Pobierz Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, administracja rządowa i więcej Notatki w PDF z Administracja tylko na Docsity!
ROZDZIAŁ XII
RADA MINISTRÓW, PREZES RADY MINISTRÓW,
ADMINISTRACJA RZĄDOWA
1. Pojęcie Rady Ministrów i rządu na gruncie Konstytucji RP
z 1997 r.
W świetle art. 10 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 roku Rada Ministrów sprawuje, obok Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, władzę wykonawczą. Jest więc, obok Prezydenta RP, jednym z segmentów władzy wykonawczej, wmontowanej zgod- nie z przepisem art. 10 ust. 1 w zasadę podziału i równowagi władzy ustawodaw- czej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej; zasadę stanowiącą jedną z fun- damentalnych zasad ustroju politycznego Rzeczypospolitej Polskiej. W skład Rady Ministrów wchodzą, zgodnie z art. 147 Konstytucji Prezes Rady Ministrów i mini- strowie. W jej skład mogą być też powoływani wiceprezesi Rady Ministrów (mo- gący zarazem pełnić funkcje ministrów) i przewodniczący komitetów, określonych w ustawach.
W odróżnieniu od ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., tzw. Małej konstytucji, Konstytucja RP z 1997 r. nie używa, obok pojęcia „Rada Mini- strów”, alternatywnego terminu „rząd”. Takie rozwiązanie uważa się w literaturze za trafne i potwierdzające dotychczasową praktykę działania Rady Ministrów oraz postulaty części doktryny. Termin „rząd” posiada bowiem od dawna w literaturze co najmniej trzy różne znaczenia. W znaczeniu pierwszym, najwęższym, rząd jest sy- nonimem Rady Ministrów. W takim znaczeniu używa się tego terminu w tych pań- stwach, w których przyjęto system rządów parlamentarno-gabinetowych. W takim rozumieniu posługiwała się terminem „rząd” Mała konstytucja z 1992 r. Terminem „rząd” (w znaczeniu szerszym) określa się też cały system organizacyjny podpo- rządkowany Radzie Ministrów, tzn. organy i instytucje wraz ze strukturami urzęd- niczymi, zaliczane do administracji rządowej. Do tak pojmowanego rządu należą, obok Rady Ministrów, również kierownicy urzędów centralnych oraz terenowa ad- ministracja skupiona wokół wojewodów lub bezpośrednio podporządkowana okre- ślonym organom stopnia centralnego.
Wreszcie, najszersze pojęcie rządu dotyczy całego systemu sprawowania wła- dzy w państwie. Wykraczając poza system władzy wykonawczej, charakteryzuje
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rozdział XII
zwłaszcza relacje między organami władzy wykonawczej i władzą ustawodawczą. W takim znaczeniu mówi się zwykle o rządach parlamentarnych, czy rządach pre- zydenckich lub systemach rządów. Można by też powiedzieć, że takie znaczenie po- jęcia rządu (rządów) odnosi się do formy ustrojowej przyjętej w danym państwie.
Analiza przepisów rozdziału VI Konstytucji RP z 1997 r. wskazuje jednak, że posługiwanie się w sposób pośredni, obok terminu „Rada Ministrów”, synonimicz- nym pojęciem „rządu” (w tym samym, wąskim znaczeniu) – jest uprawnione. Wska- zuje na to kilka przepisów, w których jest mowa o „administracji rządowej”. Mia- nowicie, zgodnie z art. 146 ust. 3, Rada Ministrów kieruje administracją rządową, a w przepisach art. 149 stanowi się, że: „ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej” (ust. 1); „minister kierujący działem administracji rządowej wydaje rozporządzenia” (ust. 2), a także, że do przewodniczącego komitetu wcho- dzącego w skład Rady Ministrów „stosuje się odpowiednio przepisy odnoszące się do ministra kierującego działem administracji rządowej” (ust. 3). Wreszcie przepis art. 148 pkt 7 Konstytucji przewiduje, że Prezes Rady Ministrów jest zwierzchni- kiem służbowym pracowników administracji rządowej, natomiast w art. 153 ust. 1 stanowi się, że w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej.
Analiza zaprezentowanych wyżej przepisów konstytucyjnych pozwala na usta- lenie znaczenia tytułu rozdziału VI Konstytucji ( Rada Ministrów i administracja rządowa ). Administracja rządowa jest bowiem administracją będącą do dyspozycji Rady Ministrów oraz poszczególnych ministrów kierujących określonymi działami tej administracji. Administracja rządowa jest korpusem urzędników, w odróżnieniu od politycznego składu Rady Ministrów, ukształtowanego zgodnie z przepisami art. 154 i art. 155 ustawy zasadniczej.
Chociaż przepisy obowiązującej konstytucji nie posługują się bezpośrednio po- jęciem rządu, to posługiwanie się tym pojęciem na gruncie konstytucji jest upraw- nione, skoro administracja, którą kieruje Rada Ministrów i poszczególni ministro- wie jest administracją rządową.
2. Powoływanie Rady Ministrów i zmiany w jej składzie
Procedury powoływania Rady Ministrów (rządu) na gruncie konstytu- cji wskazują, że respektowana jest tutaj istotna cecha parlamentarnego (par- lamentarno-gabinetowego) systemu rządów, a mianowicie, że rząd pochodzi z parlamentu, powinien posiadać w nim oparcie większości izby (Sejmu) oraz ponosi przed nim odpowiedzialność polityczną. Ostatnia wskazana tutaj kwestia, tzn. problematyka odpowiedzialności politycznej będzie przedmiotem kolejnego punktu niniejszego rozdziału.
