Pobierz Prawnokarna ochrona funkcjonariuszy publicznych i więcej Publikacje w PDF z Dyplomacja tylko na Docsity!
8 KONTROLA PAŃSTWOWA
Kontrola
i audyt
Zakres podmiotowy ochrony
Zakres podmiotowy szczególnej ochrony prawnokarnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych jest szeroki. Obejmuje on nie tylko osoby wymienione w art. 115 § 13 k.k., ale także przybrane do pomocy funkcjo- nariuszowi oraz inne, wskazane w przepisach pozakodeksowych. W ramach prawnokarnej ochrony działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego ustawodawca słusznie powiązał szczególną ochronę funkcjona- riusza publicznego z jego odpowiedzialnością za przestępstwa indywidualne. Odpowiedzialność ta nie dotyczy już jednak osób korzystających z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy, ale niewymienionych w art. 115 § 13 k.k., co budzi uzasadnione wątpliwości. Na krytyczną ocenę zasługuje także brak korelacji między szczególną odpowiedzialnością, jakiej na równi z funkcjona- riuszami podlegają inne osoby pełniące funkcje publiczne a zapewnieniem im odpowiednio takiej samej ochrony. W artykule poruszony został także pro- blem zakresu zastosowania do osób niebędących funkcjonariuszami publiczny- mi szczególnej ochrony związanej z bezprawnym zamachem, podjętym z po- wodu wykonywanego zawodu albo zajmowanego stanowiska (art. 231a k.k.).
Prawnokarna ochrona
funkcjonariuszy publicznych
Nr 6/listopad-grudzień/2016 9
Prawnokarna ochrona funkcjonariuszy publicznych kontrola i audyt
AGNIESZKA LISZEWSKA
W rozdziale XXIX Kodeksu karnego,
który zawiera typy czynów zabronionych
skierowanych przeciwko działalności in-
stytucji państwowych i samorządu tery-
torialnego, zostały umieszczone przepisy
przewidujące szczególną ochronę prawną
funkcjonariuszy publicznych przed zama-
chami skierowanymi na ich dobra osobiste
podczas lub w związku z wykonywaniem
obowiązków służbowych (art. 222, 223, 224
§ 2 i 3, 226 § 1 k.k.)^1. Wskazany w tytule
tego rozdziału przedmiot ochrony praw-
nokarnej implikował jednak umieszczenie
w nim nie tylko przestępstw skierowanych
przeciwko funkcjonariuszom publicznym
(oraz osobom przybranym im do pomo-
cy), ale także przestępstw, których sprawcą
może być podmiot mający status funkcjo-
nariusza publicznego albo osoby pełniącej
funkcję publiczną. Pojęcie osoby pełniącej
funkcję publiczną jest szersze niż pojęcie
funkcjonariusza publicznego^2 , jednak szcze-
gólna ochrona przewidziana w Kodeksie
karnym odnosi się wprost tylko do funk-
cjonariuszy publicznych oraz osób przybra-
nych im do pomocy. Można się zastanawiać
nad słusznością rozwiązania eliminującego
zastosowanie do osób pełniących funkcje
publiczne, ale niebędących funkcjonariusza-
mi publicznymi, przepisów przewidujących
(^1) Należy zaznaczyć, że ochrona ta rozciąga się także na mocy wymienionych przepisów na osoby przybrane
do pomocy funkcjonariuszowi publicznemu. (^2) Por. art. 115 § 19 k.k., w którym znajduje się definicja legalna „osoby pełniącej funkcję publiczną”. Zgod-
nie z tym przepisem, osobą pełniącą funkcję publiczną jest nie tylko funkcjonariusz publiczny, ale tak- że członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środka- mi publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzecz- pospolitą Polską umowę międzynarodową.
