Realizacja reformy administracyjnej w Królestwie Polskim w ..., Prezentacje z Historia

Pobierz Realizacja reformy administracyjnej w Królestwie Polskim w ... i więcej Prezentacje w PDF z Historia tylko na Docsity! + MUZEUM HISTORII POLSKI Kozłowski, Jan Realizacja reformy administracyjnej w Królestwie Polskim w latach 1867-1875 Przegląd Historyczny 89/2, 233-250 1998 Artykuł umieszczony jest w kolekcji cyfrowej bazhum.muzhp.pl, gromadzącej zawartość polskich czasopism humanistycznych i społecznych, tworzonej przez Muzeum Historii Polski w Warszawie w ramach prac podejmowanych na rzecz zapewnienia otwartego, powszechnego i trwałego dostępu do polskiego dorobku naukowego i kulturalnego. Artykuł został opracowany do udostępnienia w Internecie dzięki wsparciu Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego w ramach dofinansowania działalności upowszechniającej naukę. JAN KOZŁOWSKI Realizacja reformy administracyjnej w Królestwie Polskim w latach 1867-1875 Po stłumieniu w 1864 roku powstania styczniowego władze carskie przystąpiły do likwidacji autonomii Królestwa Polskiego i unifikacji jego struktur admini­ stracyjnych z istniejącymi w Cesarstwie. W tym celu od 1864 r. przeprowadzono szereg reform administracji. W 1864 roku wprowadzono samorząd gminny tworząc na wsi gminę zbiorczą złożoną z kilku gromad (wsi), stanowiącą najniższą jed­ nostkę administracyjną. Z początkiem 1867 roku na mocy ukazu z 19/31 grudnia 1866 zreorganizowano administrację gubemialną i powiatową. Liczbę guberni zwiększono z 5 do 10, a powiatów z 39 do 85. Na czele guberni stał gubernator, wspomagany przez wicegubematora i rząd gubemialny; przepisy ukazu szcze­ gółowo określały ich kompetencje. Na czele zarządu powiatowego stał natomiast naczelnik powiatu, który miał do pomocy dwóch zastępców; jednego do spraw administracyjnych, a drugiego — policyjnych. Reakcje strony polskiej na reformę administracyjną z 1867 roku oraz jej realizację znane są z korespondencji i notatek zamieszczonych w prasie zakordonowej (zwłaszcza galicyjskiej), a także z pa­ miętników i epistolografii. Problemowi temu poświęcono wiele uwagi po II wojnie światowej, publikując kilka artykułów i książek dotyczących funkcjonowania administracji po wprowadzeniu w życie wspomnianych reform1. Niniejszy artykuł jest oparty głównie na archiwaliach urzędowych prowe­ niencji rosyjskiej i, co zrozumiałe, prezentuje przede wszystkim punkt widzenia różnych szczebli carskiej administracji na funkcjonowanie zreformowanych insty­ tucji gubemialnych, powiatowych i gminnych. Znaczna część wykorzystanych materiałów nie znajdowała się dotychczas w obiegu naukowym, a zasygnalizowane przez nas kwestie zasługują na osobne studium, uwzględniające także źródła wy­ tworzone przez zewnętrznych obserwatorów. 1 Ważniejsze prace: I.I. K o s t i u s z k o . Kriestianskaja rieforma w Carstwie Polskom, Moskwa 1962; M. B a n d u r k a , Zmiany administracyjne i terytorialne ziem województwa łódz­ kiego w XIX i XX w., Warszawa 1974; H. B r o d o w s k a , Ruch chłopski po uwłaszczeniu w Królestwie Polskim 1864-1904, Warszawa 1967; K. G r z y b o w s k i , Historia państwa i prawa Polski t. IV: Od uwłaszczenia do odrodzenia państwa, Warszawa 1962 (dalej: Historia państwa i prawa t. IV); A. A j n e n к i e 1, Administracja w Polsce. Zarys historyczny, wyd. 2, Warszawa 1977; W. Ć w i k , J. R e d e r, Lubelszczyzna. Dzieje rozwoju terytorialnego, podziałów admi­ nistracyjnych i ustroju władz, Lublin 1977; M. N i e t у к s z a, Rozwój miast i aglomeracji miejsko- -przemysłowych w Królestwie Polskim 1865-1914, Warszawa 1986; Gmina wiejska i je j samorząd, pod red. H. B r o d o w s k i e j , Warszawa 1989; J. K u k u l s k i , Sądy gminne w Królestwie Polskim. Studium społeczno-historyczne, Lublin 1995. PRZEGLĄD HISTORYCZNY, TOM LXXXIX, 1998, ZESZ. 2 236 JAN KOZŁOWSKI gubernia ta jest najludniejsza i dlatego też winno w niej pracować więcej urzęd­ ników. Proponował, generalnie rzecz biorąc, wprowadzenie korelacji między liczbą mieszkańców danej jednostki administracyjnej a liczbą zatrudnionych w urzędzie „czynowników”. Braunschweig nie zgadzał się z jego argumentacją, ale namiestnik Królestwa, Fiodor Berg, przyznał rację Medemowi i wyraził zgodę na przesunięcie dodatkowych czterech osób z innych urzędów gubernialnych do warszawskiego. Trzech gubernatorów (lubelski, siedlecki i piotrkowski) postulowało także zwięk­ szenie liczby etatów w urzędach powiatowych, zwłaszcza w wydziale wojskowo- -policyjnym16. Gubernator lubelski podkreślał w swoim piśmie, że jeden dieło- proizwoditiel (referent) i jeden pisarz nie są fizycznie w stanie rozpatrzeć olbrzy­ miej ilości spraw przekazanych do tego wydziału; w maju 1867 r. ich liczba prze­ kroczyła bowiem 400017. Postulował ponadto zatrudnić dodatkowych urzędni­ ków, którzy zajmowaliby się ściąganiem podatków. Zgodnie z rozkładem etatów w całym powiecie miał je zbierać tylko jeden sekretarz, który praktycznie nie był w stanie wywiązać się w terminie ze swoich obowiązków18. Gubernator radomski, Dmitrij Anuczin, analizując uchybienia w pracy administracji gubemialnej podnosił odmienność organizacji rządów gubernialnych w Królestwie i w Rosji, w związku z czym „nie mogły być one zarządzane z taką łatwością, jak w Imperium”. Pod­ kreślał przy tym, że włączenie do zakresu kompetencji urzędu także części spraw będących w gestii resortów finansów i skarbu oraz zredukowanie w stosunku do urzędów rosyjskich zadań kancelarii i wydziału budownictwa, wymaga dalszej radykalnej reorganizacji rządu gubemialnego19. Jak zatem widać, do prawdziwej unifikacji było jeszcze daleko. Poważną przeszkodą utrudniającą prawidłową działalność administracji od 1867 r. niemal do połowy lat siedemdziesiątych XIX w. była również szczupłość funduszy przekazywanych instytucjom guber- nialnym i powiatowym na działalność kancelaryjną. Już w 1867 roku gubernator warszawski powiadamiał władze o niezrealizowaniu w terminie wielu spraw przede wszystkim z powodu braku niezbędnych środków finansowych20. W latach następnych, a w szczególności w 1868 i 1869 r., na ten sam problem zwracało uwagę władz pięciu gubernatorów. Siedlecki, suwalski i piotrkowski informowali swoich przełożonych, że na skutek niedostatecznych funduszy wielu naczelników powiatów zatrudniało pisarzy na własny koszt21. Gubernator suwalski postulował zatem znaczne zwiększenie tzw. funduszu kancelaryjnego — z 1000 do 1500 rubli rocznie22. Problemu tego nie udało się jednak władzom w pełni roz­ wiązać. Zwiększenie liczby instytucji administracyjnych spowodowało bowiem szereg negatywnych skutków. Przede wszystkim gwałtownie zwiększyły się kon­ takty i korespondencja między nimi, co z kolei sprawiało, że z roku na rok należało przeznaczać coraz więcej pieniędzy na obsługę i prowadzenie czynności kan­ celaryjnych. Należy dodać, że już w trakcie sporządzania projektu reorganizacji administracji zdawano sobie z tego sprawę i zwracano na ten fakt uwagę namiest­ nika. Czerkasski np. w październiku 1866 r. pisał do Berga, że „wraz ze wzrostem 16 RGIA, f. 1270, op. 1, d. 1518, r. 1867, k. 262; op. 1, d. 1519, r. 1868, k. 129, 289. 17 Tamże, d. 1518, r. 1867, k. 262. 18 Tamże, d. 1519, r. 1868, k. 289. 19 Tamże, k. 1025. 20 Tamże, d. 1518, r. 1867, k. 989. 21 Tamże, op. 1, d. 1521, r. 1870, k. 668; op. 1, d. 1520, r. 1869, k. 781-782, 384. 22 Tamże, d. 1520, r. 1869, k. 782. REALIZACJA REFORMY ADMINISTRACYJNEJ W KRÓLESTWIE POLSKIM 1867-1875 237 liczby guberni i powiatów należy oczekiwać zwiększenia a nie zmniejszenia się korespondencji między nimi, „gdyż między nimi nieuchronnie będą się rozwijać wzajemne stosunki w zakresie spraw ich instytucji, a także zwiększy się intensyw­ ność korespondencji z wyższymi władzami”23. W ocenie gubernatorów największe trudności z terminowym rozpatrywaniem spraw wystąpiły w 1867 i 1868 roku. Na przykład w 1867 r. w guberni kaliskiej, we wszystkich instytucjach administracyjnych podporządkowanych gubernatorowi rozstrzygnięto 38 000 spraw, a 5600 nie zostało zakończonych24. W tym samym okresie w kieleckim urzędzie gubemialnym zakończono ostatecznie tylko 55% wszystkich otrzymanych spraw25. W guberni łomżyńskiej w 1868 r. liczba nie­ rozpoznanych spraw wzrosła w stosunku do roku poprzedniego o 2063. W po­ wiatowych urzędach guberni kaliskiej rozstrzygnięto natomiast w 1868 r. 28 750 spraw a niezrealizowanych zostało 835, o 439 więcej niż w 1867 r.26. Po kilku miesiącach działalności nowych urzędów gubemialnych i po­ wiatowych okazało się również, że niektóre przyjęte rozwiązania organizacyjne i strukturalne nie sprawdziły się w praktyce. Najwięcej zastrzeżeń gubernatorów w 1867 i 1868 r. budziła praca urzędników ściągających