Pobierz Równowaga budżetowa a zasady prawa i więcej Schematy w PDF z Finanse publiczne tylko na Docsity!
ANTONI HANUSZ
Równowaga budżetowa a zasady prawa
- Zainteresowanie problematyką równoważenia budżetu państwa jest stosunkowo niewielkie. W literaturze przedmiotu formułowane są poglądy odwołujące się do równowagi budżetowej jako zasady niema- jącej charakteru normatywnego. Zasada równowagi występuje najczę- ściej jako postulat dobrego funkcjonowania gospodarki budżetowej 1. Budżet zrównoważony to taki, w którym wydatki stałe, podobnie jak w gospodarce prywatnej, są zaspokajane stałymi dochodami 2. Wobec trudności w ograniczaniu wydatków budżetowych postulat zrównowa- żenia ich z dochodami nie jest przedstawiany w sposób bezwzględny. Dlatego obok poglądów zalecających ścisłe przestrzeganie równowagi budżetowej występują opinie dopuszczające mniej lub dalej idące od- stępstwa. Podkreśla się, że deficyty budżetowe są charakterystyczne dla wielu współczesnych państw, natomiast nadwyżki występują dość rzadko^3. Problematyka równoważenia budżetu ma nie tylko wymiar teore- tyczny. W sytuacji długotrwałego deficytu sektora finansów publicznych nabiera ona konkretnego znaczenia. Państwo, aby realizować program sformułowany w postanowieniach Konstytucji RP, jest obowiązane po- dejmować różnorodne działania polityczne, socjalne, opiekuńcze, a tak- że gospodarcze, które wymagają środków pieniężnych. Wydatki na nie w znacznej części powinny znaleźć pokrycie w dochodach, które planuje się w budżecie państwa.
(^1) Por. J. Harasimowicz, Finanse i prawo finansowe , Warszawa 1977, s. 57; N. Gajl, Finanse i prawo finansowe , Warszawa 1980, s. 105; A. Branny, [w:] Prawo finansowe , red. E. Chojna-Duch, H. Litwińczuk, Warszawa 2007, s. 70; D. Cyman, [w:] Podstawy fi- nansów i prawa finansowego , red. A. Drwiłło, Warszawa 2014, s. 328. (^2) S. Głąbiński, Wykład nauki skarbowej , Lwów 1894, s. 484. (^3) K. Ostrowski, Prawo finansowe. Zarys ogólny , Warszawa 1970, s. 210. Niektóre kraje równowagę budżetową mają zapisaną w konstytucji – por. art. 110 ust. 1 Ustawy Zasad- niczej RFN stanowiący, że plan finansowy, w którym ujmuje się wszystkie dochody i wy- datki władz federalnych, a więc budżet państwa, powinien zachowywać równowagę do- chodów i wydatków.
- Ze względu na znaczenie budżetu dla gospodarki finansowej państwa punktem odniesienia w poszukiwaniu norm regulujących opra- cowanie i uchwalanie budżetu państwa jest ustawa zasadnicza^4. Normy nakazujące lub zakazujące bądź upoważniające organy państwowe do określonego postępowania w określonych okolicznościach, w celu stwo- rzenia aktu prawnego zawierającego budżet państwa, ujęto w rozdzia- le X Konstytucji zatytułowanym „Finanse publiczne”. Ich adresatami są jednostki organizacyjne będące organami władzy państwowej^5. Dla odtworzenia norm regulujących uchwalanie budżetu państwa, jako pla- nu finansowego sporządzanego metodą bilansową, istotna jest przede wszystkim treść art. 216 ust. 5 Konstytucji^6. Zgodnie z tym przepisem państwu nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i porę- czeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Na osta- teczny kształt budżetu państwa wpływ ma również art. 220 ust. 1 Kon- stytucji. Zgodnie z nim zwiększenie wydatków lub ograniczenie docho- dów planowanych przez Radę Ministrów nie może powodować ustalenia przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projek- cie ustawy budżetowej. Natomiast na ograniczenie źródeł finansowania wydatków państwa zaplanowanych w budżecie wskazuje art. 220 ust. 2 Konstytucji. Zawiera on, skierowany wprost do legislatywy, zakaz pokry- wania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązań w banku cen- tralnym państwa^7. Instytucję deficytu budżetu państwa objęto regulacją konstytucyj- ną w sposób zróżnicowany. Wprowadzono normy, które na wielkość defi- cytu budżetu państwa wpływają zarówno pośrednio, jak i bezpośrednio. Zakaz przekraczania maksymalnego poziomu długu publicznego pośred- nio oddziaływa na wielkość deficytu budżetowego 8. Wielkość deficytu budżetu państwa stanowi element salda sektora finansów publicznych, ponieważ państwowy dług publiczny obejmuje także zobowiązania tego sektora. Natomiast zakaz zwiększania przez Sejm deficytu budżetowe-
(^4) Budżet państwa obejmuje około połowy dochodów i wydatków sektora finansów pu- blicznych i dokonuje redystrybucji ponad połowy produktu krajowego brutto; por. Anali- za wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2013 roku , Najwyższa Izba Kontroli, s. 102 i n.; P. Russel, Wydatki budżetowe w Polsce , Studia Biura Analiz Sejmo- wych Kancelarii Sejmu 2010, nr 3, s. 119 i n. (^5) Normy zachowania znajdujące się w rozdziale X Konstytucji odnoszą się nie tylko do tworzenia budżetu, ale także do podstawowych zagadnień dotyczących finansów publicz- nych państwa. (^6) B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz , Warszawa 2009, s. 929. (^7) E. Chojna-Duch, Podstawy finansów publicznych i prawa finansowego , Warszawa 2010, s. 139. (^8) Por. M. Zubik, Budżet państwa w polskim prawie konstytucyjnym , Warszawa 2001, s. 154.
tu państwa określa natomiast norma wywiedziona z art. 113 ust. 2 u.f.p. Z treści tego przepisu zrekonstruować można także normę kompeten- cyjną dającą podstawę uchwalenia przez Sejm budżetu państwa z defi- cytem. Konkretna wielkość deficytu, jako nieprzekraczalnego w danym roku budżetowym limitu, przyjmowana jest natomiast dla każdego roku budżetowego w ustawie budżetowej^11. Z uwagi na skutki niezrównoważe- nia dochodów i wydatków rozmiar deficytu nie może być przypadkowy. Dlatego źródła i formy jego finansowania objęte są regulacjami konsty- tucyjnymi i ustawowymi^12. Przepisy odnoszące się do deficytu budżetowego oraz do nadwyżki budżetowej znajdują się w art. 36 ust. 1 pkt 2 u.f.p., który nakłada na Mi- nistra Finansów obowiązek podawania do publicznej wiadomości zbior- czych danych dotyczących wykonywania budżetu państwa za okresy miesięczne, w tym kwotę deficytu lub nadwyżki. Deficytu budżetowego oraz nadwyżki budżetowej dotyczy także art. 118 ust. 2 u.f.p., zawierają- cy dyspozycję zakazującą wliczania do deficytu albo nadwyżki budżetu państwa, odpowiednio, deficytu budżetu środków europejskich albo nad- wyżki środków europejskich. Z kolei art. 113 ust. 1 u.f.p. zawiera szcze- gólny rodzaj normy prawnej, która wyjaśnia prawne pojęcia nadwyżki budżetowej oraz deficytu budżetu państwa^13.
- Cechą wspólną wskazanych przepisów prawnych jest to, że ich rekonstrukcja nie daje pełnego obrazu praw i obowiązków wyznaczają- cych postępowanie mające na celu uchwalenie projektu budżetu pań- stwa. Przepisy te nie mogą więc posłużyć zbudowaniu wyraźnie i łatwo rozpoznawalnych norm wyznaczających obowiązek uchwalenia budżetu państwa z deficytem albo nadwyżką budżetową. Połączenie poszczegól- nych elementów ustawy nie pozwala na jednoznaczne określenie wa- runków dojścia do skutku ustawy budżetowej zawierającej deficyt albo nadwyżkę. W konsekwencji normy z nich wywiedzione pozostawiają pra- wodawcy pewien margines swobody, ponieważ nie mają ściśle wyznaczo- nego zakresu zastosowania.
