Pobierz Rozdział 1. Podstawowe zasady funkcjonowania samorządu ... i więcej Notatki w PDF z Samorząd terytorialny tylko na Docsity!
Rozdział 1. Podstawowe
zasady funkcjonowania
samorządu terytorialnego
§ 1. Uwagi wstępne
Przed przystąpieniem do omówienia podstawowej problematyki niniejszej rozprawy konieczne jest wskazanie istoty samorządu terytorialnego oraz na- czelnych zasad jego funkcjonowania, tj. zasady samorządności i samodzielno- ści gmin. Zasady te zostaną omówione w kontekście rozwiązań przewidzia- nych w prawie unijnym i szerzej międzynarodowym wraz z odniesieniem do prawa krajowego, tak polskiego, jak i francuskiego. Następnie zdefiniowane zostanie pojęcie usług komunalnych, a w jego ra- mach węziej zakres działalności podstawowych jednostek samorządu teryto- rialnego w definiowaniu i wykonywaniu usług komunalnych wraz z określe- niem zasad ich realizacji w odniesieniu do określonych sposobów i form wy- nikających z prawa unijnego. Mówiąc o podstawowych jednostkach samorządu terytorialnego, w przy- padku Polski będą to gminy, a w przypadku Francji, communes^1. Podobnie kwestię tę normuje rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1319/2013/UE^2 , czyli tzw. rozporządzenie NUTS, Nomenklatury Jedno- stek Terytorialnych dla Celów Statystycznych (fr. Nomenclature Commune des Unités Territoriales Statistiques). I tak według NUTS władze regionalne obej- mują władze wymienione w niewyczerpującym wykazie NUTS 1 i 2, nato-
(^1) Komitet Rady Regionów, The selection process for Committee of the Regions mem- bers Procedures in the Member States – dokument dostępny: http://www.cor.europa.eu (dostęp: 23.5.2018 r.). Szerzej o klasyfikacji jednostek samorządu terytorialnego: P.Y. Monjal, Droit euro- peen des collectivites locales, L.G.D.J Lextenso editions 2010, s. 29–33. (^2) Rozporządzenie Nr 1319/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9.12.2013 r. zmieniające załączniki do rozporządzenia Nr 1059/2003/WE w sprawie ustalenia wspólnej klasyfikacji Jedno- stek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NUTS) (Dz.Urz. UE L 342 z 2013 r., s. 1).
Rozdział 1. Podstawowe zasady funkcjonowania samorządu...
miast władze lokalne obejmują wszystkie organy jednostek administracyjnych wchodzących w zakres NUTS 3 oraz tzw. mniejszych jednostek administracyj- nych. W przypadku Polski za władze regionalne, o których mowa w wykazie NUTS 2, uznaje się województwa, natomiast za władze lokalne – gminy i mia- sta, jako tzw. mniejsze jednostki administracyjne^3. Dla Francji z kolei w ra- mach NUTS 2 mamy do czynienia z Regions, w ramach NUTS 3 – z Départe- ments, a jako mniejsze jednostki administracyjne wyodrębniono Communes. Zakres omawianych w rozprawie zagadnień dotyczy przede wszystkim swobody organizatorskiej podstawowych jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ to one realizują znaczną część zadań komunalnych i to do nich w naj- większym stopniu odnosi się ten termin. Stąd używany w rozprawie termin samorząd terytorialny lub samorząd lokalny należy utożsamiać z ich pod- stawowymi jednostkami. Tam, gdzie omawiane zagadnienie będzie odnosiło się do innych niż podstawowe jednostki, zostanie to wyraźnie wskazane.
§ 2. Istota samorządu
terytorialnego – zagadnienia ogólne
I. Wprowadzenie
W celu określenia zakresu kompetencji podstawowych jednostek samo- rządu lokalnego (terytorialnego) dotyczącego sposobów i form realizacji usług komunalnych należy na początku przedstawić i zrozumieć założenia leżące u podstaw tego samorządu i stanowiące fundament zasad jego funkcjonowa- nia. To, w jaki sposób pojęcie samorządu lokalnego i jego cech konstytutyw- nych zostanie określone w danym porządku prawnym, i to na poziomie kon- stytucyjnym, determinuje bowiem zarówno możliwy do przyjęcia w prawie niższego szczebla zakres szczegółowych regulacji, jak również wyznacza kie- runki interpretacji dopuszczalności ingerencji władzy ustawodawczej, wyko- nawczej i sądowniczej w działanie tego samorządu, a więc wprowadza deter- minanty określenia samodzielności samorządu. W kontekście prawa unijnego kwestia ta ma dodatkowo istotne znaczenie. Określenie pozycji prawnej samorządu lokalnego w danym państwie jest klu-
(^3) Załącznik II i III rozporządzenia Nr 1319/2013.