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rozdział XII
Faza „prezydencka” tworzenia Rady Ministrów ma więc na celu przygoto- wanie fazy „sejmowej”, decydującej o udzieleniu rządowi wotum zaufania , tzn. niezbędnego poparcia w postaci bezwzględnej większości głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczny posłów. Desygnowany na Prezesa Rady Mini- strów, przedstawiając Sejmowi program działania (tzw. exposé ) Rady Ministrów w ciągu 14 dni od dnia powołania przez Prezydenta Rzeczypospolitej, występuje do Sejmu o udzielenie Radzie Ministrów wotum zaufania. Jest to podstawowy, kon- stytucyjny warunek działalności rządu; stanowi on swoistą „inwestyturę parla- mentarną” w myśl klasycznych reguł parlamentarnych systemów rządów.
Obok omówionej wyżej procedury podstawowej powołania rządu konstytucja przewiduje jeszcze „rezerwowe” procedury jego powołania w sytuacji, gdy proce- dura zasadnicza nie doprowadzi do wyłonienia rządu. Konstytucja przewiduje okre- śloną kolejność każdej z procedur „rezerwowych”. Kolejność ta winna być respek- towana.
Pierwsza z procedur rezerwowych , określona w art. 154 ust. 3, przewidzia- na jest w sytuacji, gdy nie doszło do powołania Rady Ministrów w drodze procedu- ry podstawowej; bowiem nie doszło do powołania przez Prezydenta Rzeczypospoli- tej Prezesa Rady Ministrów oraz pozostałych członków Rady Ministrów (154 ust. 1) albo nie doszło do udzielenia powołanej przez Prezydenta Radzie Ministrów wo- tum zaufania w ciągu 14 dni od dnia powołania przez Prezydenta (154 ust. 2). Wy- daje się, że dążąc do racjonalizacji oraz sprawności procedury podstawowej powo- łania rządu – ustrojodawca konstytucyjny nadmiernie skrócił wspomniane terminy. W konsekwencji do możliwości zastosowania procedury rezerwowej może dojść w przypadku niedochowania któregoś z terminów czternastodniowych, określonych w art. 154 ust. 1–2 Konstytucji.
W pierwszej z procedur rezerwowych Sejm, w ciągu 14 dni od upływu termi- nów określonych w przepisach art. 154 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, wybiera Prezesa Rady Ministrów oraz proponowanych przez niego członków Rady Ministrów bez- względną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W sytuacji otrzymania w ten sposób wymaganego wotum zaufania Prezy- dent powołuje Radę Ministrów na czele z jej Prezesem.
Wspomniana wyżej procedura rezerwowa, w której sam Sejm staje się inicja- torem, może być niewątpliwie przydatna, zwłaszcza w takiej sytuacji, kiedy któraś z potencjalnych partii koalicyjnych chce uniknąć „mediacji” Prezydenta Rzeczy- pospolitej. Jednakże skuteczności tej procedury rezerwowej nie należy przeceniać, skoro, jak wspomniano wyżej, w dyskusji nad utworzeniem rządu uczestniczą zdy- scyplinowane partie polityczne z silnym przywództwem, a trudności w osiągnięciu konsensusu dotyczą najczęściej różnicy stanowisk w obsadzie poszczególnych mi- nisterstw. Można sądzić, że jedynie strach nowo wybranych posłów przed nowymi
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, administracja rządowa
wyborami (których wynik jest zawsze niewiadomy) może skłonić pertraktujące nad utworzeniem rządu partie polityczne do zawarcia porozumienia.
Taka możliwość, a mianowicie skrócenie kadencji Sejmu i zarządzenie wybo- rów przez Prezydenta zachodzi wówczas, gdy wskutek niepowołania Rady Mini- strów w trybie art. 154 ust. 3 (tzn. pierwszej procedury rezerwowej) dochodzi do drugiej procedury rezerwowej (art. 155 ust. 1), która kończy się nieudzieleniem Radzie Ministrów wotum zaufania. Druga (kolejna) procedura rezerwowa stosowa- na jest wówczas, gdy wskutek niepowołania Rady Ministrów w drodze pierwszej procedury rezerwowej inicjatywę w zakresie tworzenia rządu przejmuje ponownie Prezydent, który w ciągu 14 dni powołuje Prezesa Rady Ministrów oraz na jego wniosek pozostałych członków Rady Ministrów. Następnie zaś Sejm, w ciągu 14 dni od powołania Rady Ministrów przez Prezydenta, udziela jej wotum zaufania przy zaistnieniu wspomnianych wyżej wymogów konstytucyjnych (zwykła więk- szość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów).
Fiasko trzeciej kolejnej procedury, a więc drugiej rezerwowej, czyli nieudziele- nie Radzie Ministrów wotum zaufania prowadzi do skrócenia kadencji Sejmu oraz zarządzenia przedterminowych wyborów parlamentarnych.
Przywiązanie do tradycji parlamentarnej formy ustrojowej spowodowało, że ustrojodawca nie przyjął innej możliwości oddziaływania na dyskutujące o utworze- niu rządu partie polityczne, aby zobligować je do konsensusu, a mianowicie możli- wości rozwiązania Sejmu przez Prezydenta Rzeczypospolitej, który na gruncie kon- stytucji z 1997 roku ma silną legitymację pochodzącą z wyborów powszechnych. Takie rozwiązanie przyjęto np. w art. 12 Konstytucji Republiki Francuskiej. Prezy- dent Republiki może tutaj (po zasięgnięciu opinii premiera oraz przewodniczących izb parlamentarnych) rozwiązać Zgromadzenie Narodowe (izbę niższą parlamentu), ale co najmniej po upływie roku od przeprowadzenia wyborów. Przyjęcie takiego rozwiązania w Konstytucji RP z 1997 r. wymagałoby także innych istotnych zmian dotyczących kompetencji obydwu organów władzy wykonawczej.
Rada Ministrów en bloc , ale także każdy z ministrów oddzielnie – winni cieszyć się zaufaniem Sejmu, izby niższej parlamentu, przed którą rząd pono- si odpowiedzialność polityczną. Stąd wyrażenie przez Sejm wotum nieufności mi- nistrowi (wniosek może być zgłoszony przez co najmniej 69 posłów) prowadzi do odwołania ministra przez Prezydenta Rzeczypospolitej, jeżeli takie wotum nieufno- ści zostało wyrażone większością głosów ustawowej liczby posłów (art. 159). Wy- móg ten jest znacznie surowszy niż wymóg uzyskania zaufania w trakcie procedury powołania rządu. Jest to uzasadnione potrzebą stabilności pracy rządu. Dlatego gdy Prezes Rady Ministrów zwraca się do Sejmu o wyrażenie Radzie Ministrów wotum zaufania w trybie art. 160 Konstytucji, do udzielenia wotum zaufania „wystarczy” większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, administracja rządowa
ność rządu i wyrazi to w formie skutecznej konstytucyjnie uchwały o wotum nieuf- ności. Zgodnie bowiem z zasadniczą cechą parlamentarnych systemów rządów (dotyczy to także formy mieszanej, parlamentarno-prezydenckiej) – nie może funkcjonować rząd, który utracił zaufanie parlamentu (izby, przed którą poli- tycznie odpowiada).
W tym wypadku chodzi o wyrażenie przez Sejm Radzie Ministrów wotum nieufności, skutecznego na gruncie Konstytucji RP w szczególności na podstawie przepisów art. 158 ust. 1 i 2. Przepisy te przewidują mianowicie szczególny spo- sób wyrażenia przez Sejm wotum nieufności Radzie Ministrów w postaci tzw. kon- struktywnego wotum nieufności , instytucji niewątpliwie zapożyczonej z Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec z 1949 r., stanowiącej jedną z istotnych cech niemieckiego systemu kanclerskiego. Celem tej instytucji jest unikanie obala- nia rządu w sposób nieprzemyślany, niedający np. szans na utworzenie innego rzą- du.
Zgodnie z art. 158 ust. 1 Konstytucji, Sejm wyraża Radzie Ministrów wotum nieufności większością ustawowej liczby posłów na wniosek zgłoszony przez co najmniej 46 posłów i wskazujący imiennie kandydata na (nowego) Prezesa Rady Ministrów. Jeżeli uchwała zostanie przyjęta przez Sejm, Prezydent Rzeczypospo- litej przyjmuje wtedy dymisję Rady Ministrów i powołuje wybranego przez Sejm nowego Prezesa Rady Ministrów, a na jego wniosek pozostałych członków Rady Ministrów i, tak jak w przypadku innych konstytucyjnych powołań rządu przez Prezydenta, odbiera od nich przysięgę. Przepis ust. 2 tegoż artykułu przewiduje, iż wniosek o podjęcie uchwały w sprawie konstruktywnego wotum nieufności, okre- ślonego w ustępie poprzedzającym, może być poddany pod głosowanie nie wcze- śniej niż po upływie 7 dni od dnia jego zgłoszenia. Powtórny wniosek może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia poprzedniego wniosku. Taki wniosek poselski może być jednak zgłoszony przed upływem 3 mie- sięcy, jeżeli wystąpi z nim co najmniej 115 posłów.
Przepisy art. 158 Konstytucji są przejawem racjonalizacji idei parlamentary- zmu, przewidując, że jedyną drogą skutecznego wyrażenia wotum nieufności rzą- dowi jest jednoczesne dokonanie wyboru nowego premiera. Obalenie Rady Mi- nistrów na gruncie konstytucji z 1997 r. może więc nastąpić pod warunkiem, że w Sejmie wyłoni się nowa większość, która zagwarantuje poparcie nowemu rządowi. Jeśli tak się nie stanie, to nawet w przypadku erozji dotychczasowej więk- szości sejmowej rząd dotychczasowy będzie istniał nadal, chociaż będzie już tylko rządem politycznej mniejszości. Praktyka polityczna dowodzi, że taki rząd mniej- szościowy może istnieć nawet przez dość długi czas. Tak się stało z rządem Jerzego Buzka, który po wystąpieniu z koalicji rządowej Unii Wolności utrzymał się do koń- ca kadencji parlamentu (prawie 1,5 roku). Podobnie, wiosną 2003 r. z koalicji rządo-
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rozdział XII
wej wystąpiło Polskie Stronnictwo Ludowe, ale rząd L. Millera z SLD utrzymał się jeszcze przez wiele miesięcy (do początku maja 2004 r.). Nie ulega jednak wątpli- wości, że rząd mniejszościowy, niemający oparcia w parlamencie, osłabia swoją po- zycję, pozbawia się skutecznej możliwości działania (niemożność uchwalania ustaw służących wykonaniu jego polityki). Z punktu widzenia skutecznego zarządzania krajem i jego rozwojem okres funkcjonowania rządu mniejszościowego jest w pew- nym sensie okresem straconym; nie powinien więc trwać zbyt długo.
Procedura konstruktywnego wotum nieufności zostaje skutecznie doprowadzo- na do końca, jeśli spełnione są kumulatywnie wszystkie wymogi określone w art. 158 ust. 1 Konstytucji. Prezes Rady Ministrów jest zobowiązany do złożenia dy- misji rządu, a Prezydent musi tę dymisje przyjąć, powierzając rządowi pełnienie obowiązków do czasu powołania wybranego przez Sejm nowego Prezesa Rady Mi- nistrów i członków jego rządu oraz odebrania od nich przysięgi. Także i w takiej sy- tuacji należy przyjąć, że Prezydent nie może odmówić powołania nowego premie- ra i członków jego rządu. Jest to wykładnia analogiczna do tej, która wynika z art. 154, kiedy to Rada Ministrów z jej Prezesem na czele otrzymuje w uchwale sejmo- wej poparcie określone przepisami konstytucji, konieczne do powołania rządu przez Prezydenta. Innymi słowy, gdy tworzony rząd otrzymuje od parlamentu (Sejmu) tzw. inwestyturę, Prezydent nie może odmówić jego powołania.
Inną formą odpowiedzialności politycznej Rady Ministrów przed Sejmem jest instytucja wotum zaufania, kiedy Sejm ma wyrazić aprobatę dla składu rządu i jego programu działania lub, w przypadku drugiej sytuacji, ma wyrazić aprobatę dla istniejącego rządu. W istocie mamy więc tutaj do czynienia z dwie- ma procedurami, aczkolwiek ich zasadniczy cel jest wspólny: otrzymanie poparcia Sejmu. Procedura pierwsza dotyczy otrzymania zaufania (poparcia) Sejmu dla two- rzonego rządu. Zagadnienie to zostało już wyżej omówione.
Druga z procedur dotyczy ubiegania się przez funkcjonujący rząd o zaufanie parlamentu. Jest to również instytucja klasyczna w parlamentarnym systemie rządów (w szerokim sensie). Przewiduje ją przepis art. 160 Konstytucji, aczkol- wiek regulacja konstytucyjna modyfikuje klasyczną zasadę parlamentarnego syste- mu rządów, iż rząd, który nie otrzymał wotum zaufania od parlamentu, nie powinien dalej funkcjonować; oczywiście nie dotyczy to sytuacji powierzenia na określo- ny (krótki) czas pełnienia obowiązków dotychczasowemu premierowi i jego mini- strom.
Zgodnie z art. 160 Konstytucji, Prezes Rady Ministrów może zwrócić się do Sejmu o wyrażenie Radzie Ministrów wotum zaufania. Udzielenie wotum zaufania następuje większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jest to więc złagodzony wymóg w stosunku do wymogu większości, okre- ślonej w art. 158 dla inwestytury rządowej (większość bezwzględna i obecność co
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rozdział XII
cie Małej konstytucji z 1992 r.). Zależy to od woli premiera, który winien wziąć pod uwagę, jakim w związku z tym dysponuje poparciem; Sejm podejmuje uchwa- łę tzw. zwykłą większością głosów. Wypada podzielić pogląd, że brak sankcji praw- nych w sytuacji nieudzielenia rządowi absolutorium może oddziaływać demorali- zująco na posłów większości parlamentarnej, którzy mogą traktować głosowanie nad absolutorium jako niemające wpływu na funkcjonowanie rządu. Dodajmy, że może oddziaływać demoralizująco również na samą Radę Ministrów. Wydaje się, że takie uregulowanie tworzy swoisty rozdźwięk z konstytucyjną regulacją doty- czącą uchwalenia budżetu, określoną w art. 225 i przewidującą, iż Prezydent może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu, jeżeli w oznaczonym terminie 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej przez rząd, nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi do podpisu. Sankcją w przypadku nie- uchwalenia budżetu w terminie może być bowiem skrócenie kadencji Sejmu, lecz nie ma takiej sankcji w przypadku negatywnej oceny Sejmu dla wykonania ustawy budżetowej.
Jak już wcześniej wspomniano, członkowie Rady Ministrów ponoszą przed Sejmem również odpowiedzialność indywidualną za sprawy należące do ich kompetencji lub powierzone im przez Prezesa Rady Ministrów (art. 157 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 159 Sejm może wyrazić ministrowi wotum nieuf- ności. Wniosek taki, aby mógł być procedowany, winien być zgłoszony przez co najmniej 69 posłów. Do procedury tej stosuje się odpowiednio przepis art. 158 ust. 2, dotyczący wyrażenia wotum nieufności Radzie Ministrów. Mianowicie wniosek o podjęcie uchwały sejmowej odwołującej ministra może być poddany pod głoso- wanie nie wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia jego zgłoszenia. Powtórny wnio- sek może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 3 miesięcy od zgłoszenia po- przedniego wniosku, chyba że wystąpi z nim co najmniej 115 posłów. Zgodnie z art. 159 ust. 2 Konstytucji, Prezydent ma obowiązek odwołać ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności większością ustawowej liczby posłów.
Wniosek o wyrażenie wotum nieufności ministrowi to instrument prawno- -konstytucyjny, z którego korzysta opozycja. Nasilenie tendencji do korzystania z niego przez opozycję jest także odzwierciedleniem stanu walki politycznej między rządzącą większością a opozycją. Stąd bardzo często składany jest wniosek o wy- rażenie wotum nieufności ministrowi, chociaż nie ma żadnych szans na skuteczne doprowadzenie do końca tej procedury (odwołania ministra). W okresie III kaden- cji Sejmu (1997–2001) zgłoszono dziesięć wniosków o wyrażenie wotum nieufno- ści poszczególnym ministrom, w okresie IV kadencji (2001–2005) – osiemnaście wniosków, a w okresie VII kadencji (od 2011 do połowy 2014 roku) już 6 wnio- sków, przy czym wobec niektórych ministrów więcej niż jeden raz (minister zdro- wia). Korzystanie przez opozycję z tego instrumentu prawnokonstytucyjnego jest
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, administracja rządowa
głównie elementem gry politycznej; żaden z wniosków nie uzyskał w praktyce wy- maganej większości.
Na koniec należy wspomnieć o innym rodzaju odpowiedzialności, którą mogą ponosić Prezes Rady Ministrów oraz pozostali członkowie Rady Ministrów, a mia- nowicie o odpowiedzialności konstytucyjnej. Dzieje się tak w przypadku narusze- nia konstytucji lub ustaw, a także w przypadku popełnienia przestępstwa w związku z zajmowanym stanowiskiem (art. 156 ust. 1 Konstytucji). Jest to odpowiedzial- ność przed Trybunałem Stanu, organem konstytucyjnym określonym przepisami art. 198–201 Konstytucji. Zgodnie z art. 156 ust. 2, uchwałę o pociągnięciu członka Rady Ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu Sejm podejmuje na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej lub co najmniej 115 posłów większością 3/ ustawowej liczby posłów. Wysoki wymóg dotyczący takiej uchwały Sejmu wynika nie tylko z powagi sprawy. Chodzi o to, aby wspomniana kwalifikowana większość wyraźnie przekraczała istniejący w danym momencie podział polityczny Sejmu.
Ponoszenie indywidualnej odpowiedzialności prawnej za naruszenie kon- stytucji lub ustaw przez członków Rady Ministrów (tzw. delikt konstytucyj- ny) albo z tytułu popełnienia przestępstwa w związku z zajmowanym stanowi- skiem, przed specjalnym organem sądowym o statusie konstytucyjnym – należy do standardów współczesnej demokracji.
4. Skład i struktura Rady Ministrów
Przepis art. 147 Konstytucji określa, że Rada Ministrów składa się z Preze- sa Rady Ministrów (premiera) oraz ministrów , a ponadto jej członkami mogą być przewodniczący komitetów określonych w ustawach. W skład Rady Ministrów mogą wchodzić także wiceprezesi Rady Ministrów, przy czym gwarantuje się im, podobnie jak Prezesowi Rady Ministrów, jednoczesne pełnienie funkcji ministra.
Konstytucja nie ustala liczebności Rady Ministrów. Jej liczebność może więc zmieniać się w zależności od koncepcji rządzenia przyjmowanej przez rządzą- cą większość, czasem w zależności od porozumień koalicyjnych między partiami. Wpływ na to może mieć również sam Prezes Rady Ministrów. Konstytucja wskazu- je jednak na tych ministrów, którzy muszą być w składzie Rady Ministrów, a mia- nowicie ministra obrony narodowej (art. 134 ust. 2) i ministra sprawiedliwości (art. 187 ust. 1 pkt 1). Dotyczy to również „ministra właściwego w zakresie polityki za- granicznej” (art. 133 ust. 3), a więc, jak stanowi art. 149 ust. 1, ministra kierującego tym działem administracji rządowej. Różnice terminologiczne nie mają zresztą w tej kwestii znaczenia. Przeciwnie, należy nadać spójną wykładnię obu powyższym przepisom. Szczegółowe kwestie dotyczące działów administracji rządowej, w tym zwłaszcza ich klasyfikację oraz zakres spraw należących do określonych działów tej
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, administracja rządowa
Prezes Rady Ministrów sprawuje też nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych przez konstytucję i ustawy (pkt 6). Te uprawnie- nia nadzorcze premiera wynikają z art. 171 ust. 2 i 3 Konstytucji. Prezes Rady Mini- strów jest tutaj organem nadzoru (obok wojewodów). Na jego wniosek Sejm może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco na- rusza konstytucję lub ustawy. Poza wskazanym, Prezesowi Rady Ministrów przy- sługują także inne środki nadzorcze względem organów samorządu terytorialnego.
Ponadto warto dodać, że z ustaw wynikają kompetencje premiera do powoływa- nia i odwoływania kierowników niektórych urzędów centralnych (np. szefa Agen- cji Wywiadu, szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, szefa Urzędu Służby Cywilnej, szefa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów). Premier sprawu- je także nadzór nad licznymi urzędami centralnymi, np. nad Głównym Urzędem Statystycznym, wspomnianą Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego czy Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Obok ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej (np. spraw wewnętrznych, spraw zagranicznych, finansów publicznych, środowiska itd.) członkami Rady Ministrów mogą też być ministrowie, którzy nie stoją na czele wy- odrębnionego działu administracji rządowej, lecz wykonują określone zadania po- wierzone im przez premiera (ministrowie zadaniowi). Muszą oni jednak posiadać do dyspozycji pewien aparat wykonawczy (urzędniczy). O powołaniu ministra za- daniowego decyduje premier. Jego decyzja nie zawsze wynika z przyczyn meryto- rycznych (konieczność odrębnego administrowania określonego zadania). Niekiedy są to przesłanki polityczne, np. potrzeba równowagi wpływów partyjnych w koalicji rządowej. Ministrowie wykonujący powierzone im zadania nie mogą, w odróżnie- niu od ministrów resortowych, wydawać rozporządzeń.
Najbliższymi współpracownikami ministrów są sekretarze stanu oraz podse- kretarze stanu , określani jako wiceministrowie, powoływani przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra. Prezes Rady Ministrów może jednak odwołać każ- dego wiceministra bez wniosku właściwego ministra. Zakres czynności sekreta- rzy i podsekretarzy stanu określa minister, powiadamiając o tym premiera. Sekre- tarz stanu, jeśli takie stanowisko zostało utworzone przy właściwym ministrze, pełni obowiązki pierwszego zastępcy ministra; zakres jego czynności określa minister. Sekretarz stanu, w odróżnieniu od podsekretarza stanu, może łączyć zatrudnienie w administracji rządowej ze sprawowaniem mandatu poselskiego lub senatorskiego (podobnie jak minister – art. 103 ust. 1 Konstytucji). Status konstytucyjny sekreta- rza stanu jest więc nieco inny niż status podsekretarza stanu. Sekretarz stanu jest nie tylko członkiem administracji rządowej; jest on też członkiem struktury politycznej rządu sensu largo.
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rozdział XII
W ramach Rady Ministrów funkcjonują różne organy pomocnicze w postaci ko- mitetów Rady Ministrów oraz rad i zespołów opiniodawczych lub doradczych. Naj- ważniejszym z nich jest Stały Komitet Rady Ministrów , w którego skład wcho- dzą: przewodniczący (powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów spośród członków Rady Ministrów), członkowie, którymi są sekretarze stanu z po- szczególnych ministerstw oraz nie więcej niż dwóch przedstawicieli Prezesa Rady Ministrów, którymi są Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów albo wyznaczeni przez niego sekretarze stanu lub podsekretarze stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Stały Komitet zajmuje się przygotowywaniem i przedstawianiem Ra- dzie Ministrów lub premierowi opinii i stanowisk, a także udzielaniem rekomen- dacji projektom dokumentów, które następnie będą przedmiotem obrad Rady Mini- strów lub decyzji premiera; w szczególności Stały Komitet opiniuje projekty ustaw. Stałe komitety funkcjonowały zawsze w strukturze rządów; od IV kadencji przy- jęto koncepcję powoływania jednego Stałego Komitetu Rady Ministrów. W okre- sie rządów premiera L. Millera Komitet Stały odegrał istotną rolę zwłaszcza w opi- niowaniu projektów ustaw w związku z dostosowaniem prawa polskiego do prawa europejskiego przed wejściem Polski do Unii Europejskiej. Był to zresztą okres, w którym w parlamencie dominowały rządowe inicjatywy ustawodawcze, a pro- jekty ustaw przygotowane przez Radę Ministrów w wielu przypadkach zaopatrzone były w klauzulę pilności.
Obok wspomnianego Stałego Komitetu Rady Ministrów funkcjonują też róż- ne komitety doraźne dla określonych kategorii spraw oraz rady i zespoły opinio- dawcze lub doradcze. Tworzy je (analogicznie jak Stały Komitet) Prezes Rady Mi- nistrów w drodze zarządzenia. Są to ciała opiniodawcze lub doradcze, ale nie chodzi tutaj o komitety w rozumieniu art. 147 ust. 4 Konstytucji, o których wspomniano wcześniej. Szczególnym ciałem opiniodawczo-doradczym jest Rada Legislacyjna , działająca przy Prezesie Rady Ministrów, składająca się z wybitnych, niezależnych prawników powoływanych przez premiera. Rada opiniuje szereg problemów praw- nych będących przedmiotem obrad lub działań rządu; opiniuje projekty aktów praw- nych oraz kierunki zmian w prawodawstwie.
Warto zwrócić też uwagę na komisje kodyfikacyjne, powoływane przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia, zgodnie z wieloletnią praktyką. Komisje ko- dyfikacyjne składające się z wybitnych przedstawicieli nauki i praktyków danej ga- łęzi prawa przygotowują w szczególności kodyfikacje ważnych aktów prawnych, zwłaszcza o charakterze kodeksowym (np. kodeks karny). Projekty tego typu ustaw powinny być przeto przedmiotem dyskusji określonych środowisk prawniczych, a dopiero następnie przedmiotem określonych procedur ustawodawczych.
Przedstawiona wyżej, w sposób dalece syntetyczny, struktura Rady Ministrów ukazuje ogromną machinę organizacyjną. Jej prawidłowe funkcjonowanie zależy
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rozdział XII
Przepisy art. 146 ust. 1 i 3 Konstytucji określają generalne funkcje Rady Ministrów typowe dla rządu w systemie parlamentarnym: prowadzi on polity- kę wewnętrzną i zagraniczną (ust. 1); kieruje administracją rządową (ust. 3). Dotyczy to także polityki obronnej, ale należy tę kwestię rozpatrywać łącznie z prze- pisami art. 134 ust. 1 i ust. 2, a więc Prezydent jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1). Prezydent sprawuje zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej (ust. 2).
Przepis art. 146 ust. 2 określa domniemanie na rzecz Rady Ministrów w sprawach polityki państwa niezastrzeżonych dla innych organów państwo- wych i samorządu terytorialnego. Prowadzenie polityki państwa to określanie ce- lów, metod i środków działania oraz ich realizacja w ramach ustawy budżetowej, w zgodzie z przepisami konstytucji, ustaw i innych aktów podustawowych. Prze- strzeganie konstytucji i ustaw to oczywiście wymóg zasady legalizmu; w sensie for- malnym prowadzi się politykę państwa, nawet gdy wymóg ten nie jest respektowa- ny.
Do funkcji określonych w art. 146 ust. 1 nawiązują bezpośrednio niektóre prze- pisy ust. 4 tego artykułu, a mianowicie: Rada Ministrów zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny (pkt 7); zapewnia bezpieczeństwo ze- wnętrzne państwa (pkt 8). W zestawieniu z wyżej wspomnianymi przepisami art. 146 ust. 1 i ust. 2 można stwierdzić, że wspomniane wyżej pkt 7 i 8 określają zada- nia (cele) polityki Rady Ministrów.
Z kolei inne punkty art. 146 ust. 4 określają w gruncie rzeczy funkcje (kierunki działalności) Rady Ministrów, będące „subfunkcjami” w stosunku do generalnych funkcji określonych w ust. 1 i 3 art. 146 Konstytucji.
Tak więc pkt 3 ust. 4 art. 146, stanowiący, iż Rada Ministrów koordynuje i kontroluje prace organów administracji rządowej, jest uszczegółowieniem funkcji określonej w art. 146 ust. 3, a mianowicie, że Rada Ministrów kieruje admi- nistracją rządową. Punkt 4 ust. 4 art. 146 stanowi z kolei, iż Rada Ministrów chro- ni interesy Skarbu Państwa. Można takie sformułowanie uważać za pewien kierunek (sposób działalności), który winien być realizowany zarówno w polityce wewnętrz- nej, jak i zagranicznej, a także w kierowaniu administracją rządową. Ale można również uważać go za zadanie, którego należy przestrzegać nie tylko w kontekście art. 146 ust. 1–3, ale również w kontekście wszystkich przepisów art. 146 ust. 4 pkt 1–12.
Przepisy art. 146 ust. 4 pkt 6, pkt 9 oraz pkt 11 wyrażają funkcje Rady Mini- strów, w pewien sposób uszczegóławiając te, które w generalny sposób wyrażo- ne są w ust. 1–3 tego artykułu. Zgodnie z pkt 6 Rada Ministrów kieruje wykona- niem budżetu państwa, tzn. podejmuje wszelkie działania w tym kierunku. Druga część tego przepisu dotyczy rezultatów takich działań, ale jest już w gruncie rze-
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, administracja rządowa
czy konkretną kompetencją. Mianowicie Rada Ministrów „uchwala zamknięcie ra- chunków państwowych” oraz uchwala „sprawozdanie z wykonania budżetu”. Punkt 9 i pkt 11 ust. 4 art. 146 wyrażają funkcje mieszczące się w ramach generalnej funk- cji prowadzenia polityki zagranicznej państwa (art. 146 ust. 1). Punkt 9 stanowi, że Rada Ministrów sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z in- nymi państwami i organizacjami międzynarodowymi. Przyznanie Radzie Mini- strów „ogólnego kierownictwa” w dziedzinie stosunków z innymi państwami wnosi jednak, w stosunku do przepisu art. 146 ust. 1, nowe treści. O ile bowiem rząd pro- wadzi politykę zagraniczną państwa, to kształtowanie stosunków z innymi państwa- mi i organizacjami międzynarodowymi jest obszarem znacznie szerszym od tego, który wynika bezpośrednio z prowadzenia polityki państwa. To również rezultat działalności różnych organizacji, także organizacji pozarządowych, a także np. pod- miotów prawa prywatnego, zwłaszcza związanych z dużymi przepływami kapitało- wymi, czy w ogóle z przedsięwzięciami na dużą skalę. W tym przypadku rola rządu polega na „ogólnym kierownictwie”, a nie na działaniach imperatywnych. Ale moż- na sobie również wyobrazić sytuację, w której rząd podejmuje działania zmierzają- ce do blokowania międzynarodowej współpracy gospodarczej podmiotów gospo- darczych, jeżeli wynika to z podjętych na gruncie międzynarodowym sankcji wobec jakiegoś państwa, podjętych zgodnie z regułami prawa międzynarodowego, w któ- rych uczestniczy również Polska.
Dodajmy też, że ogólne kierownictwo Rady Ministrów w dziedzinie stosun- ków z innymi państwami dotyczy też koordynacji polityki poszczególnych mini- strów na obszarze stosunków z innymi państwami, a także koordynacji, czasem na- wet nadzoru stosunków lokalnych (np. przygranicznych) z innymi państwami, aby relacje te nie naruszały generalnej linii polityki zagranicznej oraz aby nie naruszały obowiązującego prawa. Podobne refleksje dotyczą wykonywania przez Radę Mini- strów funkcji ogólnego kierownictwa w dziedzinie obronności kraju , dotyczącej zarówno polityki wewnętrznej, jak i polityki zagranicznej państwa (pkt 11). Dru- ga część przepisu art. 146 ust. 4 pkt 11 określa kompetencję Rady Ministrów do co- rocznego określania liczby obywateli powoływanych do czynnej służby wojskowej. Aktualnie, w związku z dokonanymi zmianami ustawowymi, zaniechano powoły- wania obywateli do czynnej (zasadniczej) służby wojskowej.
Można ocenić, że pkt 1 art. 146 również wyznacza „dyrektywę kierunkową”. Rada Ministrów powinna dokonywać wszelkich działań, aby „zapewnić wykonanie ustaw”. Przepisy art. 146 ust. 4 pkt 1–10 wyrażają, jak wspomniano, normy o nie- jednolitym charakterze. Jedne z nich wyrażają funkcje (kierunki działalności) Rady Ministrów, inne mają charakter zadań (celów), a inne jeszcze wyrażają konkretne kompetencje. Przykładem konkretnych kompetencji są przepisy art. 146 ust. 4 pkt 2, pkt 5 i pkt 10. Zgodnie z pkt 2 Rada Ministrów wydaje rozporządzenia. Stosow- nie do brzmienia art. 92 te akty normatywne, będące źródłami prawa powszechnie
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, administracja rządowa
Szczególny charakter ma przepis pkt 12 ust. 4 art. 146 Konstytucji, który sta- nowi, że Rada Ministrów „określa organizację i tryb swojej pracy”. Nie cho- dzi tutaj ani o „zadania”, ani o „środek działania”, lecz analogicznie do art. 112 Konstytucji, w którym mowa jest o uchwalaniu regulaminu przez Sejm – o kom- petencji Rady Ministrów do uchwalania swego regulaminu. Ujęcie tego zagadnie- nia w konstytucji powoduje, że „naturalne” w pewnym sensie uprawnienie rządu do uchwalenia swego regulaminu, bo wynikające z niezależności i autonomii poszcze- gólnych władz (zasada podziału władzy) – stało się w ten sposób konstytucyjnym obowiązkiem Rady Ministrów. Powoduje to zarazem, że materia ta przekazana kon- stytucyjnie do regulaminu Rady Ministrów – nie może być regulowana ustawowo (zawężenie materii ustawowej), co wynika również z orzeczenia Trybunału Konsty- tucyjnego w sprawie U. 10/92.
Trzeba jednak zaznaczyć, że treściowo analizowany przepis istotnie różni się od art. 112 Konstytucji. Stąd z pewnością ta kompetencja Rady Ministrów, wyni- kająca z omawianego przepisu, nie może dotyczyć ustalania w treści regulaminu Rady Ministrów sposobu wykonywania (konstytucyjnych i ustawowych) obowiąz- ków organów państwowych wobec Rady Ministrów (jak w regulaminie Sejmu). Do tego wymagana byłaby już podstawa ustawowa. W obecnym stanie prawnym może więc chodzić tylko o powoływane w drodze regulaminu Rady Ministrów jej organy o charakterze wewnętrznym i pomocniczym.
Można jednak zauważyć, że omawiany przepis nie jest w pełni jasny. Jeśli za- łożyć racjonalność ustrojodawcy konstytucyjnego, można postawić pytanie, dlacze- go przepis ten (art. 146 ust. 4 pkt 12) nie posługuje się, odmiennie niż w przypadku art. 112, pojęciem regulaminu. Może to sugerować, że określanie organizacji i try- bu swojej pracy przez Radę Ministrów zawiera w sobie nie tylko kompetencję do uchwalania swego regulaminu. Jeśli natomiast przyjąć, że omówiony pkt 12 określa tylko obowiązek Rady Ministrów do uchwalenia swego regulaminu, to istotnie prze- pis art. 146 ust. 4 pkt 12 jest przepisem określającym jej kompetencję.
Dla pełnego obrazu wykładni przepisów art. 146 należy jeszcze wyjaśnić zna- czenie normatywne wspólnego dla wszystkich punktów ust. 4 zwrotu o brzmieniu: „w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach Rada Ministrów w szczególności…” – tutaj następuje wyliczenie dwunastu omówionych punk- tów mających charakter funkcji, zadań lub kompetencji. Ich realizacja w zakresie i na zasadach określonych w konstytucji oznacza, że przepisy te należy wyjaśniać, uwzględniając spójną, systemową wykładnię, tzn. interpretować je z uwzględnie- niem innych przepisów konstytucyjnych.
Natomiast wykonywanie przez Radę Ministrów funkcji, zadań i kompe- tencji „na zasadach określonych w ustawach” oznacza, iż ich realizacja musi uwzględniać odpowiednie regulacje ustawowe. W ten sposób konstytucja daje usta-
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rozdział XII
wodawcy odpowiednie upoważnienie, swoistą delegację dla konkretyzowania, przede wszystkim ogólnie sformułowanych funkcji i zadań określonych w punk- tach ust. 4 art. 146 Konstytucji, które dają ustawodawcy pewne „ramy normatywne” do wypełnienia w przepisach ustawowych. Będzie to sytuacja różna od tej, w któ- rej przepisy konstytucyjne określają ogólnie funkcję lub zadanie dla jakiegoś orga- nu, lecz nie dają ustawodawcy upoważnienia dla konkretyzacji takiej funkcji lub za- dania.
Wreszcie należy zwrócić uwagę, że przepisy art. 146 ust. 4 Konstytucji określa- ją w dwunastu punktach funkcje, zadania i kompetencje w sposób niekompletny, ale zarazem najbardziej istotny; świadczy o tym termin „w szczególności”.
Część kompetencji Prezesa Rady Ministrów została już wyżej przedstawiona, w szczególności przy okazji omawiania odpowiedzialności Rady Ministrów oraz Prezesa Rady Ministrów przed Sejmem. Art. 148 Konstytucji określa uprawnie- nia Prezesa w stosunku do Rady Ministrów, samorządu terytorialnego i administra- cji rządowej. Na szczególną uwagę zasługują uprawnienia premiera wobec Rady Ministrów. Większość tych uprawnień ma charakter ramowych konstytucyjnych upoważnień, dających możliwość „działań kierunkowych”. Są to więc w gruncie rzeczy funkcje (kierunki działalności) premiera, które wykonuje on na podstawie konstytucji, ustaw, rozporządzeń Rady Ministrów, rozporządzeń własnych (na pod- stawie art. 148 pkt 3), a także regulaminu Rady Ministrów. Natomiast pkt 1–2 oraz 4–5 art. 148 określają funkcje Prezesa Rady Ministrów na forum Rady Ministrów, decydują w poważnym stopniu o szczególnej pozycji premiera w rządzie. Zgod- nie z pkt 1 omawianego artykułu Prezes Rady Ministrów „reprezentuje Radę Mi- nistrów”, a zgodnie z pkt 2 kieruje jej pracami. Reprezentowanie rządu, skądinąd oczywiste, stwarza szereg konkretnych sytuacji umacniających premiera, który przy tej okazji formułuje stanowiska, wydaje opinie, decyduje o sposobie reprezentacji w kraju i za granicą. Podobnie kierowanie pracami Rady Ministrów daje premierowi szczególną pozycję na forum Rady Ministrów. To on decyduje w praktyce o porząd- ku obrad, umożliwia bądź nie wypowiedzi ministrów, decyduje o przebiegu obrad. Ponadto, w przypadku obydwu omawianych funkcji – nie wszystko określają prze- pisy prawne (powszechne lub wewnętrzne). Szereg konkretnych czynności z natury rzeczy nie może być normowanych; w praktyce decyduje o nich szef rządu.
Podobnie wygląda sprawa uprawnień Prezesa Rady Ministrów określona w pkt 4 art. 148, zgodnie z którym zapewnia on wykonywanie polityki Rady Ministrów i określa sposoby jej wykonywania. Realizacja funkcji zapewnienia wykonywania polityki Rady Ministrów dokonuje się z poszanowaniem innych aktów prawnych, ale upoważnienie dla premiera wynika tutaj bezpośrednio z powyższego przepisu konstytucyjnego. Premier działa więc na podstawie omawianego pkt 4 (respektuje zasadę legalizmu) w sposób niesprzeczny z ustawami oraz rozporządzeniami, mo-
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