(^11) Por. art. 1 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 2014 z 24.1.2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 162), który stanowi, że deficyt budżetu państwa ustala się na dzień 31.12.2014 r. na kwotę nie większą niż 47 505 145 tys. zł. Natomiast art. 1 ust. 5 ustawy budżetowej na rok 2015 z 15.1.2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 133) stanowi, że deficyt budżetu państwa ustala się na dzień 31.12.2015 r. na kwotę nie większą niż 46 080 000 tys. zł. (^12) Dalsze przepisy ustawy wskazują, że sięganie do konkretnych źródeł i form finan- sowania deficytu budżetowego odbywa się pod kontrolą właściwych organów państwo- wych z zastosowaniem procedur przewidzianych przepisami prawnymi; zob. J. Stankie- wicz, [w:] Finanse publiczne. Komentarz praktyczny , red. E. Ruśkowski, J.M. Salachna, Gdańsk 2007, s. 324. (^13) Zgodnie z art. 113 ust. 1 u.f.p. różnica między dochodami a wydatkami budżetu pań- stwa stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu albo deficyt budżetu państwa.
Ściśle wyznaczony zakres zastosowania posiada natomiast nor- ma wyrażona w art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. a i pkt 3 lit. a u.f.p. Zgodnie z tymi przepisami, jeśli wartość relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto jest większa od 55%, lecz mniejsza od 60%, a także gdy jest równa lub większa od 60%, Rada Ministrów obowiązana jest uchwalić dla kolejnego roku budżetowego projekt ustawy budżeto- wej, w którym, pod pewnymi warunkami, nie może zaplanować deficytu budżetu państwa^14. Prawodawca określił w niej wyraźnie warunek doj- ścia do skutku projektu ustawy budżetowej, w której nie będzie można uchwalić budżetu z deficytem. Warunkiem tym jest nadmierne zadłuże- nie państwa, którego poziom określony został w art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. a i pkt 3 lit. a u.f.p. Ziszczenie się tego warunku następuje jednak dopiero w momencie opublikowania obwieszczenia o wartości relacji kwoty państwowego dłu- gu publicznego do produktu krajowego brutto. Obowiązek ten spoczywa, zgodnie z art. 38 u.f.p., na Ministrze Finansów, który musi opublikować obwieszczenie w terminie do dnia 31 maja roku następnego w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej „Monitor Polski”. Urzeczywistnienie stosunku prawnego, którego obraz zawarty zo- stał w dyspozycji normy wywiedzionej z art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. a i pkt 3 lit. a u.f.p. może nastąpić, gdy spełnione zostaną warunki określone w jej hipotezie. Jeżeli zatem opublikowano obwieszczenie o wartości relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto na poziomie nie większym od 55%, lecz mniejszym od 60%, a także gdy jest równa lub większa od 60%, wówczas norma wywiedziona z art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. a i pkt 3 lit. a u.f.p. stanowić będzie podstawę prawną możliwą do zastosowana w pełnym zakresie. Natomiast w razie nieopublikowania przez Ministra Finansów obwieszczenia norma nakazująca uchwalenie projektu budżetu państwa nieprzewidującego deficytu nie znajdzie za- stosowania. Stosunek prawny, którego treścią jest obowiązek uchwalenia projektu ustawy budżetowej, nieprzewidujący deficytu w ogóle nie po- wstanie. Należy przy tym podkreślić, że przepisy zawarte w art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. a i pkt 3 lit. a u.f.p. nie przewidują w zasadzie odstępstw od wy- rażonych w nich nakazów albo zakazów. Normę wynikającą z tych prze- pisów można więc zastosować w pełni albo wcale jej nie stosować^15.
(^14) Przepis ten dopuszcza, przy osiągnięciu wskazanych relacji, także inne rozwiązanie niż zakaz uchwalania projektu ustawy budżetowej nieprzewidującego deficytu budżetu państwa. Możliwe jest bowiem uchwalenie projektu budżetu państwa, w którym przyj- muje się poziom różnicy dochodów i wydatków budżetu państwa zapewniający, że relacja długu Skarbu Państwa do produktu krajowego brutto będzie niższa od ogłoszonej przez Ministra Finansów w roku poprzednim. Z punktu widzenia przedstawianej problematyki rozwiązanie to nie ma jednak istotnego znaczenia. (^15) Na tego rodzaju normy zwraca uwagę m.in. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki , Warszawa 2010, s. 36.