Rozdział 1. Podstawowe zasady funkcjonowania samorządu...
członkostwa^5. Zdaniem P. Burgońskiego, europeizację można postrzegać jako procesy, które przebiegają na trzech płaszczyznach:
- europeizacja oddolna (bottom-up), która oznacza transfer wiedzy i kom- petencji na poziom ponadnarodowy;
- europeizacja odgórna (top-down), w której instytucje europejskie od- działują na państwa członkowskie oraz
- tzw. niesformalizowana europeizacja horyzontalna (cross-loading), czyli transfer instytucji, zasad i procedur, jaki zachodzi pomiędzy państwami za sprawą wzajemnego komunikowania się, podpatrywania i uczenia^6. Niestety, ten ostatni model europeizacji zdaje się przegrywać w warunkach polskich z modelem drugim, tj. prostym wdrażaniem, często wręcz metodą kopiuj-wklej, przepisów unijnych, niepoprzedzonym analizą tych rozwiązań, która mogłaby prowadzić do ich zrozumienia, a w efekcie dostosowania do ist- niejących realiów – tak prawnych, jak i społecznych lub ekonomicznych. Taki model europeizacji jest wyraźnie widoczny zarówno w uzasadnieniach do dzi- siejszych ustaw implementujących prawo unijne, jak i komentarzach wydawa- nych do tych aktów prawnych. Należy zatem wskazać i przypomnieć, że trans- ponowane do dzisiejszych polskich regulacji pojęcia prawa unijnego często nie są czymś nowym, nieznanym naszemu prawu, doktrynie oraz praktyce. Bliższa analiza może w wielu przypadkach pokazać, że stanowiły one już część naszego dorobku prawnego, choć – uczciwie należy dodać – w dużej mierze dlatego, że były odzwierciedleniem rozwiązań już istniejących w prawie innych krajów, co zostanie przedstawione w dalszej części rozprawy, przede wszystkim na przy- kładzie rozwiązań francuskich. Jak pisze M. Safjan w kontekście wzajemnego oddziaływania na siebie sys- temu wartości i wynikających z tego przepisów prawnych unijnych i krajo- wych: „[n]ie może być bowiem tak, że wyłącznie sądy konstytucyjne będą od- czytywały sygnały pochodzące z Luksemburga, ponieważ również ETS musi przyjmować i uwzględniać w swym orzecznictwie sygnały przesyłane przez sądy konstytucyjne z Niemiec, Włoch czy Polski. To jest niezwykle istotne,
(^5) J. Galster, D. Lis-Staranowicz, O zjawisku europeizacji polskiego prawa konstytucyjnego, PS 2010, Nr 2, s. 29. Jak zauważa M. Kania w stosunku do regulacji prawnych partnerstwa pu- bliczno-prywatnego, włączenie ich do polskiego porządku prawnego uznać należy za przejaw eu- ropeizacji sensu stricto publicznego prawa gospodarczego – M. Kania, Umowa o partnerstwie pu- bliczno-prywatnym. Studium administracyjnoprawne, Katowice 2013, s. 59. (^6) P. Burgoński, Europeizacja polskiej polityki równościowej i antydyskryminacyjnej, PE 2012, Nr 2, s. 145–146 i przywołana tam literatura.