szczególną ochronę prawnokarną. Nie ulega jednak wątpliwości, że przedmiot zamachu został w przepisach tych jasno określony jako funkcjonariusz publiczny albo osoba przybrana mu do pomocy, a to z kolei ozna - cza, że ustawodawca nie zdecydował się na objęcie szczególną ochroną wszyst- kich osób pełniących funkcje publiczne. Konsekwencją tego jest brak korelacji mię - dzy szczególną ochroną a szczególną odpo- wiedzialnością, ponieważ ochrona odnosi się do funkcjonariuszy publicznych i osób przybranych im do pomocy, zaś szczegól- na odpowiedzialność połączona została w pewnym zakresie także z pełnieniem funkcji publicznej przez osobę niebędącą funkcjonariuszem (chodzi przede wszyst- kim o odpowiedzialność za przestępstwo łapownictwa biernego, którego sprawcą może być nie tylko funkcjonariusz pu- bliczny, ale także inna osoba wymieniona w art. 115 § 19 k.k.). Bliższa analiza przepi - sów pozakodeksowych prowadzi jednak do wniosku, że zakres podmiotowy szczególnej ochrony przewidzianej dla funkcjonariu- szy publicznych i osób przybranych im do pomocy jest szerszy niż wynikałoby to ze znamion opisujących przedmiot zamachu we wskazanych wyżej typach czynów zabro- nionych określonych w Kodeksie karnym. Definicja legalna pojęcia „funkcjona- riusz publiczny” nadaje znaczenie tym
Nr 6/listopad-grudzień/2016 11
Prawnokarna ochrona funkcjonariuszy publicznych kontrola i audyt
a także osoby przybrane im do pomo-
cy. Wśród podmiotów mających status
funkcjonariuszy publicznych znalazły się
także osoby będące pracownikami organu
kontroli państwowej lub organu kontroli
samorządu terytorialnego, chyba że pełnią
wyłącznie czynności usługowe (art. 115
§ 13 pkt 5 k.k.). Pracownicy ci korzystają
wprawdzie ze szczególnej ochrony, ale po-
noszą też szczególną odpowiedzialność za
przestępstwa, których sprawcą może być
funkcjonariusz publiczny lub osoba peł-
niąca funkcję publiczną^7.
Warto na marginesie zaznaczyć, że nie-
które typy czynów zabronionych w spo-
sób szczególny chronią osoby uprawnio-
ne do przeprowadzania kontroli. Artykuł
225 k.k. przewiduje odpowiedzialność
karną za udaremnianie lubutrudnianie wy-
konania czynności służbowej przez osobę
uprawnioną do przeprowadzenia kontroli
w zakresie ochrony środowiska oraz in-
spekcji pracy, a także przez osobę upo-
ważnioną do przeprowadzenia czynności
w zakresie nadzoru i kontroli w jednost-
kach organizacyjnych pomocy społecznej
lub w placówkach zapewniających całodo -
bową opiekę osobom niepełnosprawnym,
przewlekle chorym lub osobom w pode -
szłym wieku. Analogiczny przepis znajduje
się w art. 98 ustawy z 23 grudnia 1994 r.
o Najwyższej Izbie Kontroli^8. Warto za-
uważyć, że nie chodzi tutaj o ochronę
przed atakami wymierzonymi w dobra
(^7) Pojęcie to, o czym była już mowa, obejmuje też funkcjonariusza publicznego (zob. przyp. 2). (^8) T.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1096. Przepisy te stosuje się także do przypadków, gdy pokrzywdzonym jest oso-
ba przybrana do pomocy funkcjonariuszowi publicznemu. (^9) E. Pływaczewski [w:] O. Górniok (red.), Kodeks karny. Komentarz , Warszawa 2004, s. 675; A. Barczak-
-Oplustil [w:] A. Zoll (red.), Kodeks karny. Komentarz. Część szczególna , t. 2, Warszawa 2013, s. 1077; J. Giezek [w:] J. Giezek (red.), Kodeks karny. Część szczególna. Komentarz , Warszawa 2014, s. 693.