w niej nakazów i zakazów, jest przy tym łatwo rozpoznawalna i jedno- znaczna. Do wnioskowania pośredniego sprowadza się również stosowa- nie normy wyrażonej w art. 88 u.f.p. Konkluzja prowadząca do przyjęcia przez Radę Ministrów projektu budżetu państwa z deficytem na kolej- ny rok budżetowy wypływa z przesłanki większej, a więc wykładni nor- my prawnej wynikającej z art. 88 u.f.p. Pozwala ona ocenić znaczenie tej normy prawnej, a w konsekwencji ocenić możliwość jej zastosowania do przypadków, w których osiągnięto wartość relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto zamykającą się w gra- nicach od 55% do 60%, a także gdy jest ona równa lub większa od 60%. W świetle art. 88 u.f.p. sytuacje takie skutkują uprawnieniem do uchwa- lenia przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej, w którym moż- liwe jest zaplanowanie deficytu budżetu państwa pomimo osiągnięcia wartości relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu kra- jowego brutto większej od 55%, a mniejszej od 60%, oraz gdy jest równa lub nawet większa od 60%. Przesłankę mniejszą sylogizmu stanowi nato- miast zaistnienie określonego stanu faktycznego, a więc opublikowanie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o wprowadzeniu stanu wojennego albo stanu wyjątkowego na całym terytorium Rzeczy- pospolitej Polskiej bądź rozporządzenia Rady Ministrów o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Norma wyinterpretowana z art. 88 u.f.p., jako podstawa uchwalenia aktu prawnego, którego treścią jest projekt ustawy budżetowej, podobnie jak norma wywiedziona z art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. a i pkt 3 lit. a u.f.p., również nie przewiduje odstępstw od wyrażonych w niej nakazów i zakazów, jest przy tym jednoznaczna. Dla zastosowania prawa w warunkach określonych w art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. a i pkt 3 lit. a oraz art. 88 u.f.p. właściwemu organowi wystarczy odnaleźć wymagany sposób zachowania. Rozumowaniu polegającemu na wyprowadzaniu wniosków z określonych w tych przepisach przesłanek sprzyja jednoznaczność opisanych warunków. Ich spełnienie nakazuje bądź zakazuje lub upoważnia organ do określonego postępowania w celu uchwalenia projektu ustawy budżetowej.
- Stosowanie wskazanych norm jako podstawy prawnej uchwa- lenia aktu prawnego, którego treścią jest projekt ustawy budżetowej, może być jednak niewystarczające w każdym przypadku. Z treści przepisów ustawy o finansach publicznych regulujących instytucję deficytu oraz nadwyżki budżetu państwa nie można bowiem wyprowa- dzić normy nakazującej albo zakazującej uchwalanie projektu ustawy budżetowej z deficytem w sytuacji, gdy organy państwowe, w warun- kach niewymienionych w art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. a i pkt 3 lit. a oraz 88 u.f.p., chcą zwiększyć wydatki, nie powiększając dochodów państwo-
wych 16. Brak jest także norm stwarzających podstawę prawną uchwa- lania budżetu państwa z nadwyżką dochodów nad wydatkami oraz budżetu zrównoważonego w sytuacjach pozwalających na dodatkowe obciążenia finansowe. Nie wszystkie zatem stany faktyczne uwzględ- nione zostały w praktyce legislacyjnej i objęte warunkami, od których spełnienia zależy, czy ustawa budżetowa zostanie uchwalona z deficy- tem czy z nadwyżką. Pogląd taki wynika z analizy przepisów ustawy o finansach pu- blicznych, które zawarte są w dziale III – w rozdziale 2 zatytułowanym „Ustawa budżetowa”, a także przepisów zamieszczonych w rozdziale 4 zatytułowanym „Tryb opracowania i uchwalania budżetu państwa”. Nor- my prawne z nich wywiedzione upoważniają Radę Ministrów zarówno do przyjęcia projektu ustawy budżetowej nieprzewidującej deficytu budżetu państwa, jak i podjęcie uchwały przewidującej deficyt. Przepisy te po- zwalają w podobny sposób uchwalić ustawę budżetową przez Sejm. Normy wyprowadzone z art. 110 pkt 3, art. 113 