§ 2. Istota samorządu terytorialnego – zagadnienia...
bo sposób spoglądania na te same standardy, tak samo ujmowane w sys- temie europejskim i narodowym, może być różny. Trzeba więc dążyć po- przez dialog między tymi sądami do racjonalnego odczytywania treści zawar- tych w poszczególnych systemach prawnych, uwzględniając tradycję konstruk- cyjną, sposób interpretacji, orzecznictwo”^7. Warto wskazać, że pomimo upływu ponad 10 lat od przystąpienia Polski do UE w sprawach z zakresu organizacji usług komunalnych ani jedno za- gadnienie nie było rozpatrywane przez TSUE w trybie pytania prejudycjal- nego. Oczywiście można by w związku z tym powiedzieć, że nie było dotych- czas takiej potrzeby. Zdaniem autora, nie wynika to jednak z braku zagadnień, które wymagałyby rozstrzygnięcia przez sąd unijny, ale raczej z postrzegania pewnych zagadnień prawnych w naszym kraju, najczęściej przez pryzmat ich umiejscowienia w danym akcie prawnym i wąskiego w konsekwencji rozu- mienia. W dalszej części rozprawy zostanie pokazanych kilka bardzo symp- tomatycznych przykładów na potwierdzenie powyższej tezy (m.in. w kwestii tzw. doktryny in-house, definiowania zamówienia publicznego lub koncesji).
II. Teorie samorządu terytorialnego
Jak zauważył T. Bigo: „[ż]adna może dziedzina prawa administracyjnego nie posiada tak bogatej literatury co nauka o samorządzie, ale też żadna nie dostarcza nam tak dobrego przykładu synkretyzmu metod i jego opłakanych rezultatów”^8. Jeden z zasadniczych problemów prawnych, który zajmuje prawników od ponad 200 lat, dotyczy stosunku samorządu terytorialnego do państwa^9. Re- lacje samorząd–państwo są kluczowe dla ustalenia, z jednej strony, tego, czy samorząd dysponuje samodzielnością w wyborze sposobu realizacji zadań oraz wyznaczenia granic takiej samodzielności, z drugiej zaś, pozycji samorządu jako adresata przepisów prawnych na poziomie krajowym i unijnym, w tym tego, czy gminy mogą – na zasadach analogicznych do podmiotów prywatnych
- powoływać się na bezpośredni skutek przepisów prawa UE, w tym dyrektyw, co ma konsekwencje również dla form i sposobów realizowania przez nie usług publicznych, o czym szerzej w dalszej części rozprawy.
(^7) Prymat prawa wspólnotowego nad konstytucją?, wywiad przeprowadzony z M. Safjanem przez A. Wróbla, EPS 2006, Nr 4, s. 6. (^8) T. Bigo, Związki publicznoprawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1928, 1990, s. 124. (^9) A. Wiktorowska, Polska bibliografia prawnicza samorządu terytorialnego, s. 9.
§ 2. Istota samorządu terytorialnego – zagadnienia...
nie gminy i jej władztwo (imperium) pochodzi od państwa^15. Nie zmienia to jednak faktu, że – zdaniem P. Schoena – samodzielność zarządzania sprawami lokalnymi jest warunkiem niezbędnym do prawidłowego wykonywania zadań i funkcji państwa. Wskazuje on, że państwo tylko wtedy może skutecznie dzia- łać, jeśli pewne jego zadania realizowane będą przez samodzielne, tj. niepozo- stające w stosunku służbowym do państwa, jednostki^16. Przeciwstawna teorii naturalnej, teoria materialna określa samorząd jako zarząd spraw o specyficznym charakterze (lokalnym). Zgodnie z nią admini- stracja samorządowa zawiaduje własnymi sprawami gminy. Na gruncie tej teo- rii powstał podział na sprawy własne gminy i poruczone jej przez państwo i związane z tym pytanie o to, kto jest podmiotem administracji samorzą- dowej. Wyrazem swoistego kompromisu pomiędzy obiema wskazanymi teoriami jest teoria materialna, określana również jako naturalistyczno-państwowa^17.
