospodarczymi było scentralizowane. Z chwilą przywrócenia samorządu terytorialnego w Polsce (1990) na poziomie gminy, w ich gestii znalazły się przedsiębiorstwa państwowe. W związku z procesem komunalizacji mienia państwowego przedsiębiorstwa te stały się własnością samorządu gminnego poprzez bezpośrednie przekazanie małych i średnich podmiotów oraz podział przedsiębiorstw wojewódzkich. W świetle regulacji prawnych samorząd może zawiązywać zarówno spółki akcyjne, jak i z ograniczoną odpowiedzialnością oraz przystępować do takich podmiotów. Szczególnie
najkorzystniejszej formy zależy od konkretnej sytuacji (studium przypadku) i stanowi bardzo ważny element polityki władz samorządowych. W istocie organy samorządowe mają bardzo ograniczone pole wyboru formy świadczenia usług przez własne podmioty komunalne, a trzeba dodać, że część zadań realizowanych przez podmioty komunalne w formie spółek handlowych, powinna być pozbawiona motywu maksymalizacji wyniku finansowego przy zachowaniu jednak zasady samofinansowania. Ranking najlepszych przedsiębiorstw gospodarki komunalnej Aktywność władz samorządowych w zakresie tworzenia spółek komunalnych najwyższa jest w takich obszarach, jak: publiczny transport zbiorowy, wodociągi, odprowadzanie i oczyszczanie nieczystości ciekłych, dystrybucja ciepła, sport i rekreacja, jak też gospodarka mieszkaniowa. Kolejną grupą są parki naukowo-technologiczne, porty lotnicze czy agencje rozwoju i obsługi inwestorów. Wiele obszarów działalności to tzw. monopole naturalne (ciepłownictwo, wodociągi i kanalizacja). Od kilku lat organizowany jest przez „Dziennik Gazetę Prawną” Ogólnopolski Ranking Najlepszych Przedsiębiorstw Gospodarki Komunalnej. Organizatorzy biorą pod uwagę podmioty gospodarki komunalnej działające w formie spółek komunalnych w takich branżach, jak: transport, wodociągi i kanalizacja oraz utylizacja odpadów komunalnych. Celem rankingu jest wyłonienie liderów w branży komunalnej i wyróżnienie najlepszych przedsiębiorstw. Pod ocenę brano nie tylko kwestie techniczne, finansowe (wskaźniki płynności finansowej, rentowności i zadłużenia) i inwestycyjne, ale także udział firmy w życiu lokalnych społeczności. Według wcześniej przytaczanego raportu Kondycja finansowa spółek komunalnych w Polsce, najlepiej pod względem rentowności wypadała branża gospodarowania odpadami komunalnymi, zaś najgorzej podmioty zajmujące się transportem publicznym. Pięć najbardziej rentownych spółek zajmowało się utylizacją odpadów komunalnych (MPGK Rzeszów, MPO Łódź, Szczecin, Zakład Utylizacyjny w Gdańsku i MPGK w Katowicach ). W badaniu najlepszych przedsiębiorstw komunikacji miejskiej, mających wpływ na jakość życia społeczności terytorialnych, udział wzięło 100 podmiotów w skali kraju. Pod uwagę brano m.in.: standard posiadanego taboru, wprowadzone innowacje branżowe, działania edukacyjne, nakłady na szkolenie pracowników, nakłady na inwestycje z udziałem środków UE. Najlepsze było Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w Lublinie, następnie Miejski Zakład Komunikacji w Toruniu, zaś na trzecim miejscu Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej w Tychach. W pierwszej dziesiątce znalazły się też podmioty miast: Częstochowy, Jeleniej Góry, Łomży, Ostrołęki, Inowrocławia, Włocławka i Grudziądza. Brakowało podmiotów należących do dużych miast, np. Warszawy, Wrocławia, Krakowa, Łodzi czy Poznania. W wyniku ogólnopolskiego rankingu najlepszych wodociągów i kanalizacji wyłoniono przedsiębiorstwo, które konsekwentnie od pięciu lat znajdowało się w ścisłej czołówce rankingu, tj. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu Częstochowskiego. Kryteriami oceny były m.in.: finanse (zyski, przychody, pozyskiwanie źródeł finansowania), nakłady na szkolenia i podnoszenie kwalifikacji zawodowych personelu, awaryjność sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, sprzedaż usług. W poprzednich latach zwycięzcami byli: Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Krakowie (2015) oraz Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Warszawie (2014, 2013 i 2012). Choć takie rankingi są ważne i potrzebne dla praktyki gospodarczej, to nie oddają one pełnego obrazu funkcjonowania spółek komunalnych działających na konkurencyjnym rynku usług publicznych.
Spółki komunalne zazwyczaj prowadzą swoją działalność na terenie jednostki samorządowej, która podjęła decyzję o ich utworzeniu. Wiąże się to z tym, że bezpośrednimi klientami (odbiorcami) usług oferowanych przez spółki są mieszkańcy. Można nawet powiedzieć, że są to udziałowcy tych podmiotów, które reprezentuje organ wykonawczy. Dlatego m.in. celem zasadniczym spółek komunalnych winno być zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, a nie maksymalizacja zysku – zwłaszcza gdy spółka realizuje zadanie samorządu o charakterze użyteczności publicznej. Z punktu widzenia mieszkańca dobrą sytuacją byłoby, aby przychody i koszty całkowite działalności spółki komunalnej były zbilansowane do zera. Wypełnianie zadań wobec społeczności lokalnych stoi niejednokrotnie w kolizji z dążeniem do uzyskania jak najwyższych wyników finansowych. Przedsiębiorstwa te są czasem zmuszone realizować zadania o niskiej rentowności, a nawet nierentowne, jeżeli dobro społeczności lokalnej tego wymaga. Jak już wcześniej wspomniano, cechą szczególną spółek komunalnych, realizujących zadania użyteczności publicznej, jest niska elastyczność cenowa, która w dużej mierze wynika z rodzaju oferowanej usługi i braku substytutu (np. dostarczenie wody i ciepła, odprowadzanie ścieków). Wpływ na działalność spółki komunalnej będącej własnością samorządu ma zgromadzenie wspólników, które reprezentuje organ wykonawczy w jednostce samorządowej. To jego obowiązkiem powinno być sprawowanie nadzoru i kontroli nad zarządem spółki za pośrednictwem osób zatrudnionych w urzędzie. Nadzór ten (właścicielski) powinien przebiegać nie tylko w obszarze świadczenia usług na wysokim poziomie jakości, ale również dbałości zarządu spółki o dobrą sytuację ekonomiczno- finansową. Owszem, w świetle prawa organem, który sprawuje stały nadzór nad działalnością spółki, jest rada nadzorcza. Nie zwalnia to najwyższego organu w spółce z zapewnienia właściwego nadzoru właścicielskiego. Spółki komunalne (zwłaszcza sieciowe) dysponują majątkiem komunalnym o dużej wartości. Efektywność gospodarowania tym majątkiem powinna być poddawana szczegółowej analizie w ramach pełnienia nadzoru właścicielskiego.