podatki. Większość z nich nie prowadziła rejestru wpłat ani sprawozdań ze swojej działalności, w związku z czym trudno było skontrolować ich pracę. Ponadto sekwestratorzy wykonywali swe zadania na podstawie instrukcji obowiązującej od 1819 roku. Zezwalała ona poborcom ściągać podatki od osób fizycznych w gotówce, bezpośrednio „do ręki”, i nie zobowiązywała ich do bezzwłocznego odprowadzania otrzymanych pieniędzy do kasy urzędu. Instrukcja ta była natomiast niezgodna z obowiązującymi prze­ pisami kasowymi. Sekwestratorzy często wykorzystywali ową niespójność prze­ pisów finansowych i niewłaściwe uregulowania zasad ściągania podatków do reali­ zacji swoich własnych interesów. Władze szybko zauważyły te nieprawidłowości i wyciągnęły z nich właściwe wnioski. W 1868 r. opracowano nową instrukcję regulującą pracę sekwestratorów oraz wydano nowe przepisy dotyczące poboru podatków w urzędach. Wzrost liczby urzędów powiatowych spowodował ponadto, że w 1867 r. instytucje skarbowe nie były w stanie w przyjętych terminach sporządzić i dostarczyć do powiatów infor­ macji o należnych podatkach i drukach podatkowych. Nie dość przy tym, że były one przesyłane zbyt późno; okazało się ponadto, że znaczna ich liczba była sporzą­ dzona niedokładnie i nierzetelnie. Z tego powodu już w tym roku pojawiło się sporo perturbacji i problemów z pobieraniem podatków od mieszkańców Królestwa Polskiego27. Sytuacja w tym zakresie uległa jeszcze pogorszeniu w 1868 r., po­ nieważ przekazano wówczas sprawy zlikwidowanego właśnie sektora kontroli opłat skarbowych oraz sprawy handlowe do realizacji przez wydziały finansowe urzędów gubemialnych. Jak podkreślali gubernatorzy, dopiero w 1869 r. realizacja reformy zarządu finansowego w Królestwie Polskim pozwoliła na definitywne uporządkowanie zadań finansowych. Powołano do życia gubemialne izby skarbowe i przekazano im wszystkie te sprawy finansowe, które dotychczas załatwiały głównie wydziały skarbowe i dóbr rządowych. W konsekwencji powstania izb skarbowych, liczba 23 AGAD, SSKP 574/1865, cz. I, k. 191. 24 RGIA, f. 1270, op. 1, d. 1518, r. 1867, k. 520. 25 Tamże, k. 611. 26 Tamże, d. 1519, r. 1868, k. 684, 932. 27 Tamże, d. 1518, r. 1867, k. 66-68. 238 JAN KOZŁOWSKI spraw w urzędach gubernialnych uległa zmniejszeniu, co pozwoliło powierzone im zadania realizować w obowiązujących terminach28. W opinii gubernatorów innym nie najlepszym rozwiązaniem strukturalnym było niepodporządkowanie im komisji do spraw włościańskich, chociaż zgodnie z przepisami prawa komisarze do spraw włościańskich nadzorowali realizację szeregu zadań należących do kompetencji urzędów gminnych. Ponieważ ogólny nadzór nad działalnością tych urzędów sprawowali gubernator i naczelnik powiatu, trudno było skoordynować pracę i ustalić strategię w tym zakresie. Gubernator radomski, Anuczin, zawiadomił w 1868 roku władze, że nie może w pełni odpo­ wiadać za działalność urzędów gminnych, jeżeli nie zostaną mu podporządkowa­ ne wszystkie komisje włościańskie, funkcjonujące na terenie jego guberni29. Inni gubernatorzy również domagali się realizacji postulatu Anuczina. Komisje włościańskie zostały im podporządkowane dopiero w 1870 r., gdy zlikwidowano centralne instytucje do spraw włościańskich w Królestwie Polskim. Komisje zostały wówczas przekształcone w gubemialne urzędy do spraw włościańskich. Ich prze­ wodniczącymi mianowano gubernatorów30. W tym też roku zostały rozgraniczone obowiązki naczelników powiatów i komisarzy do spraw włościańskich w zakresie nadzoru i odpowiedzialności za działalność urzędów gminnych. Duży wpływ na prawidłową pracę administracji miał wybór siedzib urzę­ dów powiatowych. Ich usytuowanie w kilku miastach okazało się nietrafne. Już w 1867 r. gubernator warszawski Medem informował np. namiestnika Berga, że w Grodzisku jest bardzo mało pomieszczeń i proponował przenieść nowopowstały urząd powiatowy do Mszczonowa. W tym samym roku prosił z kolei o przenie­ sienie owego urzędu z Mszczonowa do Błonia, gdyż Mszczonów znajdował się na peryferiach powiatu, miał nie najlepsze połączenia komunikacyjne z Warszawą i był od niej oddalony bardziej niż inne miasta wchodzące w grę31. Komitet do spraw Królestwa Polskiego zgodził się z argumentami Medema i 2 września 1869 wyznaczył na siedzibę powiatu Błonie32. Z tej samej przyczyny w 1871 r. przeniesiono urząd powiatowy z Radziejowa