III. Podmiotowość prawna samorządu terytorialnego
Pytanie o podmiotowość prawną samorządu terytorialnego – fundamen- talne dla zrozumienia idei samorządu terytorialnego, a w konsekwencji rów- nież dla określenia granic i znaczenia jego samodzielności – stanowiło przed- miot jednej z kluczowych polemik prawa administracyjnego lat 20. XX w. w Polsce, a jej konkluzje znajdują odzwierciedlenie w dzisiejszej koncepcji sa- morządu terytorialnego. Stąd wydaje się uzasadnione, aby przybliżyć zasadni- cze tezy i argumenty podnoszone prawie 100 lat temu^18. Czy – jak wskazuje T. Bigo – podmiotem administracji samorządowej są grupy społeczne (korporacje, wspólnoty lokalne) mające osobowość prawną, czy też – jak ujmuje to J. Panejko – samo państwo, a tzw. organa samorzą- dowe są w istocie organami państwa. Zgodnie z poglądem J. Panejki samorząd jest instytucją prawną powołaną w celu załatwiania części spraw państwowych
(^15) G. Jellinek, Allgemaine Staatslehre, Berlin 1920, s. 645, za: A. Kroński, Teorja samorządu terytorialnego, s. 17; wyrazem tego jest art. 127 Konstytucji Rzeszy Niemieckiej z 1919 r., który mówi, że: „[g]miny i związki gmin mają prawo do samorządu w granicach prawa”, za: A. Wikto- rowska, Polska bibliografia prawnicza samorządu terytorialnego, s. 10. (^16) P. Schoen, Das Recht der Kommunalverbände in Preussen, Leipzig 1897, s. 6, za: A. Kroński, Teorja samorządu terytorialnego, s. 16; F.E. Schnapp, Samorząd jako element polityki porządku państwowego, ST 1991, Nr 7–8, s. 4. (^17) A. Kroński, Teorja samorządu terytorialnego, s. 36. (^18) Ibidem, s. 8; E.J. Nowacka, Spór o pojęcie samorządu terytorialnego, s. 10.
Rozdział 1. Podstawowe zasady funkcjonowania samorządu...
w charakterze organu państwa. Różnicy między administracją rządową a sa- morządową doszukuje się on w formalnej stronie samorządu, tj. w jego orga- nizacji. Materialnej różnicy nie ma – zakres zadań jest ten sam, choć nie taki sam. Obie administracje – państwowa i samorządowa – składają się bowiem w rzeczywistości na jedną i tę samą strukturę, którą jest państwo^19. Fakt przy- znania osobowości prawnej jednostkom samorządowym tylko wtedy mógłby – zdaniem J. Panejki – stanowić wewnętrzną (autonomiczną) istotę samorządu, gdyby uznać w samorządzie odrębne od państwa jednostki z własnymi, nie- pochodzącymi od państwa kompetencjami zwierzchnimi^20. Tymczasem samo- dzielność organów samorządowych polega na tym, że w odróżnieniu od or- ganów centralnych nie są podległe hierarchicznie centralnemu rządowi (nie muszą słuchać ich poleceń), ale w ramach porządku prawnego są zobowiązane do przestrzegania ogólnych norm prawnych i pod tym względem podlegają kontroli władz rządowych (państwowych). Samorząd jest zatem, według J. Panejki, opartą na przepisach ustawowych zdecentralizowaną administracją państwową, wykonywaną przez lokalne or- gany niepodległe hierarchicznie innym organom i samodzielną w granicach ustawy oraz ogólnego porządku prawnego^21. W ocenie J. Panejki w sferze pu- blicznych praw podmiotowych, inaczej niż w sferze prywatnych praw podmio- towych, nie ma równorzędności. Co więcej, nie ma mowy o istnieniu kilku podmiotów, bowiem istnieje tylko jeden, i jest nim państwo. Państwu nie można przeciwstawiać osób fizycznych lub prawnych, a w szczególności jedno- stek samorządowych, jako podmiotów prawa publicznego. Jednostki samorzą- dowe wykonują prawa zwierzchnie nie jako prawa własne, ale nadane na pod- stawie ustawy przez państwo – czyli są to prawa obce, które mogą być przez państwo (dysponenta tych praw) w każdej chwili odwołane lub ograniczone. T. Bigo tak podsumowuje stanowisko J. Panejki:
- samorząd terytorialny jest częścią administracji państwowej;
- samorząd terytorialny jest organem państwa;
- różnica między samorządowym a państwowym organem leży w organi- zacji (bo nie w materialnym zakresie działania);
- samorząd stanowi zdecentralizowaną administrację państwową. T. Bigo, akceptując twierdzenie pierwsze, trzecie i częściowo czwarte, nie podziela jednak zdecydowanie drugiego, dotyczącego tego, że samorząd tery-
(^19) J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Paryż 1926, Warszawa 1990, s. 81. (^20) Ibidem, s. 87. (^21) Ibidem, s. 97.
Rozdział 1. Podstawowe zasady funkcjonowania samorządu...