ust. 2 i art. 118 ust. 1, a także z art. 138, 141 i 142 u.f.p. nie mogą więc znaleźć zastosowa- nia zgodnie ze wskazanym schematem wnioskowania pośredniego. Kon- kluzja, w efekcie której podjęta zostanie przez Radę Ministrów uchwała w sprawie projektu budżetu państwa, nie może być wynikiem podobnego sylogizmu, ponieważ ze zdań w nich zawartych nie można zbudować sto- sunku wynikania i zrekonstruować wymaganego sposobu zachowania. Również Sejm nie może posłużyć się tego rodzaju wnioskowaniem praw- niczym. Przyczyną tego jest fakt, że normy wyinterpretowane z przepisów rozdziału 2 oraz rozdziału 4 u.f.p. nie wskazują, jakie konkretnie warunki muszą być spełnione, aby projekt ustawy budżetowej, a następnie ustawę budżetową uchwalono z deficytem, równowagą albo nadwyżką dochodów nad wydatkami. Przeciwnie, regulacje zawarte w ustawie o finansach publicznych pozostawiają podmiotom uczestniczącym w przygotowaniu projektu oraz uchwalaniu ustawy budżetowej duży zakres władztwa dys- krecjonalnego. Normy zrekonstruowane zarówno z przepisów rozdziału 2, jak rozdziału 4 ustawy dają kompetencje Ministrowi Finansów, Radzie Ministrów oraz Sejmowi w kształtowaniu treści aktu budżetowego. Są one dość zróżnicowane w swej treści i stwarzają dużą przestrzeń dla po- lityki finansowej, a więc wyboru rodzaju i wielkości wydatków i docho- dów budżetowych, ich hierarchii itp.^17
(^16) Por. M. Karlikowska, [w:] M. Karlikowska, W. Miemiec, Z. Ofiarski, K. Sawicka, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz , Wrocław 2010, s. 302. (^17) Treść ustawy budżetowej określona jest w dużym stopniu ustaleniami przyjętymi w wieloletnim planie finansowym państwa, który stanowi podstawę przygotowania projek- tu ustawy budżetowej, a także kierunkami działań zawartymi w przyjętym przez Radę Mi- nistrów Programie Konwergencji, o czym stanowią art. 105 ust. 1 oraz art. 138 ust. 1 u.f.p.
nie pokryciu wydatków związanych z realizacją zadań publicznych pań- stwa. Na tle silnego wzrostu gospodarczego właściwe może okazać się łagodzenie wahań koniunkturalnych przez zwiększanie dochodów ponad wydatki dla ograniczania konsumpcji lub inwestycji. Przyczyną trudno- ści stosowania norm postępowania jako podstawy prawnej uchwalenia projektu ustawy budżetowej i budżetu państwa mogą być wreszcie nad- zwyczajne wydatki związane z obroną państwa lub zobowiązaniami so- juszniczymi. Trudności w stosowaniu przepisów ustawy o finansach publicz- nych wynikają zatem z braku jednoznacznego uwzględnienia w nich konsekwencji wyboru określonego postępowania. We wszystkich wska- zanych sytuacjach dyspozycje norm wyinterpretowanych z przepisów ustawy o finansach publicznych, określając postępowanie organów wła- dzy publicznej podczas uchwalania ustawy budżetowej, nie zawiera- ją pełnego obrazu stosunków prawnych będących finansowym następ- stwem spełnionych hipotez. W rezultacie proces stosowania przepisów regulujących tryb opracowywania i uchwalania budżetu państwa nie jest powiązany z wyborem konkretnych celów finansowych. Poza wyjątkami wskazanymi w art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. a i pkt 3 lit. a oraz art. 88 u.f.p. nie można ich wyprowadzić z treści ustawy. W związku z tym postępowanie organów władzy publicznej prowa- dzić może do różnych skutków budżetowych. W skrajnych przypadkach stosowanie prawa może być oderwane od społeczno-gospodarczej rze- czywistości lub uwzględniać ją w mniejszym bądź większym stopniu, nie naruszając przy tym przepisów konstytucyjnych oraz ustawowych. Po- jawiać się więc mogą kolizje w urzeczywistnianiu prawem chronionych wartości. Natomiast rygorystyczne zastosowanie przepisów ustawy o fi- nansach publicznych może naruszyć takie wartości, jak pewność prawa, zaufanie obywateli do państwa lub ochrony nienaruszalności słusznie na- bytych praw podmiotowych w sferze wynagrodzeń, uposażeń, świadczeń emerytalnych itp.
- Przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają zatem jednoznacznych i łatwo rozpoznawalnych wzorców postępowania, które w przypadkach trudnych wyznaczałyby obowiązek uchwalenia ustawy budżetowej z deficytem albo bez deficytu. Pomimo tego należy wyrazić przekonanie, że właściwe organy państwowe, a więc zarówno Rada Mini- strów, przygotowując projekt ustawy budżetowej, jak i Sejm, uchwalając ustawę budżetową, obowiązane są w takich sytuacjach dokonać rozstrzy- gnięć, których rezultat może być tylko jeden – uchwalenie ustawy z defi- cytem albo bez deficytu budżetowego, w tym budżetu zrównoważonego. Dla właściwego rozstrzygnięcia niezbędne są jednak takie normy praw- ne, które wskażą organom państwowym przede wszystkim właściwe cele postępowania.
Cele postępowania wyznaczać musi obowiązująca w danych wa- runkach norma, do której może odnieść się organ stanowiący prawo. Skoro celów takich nie zdefiniowano w ustawie, nie ustalono ich hie- rarchii i nie powiązano z warunkami, które umożliwiały ich realizację, należy ich szukać poza przepisami ustawy o finansach publicznych. Organy państwowe muszą zatem odwołać się do przepisów innych ak- tów prawnych ustanowionych przez państwo lub organy Unii Europej- skiej. Wobec trudnych przypadków stosowanie prawa wymaga również przedsięwzięć interpretacyjnych i odwoływania się do podstawowych dla systemu prawa wartości. Natomiast dla zrekonstruowania tych war- tości należy w określonym stanie rzeczy rozpoznać cele działalności państwa. Są nimi ochrona lub realizacja określonych wartości. Wśród nich odnajdywać należy wartość, jaką stanowi dążenie do osiągnięcia równowagi budżetu państwa i zachowania równowagi finansów pu- blicznych. Zdefiniowanie wartości, jaką jest właściwy stan finansów publicz- nych i zachowanie równowagi budżetowej, nie jest jednak wystarczające w procesie opracowywania i uchwalania budżetu państwa. Wartości tej odpowiadać musi norma, która została ustanowiona lub uznana przez le- gislatywę lub inny kompetentny organ władzy publicznej, dla jej ochrony lub realizacji. Dlatego proces opracowywania i uchwalania budżetu pań- stwa w trudnych przypadkach wymaga odwołania się do innego rodzaju norm niż wyrażone w przepisach rozdziału 2 i rozdziału 4 u.f.p. Powinny one wskazać, którą z istniejących norm postępowania należy zastosować, aby w danych warunkach uchwalić projekt ustawy budżetowej bez defi- cytu albo z deficytem. Powinny zatem przyczynić się do wyboru postępo- wania i dokonania właściwego merytorycznie rozstrzygnięcia, a w kon- sekwencji przyjęcia przez Sejm ustawy budżetowej z deficytem albo bez deficytu. Dla właściwego rozstrzygnięcia niezbędne są zatem normy, któ- re w trudnych przypadkach wskażą organom państwa argumenty prze- mawiające za sensem postępowania prowadzącego do osiągnięcia rów- nowagi budżetowej, deficytu albo nadwyżki dochodów nad wydatkami. Organy stanowiące prawo obowiązane są odnaleźć normy, które w prze- ciwieństwie do przepisów zawartych w art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. a i pkt 3 lit. a u.f.p. będą pozwalały rozpoznać, a następnie ważyć wszelkie racje i znaleźć różne argumenty dowodzące słuszności uchwalenia projektu ustawy budżetowej z deficytem albo bez deficytu i w konsekwencji zasto- sowania lub niezastosowania art. 113 ust. 2 u.f.p. Na tej podstawie organ stanowiący prawo musi odnaleźć słuszne rozstrzygnięcie, uchwalając budżet państwa albo z deficytem, albo bez deficytu.
- Poszukiwanie właściwego rozwiązania mającego na celu uchwalenie budżetu nieprzewidującego deficytu odbywać się powinno
problem odnalezienia właściwej podstawy pozwalającej sformułować zasadę równowagi budżetowej. Wiąże się on z brakiem możliwości jed- noznacznego zakwalifikowania równowagi budżetowej jako wartości samoistnej, którą można byłoby wyinterpretować z norm prawa pozy- tywnego. Analizując przepisy konstytucyjne, nie można, jak się wyda- je, przyjąć, że zachowanie równowagi budżetowej jest jedną z wartości tam chronionych^24. W szczególności art. 216 ust. 5 i art. 220 ust. 2 Kon- stytucji, nawet w powiązaniu z jej art. 1, nie mogą posłużyć za podstawę normatywną zasady równowagi budżetowej. Nie wynika z nich bowiem konieczność unikania deficytu budżetowego. Zasady takiej nie można również wywieść z analizowanych przepisów ustawy o finansach pu- blicznych. Brak podstaw do wyinterpretowania z systemu prawa pozytywne- go wartości, jaką jest równowaga budżetowa, oraz chroniącej jej zasady prawnej uniemożliwia, podczas opracowywania i uchwalania budżetu państwa, przeciwstawienie jej innym wartościom i zasadom, np. ochro- ny praw słusznie nabytych czy ochrony interesów w toku, poczucia bez- pieczeństwa socjalnego itp. Z tych wszystkich powodów postulować należałoby stworzenie podstaw normatywnych, które pozwalałyby sfor- mułować zasadę równowagi budżetowej jako normy otwartej. Punktem odniesienia mogłyby się stać regulacje prawa europejskiego. Należy jednak pokreślić, że zasada równowagi wyrażona wprost w tzw. Pakcie fiskalnym^25 rozumiana jest względnie, ponieważ dopuszcza deficyt w ni- skiej wysokości^26. Ponadto celem regulacji europejskich jest osiągnięcie równowagi finansów publicznych jako całości, a nie równowagi budżetu danego państwa. Natomiast konieczność unikania nadmiernego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych podyktowana jest ochro- ną stabilności strefy euro.
(^24) Całkowicie odmienne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12.12.2012 r., K 1/12 (OTK-A 2012, nr 11, poz. 134), uznając, że art. 216 ust. 5 i art. 220 ust. 2 w zw. z art. 1 Konstytucji nakazują uznać zachowanie równowagi budżetowej za wartość konstytucyjnie chronioną. (^25) Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy królestwem Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Fede- ralną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzeczpospolitą Polską, Republiką Portugalską, Rumu- nią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem Szwe- cji, sporządzony w Brukseli 2.3.2012 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1258). (^26) Treść art. 3 ust. 1 lit. a i lit. b Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej przewiduje, że saldo roczne sektora instytucji rządowych i sa- morządowych powinno być zrównoważone lub wykazywać nadwyżkę. Jednak wymóg ten uważa się za spełniony nawet wtedy, jeśli roczne saldo strukturalne sektora instytucji rzą- dowych i samorządowych zamyka się w dolnym pułapie deficytu strukturalnego wyno- szącego 0,5% produktu krajowego brutto. W wyjątkowych okolicznościach może on wyno- sić 1% produktu krajowego w cenach rynkowych.
Budget balance and legal principles
Juxtaposing the Constitution and the Act on Public Finance do- es not allow us to unequivocally determine the conditions for entry into force of a state budget act providing for a deficit or surplus, or balance of revenue and expenses. The norms derived from these instruments do not have a clearly determined scope of application, leaving the legisla- tor a large margin of appreciation. After all, applying provisions which regulate the procedure of preparing and passing the state budget is not linked to the choice of specific financial targets. This is why actions of public authorities may lead to various budget results. In extreme cases application of the law may be detached from the socio-economic reali- ty or take it into account to a lesser or greater extent without infringing constitutional or statutory provisions. In order to choose the correct me- asures, state authorities have to refer to the provisions of other legal in- struments enacted by the state or European Union bodies, and the values underlying the system of law. One of them is the balance of the state budget and maintaining balance in the public finance. The search for the proper solution aimed at adopting a budget which does not provide for a deficit should take into account the logical division of norms into legal principles and rules. The legal rules which respect this value may be re- constructed on the basis of provisions of Art. 86(1)(2)(a), Art. 86(1)(3) (a) and Art. 88 of the Act on Public Finance. Yet they are not sufficient to build the legal grounds for adopting a balanced budget in difficult situ- ations. Thus one should postulate the creation of normative foundations which would allow the principle of budget balance as an open norm. The point of reference could be the values and the provisions protecting them in European law.
Słowa kluczowe: budżet państwa, ustawa budżetowa, równowaga budżetowa, budżet zrównoważony, zasady prawa Keywords: state budget , state budget act , budget balance , balan- ced budget , legal principles