do Nieszawy33. Gubernator łomżyński także informował Berga i Komitet Urządzający, że wybór Mazowiecka (Wysokiego Mazowieckiego) na miasto powiatowe okazał się nietrafny i wniosko­ wał o przeniesienie urzędu powiatowego do Tykocina34. W początkach lat siedemdziesiątych XIX wieku naczelnicy guberni zawiado­ mili władze, że wskutek różnych reorganizacji administracyjnych, które spowodo­ wały wzrost ilości zadań służbowych w kilku wydziałach urzędów gubernialnych i powiatowych, tylko gorliwa i pilna praca urzędników umożliwia pełną ich reali­ zację. Gubernatorzy podkreślali przy tym, że wiele spraw „czynownicy” załatwiali w godzinach nadliczbowych35. W opinii gubernatora siedleckiego główną przy- 28 Tamże, d. 1520, r. 1869, k. 495; N. R e i n к e, Oczerk zakonodatielstwa Carstwa Polskogo, S. Peterburg 1902, s. 156; Historia państwa i prawa Polski t. IV, Warszawa 1982, s. 75, 201. 29 RGIA, f. 1270, op. 1, d. 1519, r. 1868, k. 1026. 30 Historia państwa i prawa t. IV, s. 77; K. G r o n i o w s k i , Walka Milutina z Bergiem, KH r. LXIX, 1962, nr 4, s. 902-903. 31 RGIA, f. 1270, op. 1, d. 610, k. 3-9. 32 Tamże, k. 11. 33 M. N i e t у к s z a, op.cit., s. 30. 34 RGIA, f. 1270, op. 1, d. 579, k. 42. 35 Tamże, op. 1, d. 1521, r. 1870, k. 13, 668, 812. REALIZACJA REFORMY ADMINISTRACYJNEJ W KRÓLESTWIE POLSKIM 1867-1875 241 płocki, który jednak na skutek nacisków Kotzebuego zgodził się na likwidację powiatu ciechanowskiego48. Z różnych powodów pomysł generał-gubematora nie został jednak ostatecznie wcielony w życie. Jak gubernatorzy oceniali działalność podporządkowanych sobie urzędów gubernialnych i powiatowych? Większość uważała, że organizacja tych urzędów, ich struktura i system wzajemnych powiązań, zakres kompetencji oraz przyjęte zasady koordynacji zadań sprawdziły się w praktyce i nie wymagały zasadniczych zmian49. Tym niemniej trzech gubernatorów: warszawski, siedlecki i kielecki oce­ niało negatywnie efektywność działania powiatowych instancji administracyjnych. Ich zdaniem skład osobowy urzędów powiatowych, a zwłaszcza ich kierownictw pozostawiał wiele do życzenia, co w znacznym stopniu decydowało o opóźnie­ niach w realizacji zadań i nie najlepszej jakości pracy50. Także szef Warszawskiego Okręgu Żandarmerii, Fredericks, krytycznie oceniał pracę naczelników powiatów i urzędników rosyjskich. Brał jednak pod uwagę przede wszystkim kryteria poli­ tyczne. W jego opinii rusyfikacja młodzieży polskiej oraz proces przekształcania Królestwa Polskiego w jedną z wielu rosyjskich prowincji przebiegał bardzo wolno51. Za główną tego przyczynę uznał próbę stosowania dwóch sprzecznych systemów zarządzania jednostkami administracyjnymi. Zwolennicy pierwszego z nich, pisał, „chcieli wprowadzić w kraju porządek w duchu rosyjskim, mocno prześladując wszystko co naród polski przez wieki wytworzył, chcąc w jednej chwili wykonać powierzone sobie zadania, na co jednak trzeba czasu i mądrego stosowania różnych technik”52. Drudzy z kolei byli niekonsekwentni w swoich działaniach w zakresie realizacji rządowych planów dotyczących Królestwa Pol­ skiego, a niektórych z nich często w ogóle nie wykonywali53. Jeżeli chciałoby się jednym zdaniem podsumować działalność urzędów gu- bemialnych i powiatowych należałoby powiedzieć, że złożony charakter spraw i wzrost liczby zadań urzędów i urzędników, wynikający także z różnych poczynań reorganizacyjnych, powodował opóźnienia i z każdym rokiem utrudniał wywiązy­ wanie się z obowiązków służbowych. Jak z kolei funkcjonowały w praktyce zarządy miejskie? Niemal wszyscy gubernatorzy w sprawozdaniach informujących o stanie swych guberni w 1867 r. negatywnie oceniali działalność magistratów, przede wszystkim w małych mia­ stach. Gubernator łomżyński pisał, że niewielkie dochody miast stały się zasadniczą przyczyną złego stanu ich gospodarki i zarządów, z wyjątkiem siedzib powiatów. Na stanowiska burmistrzów i inne kierownicze posady trudno było znaleźć w pełni kompetentnych i uczciwych urzędników, gdyż za swoją pracę otrzymywali gło­ dowe pensje. Z tego powodu kadry urzędników miejskich pozostawiały wiele do życzenia54. Gubernator siedlecki w 1867 r. również informował przełożonych, że na skutek małych dochodów w kilku miasteczkach guberni w magistratach zatrudniono sa­ 48 Tamże, k. 21-22. 49 AGAD, SSKP 574/1865, к/ 223. 50 RGIA, f. 1270, op. 1, d. 1523, r. 1872, k. 18-19; d. 1521, r. 1870, k. 666; d. 1526, r. 1875, k. 96; d. 1524, r. 1873, k. 16. 51 GARF, f. 109, 4 eksp., d. 135, cz. I, r. 1871, k. 9. 52 Tamże, 1 eksp., d. 5, cz. 3, r. 1867, k. 49-50. 53 Tamże, k. 50. 54 RGIA, f. 1270, op. 1, d. 1518, r. 1867, k. 180. 242 JAN KOZŁOWSKI mego tylko burmistrza, który nie był w stanie dobrze wypełniać powierzonych mu obowiązków55. Gubernator piotrkowski, Iwan Kochanow, także zwracał uwagę władz na niskie zarobki urzędników magistrackich i wynikające z tego problemy. Wielu z nich, nie mogąc utrzymać rodzin z otrzymywanej płacy, zwiększało swoje dochody pozaprawnymi działaniami. Na skutek tego, jak pisał Kochanow, „ko­ rupcja i łapownictwo stały się w środowisku urzędników magistrackich plagą nie dającą się wyplenić”. Gubernator piotrkowski sygnalizował ponadto Ministerstwu Spraw Wewnętrznych o innych nieprawidłowościach w pracy magistratów, za­ uważonych w trakcie przeprowadzanych przez niego kontroli tych instytucji. W kilku z nich nie stosowano obowiązujących form i zasad rozpatrywania spraw i z tego powodu trudno było się zorientować, na jakim są etapie załatwiania. Poza tym sprawy w magistratach ulegały znacznej zwłoce, co zdaniem Kochanowa nie tylko osłabiało oddziaływanie i znaczenie decyzji i wyroków administracyjnych, ale stanowiło też podatny grunt do pozaprawnych działań urzędników56. O niepra­ widłowościach w pracy wielu magistratów informowali władze także gubernato­ rzy lubelski, kielecki i kaliski. Zawiadamiali oni swoich szefów głównie o nie­ właściwym sposobie prowadzenia ksiąg meldunkowych, nieterminowym wyda­ waniu decyzji administracyjnych i błędach w sprawozdaniach kasowych57. Także w 1868 r. większość gubernatorów negatywnie oceniała działalność urzędów miej­ skich. Zwierzchnik guberni lubelskiej w swoim sprawozdaniu za ten rok podkreślał, że spośród 61 miast tylko w 29 o największej liczbie ludności praca magistratów była zadowalająca58. Z kolei gubernator siedlecki zawiadomił władze o nietermi­ nowej realizacji zadań w większości miast na swoim terenie. Było to jego zdaniem spowodowane niedostateczną liczbą urzędników oraz ich niewysokimi kwalifi­ kacjami59. O niezadowalającej pracy miejskich „czynowników” donosili także gubernatorzy kaliski i kielecki60. Ten ostatni uważał, że podstawowa przyczyna tkwiła w strukturze i organizacji pracy urzędów miejskich, które wymagały szybkiej reorganizacji61. Władze rosyjskiego imperium zamierzały zreformować zarządy miejskie w Królestwie Polskim w duchu rosyjskich przepisów z 1870 r., ale po konsultacjach z kierownictwem Królestwa Polskiego zrezygnowały z tego za­ miaru62. W 1869 i 1870 r. Komitet Urządzający z różnych przyczyn przekształcił więk­ szość miast Królestwa w osady. Z 452 miast utraciło prawa miejskie aż 336, tylko 116 zachowało miejskie zarządy63. W końcu lat sześćdziesiątych i pierwszej połowie siedemdziesiątych XIX w. większość gubernatorów nadal negatywnie oceniała pracę magistratów. Gubernator suwalski pisał, że „szeroki krąg zadań magistratów, w których gestii znajduje się także zarząd dochodów państwowych, znacznie przekracza środki tych instytucji, a z drugiej strony nie odpowiadające 55 Tamże, k. 68. 56 Tamże, k. 393-396. 57 Tamże, k. 264, 614-615, 524-526. 58 Tamże, d. 1519, r. 1868, k. 375-376. 59 Tamże, k. 584-585. 60 Tamże, k. 947, 450; d. 1520, r. 1869, k. 294. 61 Tamże, d. 1520, r. 1869, k. 294. 62 M. N i e t у к s z a, op.cit., s. 54. 63 Tamże, s. 90-91; R. K o ł o d z i e j c z y k , Zamiana miast na osady, KH r. LXVIII, 1961, nr 1, s. 200. REALIZACJA REFORMY ADMINISTRACYJNEJ W KRÓLESTWIE POLSKIM 1867-1875 243 obecnemu stanowi rzeczy usytuowanie miejskich zarządów i nie całkiem słuszny podział obowiązków między strażą ziemską a burmistrzami stawiają obecne magi­ straty w stanie niezadawalającym i zupełnie nie odpowiadającym intencjom, które przyświecały ich powołaniu”64. Także w 1875 r. gubernator kaliski zawiadomił Ministerstwo Spraw We­ wnętrznych, że chociaż z roku na rok działalność magistratów staje się coraz lepsza, to jednak ich struktura jako instancji administracyjno-policyjno-sądowej nie od­ powiada zadaniom, dla wypełnienia których powołano je do życia65. Zwracano uwagę i na inne niedociągnięcia w pracy miejskiej administracji. Gubernatorzy podkreślali przede wszystkim, że w wielu przypadkach burmistrzowie i urzędnicy odnosili się obojętnie do inicjatyw inwestycyjnych mieszkańców, np. budowy dróg, wodociągów, łaźni miejskich, domów użyteczności publicznej i oświetlenia. Nie­ rzadko natomiast finansowano przedsięwzięcia, które służyły zaspokojeniu potrzeb miejscowych notabli66. Kilka przyczyn powodowało, że działalność urzędów miejskich nie zadowalała ani władz gubemialnych, ani samych mieszkańców. Po pierwsze magistrat był przede wszystkim organem administracji państwowej, a nie samorządowej. Zakres jego kompetencji był bardzo wąski i praktycznie nie dawał wielu możliwości wy­ stępowania z różnego rodzaju inicjatywami dotyczącymi rozwiązywania proble­ mów istotnych dla danego ośrodka. Wszystkie ważniejsze decyzje zarządu miasta wchodziły w życie dopiero po zatwierdzeniu ich przez wyższe władze. Decyzje wydawane w małych miasteczkach kontrasygnował naczelnik powiatu, w miastach gubemialnych i w Lodzi — gubernator, a w magistracie warszawskim — na­ miestnik Królestwa67. Jak słusznie zauważyła Maria N i e t y k s z a , ograniczenie kompetencji magistratów w zakresie finansowania inwestycji miejskich i obowiązek aprobaty wydatków przez władze zwierzchnie, niekiedy nawet najwyższego szczeb­ la, przy biurokratycznym systemie administracji prowadziły do inercji zarządów miast68. Ponadto urzędnicy miejscy byli zobowiązani do wykonywania tylu czyn­ ności służbowych z zakresu administracji ogólnej, że w ich pracy występowały znaczne opóźnienia i usterki. Po drugie — przy magistratach nie funkcjonowały organy kontrolne wybierane przez mieszkańców miasta69. Władze miejskie nie zawsze więc prowadziły właściwą gospodarkę swymi funduszami, gdyż nie bardzo obawiały się różnych konsekwencji z tego tytułu. Po trzecie — kierownictwo Królestwa Polskiego nie prowadziło właściwej polityki w zakresie dysponowania budżetem i dystrybucji posiadanych środków. Na utrzymanie magistratu w prze­ liczeniu na jednego mieszkańca wydawano znacznie więcej pieniędzy niż na potrze­ by miasta. Wszystkie miasta Królestwa, oprócz Warszawy, miały ponadto wolne środki finansowe, podczas gdy ośrodki miejskie Europy Zachodniej i Rosji pro­ wadziły aktywną politykę gospodarczą, stale brały kredyty i znajdowały się ciągle w długach70. Przyjęte zasady administracyjne i prawne dotyczące funkcjonowania miast oraz strategia gospodarcza wobec miejskich organizmów wynikały w znacz- 64 RGIA, f. 1270, op. 1, d. 1520, r. 1869, k. 793. 65 Tamże, op. 1, d. 1526, r. 1875, k. 447-448. 66 GARF, f. 109, 4 eksp., d. 263, r. 1868, k. 5, 107. 67 Historia państwa i prawa t. IV, s. 90-91; M. N i e t y k s z a , op.cit., s. 22-23. 68 M. N i e t y k s z a , op.cit., s. 23. 69 Historia państwa i prawa t. IV, s. 91. 70 M. N i e t y k s z a , op.cit., s. 25. 246 JAN KOZŁOWSKI z działalności gminnej administracji. Ignorowano ją i starano się mieć jak najmniej kontaktów służbowych z wójtami gmin89. Zarówno ludność wiejska, jak i ziemiań- stwo nieusatysfakcjonowane pracą tej administracji często unikało uczestniczenia w zebraniach gminnych i nie wykonywało podejmowanych na nich postanowień90. W większości przypadków niezadowolenie z działalności władz i urzędników gminnych było uzasadnione. Tylko w okresie od 1864 do 1873 r. odwołano ze stanowisk 16% wójtów i 5% ławników91. W stosunku do części z nich wszczęto postępowanie sądowe. Nierzadkie były również przypadki nadużywania władzy przez osoby pełniące najwyższe funkcje w gminie — w samej guberni lubelskiej w 1868 r. naliczono ich 4192. Wielokrotnie zdarzało się także, że wójtowie samo­ dzielnie, lub też z aprobatą ławników, przeznaczali wpływy z tytułu kar na inne cele, niż zdecydowało gminne zgromadzenie. Zaobserwowano ponadto przypadki karania przez nich mieszkańców wsi bez zgody ławników i zmuszania chłopów do pracy we własnych gospodarstwach93. Nierzadko również wójtowie gmin podej­ mowali samodzielne decyzje w sprawach, które były zastrzeżone do wyłącznej kompetencji zgromadzenia gminnego94. Najczęściej dotyczyło to dysponowania gminnymi składkami. W ocenie większości gubernatorów następną przyczyną niezadowalającej działalności gminnej administracji była znaczna rotacja kadr w urzędach gminnych, zwłaszcza na stanowiskach wójtów, ławników i pisarzy. W kilku gminach guberni płockiej w ciągu roku zmieniło się po 10 pisarzy w każdej z nich95. Dużą rotację na stanowiskach wójtów zaobserwowano zwłaszcza w guberni kaliskiej. Gubernator kielecki zawiadamiał z kolei swoich zwierzchników, że 2/3 wszystkich wójtów tej guberni było na swych posadach nowicjuszami i nawet ci spośród nich, którzy umieli czytać i pisać, potrzebowali co najmniej roku, aby dobrze poznać swoje liczne i skomplikowane obowiązki96. W 1873 r. spośród wszystkich 1313 wójtów Królestwa Polskiego aż 874 (66,6%) piastowało ten urząd po raz pierwszy, 277 (21,1%) odbywało drugą trzyletnią kadencję, 120 (9,1%) — trzecią i 42 (3,2%) czwartą97. Naczelnicy żandarmerii zwracali uwagę władz na jeszcze inne zjawisko mające wpływ na nie najlepszą pracę gminnej administracji. W swoich raportach niejednokrotnie informowali o nadużyciach i zaniedbaniach władz państwowych i komisarzy do spraw włościańskich w stosunku do urzędów gminnych. Pod­ kreślano przede wszystkim, iż naczelnicy powiatów i inni wyżsi urzędnicy powia­ towi niewiele uwagi poświęcali kontroli działalności tych urzędów. W większości przypadków ograniczali się tylko do jednorazowego lub dwukrotnego w ciągu roku sprawdzenia diełoproizwodstwa98. Tę opinię żandarmerii potwierdzali gubernato­ rzy. W 1869 r. gubernator lubelski informując zwierzchników o rezultatach prze- 89 Tamże, s. 443. 90 Tamże, s. 444. 91 D.G. A n u с z i n, Oczerki ekonomiczeskogo położenija krestian w gubierniach Carstwa Pol- skogo w 1873 godu , Radom 1875, s. 8; I. К o s t i u s z к o, op.cit., s. 420. 92 RGIA, f. 1270, op. 1, d. 1519, r. 1868, k. 374. 93 I. К o s t i u s z к o, op.cit., s. 435. 94 Tamże, s. 427. 95 Obzor Płockoj gubierni za 1873 god, Płock 1874, s. 74. 96 RGIA, f. 1270, op. 1, d. 1524, r. 1874, k. 543. 97 D.G. A n u c z i n , op.cit., s. 7; I. К o s t i u s z к o, op.cit., s. 419. 98 GARF, f. 109, 4 eksp., d. 297, r. 1869, k. 36-37. REALIZACJA REFORMY ADMINISTRACYJNEJ W KRÓLESTWIE POLSKIM 1867-1875 247 prowadzonych przez siebie kontroli urzędów gminnych pisał, że władze powiatów „przejawiały mało uczucia” w stosunku do jego decyzji dotyczących nadzorowania działalności gminnej administracji". Gubernatorzy piotrkowski i warszawski także podzielali tę ocenę100. Żandarmi w swoich sprawozdaniach zwracali ponadto uwagę na częste ingero­ wanie naczelników powiatów w sprawy gmin. Podrywali oni autorytet wójtów, wpływając zwłaszcza na zatrudnienie pisarzy gminnych101. Trzeba podkreślić, że był to zarzut słuszny, chociaż zwierzchnicy powiatów w większości przypadków starali się nie afiszować z działaniami tego typu. W 1874 r., gdy naczelnik powiatu rypińskiego ingerował otwarcie w pracę gminnej administracji, gubernator płocki w tajnym piśmie nakazywał mu, aby czynił to w sposób zakamuflowany, drogą sugestii, rad i różnych ograniczeń powodując podejmowanie „właściwych” decyzji przez gminnych urzędników102. Władze powiatowe nie wszędzie też i nie zawsze troszczyły się, aby przedstawiciele gminnej administracji dobrze rozumieli swoje obowiązki i właściwie je wykonywali. W wielu gminach wójtowie nie potrafili bowiem wywiązywać się ze swych zadań103. Władze Królestwa podejmowały różne inicjatywy zmierzające do poprawy działalności gminnej administracji. W 1868 r. gubernator suwalski Piotr Gervais sugerował przeprowadzenie unifikacji zasad prowadzenia ksiąg meldunkowych oraz sprawozdawczości i znaczne zmniejszenie liczby gmin poprzez łączenie dwóch małych w jedną dużą104. Obie te propozycje zostały zaaprobowane przez zwierzch­ ników. W ocenie władz gubernialnych zmniejszenie liczby gmin wywarło znaczny wpływ na poprawę działalności najniższego szczebla administracji. Naczelnicy powiatów mogli bowiem częściej kontrolować pracę urzędników gminnych i z większej liczby mieszkańców wsi można było wybierać wójtów, sołtysów i ławni­ ków. Zmniejszeniu uległy ponadto podatki przeznaczone na utrzymanie gminnej administracji105. Z tego powodu większość mieszkańców gmin z zadowoleniem przyjęła zmniejszenie ich liczby. Początkowo małe gminy łączono mechanicznie w jedną dużą106. Okazało się jednak, że ten system nie zawsze był racjonalny, gdyż często obszar nowej scalonej gminy przyjmował niedogodny kształt. Przy tym część mieszkańców gmin, zwłaszcza osoby kierujące gminną administracją, za­ biegało o pozostawienie urzędu w miejscowości, w której znajdował się dotychczas. Konflikty interesów urzędników gminnych powodowały, że proces łączenia gmin przebiegał bardzo wolno107. Hamowało go ponadto wdrażanie nowej reformy są­ dowej. Odmawiano więc np. prośbom mieszkańców o unifikację sąsiednich gmin twierdząc, że zmiany te mogą utrudnić właściwy podział guberni na gminne okręgi sądowe. Z tego powodu, do wprowadzenia w Królestwie Polskim reformy sądowej, proces scalania gmin daleki był od zakończenia108. 991. К o s t i u s z к o, op.cit., s. 426. 100 RGIA, f. 1270, op. 1, d. 1523, r. 1872, k. 18; d. 1525, r. 1874, k. 277-278, 101 GARF, f. 109, 4 eksp., d. 233, r. 1870, k. 32. 102 AP w Płocku, KG? 712, k. 36. 1031. К o s t i u s z к o, op.cit., s. 434. 104 D.G. A n u c z i n , op.cit., s. 21. 105 RGIA, f. 1270, op. 1, d. 1523, r. 1872, k. 410; d. 1525, r. 1874, k. 238. 106 Tamże, d. 1522, r. 1871, k. 432. 107 Obzor Pietrokowskoj gubierni za 1875 god , Pietrokow 1876, s. 65. 108 Obzor Kaliszskoj gubierni za 1875 god , Kalisz 1876, s. 121. 248 JAN KOZŁOWSKI Pomimo wszystkich tych zmian władze nadal były niezadowolone z funkcjono­ wania instytucji gminnych. Gubernatorzy zwracali uwagę przełożonych przede wszystkim na zmniejszanie się roli zebrań gminnych. W 1869 r. gubernator lubelski informował namiestnika Królestwa, że mieszkańcy wsi nie chcą w nich uczestni­ czyć. Wielokrotnie trzeba było ich do tego zmuszać 109. Niejednokrotnie także zebrania gminne odbywały się w „niewłaściwym składzie”110. W kilku guberniach przeprowadzano je ponadto w terminach niezgodnych z przepisami. Zjawisko to nasilało się zwłaszcza w okresie jesiennych prac polowych111. W październiku 1867 r. przewodniczący suwalskiej komisji do spraw włościańskich informował np. władze Królestwa, iż w pięciu gminach powiatu kalwaryjskiego zebrania nie odbywały się w wyznaczonym czasie112. W 1872 r. gubernator suwalski wska­ zywał na szereg przyczyn powodujących ograniczenie roli zebrań gminnych. Pod­ kreślał, że chociaż w guberni tej odbywały się one we właściwych terminach, to brak ścisłych związków łączących wiejskie społeczności, sprzeczne interesy ich mieszkańców, niski poziom wykształcenia, a także niedostateczna liczba po­ mieszczeń, w których można by zebrać chociażby 1/5 część uprawnionych do uczestnictwa (w niektórych gminach ich liczba dochodziła do 500 osób) powodo­ wały rzadkie zwoływanie zebrań. Zdaniem zwierzchnika guberni suwalskiej z tych powodów „nie odpowiadały one swojemu przeznaczeniu”113. Trzeba podkreślić, że ludność wiejska i ziemiaństwo rozmaicie odnosiły się do idei zebrań gminnych. Miała na to wpływ działalność gminnych władz, a zwłasz­ cza ich dbałość o sprawy mieszkańców. W tych gminach, w których mieszkańcy negatywnie oceniali pracę gminnej administracji, większość uprawnionych z reguły nie brała udziału w zebraniach. Różny był także stosunek władz powiatowych do tych zgromadzeń. Naczelnicy powiatów dokładali wszelkich starań, aby w ustawo­ wym terminie odbyły się przede wszystkim zebrania, na których miano wybrać władze gminne i uchwalić repartycję lokalnych podatków (składek gminnych). Stałe ich zwoływanie przeważnie nie było na rękę powiatowej administracji. Wielu naczelników podejmowało decyzje omijając instytucję zebrań114. Takie podejście władz oraz części mieszkańców gmin do funkcjonowania zebrań gminnych po­ wodowało, że nie odgrywały one istotniejszej roli w systemie zarządzania gminą. W 1871 r. w ich trakcie rozstrzygnięto w sumie 7281 spraw, w 1872 r. — 6555, a w 1873 r. — 6249. Niektóre decyzje podjęte na zebraniach gminnych były za­ skarżane przez niezadowolonych mieszkańców. W 1871 r. zakwestionowano ich 220, w 1872 r. — 63 a w 1873 r. — 118115. Na nie najlepszą pracę gminnej administracji miały też wpływ inne czynniki. W wielu gminach urząd zlokalizowany był peryferyjnie, co sprawiało, że większość mieszkańców musiała ponieść znaczne koszty, aby się w nim stawić i uczestniczyć w zebraniach i naradach116. Wpływało to wyraźnie na sporą absencję osób w bez­ 109 I. К o s t i u s z к o, op.cit, s. 428. 110 Tamże, s. 430. 111 Obzor Kaliszskoj gubierni za 1875 god , s. 127. 112 Postanowlenija U czrieditielnogo Komitieta. Zapiski t. XI, s. 42; I. K o s t i u s z k o , op.cit., s. 429. 113 RGIA, f. 1270, op. 1. d. 1523, r. 1872, k. 92. 114 I. K o s t i u s z k o , op.cit., s. 427-428. 115 D.G. A n u c z i n , op.cit., s. 9; I. K o s t i u s z k o , op.cit., s. 431. 116 Obzor Kaliszskoj gubierni za 1875 god , s. 121; M. N i e t y k s z a , op.cit., s. 29.