- jednostki samorządowe jako osoby prawne wyróżniają się tym, że posia- dają obowiązki i prawa (publiczne), zapewniające im stanowisko rów- norzędne z władzami rządowymi, tj. władztwo administracyjne^24. Dodatkowo, zdaniem T. Bigo, to: „(...) nie państwo jest podmiotem praw i obowiązków, tworzących w sumie zakres działania gminy, lecz sama gmina. Gdy gmina wykonuje te prawa, nie jest organem państwa. Wykonuje prawa własne. (...) Jest to kompleks praw i obowiązków gminy, które ona wykonuje we własnym imieniu, jako własne prawa i obowiązki, a nie w charakterze or- ganu innej osoby prawnej”^25. Tym samym należy wskazać na posiadanie przez gminę tzw. praw podmiotowych^26 , co pozwala jej na zarządzanie nimi według własnego uznania, samodzielnie. Prawo własne lub samodzielne nie oznacza jednak, że jest to prawo suwe- renne i nie stoi poza prawem państwowym^27. Jak wskazuje się już współcześnie, „[g]mina jest powołana do życia, ukształtowana organizacyjnie, kompetencyj- nie i funkcjonalnie przez państwo w osobie ustawodawcy. Załatwia w formach działania, charakterystycznych dla państwa (...) ustawowo sprecyzowany za- kres zadań publicznych, należących uprzednio, na etapie przedsamorządo- wym, do administracji rządowej”^28. Status prawny samorządu terytorialnego określa go jako odrębny podmiot prawa zarówno w sferze spraw administracyjnych, jak i w sferze prawa cy- wilnego. W sferze prawa cywilnego ta odrębność wyraża się przyznaniem mu osobowości prawnej, w sferze administracyjnej jest to podmiotowość admini- stracyjna (publicznoprawna)^29. Przejawia się ona w odrębnym od państwo- wego statusie danej społeczności lokalnej oraz w możliwości działania w imie- niu własnym w sferze prawa administracyjnego, w której wykonuje on (spra-
(^24) T. Bigo, Związki publicznoprawne w świetle ustawodawstwa polskiego, s. 140–141. (^25) Ibidem, s. 141. (^26) J. Staryszak, Prawo nadzoru nad administracją samorządową w Polsce, Warszawa 1931, s. 38–43; jak wskazuje J. Filipek: „[w]łaśnie na tle praw podmiotowych jednostka i inne podmioty zrównane z nią przez prawo administracyjne konkretyzują swoje działania w ramach uprawnień wobec administracji państwowej i podejmują działalność zmierzającą do wykonywania obowiąz- ków administracyjno-prawnych” – J. Filipek, Prawo administracyjne – instytucje ogólne, część I, Universitas, Kraków 1995, s. 227. (^27) T. Bigo, Związki publicznoprawne w świetle ustawodawstwa polskiego, s. 131. Jak wskazuje T. Bigo: „[w]olność gminy nic nie oznacza, bo gminy mogą działać jedynie na podstawie norm, z których można wywieść określone prawa i obowiązki. Jeśli jednak odnośne normy określają do- kładnie, co to jest «wolność» gminy, to na tej podstawie można skonstruować prawo do samo- rządu”. (^28) W. Miemiec, M. Miemiec, Podmiotowość publicznoprawna gminy, ST 1991, Nr 11–12, s. 15. (^29) A. Wiktorowska, Polska bibliografia prawnicza samorządu terytorialnego, s. 15.
§ 2. Istota samorządu terytorialnego – zagadnienia...
wuje) administrację publiczną w imieniu własnym, a nie na zasadzie funkcji zleconej^30. Rozważając status samorządu terytorialnego, nie sposób nie odnieść się do pojęcia decentralizacji, które często bywa utożsamiane z samorządem, a obie nazwy używane są często jako synonimy^31. Jednak – jak się słusznie podkreśla – samorząd jest jedynie jedną z form, przejawów decentralizacji władzy państwa, które jest pojęciem od samorządu szerszym^32. Decentralizacja władzy publicznej – tak jak definiuje ją Konstytucja RP^33
- stanowi odwzorowanie doktryny pomocniczości w kontekście politycznym i państwowym, a więc pozycji i uprawnień wspólnot obywatelskich do zarzą- dzania swoimi sprawami, wiąże się zatem z szerokim zakresem przekazania odpowiedzialności za sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym i regionalnym w gestię samorządu terytorialnego. Nie budzi wątpliwości, że zalicza się tutaj także gospodarka komunalna, w szerokim rozumieniu tego pojęcia, zarówno więc jej aspekt cywilistyczny (mienie komunalne jako przedmiot oraz czyn- ności dominium), jak i administracyjnoprawny, wyrażający się m.in. w upraw- nieniach imperium. Konstytucja RP czyni z decentralizacji ustroju i zadań państwa (decentrali- zacji władzy publicznej) podstawową zasadę organizacyjną i funkcjonalną pań- stwa polskiego (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP).
