Kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej: Analiza Ustrojowa, Streszczenia z Prawo wyborcze

Pobierz Kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej: Analiza Ustrojowa i więcej Streszczenia w PDF z Prawo wyborcze tylko na Docsity!

ROZDZIAŁ XI

PREZYDENT RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

1. Ewolucja urzędu prezydenta w Polsce

Instytucja prezydenta znana jest polskiemu konstytucjonalizmowi od czasu uchwalenia Konstytucji marcowej w 1921 r. Naczelnika Państwa (do 1919 r. Tym- czasowego Naczelnika Państwa, powołanego w listopadzie 1918 r. w miejsce roz- wiązanej Rady Regencyjnej Królestwa Polskiego), po odzyskaniu niepodległości pełniącego funkcje głowy państwa, zastąpił wówczas urząd Prezydenta Rzeczy- pospolitej Polskiej. Stosownie do przepisów ustawy zasadniczej z 1921 r., władze istniejące w momencie jej uchwalenia funkcjonowały do czasu wyłonienia nowych władz państwa polskiego. Naczelnik Państwa sprawował zatem swój urząd do chwi- li objęcia go przez pierwszego Prezydenta Rzeczypospolitej – Gabriela Narutowi- cza, czyli do dnia 14 grudnia 1922 roku.

Początkowo, wzorując się na konstytucji III Republiki Francuskiej, instytucję prezydenta utworzono w formie charakterystycznej dla systemu parlamentarno-ga- binetowego. Zmiana systemu rządów na prezydencko-parlamentarny w Konstytu- cji kwietniowej skutkowała przyjęciem modelu silnej prezydentury. Po zakończeniu II wojny światowej, aż do 1990 r., w oparciu o przepisy konstytucji z 1935 r. władzę sprawował rząd emigracyjny z siedzibą w Londynie oraz Prezydent Rzeczypospo- litej na wychodźstwie. Tymczasem w kraju, po uchyleniu Konstytucji kwietniowej przez Manifest PKWN, instytucję prezydenta utrzymała jeszcze Mała konstytucja z 1947 r., powierzając Prezydentowi RP także pełnienie funkcji przewodniczącego Rady Państwa. W praktyce ówczesny prezydent (B. Bierut) odgrywał bez wątpienia znaczącą rolę, bowiem kierował faktycznie również pracami Rady Ministrów (prze- wodnicząc systematycznie obradom Prezydium Rządu), ale przede wszystkim stał na czele rządzącej partii komunistycznej (od grudnia 1948 r. jako przewodniczący KC PZPR).

Przyjęta w 1952 r. Konstytucja PRL zniosła jednak dotychczasowy urząd pre- zydenta. Jego rolę przejęła wówczas Rada Państwa (składająca się z 17 posłów), pełniąca przez cały okres PRL funkcje kolegialnej głowy państwa (wzorem innych państw realnego socjalizmu). Przywrócenie urzędu prezydenta w drodze kwiet- niowej nowelizacji konstytucji z 1989 r. towarzyszyło kolejnej reformie ustrojowej

Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.

Rozdział XI

i choć zmiana ta miała na celu demokratyzację systemu rządów, to akurat instytu- cję prezydenta wykorzystano w celu zachowania wpływów dotychczasowej partii rządzącej. Stąd uprawnienia prezydenta ograniczające rolę parlamentu i pozwala- jące na zachowanie kontroli nad sprawami obronności i bezpieczeństwa państwa. Na marginesie warto zauważyć, że od momentu powołania W. Jaruzelskiego przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 19 lipca 1989 r., do 30 grudnia 1989 r. pełnił on urząd Prezydenta PRL, zaś od 31 grudnia tegoż roku zastąpiony został tytułem Pre- zydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Ustąpienie urzędującego prezydenta już po upływie półtora roku od obję- cia przez niego funkcji przekreśliło ustalenia „Okrągłego Stołu”, zaś urzędowanie jego następcy (L. Wałęsy), któremu, jako pierwszemu Prezydentowi RP wybranemu przez Naród, ostatni emigracyjny Prezydent (R. Kaczorowski) przekazał insygnia państwowe II Rzeczypospolitej, po raz kolejny zmieniło model polskiej prezyden- tury. Co ciekawe, miało to wówczas miejsce bez nowelizacji przepisów konstytu- cyjnych. Brak precyzyjnych rozwiązań dotyczących instytucji prezydenta pozwa- lał bowiem na istnienie dwóch zgoła odmiennych form prezydentury: nawiązującej do systemu parlamentarnego w czasie kadencji W. Jaruzelskiego, z racji umiarko- wanego korzystania z przysługujących mu kompetencji określanej czasami mia- nem wstrzemięźliwej oraz rządów „prezydenckich” L. Wałęsy. Drugi sposób spra- wowania urzędu skutkował szeregiem konfliktów w relacjach między prezydentem a parlamentem, czego efektem było ograniczenie uprawnień głowy państwa w Ma- łej konstytucji z 1992 r.

Prezydent RP nadal jednak dysponował na tyle silnymi kompetencjami, że za- chował dotychczasową pozycję, a nawet ją umocnił, czemu sprzyjało funkcjonowa- nie tzw. resortów prezydenckich (MSW, MSZ i MON), których kierownicy (mini- strowie) obsadzani byli i kontrolowani w praktyce przez L. Wałęsę. Doświadczenia te wpłynęły na zmianę pozycji prezydenta w nowej ustawie zasadniczej z 1997 r. Mimo zachowania powszechnych wyborów prezydenckich i niektórych uprawnień w sferze arbitrażu, zakres realnej władzy Prezydenta RP uległ wyraźnej redukcji na rzecz wzmocnienia pozycji parlamentu oraz rządu, a konkretnie Sejmu i Prezesa Rady Ministrów.

