Pobierz Problem deprecjonowania budżetu państwa i więcej Prezentacje w PDF z Finanse publiczne tylko na Docsity!
GRZEGORZ KUCA
Problem deprecjonowania budżetu państwa
- Narasta problem deprecjonowania budżetu państwa oraz omijania reguł i zasad budżetowych^1. Na niespotykaną dotychczas skalę, na przestrzeni 25 lat stosowania Konstytucji, następuje debudżetyzacja finansów publicznych, umoż- liwiająca wydatkowanie środków publicznych z pominięciem budżetu państwa oraz stosowanie różnego rodzaju form wykonywania dopuszczających wykazanie wydatków w innych okresach niż są faktycznie ponoszone. Najwyższa Izba Kon- troli w analizie wykonania budżetu państwa za rok 2020 wskazuje, że pozwala to „wykazać w budżecie państwa dowolny wynik, przez co plan ten przestaje mieć istotne znaczenie dla oceny sytuacji finansowej państwa”^2. Zjawiska tego nie można ograniczyć ani tym bardziej wyeliminować z wykorzystaniem instrumen- tów kontroli budżetowej określanej coraz częściej mianem mitu kontroli fiskal- nej^3. Celem artykułu jest analiza form i metod umniejszania roli budżetu państwa jako najwyższego rangą planu finansowego uwzględniającego planowane dochody i wydatki państwa na następny rok budżetowy oraz zaproponowanie sposobów przywrócenia budżetowi państwa odpowiedniej rangi związanej z jego szczegól- nym charakterem oraz centralną pozycją w systemie finansów publicznych.
- Gospodarkę budżetową charakteryzuje swoistość podziału władzy, który prowadzi do powstania kompetencji budżetowych uwzględniających rolę orga- nów władzy ustawodawczej (Sejmu i Senatu) oraz władzy wykonawczej (Rady Ministrów), a w przypadku kontroli budżetowej – także władzy sądowniczej (sądów, Trybunału Konstytucyjnego). Swoistość tego podziału wynika z faktu, że o ile określanie dochodów, polegające – w myśl zasady quod omnes tangit ab omnibus approbari debetii – na ustalaniu wysokości podatków, należy do istoty władzy ustawodawczej^4 , o tyle decydowanie o wydatkach rozdzielone jest mię- dzy dwie władze – ustawodawczą i wykonawczą. W tej sytuacji konieczne staje
(^1) Prezentowane w artykule dane liczbowe pochodzą z analiz wykonania budżetu pań- stwa i założeń polityki pieniężnej w 2020 r. oraz 2021 r. dokonanych przez NIK. (^2) Zob. Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2020 ro- ku , Warszawa 2021, s. 9, https://www.nik.gov.pl/plik/id,24240.pdf (dostęp: 10.07.2022 r.). (^3) Zob. J. Wehner, Legislature and the Budget Process. The Myth of Fiscal Control , New York 2010, s. 3 i n. (^4) Zob. T. Grodyński, Nauka skarbowości i prawo skarbowe , Oxford 1945, s. 5 – autor stwierdza, że w nowoczesnym państwie konstytucyjnym sprawy budżetu należą do re- prezentacji społeczeństwa, a w dalszej perspektywie do ogółu tych, którzy mają płacić podatki.
się ustanowienie różnego rodzaju form nakładania się i wzajemnego powiązania kompetencji budżetowych rządu i parlamentu, co oczywiście nie narusza podzia- łu władzy, gdyż nie dochodzi do naruszenia istoty poszczególnych władz, ozna- czającej, że spośród wielu kompetencji wyrażających treść danej funkcji istnieją kompetencje zaliczane do istoty danej władzy. Pozbawienie możliwości realizacji tych kompetencji przez władzę, do której materialnie należą, i przekazanie ich do realizacji innej władzy oznaczałoby ingerencję w tę istotę. Optymalnym rozwiązaniem pozostaje powierzenie projektowania i wy- konywania budżetu państwa Radzie Ministrów jako organowi najlepiej znają- cemu potrzeby państwa, natomiast uchwalania i kontroli wykonania ustawy budżetowej Sejmowi (lub jego organom) mającemu charakter przedstawicielski. Przekazanie Radzie Ministrów (Prezesowi RM lub MF) zbyt wielu kompetencji budżetowych prowadzi jednak do naruszenia równowagi władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji), które może być uznane za patologiczne w sytuacji, gdy działania i akty skądinąd legalne, połączone w funkcjonujący mechanizm mający prowa- dzić do zalecanego współdziałania władz – w rzeczywistości prowadzą do nagan- nego zakłócenia podziału władzy 5. Wówczas jedynym rozwiązaniem pozostaje ograniczenie roli Rady Ministrów możliwe dzięki wzmocnieniu kompetencyjne- mu Sejmu (lub jego organów). Należy mieć na uwadze, że budżet państwa powinien być rozpatrywany z uwzględnieniem zasad budżetowych traktowanych najczęściej jako normy prawne lub postulaty pod adresem praktyki mające na celu zapewnienie opty- malnej organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej^6. Jeśli otrzymują one charakter normatywny, przez podniesienie ich do rangi konstytucyjnej lub zawarcie ich we właściwej ustawie, stają się nakazem prawa w znaczeniu dyrek- tywalnym, mają zatem realny wpływ na budżet państwa. Zasady budżetowe mo- gą być ujmowane w dwóch podstawowych znaczeniach: jako zasady wyznaczają- ce treść budżetu państwa i procedury budżetowej podlegającej normatywnemu ujęciu; jako zasady określające sposób realizacji budżetu państwa w określonej normatywnie procedurze budżetowej. Tym samym od rodzaju i zakresu ich od- działywania zależy to, czy dana zasada powinna lub musi być respektowana na etapie prac nad projektem odpowiedniej ustawy (o finansach publicznych) czy konkretnego aktu budżetowego (ustawy budżetowej) 7. Problem jednak w tym, że w ostatnich latach katalog tych zasad doznaje znamiennej ewolucji^8 – niektóre zyskują na znaczeniu (zasada uprzedniości^9 ), inne doznają daleko idących wyjąt- ków (zasada roczności, zasada przejrzystości), jeszcze inne są wręcz podważane
(^5) E Łętowska, Władza sądownicza a pozostałe władze – stan równowagi czy jej za- chwiania , [w:] Pozycja ustrojowa sędziego, red. R. Piotrowski, Warszawa 2015, s. 139. (^6) E. Chojna-Duch, Podstawy finansów publicznych i prawa finansowego , Warszawa 2010, s. 132; E. Ruśkowski, Zasady budżetowe , [w:] Finanse publiczne i prawo finanso- we , red. C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Warszawa 2008, s. 294. (^7) G. Kuca, Procedura budżetowa we współczesnym prawie konstytucyjnym. Analiza porównawcza na przykładzie państw UE , Warszawa 2018, s. 65. (^8) A. Hanusz, Równowaga budżetowa a zasady prawa , PiP 2015, nr 9, s. 20 i n. (^9) Warto odnotować, że ustawa budżetowa na 2022 rok została uchwalona 17.12.2021 r., czyli z zachowaniem zasady uprzedniości (ustawa budżetowa z 17.12.2021 na rok 2022 (Dz.U., poz. 270).
które nie są włączane do budżetu państwa, co jest jednym ze sposobów omijania reguł i zasad budżetowych. Przykładowo, w 2019 r. utworzono Fundusz Solidarnościowy^16 , który uzy- skał w 2020 r. środki z pożyczek dwóch innych funduszy celowych w wysokości 15,5 mld zł i przeznaczył je m.in. na finansowanie tzw. 13 emerytury. Z dużą dozą prawdopodobieństwa można stwierdzić, że przychody osiągane przez ten fundusz nie pozwolą na spłatę pozyskanych pożyczek, szczególnie że umorzona została pożyczka udzielona w roku ubiegłym z funduszu rezerwy demograficznej w wysokości 8,7 mld zł. Kolejnym przykładem jest Fundusz Wsparcia Sił Zbroj- nych 17 utworzony w 2022 r. w celu zapewnienia realizacji programu rozwoju Sił Zbrojnych. Plan finansowy tego funduszu podlega uzgodnieniu z Ministrem Finansów oraz zatwierdzeniu przez Ministra Obrony Narodowej. Jako kolejny przykład można wskazać utworzony w 2022 r. w Banku Gospodarstwa Krajowe- go Fundusz Pomocy^18 mający na celu finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań na rzecz pomocy Ukrainie. Plan finansowy tego funduszu sporządza Bank Gospodarstwa Krajowego, a zatwierdza go Prezes Rady Ministrów. W każdym z tych przypadków pomija się Sejm (Komisję Finansów Publicznych), co budzi uzasadnione wątpliwości w kontekście zasady wyłączności władzy ustawodaw- czej w kształtowaniu dochodów i wydatków państwa. Niewątpliwy wpływ na deformowanie wyniku budżetu państwa mają także działania polegające na nieodpłatnym przekazywaniu podmiotom spoza sektora finansów publicznych obligacji Skarbu Państwa zamiast dotacji. W 2020 r. pod- miotom wskazanym w innych ustawach niż ustawa budżetowa przekazano nieod- płatne obligacje skarbowe o wartości 18,3 mld zł – ponad trzykrotnie wyższej niż w 2019 r., zaś w 2021 r. wartość ta wynosiła 22 mld zł, w tym m.in. Centralnemu Portowi Komunikacyjnemu przekazano 2,2 mld zł, Agencji Rozwoju Przemysłu
- 2,1 mld zł, jednostkom publicznej radiofonii i telewizji – 1,9 mld zł.
- Na problem ten nakłada się wpływ UE na kształtowanie dochodów i wy- datków państw członkowskich, dlatego budżet państwa nie jest już tylko planem dochodów i wydatków publicznych państwa, ale elementem unijnego systemu fi- nansowania. Prawo UE zobowiązuje bowiem państwa członkowskie do uwzględ- nienia w ich projektach aktów budżetowych ustaleń wynikających z Wieloletnich Ram Finansowych, budżetu ogólnego UE oraz planów finansowych różnych fun- duszy unijnych. Rozdział tych środków między państwa członkowskie dokony- wany jest na podstawie tzw. umowy partnerstwa zawieranej odrębnie z każdym państwem. Każde państwo UE, choć w różnym stopniu, korzysta ze środków unijnych, a to sprawia, że UE uczestniczy w planowaniu dochodów i wydatków państwa członkowskiego już na etapie projektowania aktu budżetowego^19.
(^16) Ustawa z 23.10.2018 r. o Solidarnościowym Funduszu Wsparcia Osób Niepełno- sprawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1787 ze zm.). (^17) Ustawa z 11.03.2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U., poz. 655). (^18) Ustawa z 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U., poz. 583). (^19) Zob. C. Kosikowski, Finanse i prawo finansowe Unii Europejskiej , Warszawa 2014, s. 77–165.
Ustawa o finansach publicznych z 2009 r. wprowadziła wymagany przepi- sami prawa UE Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP) zaliczany do śred- niookresowych planów fiskalnych. Projekt tego planu przygotowuje Minister Finansów, a uchwala go Rada Ministrów z pominięciem Sejmu, mimo że zawarte w nim ustalenia oraz kierunki działań stanowią podstawę przygotowywania projektu aktu budżetowego na kolejny rok budżetowy^20. Nie ulega wątpliwości, że Rada Ministrów powinna być włączona w przygotowanie projektu WPFP, co wynika z jej merytorycznego i organizacyjnego wyspecjalizowania, a także z tego, że plany te mają stanowić podstawę przygotowania projektu aktu budże- towego przez Radę Ministrów (art. 221 Konstytucji). Zwraca się jednak uwagę na potrzebę, a być może nawet konieczność włączenia Sejmu w uchwalenie WPFP. Udział parlamentu podnosi rangę planu, a ewentualne nadanie mu formy ustawy zwiększa dyscyplinę w zakresie celów oraz limitów wydatków w nim określonych^21. Można przywoływać przykłady wielu państw UE, gdzie uchwa- lanie tych planów należy do właściwości parlamentu albo rządu, który przesyła je parlamentowi w celu przeprowadzenia debaty^22. Przeciwko ustawowej formie przemawia jednak prawnie wiążący charakter ustawy, odmienny od dyspozytyw- nie kształtującego charakteru WPFP. Odnotować ponadto należy, że w Polsce nie funkcjonuje organ monitorują- cy średnioterminową stabilność fiskalną państwa, przybierający najczęściej for- mę rady (polityki) fiskalnej. Rada, traktowana jako niepartyjny organ publiczny, niebędący bankiem centralnym, rządem czy parlamentem, zajmuje się przygo- towywaniem prognoz makroekonomicznych wykorzystywanych przy sporządze- niu projektu budżetu państwa, monitorowaniem postępów w realizacji polityki fiskalnej lub wykonywaniem zadań doradczych na rzecz władz publicznych. Pol- ska jest ostatnim państwem UE, w którym nie utworzono tego typu organu, a za taki z trudem można uznać Najwyższą Izbę Kontroli będącą naczelnym organem kontroli państwowej podległym Sejmowi (art. 202 ust. 1 i 2 Konstytucji) czy Komitet Stabilności Finansowej będący organem właściwym w zakresie nadzoru makroostrożnościowego, w skład którego wchodzą: Minister Finansów, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego, Prezes Zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego^23.
- Wskazane przykłady umniejszania roli budżetu państwa są wątpliwe w kontekście możliwości zmiany propozycji zawartych w rządowym projekcie ustawy budżetowej na etapie prac parlamentarnych, które są niewielkie i znacz- nie ograniczone. Po pierwsze, Sejm (i Senat) zobowiązany jest do zachowania
(^20) Zob. art. 105 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 1 u.f.p. (^21) A. Borodo, Współczesne problemy prawne budżetu państwowego , Warszawa 2014, s. 49. (^22) Plany finansowe państwa otrzymują formę ustawy w następujących państwach: Austria, Czechy, Francja, Grecja, Litwa, Luksemburg, Łotwa, Rumunia, Słowenia, Szwe- cja. Zob. M Sherwood, Medium-Term Budgetary Frameworks in the EU Member States , https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/dp021_en.pdf (dostęp: 2.07.2022 r.). (^23) Zob. art. 7 ust. 1 ustawy z 5.08.2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad syste- mem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 963 ze zm.).
wania obowiązujących w systemie prawa ustaw dotyczących podatków i innych danin publicznych.
- Przejawem umniejszenia roli budżetu państwa pozostaje stosowanie form elastycznego wykonywania, które miały na celu przeciwdziałanie i zwal- czanie skutków pandemii COVID-19, ale pozwoliły na wykazywanie wydatków z budżetu państwa w innych okresach niż były faktycznie ponoszone, przez co naruszyły zasadę roczności budżetu państwa. Nie kwestionując celowości udzie- lanej pomocy, należy zwrócić uwagę, że przy tej okazji doszło do wzmocnienia pozycji Prezesa RM kosztem RM i MF oraz kosztem Sejmu (Komisji Finansów Publicznych). Przykładem takiego rozwiązania są wydatki niewygasające z koń- cem roku budżetowego, które – co do zasady – pozwalają na sfinansowanie zadań zainicjowanych w danym roku, których zakończenie ma nastąpić w pierwszym kwartale roku następnego^28. Ustawodawca wprowadził dwa wyjątki pozwalające na dokonanie wydat- ków po zakończeniu roku budżetowego. Po pierwsze, zezwala, by Rada Mini- strów – nie później niż do dnia 15 grudnia danego roku budżetowego – ustaliła, po uzyskaniu w tej sprawie opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu, wykaz oraz plan finansowy wydatków niewygasających oraz ostateczny termin ich dokonania, nie dłuższy jednak niż 31 marca następnego roku budżetowego (art. 181 ust. 2 u.f.p.). Po drugie, powierza Ministrowi Finansów, na wniosek dysponenta części budżetowej, możliwość wyrażenia zgody na regulowanie zobo- wiązań wymagalnych według stanu na dzień 31 grudnia roku ubiegłego w ciężar planu wydatków tego roku w terminie do 9 dni roboczych roku następnego (art. 181 ust. 9 u.f.p.). W związku z koniecznością przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19 na rok 2020 Rada Ministrów mogła ustalić, w drodze rozporzą- dzenia, nie później niż do 30.12.2020 r., wykaz oraz plan finansowy wydatków niewygasających, mając na względzie stopień realizacji dochodów i wydatków budżetu państwa oraz możliwość kontynuacji i realizacji zadań finansowanych z budżetu państwa w 2020 r. Co istotne, wydatki ujęte w tym wykazie mogły być dokonane aż do dnia 30.11.2021 r., co podważa sens parlamentarnej kontroli do- chodów i wydatków państwa, gdyż uchwała o udzieleniu lub odmowie udzielenia absolutorium podejmowana jest w ciągu 90 dni od dnia przedłożenia Sejmowi sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej przedkładanego przez Radę Mi- nistrów w ciągu 5 miesięcy od dnia zakończenia roku budżetowej (art. 226 ust. 1 i 2 Konstytucji)^29. W wykazie tym, co do zasady, nie mogły być ujęte wydatki,
(^28) Inne formy elastycznego wykonywania budżetu państwa, w tym przeniesienia planowanych wydatków, blokowanie planowanych wydatków, nowe rezerwy celowe
- zob. G. Kuca, Formy elastycznego wykonywania budżetu państwa w dobie pandemii COVID-19 , [w:] Finanse publiczne w sytuacjach kryzysowych. Zagadnienia prawno-fi- nansowe , red. G. Kuca, Kraków 2022, s. 151 i n. (^29) W praktyce uchwała Sejmu w sprawie absolutorium dla Rady Ministrów zosta- ła podjęta 23.07.2021 r. – zob. uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 23.07.2021 r. w sprawie sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2020 r. oraz w sprawie absolutorium dla Rady Ministrów (M.P., poz. 701).
które w toku realizacji budżetu zostały zwiększone w trybie art. 171 ust. 3 i 4 lub art. 173 ust. 2 u.f.p., z tą jednak różnicą, że przepisu tego nie stosuje się do wydatków przeniesionych na podstawie art. 15zi pkt 4 ustawy o COVID-19 oraz w stosunku do których nastąpiła zmiana przeznaczenia na podstawie art. 15zi pkt 5 tej ustawy^30. Na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 28.12.2020 r. w sprawie wydat- ków budżetu państwa niewygasających w roku 2020 z upływem roku budżetowe- go^31 ustalono szczegółowy wykaz planowanych wydatków budżetu państwa, które nie wygasają z upływem roku budżetowego (załącznik nr 1) oraz plan finansowy wydatków budżetu państwa, które w 2020 r. nie wygasają z upływem roku bu- dżetowego (załącznik nr 2). W wydatkach tych uwzględniono aż 1186 zadań na łączną kwotę wydatków 11 639,6 mln zł, co stanowiło 2,3% wydatków budżetu państwa. W 2019 r. relacja ta wyniosła 0,03%, a w latach 2018 i 2017 – odpowied- nio – 1,3% i 0,3%. Ponadto wykaz wydatków niewygasających zawierał wiele zadań, których realizacja powinna przypadać na rok 2021. Było to konsekwencją uwzględnienia w nowelizacji ustawy budżetowej na rok 2020 zadań przewidzia- nych do realizacji w 2021 r. Zastosowane formy wykonywania budżetu państwa były niezgodne z celem, dla którego wprowadzono do systemu prawa instytucję wydatków niewygasających, bowiem wygenerowały problem braku jasnych reguł sprawozdawczości, a ponadto naruszały zasadę roczności budżetu państwa.
- Odnotować należy niedostatki instrumentów kontrolnych, w tym kontro- li wstępnej, bieżącej i następczej. W szczególności polegają one na tym, że jeśli Sejm na etapie prac nad rządowym projektem ustawy budżetowej nie dostrzeże jej wadliwości, to pracując nad nim, nadal będzie pogłębiał rozmiary swego błę- du. Wykonany wówczas budżet państwa będzie obarczony wadami, a skoro tak, to powstaje wątpliwość, czy za jego wykonanie mogą ponosić odpowiedzialność ci, którzy w dobrej wierze zrealizują jego postanowienia. Z powodu podziału tekstu aktu budżetowego na część normatywną i rachunkową pojawiają się także problemy z kontrolą bieżącą, dotyczące kwestii dopuszczalności kontroli konsty- tucyjności aktu budżetowego, co skłania naukę prawa do formułowania postula- tów wypracowania nowych instrumentów orzeczniczych^32 , które nie doprowadzą do przechyłu w stronę ekonomicznej interpretacji prawa^33. Instrumenty te muszą uwzględniać różnice między zasadami a regułami, co sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jaki mają mieć one charakter konkluzywny czy optyma- lizacyjny. Pojawia się też problem rodzaju odpowiedzialności Rady Ministrów
(^30) Art. 21 ust. 3 i 4 ustawy z 7.10.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu przeciw- działania społeczno-gospodarczym skutkom COVID-19 (Dz.U., poz. 1747). (^31) Rozporządzenie Rady Ministrów z 28.12.2020 r. w sprawie wydatków budżetu pań- stwa, które w roku 2020 nie wygasają z upływem roku budżetowego (Dz.U., poz. 2422). (^32) Ciekawe rozważania na ten temat zob. M. Zubik, W poszukiwaniu efektywnych me- chanizmów ochrony bezpieczeństwa ekonomicznego państwa , [w:] 25 lat transformacji ustrojowej w Polsce i w Europie Środkowo-Wschodniej , red. E. Gdulewicz, W. Orłowski, S. Patyra, Lublin 2015, s. 138–139. (^33) Zob. M. Granat, Równowaga budżetowa jako zasada prawa (na marginesie orzecz- nictwa Trybunału Konstytucyjnego czasu kryzysu finansowego) , Przegląd Konstytucyj- ny 2017, nr 3, s. 5 i n.
Krajowego oraz Polskiemu Funduszowi Rozwoju S.A., zadań stanowiących za- dania władz publicznych. Podmioty te pozyskiwały środki na działania związane z przeciwdziałaniem negatywnym skutkom pandemii COVID-19 dzięki emisji własnych obligacji o wartości 42 mld zł, 1 mld euro i 400 mln dolarów amery- kańskich. Spłata tego zadłużenia gwarantowana jest przez Skarb Państwa, mimo że udzielenie tych gwarancji nie zostało objęte limitami określonymi w ustawie budżetowej. Wykup obligacji rozpocznie się w 2024 r. – nie można wykluczyć, że wystąpi wówczas konieczność dofinansowania ich emitentów ze środków Skarbu Państwa. W przypadku, gdy zadania państwa realizowane przez te podmioty były wykonywane przez jednostki sektora finansów publicznych i finansowane przez emisję obligacji Skarbu Państwa, a nie gwarantowane przez Skarb Państwa, obli- gacje emitowane przez te podmioty spowodowałyby wzrost wartości państwowe- go długu publicznego na koniec 2021 r. Uwzględnienie zobowiązań tych podmio- tów z lat 2020–2021 o łącznej wartości 214 395,5 mln zł zwiększyłoby państwowy dług publiczny do poziomu 1 362 971,3 mln zł i stanowiłby wówczas 52% PKB^37. Zastosowane metody, pozwalające na uniknięcie przekroczenia progu ostrożnościowego, powodują istotne zwiększenie kosztów ponoszonych przez sektor publiczny z tytułu obsługi tego długu, gdyż obsługa zobowiązań zaciąg- niętych przez Bank Gospodarstwa Krajowego i Polski Fundusz Rozwoju S.A., mimo że ich spłata jest gwarantowana przez Skarb Państwa, kosztuje więcej niż obsługa długu zaciągniętego bezpośrednio przez Skarb Państwa. Jest to o tyle zaskakujące, że wydatki te wpływają na wysokość długu Skarbu Państwa, ale w wyniku ich wyłączenia z ustawy budżetowej znajdują się poza kontrolą Sejmu. Z tych powodów należałoby je włączyć do ustawy budżetowej, a zwłaszcza do budżetu państwa. Odzwierciedleniu rzeczywistego stanu finansów publicznych służyłoby także postulowane przez wiele środowisk odstąpienie od wykazywania dochodów, wydatków, deficytu i długu publicznego w dwóch różnych ujęciach, czyli według metodologii krajowej i metodologii unijnej. Na to wszystko nakłada się problem kosztów obsługi długu publicznego w kontekście poziomu stóp procentowych, który jest w zasadzie neutralny dla kosztów ponoszonych przez rządy w odniesieniu do części długu publicznego znajdującej się w posiadaniu NBP. Z tego punktu widzenia wyższe odsetki od długu publicznego oznaczają wyższe zyski NBP, które przekazywane są do bu- dżetu państwa. Może to także stanowić uzasadnienie dla utrzymywania wysokiej wartości aktywów NBP, zwłaszcza obligacji rządowych, które pozwolą w dłuższej perspektywie czasowej finansować dług publiczny. Z tych powodów zredefinio- waniu ulegają założenia polityki makroekonomicznej wymagające uwzględnie- nia nowych założeń polityki fiskalnej (dług publiczny, deficyt budżetowy) oraz monetarnej (inflacja, stopy procentowe), czyli nowego ukształtowania relacji między Radą Ministrów i NBP^38.
(^37) Zob. Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2021 ro- ku , Warszawa 2022, s. 29. (^38) Problem ten szczegółowo analizuje J. Czekaj, Narzędzia niekonwencjonalnej po- lityki antykryzysowej , [w:] Finanse publiczne w sytuacjach kryzysowych. Zagadnienia prawno-finansowe , red. G. Kuca, Kraków 2022, s. 47–48.
- Przeprowadzone rozważania pozwalają na zaprezentowanie kilku uogólnionych wniosków. Należy dołożyć wszelkich starań, aby przywrócić bu- dżetowi państwa odpowiednią rangę związaną z jego szczególnym charakterem oraz centralną pozycją w systemie finansów publicznych. Trzeba zatem wpro- wadzić rozwiązania prawne gwarantujące stały udział Sejmu lub jego organów (Komisji Finansów Publicznych) w zatwierdzaniu spraw finansowych państwa, w szczególności w wykonywaniu i kontroli wykonywania ustawy budżetowej^39. Musi temu towarzyszyć ograniczenie form organizacyjno-prawnych publicznej gospodarki finansowej do jednostek budżetowych i wyjątkowym udziale agencji wykonawczych i nielicznych funduszy celowych^40. Pozwoli to na przywróce- nie znaczenia regułom i zasadom budżetowym, w szczególności na dokonanie konsolidacji finansów publicznych pozwalające na zachowanie zasady jedności budżetu państwa oraz dokonywanie wydatków w okresie ich rzeczywistego ponoszenia, zapewniające respektowane zasady roczności budżetu państwa. Ko- nieczne jest wzmocnienie instrumentów kontrolnych, zarówno kontroli wstępnej, bieżącej, jak i następczej, w innym razie utrwali się przekonanie o micie kontroli fiskalnej. Obowiązujące rozwiązania prawne nie spełniają bowiem wymogów, ja- kie im się stawia, nie mogą więc stanowić wystarczającej gwarancji właściwego funkcjonowania finansów publicznych. Przeprowadzenie rzeczywistej kontroli będzie niemożliwe bez rezygnacji z wykazywania dochodów, wydatków, deficytu i długu publicznego w dwóch różnych ujęciach, tj. według metodologii krajowej i unijnej na rzecz jednej spójnej metodologii oraz zmiany zasad udzielania abso- lutorium przez odniesienie ocen wykonania budżetu do każdego z dysponentów części budżetowych w budżecie państwa. Ze względu na zmiany merytoryczne konieczne stanie się przeprowadzenie zmian instytucjonalnych, w tym utwo- rzenie nowej architektury instytucjonalnej – rady fiskalnej, która może istotnie przyczynić się do przywrócenia należytej pozycji budżetowi państwa, do zacho- wania zasady przejrzystości i jawności gospodarki budżetowej, bez których trud- no mówić o właściwie prowadzonej gospodarce budżetowej. Konkludując, w 25 rocznicę stosowania Konstytucji należałoby przystąpić do reformy finansów publicznych^41 , która pozwoli na przywrócenie znaczenia budżetowi państwa bez konieczności zmiany Konstytucji.
(^39) Zob. J. Wehner, Legislature and Public Finance , [w:] The Oxford Handbook of Le- gislative Studies , red. S. Martin, T. Saalfeld, K.W. Strøm, New York 2014, s. 514 i n.; J. Wehner, Redefining the Contribution of Legislatures to the Budget Cycle , Washinghton 2004, passim. (^40) C. Kosikowski, Rzeczywisty i potencjalny (możliwy) wpływ prawa Unii Europej- skiej na poprawę stanu polskiego prawa finansowego , [w:] Główne wyzwania i proble- my systemu finansów publicznych , red. J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc, Lublin 2009, s. 147–148. (^41) Postulaty reformy finansów publicznych wypływają też z uchwały senackiej Komi- sji Budżetu i Finansów Publicznych z 4.01.2022 r. w sprawie wniosków i rekomendacji dotyczących narastającego problemu nieprzejrzystości finansów publicznych w Polsce, https://www.senat.gov.pl/gfx/senat/userfiles/_public/k10/komisje/2022/kbfp/uchwaly/ wnioski_i_rekomendacje_finanse_publiczne.pdf (dostęp; 10.07.2022 r.).
Kielin Ł., Stabilność fiskalna jako wartość konstytucyjnie chroniona w Polsce na tle porównawczym , Warszawa 2022 Kosikowski C., Finanse publiczne w świetle Konstytucji RP oraz orzecznictwa Trybu- nału Konstytucyjnego (na tle porównawczym) , Warszawa 2004 Kosikowski C., Finanse i prawo finansowe Unii Europejskiej , Warszawa 2014 Kosikowski C., Rzeczywisty i potencjalny (możliwy) wpływ prawa Unii Europej- skiej na poprawę stanu polskiego prawa finansowego , [w:] Główne wyzwania i problemy systemu finansów publicznych , red. J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc, Lublin 2009 Kuca G., Formy elastycznego wykonywania budżetu państwa w dobie pandemii COVID-19 , [w:] Finanse publiczne w sytuacjach kryzysowych. Zagadnienia prawno-finansowe , red. G. Kuca, Kraków 2022 Kuca G., Procedura budżetowa we współczesnym prawie konstytucyjnym. Analiza porównawcza na przykładzie państw UE , Warszawa 2018 Łętowska E., Władza sądownicza a pozostałem władze – stan równowagi czy jej za- chwiania , [w:] Pozycja ustrojowa sędziego , red. R. Piotrowski, Warszawa 2015 Ruśkowski E., Zasady budżetowe , [w:] Finanse publiczne i prawo finansowe , red. C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Warszawa 2008 Stankiewicz J., Debudżetyzacja finansów państwa , Białystok 2007 Wehner J., Legislature and the Budget Process. The Myth of Fiscal Control , New York 2010 Wehner J., Legislature and Public Finance , [w:] The Oxford Handbook of Legislative Studies , red. S. Martin, T. Saalfeld, K.W. Strøm, New York 2014 Wehner J., Redefining the Contribution of Legislatures to the Budget Cycle , Washing- ton 2004 Zubik M., Budżet państwa w polskim prawie konstytucyjnym , Warszawa 2001 Zubik M., W poszukiwaniu efektywnych mechanizmów ochrony bezpieczeństwa ekonomicznego państwa , [w:] 25 lat transformacji ustrojowej w Polsce i w Eu- ropie Środkowo-Wschodniej , E. Gdulewicz, red. W. Orłowski, S. Patyra, Lub- lin 2015