osobiste funkcjonariusza publicznego lub osoby przybranej do pomocy (por. art. 222, 223, 224 § 2 i 3, 226 § 1 k.k.), lecz wyłącznie o zapewnienie możliwo- ści prawidłowego wykonywania czyn- ności kontrolnych. Jeżeli udaremnianie lub utrudnianie tych czynności wiąże się ze stosowaniem przemocy lub groźby bez- prawnej (czyli z atakami na osobę funkcjo- nariusza), to w grę wchodzi zastosowanie art. 224 § 2 i 3 k.k. W aspekcie szczególnej ochrony praw- nokarnej na równi z funkcjonariuszem pu- blicznym traktowana jest osoba przybrana do pomocy. Wyznaczenie zakresu desy- gnatów tego pojęcia budzi w doktrynie wątpliwości. Jedni uważają, że jako osobę przybraną do pomocy można traktować tylko tego, kto został wyznaczony (popro- szony) przez funkcjonariusza, inni obej- mują zakresem tego pojęcia także osobę samorzutnie pomagającą funkcjonariu- szowi, jeszcze inni stawiają dodatkowy warunek, aby pomoc została przez funk- cjonariusza zaakceptowana. Wydaje się, że obecnie przeważa pogląd, iż przybraną do pomocy jest nie tylko osoba wyznaczona przez funkcjonariusza, ale także ten, kto został – choćby tylko w sposób dorozu- miany – zaakceptowany przez funkcjona- riusza jako osoba współdziałająca z nim przy wykonywaniu konkretnej czynno- ści służbowej 9. Należy przy tym pod- kreślić, że osoba przybrana do pomocy
12 KONTROLA PAŃSTWOWA
kontrola i audyt Agnieszka Liszewska
funkcjonariuszowi publicznemu, korzy-
stając ze szczególnej ochrony, nie ponosi
jednocześnie szczególnej odpowiedzial-
ności, chyba że pełni funkcję publiczną
i może być w związku z tym podmiotem
przestępstwa z art. 228 k.k. albo ma upraw -
nienia, od których ustawodawca uzależ-
nił odpowiedzialność za niektóre czyny
(np. poświadczenie nieprawdy w doku-
mencie – art. 271 k.k.).
Jak już wspomniano, z przepisów pozako -
deksowych wynika, że szczególną ochroną
prawnokarną zostały objęte – obok funkcjo-
nariusza publicznego oraz osoby przybra-
nej mu do pomocy – także inne podmioty.
Analiza pozakodeksowych regulacji praw-
nych pozwala na wyodrębnienie dwóch
grup takich osób. Sposób uregulowania
kwestii ochrony prawnokarnej w stosun-
ku do pierwszej z nich budzi wątpliwości
z punktu widzenia uzasadnienia działań
regulacyjnych ustawodawcy, ale nie rodzi
w praktyce poważniejszych problemów
interpretacyjnych. Chodzi o przypadki,
(^10) Ustawa z 14.02.1991 r. (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 164, ze zm.). Przepis ten stanowi: „Notariusz w zakresie
swoich uprawnień, o których mowa w art. 1, działa jako osoba zaufania publicznego, korzystając z ochro- ny przysługującej funkcjonariuszom publicznym”. W literaturze można spotkać odosobniony raczej po- gląd, że przepis ten został uchylony na mocy art. 3 § 1 ustawy z 6.06.1997 r. – Przepisy wprowadzające kodeks karny (Dz.U. nr 88, poz. 554, ze zm.), który stanowi: „Z dniem wejścia w życie Kodeksu karnego tracą moc przepisy dotyczące przedmiotów w nim unormowanych, chyba że przepisy tej ustawy sta- nowią inaczej”. Por. na ten temat J. Wyrembak: Pojęcie funkcjonariusza publicznego w prawie karnym , „Państwo i Prawo” nr 4/2007, s. 85-86. Odmienne stanowisko w tej kwestii zajął jednak Sąd Najwyższy w postanowieniu z 7.09.2000 r. (I KZP 26/00, OSNKW 2000, z. 9-10, poz. 88), w którym stwierdził, że przepisy tego rodzaju mają charakter lex specialis w stosunku do uregulowań kodeksowych i obowiązują także po wejściu w życie Kodeksu karnego z 1997 r. Uzasadnienie SN budzi poważne wątpliwości, po- nieważ uznanie szczególnego charakteru przepisów pozakodeksowych prowadziłoby w takich wypadkach także do wyłączenia odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego za przestępstwa indywidualne. War- to dodać, że wspomnianą klauzulą ustawodawca posługuje się także w ustawach wydanych już po wejściu w życie k.k. z 1997 r. (^11) Ustawa z 29.08.1997 r. (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 706). Przepis ten stanowi: „W związku z wykonywaniem czyn-