2. Pozycja ustrojowa Prezydenta RP

Miejsce głowy państwa w mechanizmach władzy państwowej w sposób dość przejrzysty determinuje system ustrojowy państwa. Chodzi tu zarówno o określe- nie przyznanych głowie państwa funkcji, jak i służących do urzeczywistniania tych funkcji kompetencji, w które dany organ został wyposażony. Biorąc pod uwagę do- tychczasowe doświadczenia, istotne może też być ustalenie, jak w praktyce wygląda

Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.

Rozdział XI

ne. Konstytucja w jednym akapicie połączyła ją z funkcją najwyższego przedstawi- ciela państwa. Wydaje się, iż intencją ustawodawcy, wyrażoną poprzez połączenie tych funkcji, było rozpatrywanie roli gwaranta ciągłości władzy w kontekście orga- nu pełniącego również funkcje głowy państwa. Możemy rozumieć ją jako przyzna- nie Prezydentowi roli inspirującej w stosunkach z parlamentem i rządem, a także, choć w znacznie mniejszym stopniu, z władzą sądowniczą. Poprzez arbitraż poli- tyczny Prezydent ma prawo i obowiązek chronić wartości podstawowe dla bytu pań- stwa w sytuacji ich naruszenia, rozwiązywać konflikty polityczne, a także, wykorzy- stując przyznane mu kompetencje, usuwać wszelkie niebezpieczeństwa zagrażające normalnemu funkcjonowaniu organów państwowych.

Konstytucja przyznała również Prezydentowi RP zadanie czuwania nad prze- strzeganiem jej postanowień. Do przestrzegania konstytucji zobowiązany jest każdy organ państwowy, organy samorządu terytorialnego, organizacje i sami obywatele. Jednak ich „pole nadzoru” ogranicza się zaledwie do mniejszej lub większej czę- ści materii konstytucyjnej, w przeciwieństwie do Prezydenta, który nadzoruje prze- strzeganie konstytucji w całości. Chodzi o przestrzeganie tej konkretnej konstytu- cji, a nie jakiegokolwiek systemu władzy. Czuwanie to ma mieć charakter aktywny. Konstytucja wyposaża Prezydenta RP w szereg uprawnień, przy pomocy których ma on zapewnić przestrzeganie ustawy zasadniczej przez wszystkie organy pań- stwowe, szczególnie w procesie tworzenia prawa. Rolą głowy państwa jest przede wszystkim sygnalizowanie możliwości naruszenia prawa (prawo weta zawieszają- cego, prawo zaskarżenia ustawy do Trybunału Konstytucyjnego czy prawo wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, zaistniałego pomiędzy centralnymi orga- nami państwa). Natomiast rozstrzygnięcie co do naruszenia konstytucji ustawodaw- ca pozostawił władzy sądowniczej (Trybunałowi Konstytucyjnemu).

Posiadanie suwerenności jest podstawowym kryterium umożliwiającym nieza- leżne funkcjonowanie państwa w społeczności międzynarodowej. Czuwanie nad su- werennością i związane z tym sprawy bezpieczeństwa państwowego oraz obron- ności kraju należą do najważniejszych funkcji, których wypełnianiem zajmują się najwyższe organy władzy państwowej. Szczególną rolę w tym zakresie przyznaje się właśnie instytucji Prezydenta. Stojąc na straży suwerenności państwa oraz nie- naruszalności i niepodzielności jego terytorium, Prezydent realizuje swą zasadni- czą funkcję, działając w sferze stosunków wewnętrznych i zewnętrznych państwa, w czasie pokoju, jak i w czasie wojny, samodzielnie oraz z innymi wyższymi orga- nami władzy państwowej. Na sferę określaną mianem ochrony bezpieczeństwa pań- stwa składa się szereg kompetencji przyznanych Prezydentowi na mocy konstytucji, a następnie, ze względu na wagę problemu, osobno wyszczególnionych w ustawach zwykłych.

Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej

3. Tryb wyboru Prezydenta RP

Tryb wyboru Prezydenta, tak jak i innych najwyższych organów państwowych należy do najistotniejszych czynników określających ich pozycję w systemie po- działu władzy. Szczególne znaczenie ma właśnie sposób wyboru głowy państwa, wpływa on bowiem nie tylko na pozycję ustrojową i polityczną samego urzędu, ale jest również jednym z kryteriów kwalifikujących istniejący system ustrojowy. Przy- jęcie jednego z możliwych sposobów wybierania Prezydenta wiąże się zwykle z ob- raniem konkretnej wizji prezydentury, a co za tym idzie – modelu rządów.

We współczesnych systemach ustrojowych wykorzystuje się trzy zasadnicze sposoby wyboru prezydenta : 1) powszechne wybory prezydenckie, które może- my podzielić na wybory bezpośrednie i pośrednie; 2) wybór prezydenta dokonywa- ny przez parlament (izby parlamentu); 3) wybór prezydenta dokonany przez specjal- nie w tym celu powołany odrębny organ państwowy.