(^30) Ibidem. (^31) „Samorząd jest decentralizacją administracji publicznej, której samodzielnymi podmiotami są korporacje powołane do tego przez ustawę”. Por. T. Bigo, Związki publicznoprawne w świetle ustawodawstwa polskiego, s. 152. T. Bigo wskazuje również, że np. w języku francuskim nie występuje słowo „samorząd”, a ter- min ten występuje zazwyczaj jako „decentralizacja” – ibidem, s. 124. Również w Europejskiej Kar- cie Samorządu Lokalnego w jej wersji oryginalnej francuskiej pojawia się termin l’autonomie local. (^32) J. Galster, w: Prawo konstytucyjne, pod red. Z. Witkowskiego, Toruń 2010, s. 567; por. M. Ku- lesza, Niektóre zagadnienia prawne definicji samorządu terytorialnego, PiP 1990, Nr 1, s. 16. „Przez decentralizację należy rozumieć rozdzielenie zadań (działań) administracyjnych na różne organizacje, którymi są osoby prawne prawa publicznego. (...) Zasadniczo podmiotami zdecentralizowanej działalności administracyjnej były samodzielne jednostki administracyjne”. Por. ks. S. Fundowicz, w: Encyklopedia samorządu terytorialnego, pod red. K. Miaskowskiej-Dasz- kiewicz, B. Szmulika, Warszawa 2010, s. 173. Komitet Regionów rozumie przez decentralizację „(...) wszystkie środki na poziomie politycz- nym, które umacniają rolę samorządów szczebla niższego niż krajowy w krajowym i europejskim procesie decyzyjnym oraz prowadzą do przeniesienia kompetencji ze szczebla ogólnokrajowego na organy lokalne i regionalne” – opinia Decentralizacja w Unii Europejskiej oraz rola samorządu lokalnego i regionalnego w kształtowaniu i realizacji polityki UE (2013/C 139/08), Dz.Urz. UE C 139 z 2013 r., s. 39. (^33) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost.).
§ 3. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego
jest ograniczony wyłącznie do tego, co wyraźnie, tj. enumeratywnie, zostało w ustawach nazwane (wymienione)^38. Spośród elementów samodzielności samorządu terytorialnego najczęściej komentowana w doktrynie bywa zasada samodzielności finansowej, ozna- czająca „prawnie zagwarantowaną możliwość samodzielnego decydowania o przeznaczeniu posiadanych środków”^39. Wyróżnia się również samodziel- ność prawotwórczą jednostek samorządu terytorialnego^40. Jednak kluczowym dla niniejszej rozprawy aspektem samodzielności jest samodzielność organizacyjna, którą w doktrynie nazywa się również swobodą organizatorską^41 lub zadaniowo-kompetencyjną^42. Oznacza ona samodziel- ność podejmowania decyzji w zakresie zarówno tego, co robić (zakres przed- miotowy), jak również tego, jak robić (sposób realizacji zakresu przedmioto- wego). Warto w tym miejscu wskazać, że samodzielność stanowi immanentny ele- ment samorządności. Ideę samorządności oddaje T. Bigo, wskazując, że na po- jęcie samorządu^43 składają się dwie istotne cechy: samodzielność oraz zarząd^44. Jak wskazuje dalej: „[s]łowo «samozarządzać» można odnieść jedynie do osób prawnych, co pozwala na wysnucie postulatu odrębności podmiotów «sa- mozarządzających»”^45.