ności służbowych strażnik korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych”. (^12) Por. także postanowienie Sądu Najwyższego z 21.09.2005 r., I KZP 28/05, OSNKW 2005, z. 10, poz. 94. (^13) Przykładów ustaw zawierających klauzule dotyczące szczególnej ochrony w stosunku do osób będących
funkcjonariuszami publicznymi na podstawie art. 115 § 13 k.k. jest znacznie więcej. Por. m.in.: art. 25
w których przepis pozakodeksowy przy- znaje expressis verbis prawo do szczególnej ochrony podmiotom, które należą do kate- gorii funkcjonariuszy publicznych na mocy art. 115 § 13 k.k., pomijając jednocześnie kwestię ich szczególnej odpowiedzialności. Jako przykłady można podać art. 2 § 1 usta - wy – Prawo o notariacie^10 czy art. 23 ustawy o strażach gminnych 11. Zarówno notariusz, jak i strażnik gminny (miejski) korzystają ze statusu funkcjonariuszy publicznych, ponieważ zostali wymienieni w art. 115 § 13 k.k. – notariusz wprost (pkt 3), a straż - nik gminny jako pracownik samorządu te- rytorialnego (pkt 4)^12. Korzystają zatem nie tylko ze szczególnej ochrony, ale po- noszą także odpowiedzialność za prze- stępstwa indywidualne, których spraw- cą może być funkcjonariusz publiczny, określone zarówno w rozdziale XXIX (art. 228, 231 k.k.), jak i w innych przepi - sach Kodeksu karnego (np. art. 246, 247 § 3, 266 § 2, 271) 13. Pojawia się w tym miej - scu pytanie o racjonalność ustawodawcy,
14 KONTROLA PAŃSTWOWA
kontrola i audyt Agnieszka Liszewska
W literaturze podnoszone są wątpliwości
odnośnie do statusu prawnego osób niewy-
mienionych w art. 115 § 13 k.k., ale korzy -
stających na mocy przepisów szczególnych
z ochrony przewidzianej dla funkcjonariu -
szy publicznych. J. Wyrembak, zwracając
uwagę na brak normatywnego powiązania
między art. 115 § 13 k.k. a używanymi
w ustawach pozakodeksowych klauzulami
przyznającymi określonym podmiotom
ochronę właściwą dla funkcjonariuszy pu-
blicznych, jednocześnie uważa, że podmio-
ty te są funkcjonariuszami publicznymi
ze wszystkimi tego konsekwencjami. Za
przyjęciem takiego stanowiska przema-
wiają, jego zdaniem, racje aksjologiczne,
historyczne, funkcjonalne oraz intencje
prawodawcy^20. Przeciwnego zdania jest
J. Majewski, który podkreśla, że status
funkcjonariuszy publicznych mają tylko
osoby zaliczone do tej kategorii w art. 115
§ 13 k.k., a korzystanie z ochrony przewi -
dzianej dla funkcjonariuszy publicznych na
mocy przepisu szczególnego nie wiąże się
z nadaniem im takiego statusu 21. Oznacza
to, że podmiot taki nie podlega odpowie-
dzialności karnej za przestępstwa, któ-
rych sprawcami mogą być tylko funkcjo-
nariusze publiczni. Stanowisko to spotka-
ło się z aprobatą zarówno w doktrynie 22 ,
(^20) J. Wyrembak, op.cit., s. 93-94. (^21) J. Majewski, op.cit., s. 1403. (^22) Por. m.in. A. Barczak-Oplustil, op.cit., s. 1076; J. Giezek: Kodeks karny. Część ogólna …, op.cit., s. 710. (^23) Postanowienie SN z 8.12.2004 r., IV KK 126/04, OSNKW 2005, nr 1, poz. 9. (^24) Wyrok SN z 27.11.2000 r., WKN 27/00, OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 21. (^25) Postanowienie SN z 2.09.2000 r., I KZP 26/00, OSNKW 2000, nr 9-10, poz. 88. (^26) Celem ustawodawcy było uwzględnienie zmian ustrojowych, jakie nastąpiły w Polsce po 1989 r. Dlatego
też z zakresu pojęcia „funkcjonariusz publiczny” kodeks wyłączył „osoby sprawujące funkcje w gospodar- ce uspołecznionej (w tym także osoby zajmujące kierownicze stanowiska w kontrolowanych przez pań- stwo podmiotach gospodarczych, spółdzielczości lub organizacjach społecznych”. Uzasadnienie projektu Kodeksu karnego z 1997 r., Nowe kodeksy karne z 1997 r. z uzasadnieniami , Warszawa 1997, s. 176.
jak i orzecznictwie. W kilku orzeczeniach Sąd Najwyższy podkreśla, że korzystanie z ochrony przewidzianej dla funkcjonariu - szy publicznych nie oznacza przynależno- ści do grona funkcjonariuszy i tym samym ponoszenia odpowiedzialności za prze- stępstwa indywidualne, których spraw- cami mogą być funkcjonariusze publicz- ni. Problem ten był przez Sąd Najwyższy rozstrzygany w stosunku do leśniczego 23 , lekarza^24 oraz pielęgniarki^25. Orzeczenia te mają jednak zastosowanie we wszystkich tego rodzaju wypadkach. Odnosząc się do argumentów na rzecz stanowiska przeciwnego, należy przy- znać, że ustawodawca, który w sposób zamierzony ograniczył w Kodeksie kar- nym z 1997 r. zakres podmiotów mają- cych status funkcjonariuszy publicznych^26 , chętnie korzysta w ustawach szczegól- nych z klauzuli zapewniającej szczególną ochronę przewidzianą w Kodeksie karnym dla funkcjonariuszy podmiotom niewy- mienionym w art. 115 § 13 k.k. Stosowanie tego rodzaju klauzul było uzasadnione na gruncie Kodeksu karnego z 1969 r. – ze względu na ich normatywne powiązanie z art. 120 § 11 tego kodeksu. Przyjęte wów - czas rozwiązanie nie nasuwało wątpliwo- ści, że każda osoba korzystająca na mocy
Nr 6/listopad-grudzień/2016 15
Prawnokarna ochrona funkcjonariuszy publicznych kontrola i audyt
przepisu szczególnego z ochrony przewi-
dzianej dla funkcjonariuszy publicznych
jest funkcjonariuszem publicznym w ro -
zumieniu Kodeksu karnego ze wszystkimi
tego konsekwencjami. Jak słusznie zauważa
J. Wyrembak, jak długo współistniały obok
siebie regulacje pozakodeksowe zawiera-
jące wspomnianą klauzulę oraz regulacja
art. 120 § 11 k.k. z 1969 r., „tworzony
przez nie system zachowywał spójny i ra -
cjonalny kształt”^27. Pojawia się w związku
z tym wątpliwość, czy „zamknięcie” defi -
nicji funkcjonariusza publicznego w obo-
wiązującym Kodeksie karnym nie spowo-
dowało, że klauzule te straciły rację bytu,
ponieważ szczególna ochrona przewidziana
dla funkcjonariuszy publicznych nie po-
winna przysługiwać osobom, które takimi
funkcjonariuszami nie są 28. Wydaje się,
że argument ten jest niewystarczający,
aby wyrazić aprobatę dla propozycji ta-
kiego rozwiązania problemu niespójności
systemu, która sprowadza się do uznania,
że skoro jednak obowiązują przepisy po-
zakodeksowe zawierające klauzulę prze-
widującą szczególną ochronę, ponieważ
nie tylko nie zostały uchylone, ale usta-
wodawca wprowadza je nadal do ustaw
szczególnych, to należy – wbrew niebudzą-
cemu wątpliwości stanowisku doktryny
i orzecznictwa, że art. 115 § 13 k.k. stanowi
pełną zakresową definicję funkcjonariusza
publicznego – opierając się na wykładni
historycznej i funkcjonalnej, przyjąć, że
(^27) J. Wyrembak, op.cit., s. 86. (^28) Tamże. (^29) Tamże, s. 94. (^30) Na temat rodzajowego przedmiotu ochrony przestępstw umieszczonych w rozdz. XXIX k.k. por.
J. Lachowski [w:] M. Królikowski, R. Zawłocki (red.): Kodeks karny. Część szczególna , t. II, Warszawa 2013, s. 7-8; A. Barczak-Oplustil, op.cit., s. 1076.
status funkcjonariuszy publicznych przy- sługuje wszystkim podmiotom, których klauzule te dotyczą 29. Wątpliwości zwią- zane z taką próbą interpretacji znaczenia pozakodeksowych klauzul przyznających szczególną ochronę podmiotom niebę- dącym funkcjonariuszami publicznymi w myśl art. 115 § 13 k.k. wyłaniają się na tle rozważań dotyczących dwóch za- gadnień: po pierwsze – celu ochronnego przepisów rozdziału XXIX k.k., po drugie
- funkcji, jaką ma zasada nullum crimen sine lege w zakresie ustawowego określenia granic karalności. Rozważenie tych dwóch kwestii pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy zasadne jest – w świetle obowiązują - cego stanu prawnego – rozszerzanie zakre- su pojęcia „funkcjonariusz publiczny” na wszystkie podmioty, którym ustawodawca przyznaje prawo do szczególnej ochrony przewidzianej w art. 222, 223, 224 § 2 i 3 oraz 226 k.k. Jak już na wstępie wspomniano, przed- miotem ochrony wprzypadku przestępstw umieszczonych w rozdziale XXIX k.k. jest prawidłowa działalność instytucji pań- stwowych i samorządu terytorialnego^30 , zaś funkcja ochronna zawartych w nim przepisów karnych ma zostać zrealizowa- na przez – z jednej strony – zapewnienie funkcjonariuszom publicznym możliwości wykonywania obowiązków służbowych bez zakłóceń ze strony innych osób, z dru - giej natomiast – przez karalność czynów,
Nr 6/listopad-grudzień/2016 17
Prawnokarna ochrona funkcjonariuszy publicznych kontrola i audyt
§ 13 k.k. Przywołany przepis wymienia
zamknięty katalog podmiotów, które są
funkcjonariuszami publicznymi w rozu-
mieniu Kodeksu karnego i – mając funkcję
definicji legalnej – nakazuje interpretato-
rowi tekstu prawnego nadanie definio-
wanemu w nim pojęciu znaczenia przy-
jętego przez ustawodawcę. Jeżeli w typie
czynu zabronionego znamię „funkcjona-
riusz publiczny” oznacza podmiot prze-
stępstwa, to wykładnia rozszerzająca, pro-
wadząca do uznania, że sprawcą może być
także osoba niemieszcząca się w zakresie
definicji legalnej tego pojęcia, prowadzi do
naruszenia zasady nullum crimen sine lege
i jest w związku z tym niedopuszczalna.
Inną sprawą jest sposób skonstruowania
definicji funkcjonariusza publicznego,
który budzi wiele wątpliwości interpre-
tacyjnych i niejednokrotnie oznacza, że
zaliczenie określonego podmiotu do tej ka-
tegorii zależy od rozstrzygnięcia sądu 32.
Jest to jednak problem wyznaczenia za-
kresu pojęcia „funkcjonariusz publiczny”
na podstawie art. 115 § 13 k.k. oraz oceny
tego zakresu z punktu widzenia słuszności
(^32) Problemy związane z wykładnią art. 115 § 13 k.k. w zakresie ustalenia desygnatów pojęcia „funkcjonariusz
publiczny” omawia szczegółowo A. Molińska, op.cit., s. 81-83. (^33) W innych rozdziałach Kodeksu karnego są to jeszcze przestępstwa: znęcania się w celu uzyskania okre-
ślonych zeznań (art. 246 k.k.), dopuszczenia, wbrew obowiązkowi, do znęcania się nad osobą pozbawioną wolności (art. 247 § 3 k.k.), ujawnienia tajemnicy służbowej (art. 266 § 2 k.k.) oraz poświadczenie nie- prawdy w dokumencie, z tym że sprawcą tego przestępstwa może być także inna osoba upoważniona do wystawienia dokumentu (art. 271 k.k.). Sprawcami wszystkich czterech przywołanych przestępstw mogą być tylko ściśle określone podmioty – osoby upoważnione do odbierania zeznań, wyjaśnień, oświadczeń lub informacji mających charakter urzędowy (art. 246 k.k.), osoby, na których ciąży obowiązek zapewnie- nia bezpieczeństwa pozbawionym wolności (funkcjonariusze służby więziennej), osoby mające dostęp do dokumentów opatrzonych klauzulą „poufne” albo „zastrzeżone” oraz osoby upoważnione do wystawia- nia dokumentów urzędowych. Nie ma wątpliwości, że niemożliwe byłoby rozciągnięcie odpowiedzialno- ści karnej za czyny opisane we wskazanych przepisach na inne jeszcze podmioty, choćby korzystały one z ochrony przynależnej funkcjonariuszom publicznym. Nie ma też wątpliwości, że przestępstwa z art. 246 i 271 może dopuścić się nie tylko funkcjonariusz publiczny. (^34) Z. Kallaus: Przestępne nadużycie władzy , Warszawa 1982, s. 44; J. Potulski [w:] L. Gardocki (red.),
System prawa karnego , t. 8, Warszawa 2013, s. 598; J. Lachowski, op.cit., s. 155.
przyjętego przez ustawodawcę rozwią- zania, nie zaś problem dopuszczalności rozszerzenia odpowiedzialności karnej przewidzianej dla funkcjonariuszy pu- blicznych na osoby, którym nie przysłu- guje taki status, mimo że korzystają ze szczególnej ochrony prawnej. Na marginesie warto zauważyć, że jedy- nym typem czynu zabronionego przewi- dzianym w rozdziale XXIX k.k., którego sprawcą może być wyłącznie funkcjona- riusz publiczny, jest przestępstwo naduży- cia władzy (art. 231 k.k.) 33. Nie ulega wąt- pliwości, że dobrem chronionym w przy- padku tego przestępstwa jest prawidłowe funkcjonowanie instytucji państwowych i samorządu terytorialnego, a także interes władzy publicznej w zakresie jej wizerun - ku, który może zostać narażony na szwank przez zachowanie podmiotu wykonują- cego czynności w ramach tej instytucji, polegające na przekroczeniu uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków służbo- wych 34. W kontekście tak rozumianego przedmiotu ochrony nie wydaje się uzasad- nione rozważanie możliwości rozszerzenia
18 KONTROLA PAŃSTWOWA
kontrola i audyt Agnieszka Liszewska
zakresu podmiotów, które mogą popełnić
przestępstwo z art. 231 k.k., zwłaszcza że
w innych przypadkach, w których intencją
było rozszerzenie zakresu karalności czy-
nów godzących w działalność instytucji,
ustawodawca posłużył się pojęciem funkcji
publicznej, której pełnienie wyznacza krąg
adresatów normy zakazującej określonego
postępowania^35.
W świetle dotychczasowych ustaleń
należy opowiedzieć się za stanowiskiem,
zgodnie z którym zakres podmiotowy
ochrony przewidzianej w Kodeksie kar-
nym dla funkcjonariuszy publicznych
(oraz osób przybranych im do pomo-
cy) jest szerszy i obejmuje także osoby,
które nie będąc funkcjonariuszami pu-
blicznymi, mają zagwarantowaną szcze-
gólną ochronę przed atakami na ich dobra
osobiste podczas lub w związku z wykony -
waniem czynności służbowych czy zawo-
dowych^36. Podmioty te nie ponoszą jednak
odpowiedzialności za przestępstwa, któ-
rych sprawcą może być wyłącznie funkcjo-
nariusz publiczny, ponieważ rozszerzenie
zakresu ochrony, uzasadnione charakterem
wykonywanych czynności, nie oznacza, że
stają się one jednocześnie funkcjonariusza-
mi publicznymi w rozumieniu przepisów
Kodeksu karnego.
W tym kontekście zasadne wydaje się
osobne rozważenie podmiotowego zakresu
ochrony przewidzianej w art. 231a k.k.,
(^35) Jako przykład należy podać art. 228 k.k., przewidujący przestępstwo łapownictwa biernego, którego
sprawcą może być osoba pełniąca funkcję publiczną (por. art. 115 § 19 k.k.). Należy zaznaczyć, że osoba, której na podstawie przepisów pozakodeksowych przysługuje szczególna ochrona właściwa dla funkcjo- nariuszy publicznych, może w pewnych wypadkach – pełniąc funkcję publiczną – być podmiotem prze- stępstwa łapownictwa (np. lekarz). (^36) Wypada jednak podkreślić, że ochrona ta nie obejmuje już osób przybranych do pomocy podmiotom, na
które rozciąga się ochrona, ale które nie są funkcjonariuszami publicznymi.
który stanowi: „Z ochrony prawnej prze - widzianej dla funkcjonariuszy publicznych podczas lub w związku z pełnieniem obo - wiązków służbowych funkcjonariusz pu- bliczny korzysta również wtedy, jeżeli bez- prawny zamach na jego osobę został pod- jęty z powodu wykonywanego przez niego zawodu lub zajmowanego stanowiska”. Uzasadniając wprowadzenie tego prze- pisu do Kodeksu karnego, ustawodawca podnosił, że „rozwiązanie to ma na celu przeciwdziałanie wyjątkowo nagannym przejawom agresji, niejednokrotnie przy- bierającym postać agresji osobistej, prze- ciwko określonym kategoriom funkcjo- nariuszy publicznych (np. policjantom), motywowanym niechęcią czy wręcz nie- nawiścią do tych kategorii osób, wynikają- cą z generalnych zadań zawodowych i roli społecznej przez te kategorie funkcjona- riuszy spełnianych. Regulacja ta ma zatem skutkować traktowaniem każdego czynu zabronionego skierowanego przeciwko oso- bie funkcjonariusza publicznego (a więc np. godzącego w jego życie, zdrowie, wol - ność, ale także nietykalność cielesną) tak samo, jak czynu godzącego w te dobra funkcjonariusza publicznego, który został popełniony podczas lub w związku z peł - nieniem przez niego obowiązków służ- bowych, skutkując w większości przy- padków zaostrzeniem odpowiedzialności sprawcy, jakrównieżwkażdym przypadku
20 KONTROLA PAŃSTWOWA
kontrola i audyt Agnieszka Liszewska
wynika, zdaniem niektórych autorów,
wprost z treści przepisów określających
przestępstwa stanowiące zamachy na nie-
tykalność cielesną, zdrowie czy wolność,
a art. 231a k.k. rozszerzył ją tylko na przy -
padki znieważenia^40.
Najważniejszy jednak argument prze-
mawiający za uwzględnieniem art. 231a
k.k. także w stosunku do osób niebędących
funkcjonariuszami publicznymi związany
jest z treścią klauzul zawartych w przepi -
sach pozakodeksowych, które w każdym
wypadku stanowią/uznają, że określone
podmioty korzystają z ochrony prawnej
(^40) Tak uważa J. Lachowski, op.cit., s. 168.
przewidzianej w Kodeksie karnym dla funkcjonariuszy publicznych. Artykuł 231a k.k., rozszerzając zakres ochrony funk- cjonariusza publicznego przewidzianej w art. 222, 223, 224 § 2 i 3 oraz 226 § 1 k.k., rozszerza ją zatem także na pozostałe podmioty, które z takiej ochrony korzystają.
dr hab. AGNIESZKA LISZEWSKA
prof. nadzw. Uniwersytetu Łódzkiego,
Katedra Prawa Karnego,
Wydział Prawa i Administracji UŁ
Słowa kluczowe: funkcjonariusz publiczny, osoba pełniąca funkcję publiczną, osoba przybrana
do pomocy funkcjonariuszowi, instytucje państwowe i samorządowe, szczególna ochrona
prawnokarna
Key words: public official, official performing public function, public institution, local
self-government, legal and criminal protection, liability for individual offences