Zasady i tryb wyboru Prezydenta w Polsce na przestrzeni lat przybierały wszyst- kie wyżej wymienione formy. Konstytucja marcowa przewidywała wybór głowy państwa przez Zgromadzenie Narodowe. W konstytucji z 1935 r. kandydata na Pre- zydenta wskazywało Zgromadzenie Elektorów i ewentualnie ustępujący Prezydent

• wówczas o tym, który z kandydatów obejmie urząd, miały rozstrzygać wybory powszechne (jednak wskutek wybuchu II wojny światowej nie doszło do przepro- wadzenia tych wyborów). Według postanowień Małej konstytucji z 1947 r. Prezy- denta wybierał jednoizbowy Sejm Ustawodawczy. Po przywróceniu urzędu Prezy- denta w 1989 r. jego wybór ponownie powierzono Zgromadzeniu Narodowemu, by już rok później – ustawą z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypo- spolitej Polskiej (Dz.U z 2000 r. Nr 47, poz. 544 z późn. zm.) – wprowadzić do dziś obowiązującą zasadę powszechnych wyborów prezydenckich.

Konstytucja RP z 1997 r. utrzymała przepisy dotyczące wyboru Prezydenta, mimo stawianych często zarzutów o dysharmonię stosunkowo słabej polskiej prezy- dentury z charakterystycznym dla modelu prezydenckiego sposobem wyboru głowy państwa. Szczegółowa regulacja trybu wyboru Prezydenta RP znajduje się obecnie w treści ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112).

Zgodnie z art. 127 ust. 1 Konstytucji, Prezydent RP jest wybierany przez Na- ród w czteroprzymiotnikowych wyborach: powszechnych, równych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym. Prezydentem może zostać wybrany jedynie kandydat po- siadający polskie obywatelstwo, korzystający z pełni praw wyborczych do Sejmu i mający najpóźniej w dniu wyborów ukończone 35 lat. Pełnia praw wyborczych oznacza, że kandydaci muszą korzystać z pełni praw cywilnych, politycznych i oby- watelskich. Oznacza to zakaz kandydowania osób pozbawionych praw wyborczych oraz złożonych z urzędu orzeczeniem Trybunału Stanu.

Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej

wi Sejmu zarządzenie nowych wyborów (a nie ponownego głosowania) w terminie czternastu dni od ogłoszenia stosownej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej.

Protesty wyborcze wnoszone są na piśmie do Sądu Najwyższego w ciągu 3 dni od podania wyników wyborów do publicznej wiadomości. Protest na każde naru- szenie przepisów ordynacji lub dopuszczenie się przestępstwa przeciwko wyborom, jeżeli mogło wywrzeć wpływ na ważność wyborów, może wnieść każdy wybor- ca, podmioty zgłaszające kandydatów oraz komisje wyborcze. W oparciu o spra- wozdanie Państwowej Komisji Wyborczej oraz po rozpoznaniu protestów Sąd Naj- wyższy w składzie całej Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych rozstrzyga o ważności wyboru Prezydenta. Uchwała, publikowana w Dzienniku Ustaw, stwierdzająca ważność wyborów, musi być podjęta w terminie 30 dni od dnia podania wyników wyborów do wiadomości publicznej przez Państwową Ko- misję Wyborczą, a więc przed objęciem urzędu przez nowo wybranego Prezydenta. W razie stwierdzenia nieważności wyboru Marszałek Sejmu w terminie 5 dni zarzą- dza nowe wybory na zasadach i w trybie przewidzianych w Kodeksie wyborczym dla przypadku opróżnienia urzędu.

Kadencja Prezydenta RP od 1990 r. została ustalona na 5 lat. Jest to termin krótszy zarówno od rozwiązań przedwojennych (7 lat), jak i pierwotnie przyjętej w 1989 r. kadencji sześcioletniej. Ta sama osoba może być wybrana ponownie tylko jeden raz. Konstytucja dopuszcza zatem maksymalnie 10-letni okres pełnienia urzę- du Prezydenta Rzeczypospolitej przez jedną osobę, niezależnie od tego, czy obie ka- dencje następują bezpośrednio po sobie czy też są przedzielone urzędowaniem in- nej głowy państwa.

Początek kadencji Prezydenta RP liczony jest od dnia objęcia urzędu, czy- li od momentu złożenia przez niego przysięgi przed Zgromadzeniem Narodowym. Przysięga składana jest według konstytucyjnie ustalonej roty z możliwością doda- nia formuły: „Tak mi dopomóż Bóg”, w ostatnim dniu urzędowania ustępującego Prezydenta. Niezłożenie przysięgi lub złożenie jej w innej wersji jest podstawą do uznania, iż zaistniała przesłanka w postaci nieobjęcia urzędu Prezydenta po wybo- rze z innych przyczyn (art. 131 ust. 2 pkt 3). Ustępujący Prezydent kończy urzędo- wanie z chwilą złożenia przysięgi przez nowo wybranego Prezydenta Rzeczypospo- litej. W przypadku opróżnienia urzędu przysięga składana jest w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia ważności wyborów.

Zawarta w art. 132 zasada incompatibilitas , czyli zakaz piastowania przez Pre- zydenta innych stanowisk lub funkcji publicznych, z wyjątkiem tych, które są zwią- zane ze sprawowaniem urzędu, należy do rozwiązań tradycyjnie charakteryzują- cych pozycję głowy państwa. Zasada ta wynika z trójpodziału władzy zakładającego m.in. rozłączność wykonywanych przez poszczególne władze funkcji oraz niepołą- czalność w jednym ręku funkcji należących do różnych władz. Objęcie urzędu zo-

Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.

Rozdział XI

bowiązuje zatem Prezydenta do rezygnacji ze wszystkich zajmowanych dotąd urzę- dów czy stanowisk, łącznie z mandatem posła lub senatora. Zasada niepołączalności stanowisk nie oznacza w tym wypadku zakazu wybieralności, a zatem nie zabrania kandydowania urzędującego Prezydenta np. w wyborach parlamentarnych. Przykła- dem funkcji Prezydenta związanych ze sprawowanym urzędem są np.: rola najwyż- szego Zwierzchnika Sił Zbrojnych, przewodniczącego Rady Gabinetowej czy prze- wodniczącego Kapituł Orderu Orła Białego i Orderu Odrodzenia Polski.

Art. 131 ust. 1 Konstytucji przewiduje sytuację zastępstwa Prezydenta w spra- wowaniu urzędu. Spośród spotykanych współcześnie modeli zastępstwa, tj. przez wiceprezydenta, premiera bądź przewodniczącego jednej z izb parlamentu, Konsty- tucja z 1997 r. wybrała ten ostatni, zgodny zresztą z polską tradycją konstytucyjną. Jeżeli Prezydent RP nie może przejściowo sprawować urzędu ( sede plena ) lub gdy urząd Prezydenta jest opróżniony ( sede vacante ), jego obowiązki wykonuje Mar- szałek Sejmu , lub gdyby ten nie mógł wykonywać tych obowiązków – Marsza- łek Senatu. W sytuacji, gdyby Prezydent nie był w stanie zawiadomić o czasowej niemożności sprawowania urzędu, Marszałek Sejmu zwraca się do Trybunału Kon- stytucyjnego o stwierdzenie przejściowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP i powierzenie mu wykonywania obowiązków głowy państwa. Marszałek Sejmu przejmuje wszystkie kompetencje Prezydenta RP, z wyjąt- kiem prawa do skrócenia kadencji Sejmu. Choć kwestia ta wywołuje spory i część doktryny ogranicza uprawnienia Marszałka do prezydenckich obowiązków sen- su stricte , pozbawiając go prawa do wykonywania obowiązków „względnych” lub uzależnionych od woli organu. Urząd Prezydenta RP może ulec opróżnieniu przed upływem kadencji z po- wodu następujących przyczyn:

1. śmierci Prezydenta Rzeczypospolitej,
2. zrzeczenia się urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej,
3. stwierdzenia nieważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej lub innych przyczyn nieobjęcia urzędu po wyborze,
4. uznania przez Zgromadzenie Narodowe trwałej niezdolności Prezydenta Rze- czypospolitej do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia, uchwa- łą podjętą większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodowego,
5. złożenia Prezydenta Rzeczypospolitej z urzędu orzeczeniem Trybunału Sta- nu. Konstytucja nie wymienia natomiast przeszkód uniemożliwiających pełnienie urzędu ad interim, które możemy podzielić na przeszkody faktyczne (np. choroba)

Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.

Rozdział XI

nie kadencji parlamentu, Prezydent RP zwołuje pierwsze posiedzenia izb nie później niż na 15. dzień po dniu przeprowadzenia wyborów. c) Powoływanie Marszałków Seniorów Sejmu i Senatu.

d) Zarządzanie skrócenia kadencji Sejmu (i zarazem Senatu) w dwóch enu- meratywnie wyliczonych przypadkach. Prezydent RP może fakultatywnie podjąć decyzję o skróceniu kadencji parlamentu wtedy, gdy nie otrzyma do podpisu ustawy budżetowej przed upływem czterech miesięcy od dnia przed- łożenia przez Radę Ministrów projektu tej ustawy Sejmowi. Obligatoryjne skrócenie kadencji parlamentu następuje wtedy, gdy Sejm w ciągu 14 dni nie udzieli zaufania Radzie Ministrów powołanej przez Prezydenta RP w trybie art. 155 Konstytucji. W obu przypadkach przed skróceniem kadencji Sejmu i Senatu, Prezydent ma obowiązek wysłuchania niewiążącej opinii marszał- ków obu izb parlamentu.

e) Prawo inicjatywy ustawodawczej i prawo zgłaszania poprawek do wła- snych inicjatyw. Prezydent posiada prawo inicjatywy zarówno w sprawie zmiany Konstytucji RP, jak też zwyczajnej inicjatywy ustawodawczej. Bio- rąc pod uwagę dominującą rolę Rady Ministrów w tym zakresie, dotychcza- sowi prezydenci dość aktywnie korzystali w praktyce z tego prawa. Przykła- dowo: Prezydent A. Kwaśniewski zgłosił w latach 1995–2005 czterdzieści cztery projekty ustaw, a Prezydent L. Kaczyński w latach 2005–2010 czter- dzieści siedem projektów aktów ustawodawczych.

f) Podpisywanie ustaw uchwalonych przez parlament. g) Zarządzanie ogłoszenia ustaw i umów międzynarodowych w Dzienniku Ustaw. h) Prawo złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania zgodności ustawy z Konstytucją. Kontrola konstytucyjności może mieć cha- rakter prewencyjny lub następczy. W pierwszym przypadku Prezydent od- mawia podpisania przedłożonej mu ustawy (każdej, a więc również ustawy budżetowej czy ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację podpisanej umowy międzynarodowej), podając w wątpliwość jej zgodność z Konstytucją i prze- syła stosowny wniosek do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał może uznać ustawę za niekonstytucyjną lub orzec o jej zgodności z ustawą zasadniczą i zwrócić ją Prezydentowi do podpisu. Gdy Trybunał orzeknie niekonstytu- cyjność jedynie niektórych przepisów ustawy, Prezydent RP, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, może podpisać ustawę z pominięciem tychże prze- pisów lub zwrócić ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności. Kontrola następcza dotyczy natomiast obowiązujących ustaw, które Prezydent RP po-

Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej

dejrzewa o niezgodność z konstytucją lub umowami międzynarodowymi, ra- tyfi kowanymi na podstawie zgody wyrażonej przez Sejm w formie ustawy.

i) Prawo przekazania ustawy Sejmowi do ponownego rozpatrzenia, czyli tzw. weto ustawodawcze. Uprawnienie to przysługuje Prezydentowi RP tyl- ko wtedy, gdy nie skorzystał z prawa złożenia wniosku do Trybunału Kon- stytucyjnego. Prezydent może zawetować każdą ustawę, z wyjątkiem ustawy budżetowej. Sejm ma jednak możliwość odrzucenia weta ustawodawczego, ale pod warunkiem ponownego uchwalenia zawetowanej przez Prezydenta ustawy większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Wówczas Prezydentowi RP nie przysługuje już prawo skie- rowania wniosku do Trybunału i musi on tę ustawę podpisać. Dotychcza- sowa praktyka obrazuje jak skutecznym orężem w rękach Prezydenta jest prawo weta ustawodawczego. W latach 1997–2005 na 33 zastosowane weta Prezydenta A. Kwaśniewskiego jedynie 3 zostały odrzucone, natomiast na 18 ustaw zawetowanych przez Prezydenta L. Kaczyńskiego w latach 2005– 2010, Sejm odrzucił weto w przypadku 7 aktów ustawodawczych.

j) Zwracanie się z orędziem do Sejmu, Senatu i Zgromadzenia Narodo- wego. Izba nie może odmówić wysłuchania orędzia Prezydenta, a Marsza- łek danej izby musi niezwłocznie włączyć je do porządku dziennego obrad. Nie można też orędzia uczynić przedmiotem debaty. Orędzie nie wywołu- je żadnych skutków prawnych, choć może spowodować chęć członków izb do uwzględnienia stanowiska Prezydenta w pracach parlamentu. Wobec bra- ku prawnych ograniczeń, orędzie może być złożone na piśmie lub wygło- szone ustnie, przez samego Prezydenta lub inną osobę. Mogą to być orę- dzia bardzo uroczyste, związane z obchodami określonych świąt lub rocznic, ale także polityczne, wyjaśniające stanowisko Prezydenta w konkretnych sprawach. Konstytucja nie przewiduje możliwości zwracania się Prezyden- ta RP z orędziem do narodu, jednakże praktyka już od czasów Małej konsty- tucji z 1992 r. zna przypadki takich wystąpień Prezydenta. Wydaje się, że na trwałe wykształcił się zwyczaj konstytucyjny, pozwalający Prezydentowi na taką formę kontaktu z suwerenem, choć nie należy używać w tym przypad- ku określenia „orędzie”.

k) Zarządzanie referendum ogólnokrajowego. Tę kompetencję Prezydenta RP przewiduje art. 125 ust. 2 Konstytucji, przy czym ma on prawo zarządzić referendum ogólnokrajowe jedynie za zgodą Senatu, wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby sena- torów. Prezydent jest również jednym z podmiotów uprawnionych w art. 235 Konstytucji do zażądania, w terminie 45 dni od uchwalenia ustawy zmienia-

Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej

Posiedzenie Rady Gabinetowej pozwala zaś na wymianę stanowisk obu na- czelnych organów władzy wykonawczej, a zwłaszcza umożliwia Prezyden- towi zwrócenie uwagi rządu na sprawy istotne z punktu widzenia głowy pań- stwa. g) Powołanie Prokuratora Generalnego spośród kandydatów zgłoszonych, po jednym, przez Krajową Radę Sądownictwa i Krajową Radę Prokuratury oraz na wniosek Prokuratora Generalnego powołanie Pierwszego Zastępcy Prokuratora Generalnego i pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego. h) Zlecanie przeprowadzenia kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli. Za- kres uprawnień Prezydenta RP wobec władzy wykonawczej był przedmio- tem rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sporu kompetencyjnego. Postanowieniem z dnia 20 maja 2009 r. (Kpt 2/08) Trybunał odpowiedział na wniosek Prezesa Rady Ministrów dotyczący określenia centralnego konsty- tucyjnego organu państwa, który uprawniony jest do reprezentowania Rze- czypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej w celu prezen- towania stanowiska państwa. Potwierdzone zostało prawo podjęcia decyzji przez Prezydenta o wzięciu udziału w szczytach Unii Europejskiej, o ile uzna to za celowe, a jednocześnie podkreślono, że to Rada Ministrów reprezentu- je Polskę i przedstawia ustalone stanowisko. Trybunał wskazał, że każdora- zowe uczestnictwo Prezydenta wymaga współpracy z rządem, którego celem ma być zapewnienie jednolitości działań Polski w stosunkach z Unią Euro- pejską i jej organami. W tym względzie istotne wydaje się być stwierdze- nie zawarte w uzasadnieniu, że udział Prezydenta w przedstawianiu stano- wiska Rzeczypospolitej Polskiej nie może prowadzić do zmniejszenia jego wewnętrznej koherencji, do odejścia od treści ustalonych przez Radę Mini- strów, jak również nie może wykroczyć poza granice uzgodnień dokonanych na podstawie art. 133 ust. 3 Konstytucji.