(^38) J. Galster, Polska ustawa o samorządzie gminnym a Europejska Karta Samorządu Lokal- nego. Próba analizy komparatystycznej, Zeszyty Naukowe WSHE 1998, s. 23–24; M. Bitner, M. Ku- lesza, Zasada legalizmu a zdolność kontraktowa jednostek samorządu terytorialnego, ST 2009, Nr 6, s. 5 i nast.; M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, ST 2009, Nr 12, s. 7 i nast.; szerzej na ten temat w roz- dziale 3 § 2. Rola samorządu lokalnego w definiowaniu i wyznaczaniu granic działalności w sferze usług publicznych w Polsce. (^39) Szerzej na temat samodzielności finansowej samorządu: E. Kornberger-Sokołowska, Samo- dzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego w aktualnym systemie prawnym w Pol- sce, Studia Iuridica 2001, Nr XXXIX, s. 99 i nast.; W. Miemiec, Prawne gwarancje samodzielności finansowej gminy w zakresie dochodów publicznoprawnych, Wrocław 2005. (^40) W. Taras, A. Wróbel, Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego, ST 1991, Nr 7–8, s. 10 i nast.; E. Bojanowski, W kwestii samodzielności prawotwórczej jednostek samorządu terytorialnego, w: Księga jubileuszowa profesora Stanisława Jędrzejewskiego, pod red. H. Nowic- kiego, W. Szwajdlera, Toruń 2009, s. 79–84. (^41) T. Kuta, Aspekty prawne działań administracji publicznej, s. 114. (^42) J. Jagoda, Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 69. (^43) Nie tylko w przypadku samorządu terytorialnego, ale również innej jego formy rozumianej jako korporacja, np. samorząd zawodowy. (^44) T. Bigo, Związki publicznoprawne w świetle ustawodawstwa polskiego, s. 149. (^45) Ibidem.
Rozdział 1. Podstawowe zasady funkcjonowania samorządu...
Podobnie definiuje samorząd G. Jellinek, wskazując, że jest to jedynie skrót wyrazów samodzielny zarząd, co po niemiecku wyraża się w terminie Selb- ständige Verwaltung, w skrócie właśnie Selbstverwaltung, czyli samorząd. Sa- morząd, zdaniem G. Jellinka, oznacza zatem samodzielne wykonywanie za- rządu przez bezpośrednio zainteresowanych^46. Samodzielność jest zatem elementem nierozerwalnie związanym z istotą samorządu, w tym samorządu terytorialnego. Z zasadą samodzielności są bez- pośrednio związane inne zasady, do których niewątpliwie zalicza się możli- wość samoorganizacji obejmującej zarówno kwestie dotyczące administracji wewnętrznej, jak i te dotyczące wyboru sposobu i formy świadczenia usług komunalnych. W celu ustalenia istoty i treści tego aspektu samodzielności gminy na- leży dokonać analizy obowiązujących regulacji, poczynając od Konstytu- cji RP, przez wiążące Polskę przepisy prawa międzynarodowego sensu stricto, a na przepisach prawa unijnego kończąc. Dodatkowo należy zachować hierar- chię źródeł tego prawa, tak aby aktom wyższego rzędu nadawać przynależny im status prawny^47 , co z kolei łączy się bezpośrednio z koniecznością zachowa- nia gwarancji samodzielności gmin w prawie niższego rzędu. Najistotniejszym kryterium klasyfikacji gwarancji samodzielności gmin jest bowiem niewątpli- wie wyróżnienie źródeł prawa, które określają zasady oraz środki prawne za- bezpieczające realizację samodzielności^48.
II. Samodzielność samorządu terytorialnego
w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego
Należy wskazać, że poza prawem stanowionym na poziomie UE oraz kra- jowym wiążące są dla naszego systemu również zobowiązania międzynaro- dowe^49 , w tym w omawianym kontekście przede wszystkim Europejska Karta
(^46) G. Jellinek, Allgemaine Staatslehre, s. 5. (^47) Art. 9, art. 87 ust. 1, art. 91 oraz art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. (^48) Jak wskazuje W. Miemiec, „[n]a podstawie tego kryterium można wyróżnić gwarancje ze- wnętrzne oraz wewnętrzne. W tych pierwszych będzie chodziło o środki gwarancji wynikające z umów międzynarodowych stanowiących akty prawa międzynarodowego i ponadnarodowego, które zostały podpisane i ratyfikowane przez państwo”. W. Miemiec, Europejska Karta Samorządu Terytorialnego jako zespół gwarancji, s. 57. (^49) W tej sprawie por. wyr. TK z 11.5.2005 r., K 18/04, OTK-A 2005, Nr 5, poz. 49; J. Barcz, