Przekształcenia rynków usług pocztowych i telekomunikacyjnych oraz przesłanki tych przekształceń , Publikacje z Analiza i zarządzanie w biznesie

Pobierz Przekształcenia rynków usług pocztowych i telekomunikacyjnych oraz przesłanki tych przekształceń i więcej Publikacje w PDF z Analiza i zarządzanie w biznesie tylko na Docsity!

Roman Czaplewski

Przekształcenia rynków usług

pocztowych i telekomunikacyjnych

oraz przesłanki tych przekształceń

Ekonomiczne Problemy Usług nr 60, 56-

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIŃSKIEGO 56 NR 604 EKONOMICZNE PROBLEMY USŁUG NR 60 2010

ROMAN CZAPLEWSKI^1

PRZEKSZTAŁCENIA RYNKÓW USŁUG POCZTOWYCH I

TELEKOMUNIKACYJNYCH ORAZ PRZESŁANKI TYCH

PRZEKSZTAŁCEŃ

WSTĘP

Rynki usług pocztowych i telekomunikacyjnych są interesującymi przykładami struktur, które najpierw przekształcane były z rynków konkurencyjnych w monopol, a następnie poddane procesom liberalizacji, prowadzącym do stopniowego odchodzenia od rozwiązań monopolistycznych i przechodzenia do ich pełnego otwarcia. U podstaw dążenia poszczególnych państw do wprowadzenia i utrzymywania monopolu pocztowego i telekomunikacyjnego leżało uznanie tych rynków jako istotnych źródeł dochodów budżetowych oraz przypisanie informacji i przesyłowi informacji istotnej rangi społeczno-politycznej.

Postępowanie takie uzasadniano nie tylko społeczną, polityczną i gospodarczą rangą informacji, ale także pewnymi szczególnymi cechami rynków usług pocztowych i telekomunikacyjnych, które niekiedy podnoszono do rangi rzeczywistych barier dostępu do rynków przesyłu informacji. Wśród tych cech wymieniano następujące:

a) konieczność angażowania znacznego kapitału^2 , b) występowanie korzyści dużej skali produkcji oraz korzyści zakresu, c) zasadność funkcjonowania dużych jednostek gospodarczych, obejmujących zasięgiem swojego działania znaczne terytoria^3.

(^1) prof. zw. dr hab. Roman Czaplewski, Katedra Polityki Gospodarczej, Wydział Zarządzania i Ekonomiki Usług, Uniwersytet Szczeciński (^2) Każda jednostka, która chce podjąć działalność rynkową, musi wcześniej ponieść określone nakłady inwestycyjne, Wiążą się one zwłaszcza z zakupem bądź wynajęciem pomieszczeń i środków pracy, opłaceniem zatrudnionego personelu i kampanii promocyjnej firmy, W pewnych branżach, zwłaszcza opartych na infrastrukturze, do których m,in, zalicza się pocztę i telekomunikację, niezbędne wcześniejsze nakłady jednostek są wysokie, W związku z tym jedynie nieliczne jednostki mogą sobie pozwolić na podjęcie działalności produkcyjnej w tych branżach, (^3) Uznanie zasadności funkcjonowania dużych jednostek gospodarczych, obejmujących znaczne obszary działania, bezpośrednio wynika z założenia występowania na rynku usług łączności korzyści dużej skali produkcji, Wyodrębnienie tej cechy i nadanie jej samodzielnego znaczenia ma na celu przede wszystkim zniechęcanie potencjalnych konkurentów, zainteresowanych funkcjonowaniem w danym segmencie rynku.

58 Roman Czaplewski

Cele nadrzędne Wolność^ Dobrobyt^ Sprawiedliwość

cele polityki gospodarczej

swoboda gospodarcza

wzrost i rozwój gospodarczy

optymalna alokacja

sprawiedliwy podział

funkcje konkurencji

zapewnienie swobody działalności i wyboru

sprzyjanie postępowi technicznemu

dostosowywanie struktury oferty oraz zaangażowanych czynników do zmian w popycie

zapobieganie i ograniczanie powstawania przychodów nieuzasadnio- nych funkcja swobody postępowa- nia

funkcja ba- dawczo-roz- wojowa

funkcja alokacyjna i dostosowawcza

funkcja podziału

Źródło: W. Briglauer, Generisches Referenzmodell für die Analyse relevanter Kommunikationsmaerkte , Wettbewerbsoekonomische Grundfragen, WIK, nr 243. Bad Honnef 2003, s. 5.

Przedstawione informacje wskazują, że w procesie organizowania rynków regułą powinno być oparcie ich na zasadach konkurencji, natomiast stosowanie rozwiązań monopolistycznych powinno dotyczyć tylko sytuacji uzasadnionych względami szczególnymi^5.

W gospodarkach rynkowych ścisłe i bezpośrednie regulowanie konkretnego rynku musi mieć uzasadnienie poprzez wykazanie, że:

a) dany rynek nie będzie funkcjonował efektywnie bez administracyjnych ingerencji,

(^5) Rynki funkcjonujące na zasadzie monopolu za przyzwoleniem państwa można najogólniej podzielić na:

• rynki charakteryzujące się fundamentalną zawodnością konkurencji, w tym: a) pozwalające na wykorzystywanie korzyści skali i zakresu działania, b) cechujące się zmiennością równowagi mogącą prowadzić do sytuacji kryzysowych (np. wysokie bezrobocie na rynkach pracy), c) świadczące tzw. dobra publiczne,
• rynki z dostrzeganą, ale dającą się korygować zawodnością konkurencji: a) uznane za strukturę monopolistyczną całe rynki wielosegmentowe, w sytuacji, gdy tylko pewne segmenty wykazują cechy monopolu naturalnego, b) polityczne zadecydowanie w oparciu o określone interesy publiczne o uznaniu określonego rynku za strukturę monopolistyczną.

Przekształcenia rynków usług pocztowych i telekomunikacyjnych… 59

b) społeczno-gospodarcze korzyści osiągane dzięki administracyjnej ingerencji są wyższe od ponoszonych kosztów wiążących się z daną ingerencją. Według normatywnej teorii regulacji istnieją określone sytuacje uzasadniające w gospodarkach zorganizowanych rynkowo zastosowanie administracyjnych ingerencji, które w ujęciu syntetycznym przedstawia tabela 2.

Tabela 2 Powody uzasadniające stosowanie ingerencji administracyjnej według normatywnej teorii regulacji Podstawa regulacji Opis sytuacji

efekty

zewnętrzne

efektami zewnętrznymi są pozytywne lub negatywne oddziaływania na funkcje produkcyjne przedsiębiorstw, jak też na funkcje użyteczności gospodarstw domowych. Efekty zewnętrzne nie są uwzględniane w cenach rynkowych, w związku z czym występują rozbieżności między ogólnospołeczną a faktyczną optymalną wielkością podaży, względnie popytu.

monopol naturalny

sytuacja monopolu naturalnego ma miejsce wówczas, gdy jeden oferent nie mając konkurencji, ma możliwość pełnego wykorzystania korzyści skali i korzyści zakresu, dzięki czemu uzyskuje taki przebieg funkcji kosztów, że niezbędną podaż może dostarczyć taniej niż w przypadku działania na danym rynku więcej oferentów. Sytuacja taka uzasadnia dwa kierunki państwowej regulacji: a) nadzorowanie możliwości wykorzystywania przez monopolistę swej pozycji rynkowej, b) ewentualnie chronienie monopolisty przed nieuzasadnionym wchodzeniem na dany rynek konkurentów (tzw. newcomers).

dobra publiczne pojęcie dóbr publicznych odnosi się do takich, które są zagwarantowane każdemu konsumentowi (brak wykluczenia), a użytkowanie danego dobra przez jednego konsumenta nie odbywa się ze szkodą dla innych (brak rywalizacji). W przypadku takich dóbr rola państwa sprowadza się do zapewnienia ich w ilości optymalnej z punktu widzenia społeczno-gospodarczego, co nie oznacza, że państwo musi być ich producentem.

koszty niezwracalne

koszty utopione można definiować jako różnicę między kosztami, których poniesienie było niezbędne do wejścia na

Przekształcenia rynków usług pocztowych i telekomunikacyjnych… 61

Podstawa regulacji Opis sytuacji

informacji samym mniej poprawny obraz) na temat stanu, jakości i aktywności gospodarczej zadecydują na tej podstawie o wyjściu z rynku. Zadaniem władzy państwowej jest więc poprawianie dostępu do informacji o rynku, zapewniającej zwiększenie przejrzystości procesów rynkowych.

sektory ważne strategicznie

biorąc pod uwagę szczególne znaczenie społeczno-gospodarcze niektórych sektorów, pełniących rolę swoistego kręgosłupa gospodarki, nalezy stwierdzić, że mogą być one choćby częściowo wyłączone spod wpływu tzw. sił rynkowych (np. energetyka, transport, telekomunikacja).

Źródło: C. Graack, Regulierungstheorie: Entwicklungen und Anwendungen in Bezug auf osteuropaeische Transformationoekonomie , Potsdam 1995. Za: P. J. J. Welfens, C. Graack, Telekommunikationswirtschaft , Berlin 1996, s. 127.

Pojawia się pytanie, czy wymienione w tabeli nr 2 powody uzasadniające ingerencje administracyjne można odnieść do rynku usług pocztowych i usług telekomunikacyjnych. Pytanie jest o tyle zasadne, iż kwestie te do lat 70. XX w. nie były przedmiotem szczegółowych badań. Można przyjąć, że najprostszym sposobem potwierdzenia lub odrzucenia poglądu o wykazywaniu przez rynek usług pocztowych i usług telekomunikacyjnych cech monopolu naturalnego i wiążących się z nim właściwości byłoby pełne otwarcie tych rynków dla konkurencji. Wydaje się bowiem oczywiste, że w przypadku potwierdzenia istnienia monopolu naturalnego w działalności pocztowej i telekomunikacyjnej ewentualna konkurencja w sposób niejako naturalny, wymuszony względami ekonomicznymi, a nie barierami prawnymi, zaniechałaby produkcji na tych rynkach^6.

Niemożność przeforsowania takiej linii działania wskutek silnego oporu, zwłaszcza ze strony tradycyjnych monopolistów pocztowych i telekomunikacyjnych, mających silne wsparcie wśród części przedstawicieli centralnych organów gospodarczych, spowodowało, że w latach 70. XX w. dokładniej zainteresowano się empirycznym udokumentowaniem panującej teorii przypisującej działalności pocztowej i telekomunikacyjnej cechy monopolu naturalnego. Pierwsze dotyczące tej kwestii badania, polegające na

(^6) B. Breuel, Haben sich Kartelrechtliche Ausnahmebereiche ueberlebt? [w:] Wettbewerbspolitik und Wettbewerbsrecht, Carl Heymanns Verlag, Koeln-Berlin-Bonn-Muenchen 1987, s. 232; R. H. Weber, Wirtschaftsregulierung in wettbewerbspolitischen Ausnahmebereichen, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1986, s. 204; D. R. Kamerschen, R. B. McKenzie, C. Nardinelli, Ekonomia, Fundacja Gospodarcza NSZZ „Solidarność”. Gdańsk 1991, s. 664.

62 Roman Czaplewski

ekonometrycznym szacowaniu przebiegu funkcji kosztów produkcji, podjęto przede wszystkim w USA.

Przeprowadzone badania wykazywały, że korzyści skali działania oraz korzyści działalności sprzężonej (świadczenia przy wykorzystaniu tych samych zasobów różnych usług), dotyczą co najwyżej wybranych faz procesu świadczenia usług pocztowych i usług telekomunikacyjnych, a realizowanie pozostałych faz może być otwarte dla konkurencji^7.

Uzyskane wyniki badań stworzyły, obok negatywnej oceny jakości usług świadczonych przez monopolistów, dodatkowy mocny argument za usuwaniem rozwiązań legislacyjnych zapewniających tradycyjnym operatorom pocztowym i telekomunikacyjnym uprawnienia monopolistyczne. Działania te zaczęto wprowadzać stopniowo, uzasadniając to potrzebą zapewnienia dotychczasowym monopolistom niezbędnego czasu na przygotowanie się do pełnej konkurencji. W następstwie stopniowego redukowania barier legislacyjnych merytorycznie istotną barierą dostępu do rynku usług pocztowych i rynku usług telekomunikacyjnych przede wszystkim pozostała konieczność liczenia się przez zainteresowanych wejściem i funkcjonowaniem na tych rynkach z niezbędnością poniesienia tzw. kosztów niezwracalnych^8. Istnienie kosztów niezwracalnych w praktyce wiąże się z koniecznością dysponowania wyspecjalizowanymi zasobami warunkującymi efektywne funkcjonowanie na danym rynku, których użyteczność w przypadku wyjścia z danego rynku będzie znikoma i z tego względu oznaczałaby duże prawdopodobieństwo poniesienia strat przez ich właściciela w przypadku podjęcia przez niego decyzji o zmianie obszaru działalności. Takie wyspecjalizowane i istotne dla funkcjonowania zasoby określane są mianem wyposażenia niezbędnego ( essential facilities ). Pojęcie to wywodzi się z amerykańskiego prawa antymonopolowego, a o jego występowaniu przesądzają następujące cechy^9 :

1. wyposażenie to pełni rolę zasadniczą i niezastępowalną dla prowadzenia danej działalności;
2. stworzenie przez firmy zainteresowane konkurowaniem na danym rynku własnego wyposażenia niezbędnego, ze względu na związane z tym bardzo wysokie koszty, stanowi znaczącą barierę wejścia na dany rynek;

(^7) W. Speckbacher, Die Zukunft der Postdienste in Europa, Springer-Verlag, Berlin, Heidelberg, New York 1991, s. 38 oraz K. Mueller, Die Postdienste aus der Sicht Institutionenoekonomik, Peter Lang, Frankfurt am Main 1997, s. 109, 112-113. (^8) Im wyższe są potencjalne straty wyjścia z rynku powodowane istnieniem i poniesieniem kosztów niezwracalnych, tym mniejsze prawdopodobieństwa zainteresowania wejściem na dany rynek nowych producentów, Wyższe koszty niezwracalne wejścia na dany rynek oznaczają bowiem wyższe ryzyko dla wchodzących, (^9) W. Elsenbast, Universaldienst unter Wettbewerb, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1999, s. 50-51.

64 Roman Czaplewski

W działaniach takich zasiedziali operatorzy pocztowi i operatorzy telekomunikacyjni posługują się całym wachlarzem instrumentów, w tym zwłaszcza:

a) kierowanymi do sądów odwołaniami na decyzje przyznające nowym firmom koncesje (bądź zezwolenia) na świadczenie usług pocztowych i telekomunikacyjnych; b) odmawianiem konkurencji dostępu do własnej sieci; c) długotrwałym negocjowaniem warunków technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych w procesie uzgadniania zasad udostępniania konkurencji sieci operatora zasiedziałego; d) żądaniem przez zasiedziałych operatorów wysokich, ekonomicznie nieuzasadnionych opłat za udostępnianie sieci konkurencji^10. U podstaw takich zachowań operatorów zasiedziałych leżą sprzeczne interesy tych operatorów i pojawiających się na rynku konkurentów. Operatorzy zasiedziali nie mają praktycznie żadnych bodźców do otwierania swej sieci dla konkurencji. Wręcz przeciwnie, dostrzegają korzyści odwlekania terminu otwarcia własnej sieci, co prowadzi do^11 :

a) podwyższenia kosztów funkcjonowania konkurencji na rynku pocztowym i telekomunikacyjnym i pogorszenia jej pozycji w stosunku do operatora zasiedziałego; b) zapewnienia większej ilości czasu operatorom zasiedziałym na przygotowanie się do prowadzenia działalności w warunkach efektywnej konkurencji. Natomiast konkurenci wchodzący na rynek pocztowych usług listowych oraz na rynek usług telekomunikacyjnych mają silne bodźce do szybkiego uzyskania dostępu do sieci operatora zasiedziałego, gdyż pozwala im to na:

a) szybkie zaoferowanie klientom obsługi na zasadzie powszechnej przestrzennej dostępności; b) obniżenie kosztów własnych działalności, co jest istotne zwłaszcza w pierwszym okresie funkcjonowania, w którym występuje z reguły duża kumulacja wydatków na tworzenie własnego potencjału produkcyjnego. Występowanie takich sytuacji skłoniło państwa zainteresowane szybkim rozwijaniem konkurencji w obszarze rynku pocztowego i rynku telekomunikacyjnego do wsparcia działań ogólnych, polegających na stopniowym ograniczaniu uprawnień monopolistycznych operatorów zasiedziałych

(^10) Zachowania takie zaobserwowano zwłaszcza na niemieckim rynku pocztowym, na którym obecnie konkurencja jest szczególnie intensywna, (^11) B. Wieland, Die Entflechtung des amerikanischen ..., op. cit., s. 102 oraz E. G. Berger, Netzzusammenschaltungen von Telekommunikationsunternehmen im nationalen, europaeischen und internationalen Regelungszusammenhang, Shaker Verlag, Aachen 2000, s. 11.

Przekształcenia rynków usług pocztowych i telekomunikacyjnych… 65

szczegółowymi rozwiązaniami regulacyjnymi ukierunkowanymi na otwarcie sieci operatorów zasiedziałych dla operatorów alternatywnych. Regulacje te koncentrują się zwłaszcza na dwóch aspektach:

a) zapewnieniu niedyskryminacyjnego dostępu operatorów alternatywnych do sieci operatorów zasiedziałych; b) zobowiązaniu operatorów zasiedziałych do ustalania cen za dostęp do swych sieci przy uwzględnieniu rzeczywistych i uzasadnionych kosztów własnych. Praktyka pokazuje, że dopiero te rozwiązania regulacyjne przyczyniły się do rzeczywistego rozwoju konkurencji w obszarze rynku pocztowego i telekomunikacyjnego. Państwa, które takie regulacje wprowadziły jako pierwsze, np. Szwecja, Finlandia, Niemcy, Wielka Brytania, mogą poszczycić się faktyczną konkurencją, zarówno w obszarze rynku pocztowego, jak i telekomunikacyjnego.

PODSUMOWANIE

Decyzje polityczne wprowadzające i utrzymujące monopol w obszarze rynku usług pocztowych i usług telekomunikacyjnych wiązały się z korzyściami tego rozwiązania dla obu zaangażowanych stron, tj. dla operatorów pocztowych i telekomunikacyjnych posiadających uprawnienia monopolistyczne oraz dla polityków, gdyż^12 :

1. operatorzy pocztowi i telekomunikacyjni uzyskali i utrzymywali w ten sposób silną i stosunkowo niezagrożoną pozycję w zmonopolizowanym obszarze rynku;
2. politycy zapewnili sobie w ten sposób łatwość sterowania poczynaniami operatorów pocztowych i telekomunikacyjnych;
3. impulsy wymuszające odchodzenie od tej wygodnej dla zasiedziałych operatorów oraz polityków sytuacji pojawiły się ze strony:

˗ klientów, zainteresowanych wyższą jakością świadczonych usług

pocztowych i telekomunikacyjnych i poszerzaniem ich oferty w celu lepszego dostosowania tych usług do popytu zgłaszanego przez społeczeństwo i gospodarkę,

˗ firm prywatnych, zainteresowanych podejmowaniem działalności w tych

segmentach rynku, na które wskutek obowiązywania rozstrzygnięć politycznych nie mieli wstępu,

˗ obserwowanego postępu technicznego, którego rozwój z jednej strony

poszerzał możliwość i podnosił ekonomiczną opłacalność podejmowania działalności na rynku pocztowym i telekomunikacyjnym, a z drugiej strony

(^12) F. Schoser, Wirtschaft und Deutsche Bundespost POSTDIENST. Erfahrungen - Erwartungen – Wuensche , PostForum, Dokumentation, Band 1: Postdienst, Kongress- und Workshopbeitraege, Koeln 14 Mai bis 16 Mai 1990, s. 23.

Przekształcenia rynków usług pocztowych i telekomunikacyjnych… 67

w badanym obszarze na wprowadzaniu ograniczeń w zakresie działania regulatora. Prowadzący politykę gospodarczą, którzy uwzględniają te reguły, mają duże szanse znajdowania optymalnych w istniejących uwarunkowaniach proporcji między poziomem wzrostu i rozwoju branż pocztowych i telekomunikacyjnych oraz poziomem świadczonych powszechnych usług pocztowych i telekomunikacyjnych, zapewniających obywatelom stabilność życiową i poczucie bezpieczeństwa.

SUMMARY

THE POSTAL AND TELECOMMUNICATION MARKETS TRANSFORMING

AND PREMISES OF THESE TRANSFORMATIONS

The postal and telecommunication markets are an interesting example of areas that were organized on a monopoly base where subsequently competition was introduced.

The article explains the reasons of introducing monopoly as well as the reasons that decided on changing the above mentioned markets into competitive areas. The article shows also basic regulations that expedited the development of competition on the postal and telecommunication markets.

Translated by Roman Czaplewski