4.3. Kompetencje Prezydenta wobec władzy sądowniczej

Określone uprawnienia w zakresie władzy sądowniczej zalicza się we współ- czesnych systemach ustrojowych do grupy tradycyjnych kompetencji głowy pań- stwa. Posiada je także Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej.

a) Powoływanie sędziów. Zgodnie z art. 179 Konstytucji RP, sędziowie są po- woływani przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Prezy- dent może nie zaakceptować kandydatury Krajowej Rady Sądownictwa ( ca- sus L. Kaczyńskiego z lat 2005–2008), ale nie może powołać na stanowisko sędziego osoby nieprzedstawionej mu w ramach wniosku tej Rady. Próba zo- bligowania Prezydenta do powołania przedstawionych kandydatur (w termi-

Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.

Rozdział XI

nie 1 miesiąca) została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 5.06.2012, sygn. akt K 18/09). b) Przyjmowanie ślubowania od nowo powołanych sędziów. c) Powoływanie Pierwszego Prezesa oraz prezesów Sądu Najwyższego. Pre- zesa Sądu Najwyższego Prezydent RP powołuje spośród kandydatów przed- stawionych mu przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego, zaś prezesów Sądu Najwyższego spośród sędziów tego Sądu. d) Powoływanie prezesa i wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjne- go. Prezesa NSA Prezydent powołuje spośród kandydatów przedstawionych mu przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA, a wiceprezesów NSA powo- łuje spośród sędziów NSA na wniosek prezesa NSA, złożony za zgodą Zgro- madzenia Ogólnego Sędziów NSA. e) Powoływanie Prezesa i wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybu- nału Konstytucyjnego.

f) Powoływanie jednego członka Krajowej Rady Sądownictwa.

4.4. Kompetencje Prezydenta związane z reprezentowaniem państwa

w stosunkach międzynarodowych

Kompetencje związane z reprezentowaniem państwa w stosunkach międzyna- rodowych są tradycyjnie uznawane za jedne z najistotniejszych uprawnień głowy państwa. Taki rodzaj kompetencji przysługuje również Prezydentowi RP. Art. 133 ust. 3 Konstytucji mówi o współdziałaniu Prezydenta RP w zakresie polityki zagra- nicznej z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem. Oznacza to, że obo- wiązek współpracy w tej dziedzinie został nałożony na wszystkie wymienione pod- mioty. To wprawdzie Rada Ministrów prowadzi politykę zagraniczną państwa (art. 146 ust. 1), ale przed podjęciem merytorycznych decyzji w tej dziedzinie zobligo- wana jest do współdziałania z głową państwa.

a) Uprawnienie do ratyfikacji i wypowiadania umów międzynarodowych. Prezydent w imieniu RP wyraża ostateczną zgodę na związanie się umową międzynarodową i wypowiedzenie umowy międzynarodowej. O ratyfikacji i wypowiedzeniu umowy Prezydent zawiadamia Sejm i Senat. W przypad- ku umów określonych w art. 89 ust. 1 Konstytucji niezbędna jest uprzednia zgoda parlamentu na ich ratyfikację i wypowiedzenie. Umowy z art. 90 ust. 1 wymagają natomiast zgody wyrażonej w referendum ogólnokrajowym lub ustawie przyjętej przez parlament w szczególnym trybie. O zamiarze przed- łożenia do ratyfikacji pozostałych umów Prezes Rady Ministrów zawiadamia

Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.

Rozdział XI

z umów międzynarodowych wynika zobowiązanie do wspólnej obrony prze- ciwko agresji. b) Wprowadzanie stanu wojennego i stanu wyjątkowego. Decyzje o wpro- wadzeniu obu stanów nadzwyczajnych podejmowane są przez Prezydenta RP w drodze rozporządzenia oraz na wniosek Rady Ministrów. W ciągu 48 go- dzin od wydania odpowiedniego rozporządzenia Prezydent RP musi przed- stawić je Sejmowi, który po niezwłocznym rozpatrzeniu może bezwzględną większością głosów w obecności połowy ustawowej liczby posłów uchylić decyzję Prezydenta. c) Zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi. Jest to zwierzchnictwo w dużej mierze symboliczne, sprawowane przez osobę, która państwo reprezentu- je. Nie możemy wyprowadzać z niego żadnych dodatkowych kompetencji władczych, związanych np. z możliwością wydawania rozkazów jednost- kom bojowym. Jest to zwierzchnictwo cywilne i apolityczne. W czasie po- koju Prezydent sprawuje zwierzchnictwo nad armią za pośrednictwem Mi- nistra Obrony Narodowej, a w czasie wojny na wniosek premiera mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż zgodnie z art. 146 ust. 4 pkt 11 Konstytucji ogólne kierownictwo w dziedzi- nie obronności kraju sprawuje Rada Ministrów. Prezydent ma prawo uczest- niczyć w odprawach kierowniczej kadry Ministerstwa Obrony Narodowej i Sił Zbrojnych. Pochodną zwierzchnictwa Prezydenta RP nad siłami zbroj- nymi są określone uprawnienia głowy państwa w zakresie nadawania stop- ni wojskowych oraz powoływanie na określone funkcje w Siłach Zbrojnych. d) Mianowanie na określone stopnie wojskowe i obsada niektórych funk- cji w Siłach Zbrojnych. Prezydent RP na wniosek Ministra Obrony Naro- dowej mianuje na pierwszy stopień oficerski, podporucznika, stopnie genera- łów i admirałów oraz na stopień Marszałka Polski. Do jego uprawnień należy także mianowanie i odwoływanie Szefa Sztabu Generalnego oraz dowódców poszczególnych rodzajów Sił Zbrojnych. e) Nadawanie sztandarów jednostkom wojskowym. f) Zarządzanie na wniosek premiera powszechnej lub częściowej mobiliza- cji i użycia Sił Zbrojnych do obrony państwa. W grę wchodzi tu również postanowienie Prezydenta RP o użyciu wojsk polskich poza granicami kra- ju w celu udziału w konflikcie zbrojnym lub dla wzmocnienia sił państwa lub państw sojuszniczych, misji pokojowej bądź akcji zapobieżenia aktom terro- ru. g) Zatwierdzanie na wniosek Prezesa Rady Ministrów strategii bezpieczeń- stwa narodowego , wydawanie Polityczno-Strategicznej Dyrektywy Obron-

Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej

nej RP i innych dokumentów wykonawczych do strategii oraz postanowienie i zmiana stanu gotowości obronnej państwa. h) Powoływanie Rady Bezpieczeństwa Narodowego. Rada ta jest konstytucyj- nym organem doradczym Prezydenta w zakresie zewnętrznego i wewnętrz- nego bezpieczeństwa państwa. Powołanie Rady Bezpieczeństwa Narodowe- go, mimo jej jedynie doradczego charakteru, jest obowiązkiem Prezydenta.

4.6. Inne kompetencje

Konstytucja oraz akty ustawodawcze przyznają Prezydentowi RP jeszcze inne, istotnie zróżnicowane, kompetencje.

a) Nadawanie obywatelstwa polskiego i wyrażanie zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego. Cechą charakterystyczną tego uprawnienia jest jego czysto indywidualny oraz konkretny charakter (podobnie jak prawo ła- ski). Realizując te uprawnienia, Prezydent RP występuje w imieniu całe- go państwa wobec konkretnych osób fizycznych, zarówno wobec obywa- teli polskich (prawo łaski), obcokrajowców, jak i bezpaństwowców. Jest to najczęściej spowodowane zwróceniem się w swojej sprawie do Prezyden- ta zainteresowanej osoby z prośbą o wydanie indywidualnego aktu. Postano- wienie Prezydenta o utracie obywatelstwa może zostać podjęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego, gdyż zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji, oby- watel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie. Z drugiej strony, przyznanie Prezydentowi prawa podjęcia decyzji w tej kwestii oznacza, iż obywatel nie może zrzec się obywatelstwa samym tylko oświadczeniem woli. b) Stosowanie prawa łaski. Wspomniany, indywidualny charakter mają tak- że sprawy stosowania przez Prezydenta prawa łaski. Przyznanie prawa uła- skawienia przez głowę państwa osób skazanych wyrokami sądów za popeł- nione przestępstwa ma długą tradycję w historii państwowości bez względu na obowiązujący ustrój. Jest aktem miłosierdzia wydanym w celu uchyle- nia bądź zmniejszenia kary nałożonej przez państwo (które sądy reprezentu- ją). Może polegać również na ułaskawieniu tych osób, na których wyrok zo- stał już wcześniej wykonany. W państwach demokratycznych tradycyjnie już prawo łaski wchodzi w zakres uprawnień prezydenckich. Sam akt łaski jest jednak wkroczeniem w sferę władzy sądowniczej, stąd niekiedy zaklasyfi- kowanie prawa łaski do kompetencji prezydenckich wobec trzeciej władzy. Jednakże większość łączy je nie z władzą sądowniczą, a z Prezydentem, jako organem będącym gwarantem praw i wolności człowieka i obywatela. Prezy- dent może zastosować prawo łaski w każdej indywidualnie określonej spra-

Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej

5. Prawne formy działania

Prezydent, korzystając ze swoich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, wydaje akty urzędowe (art. 144 Konstytucji). Są to wszystkie możliwe formy decy- zji i działań urzędowych prezydenta, w tym enumeratywnie wyliczone akty praw- ne wydawane przez Prezydenta RP. Należą do nich:

a) rozporządzenia z mocą ustawy wydawane w czasie stanu wojennego na wniosek Rady Ministrów w sytuacji, gdy Sejm nie może zebrać się na posie- dzenie. Akty te muszą być zatwierdzone przez Sejm na najbliższym posie- dzeniu. Prezydenckie rozporządzenia z mocą ustawy są wydawane na pod- stawie generalnego upoważnienia konstytucyjnego. Należą one do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i mają ograniczony zakres przed- miotowy (art. 228 ust. 3–5 Konstytucji); b) rozporządzenia zwykłe (wykonawcze). Mogą być one wydawane przez Prezydenta RP wyłącznie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawar- tego w ustawie i w celu jej wykonania; c) zarządzenia. Wiążą one jednostki organizacyjne podlegające Prezydentowi RP i nie mogą stanowić podstawy jakichkolwiek decyzji odnoszących się do podmiotów spoza tych jednostek, a w szczególności wobec obywateli oraz osób prawnych. Zarządzenia wydawane są na podstawie ustawy, jednak bez konieczności szczegółowego upoważnienia Prezydenta do ich wydania. d) postanowienia. Posiadają one charakter aktów konkretno-indywidualnych, a wydawane są w zakresie pozostałych uprawnień Prezydenta RP w oparciu o normę ustanawiającą daną kompetencję. Nie mają one charakteru decyzji administracyjnej i nie podlegają zaskarżeniu. Poza aktami prawnymi Prezydent RP wydaje szereg aktów urzędowych na mocy swoich konstytucyjnych lub ustawowych uprawnień, m.in. zarządza wybory parlamentarne, zwołuje pierwsze posiedzenia Sejmu i Senatu, powołuje i odwołu- je przewidziane prawem organy, korzysta z prawa inicjatywy ustawodawczej, stosu- je prawo weta, ratyfikuje umowy międzynarodowe, stosuje prawo łaski, nadaje oby- watelstwo polskie itd.

Artykuł 144 ust. 2 Konstytucji wprowadza obowiązek kontrasygnaty aktów urzędowych Prezydenta RP. Pod pojęciem kontrasygnaty rozumiemy konstytucyj- ny wymóg podpisania aktu urzędowego głowy państwa przez premiera lub ministra, którzy biorą przez to na siebie odpowiedzialność polityczną i prawną za treść dane- go aktu.

Kontrasygnata, rozumiana jako „współpodpisanie”, może dotyczyć jedynie aktu urzędowego w formie pisemnej. Wymóg uzyskania kontrasygnaty jest wyraź-

Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.

Rozdział XI

nie określoną zasadą, a więc odnosi się do wszelkich aktów urzędowych Prezyden- ta RP wydawanych na podstawie konstytucji oraz ustaw zwykłych, za wyjątkiem tych, które zostały jednoznacznie z obowiązku kontrasygnaty wyłączone. W Polsce kontrasygnata jest udzielana wyłącznie przez premiera , na co wskazuje przepis art. 144 ust. 2 Konstytucji.

Poza aktami kontrasygnowanymi Prezydent RP posiada prawo do wydawa- nia aktów niewymagających podpisu premiera, zwanych prerogatywami lub aktami osobistymi, znanych w Polsce już od czasu Konstytucji kwietniowej. Za akty te nie ponosi odpowiedzialności politycznej ani Prezydent, ani też – wobec braku współ- podpisującego – żadna inna osoba.

Katalog prezydenckich prerogatyw zawiera art. 144 ust. 3 Konstytucji, wska- zując łącznie aż trzydzieści uprawnień niewymagających kontrasygnaty. Należą do nich: zarządzanie wyborów do Sejmu i Senatu; zwoływanie pierwszego posiedze- nia izb parlamentu; skracanie kadencji Sejmu (i Senatu) w przypadkach określo- nych w konstytucji; inicjatywa ustawodawcza; podpisanie i odmowa (weto) podpi- sania ustaw; zarządzanie ogłoszenia ustaw i umów międzynarodowych w Dzienniku Ustaw RP; zwracanie się z orędziem do Sejmu, Senatu i Zgromadzenia Narodowe- go; zarządzanie referendum ogólnokrajowego; skierowanie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o uprzednią bądź następczą kontrolę konstytucyjności; desygno- wanie i powoływanie Prezesa Rady Ministrów; przyjmowanie dymisji rządu i po- wierzanie mu tymczasowego pełnienia obowiązków; odwołanie ministra po udzie- laniu mu przez Sejm wotum nieufności; skierowanie wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu; powoływanie sędziów oraz Pierwsze- go Prezesa i Prezesów SN, Prezesa i wiceprezesów NSA, Prezesa i Wiceprezesa TK; przedstawienie kandydatury Prezesa NBP; powoływanie członków RPP i KRRiTV; zwoływanie Rady Gabinetowej; powoływanie członków RBN; powołanie Szefa Kancelarii Prezydenta; nadawanie obywatelstwa i wyrażanie zgody na jego zrzecze- nie się; nadawanie orderów i odznaczeń; stosowanie prawa łaski i podjęcie decyzji o zrzeczeniu się urzędu.

Ponadto do uprawnień osobistych Prezydenta należałoby zaliczyć wszelkie uprawnienia bezpośrednio powiązane z powyższymi prerogatywami, jak np. wyco- fanie wniosku złożonego do Trybunału Konstytucyjnego, wycofanie weta ustawo- dawczego, odmowa powołania Prezesa Rady Ministrów wcześniej desygnowanego przez Prezydenta RP czy też odmowa przyjęcia dymisji premiera.

Porównanie zakresu aktów podlegających kontrasygnacie z zakresem aktów zwolnionych z tego obowiązku jest ważnym argumentem w ustaleniu rzeczywistej ustrojowo-politycznej pozycji głowy państwa. Regulacja tej instytucji w znacznej mierze determinuje stosunki na linii Prezydent – rząd, jak również wpływa na pozy- cję innych organów władzy państwowej. Jest ona z jednej strony niejako odbiciem

Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.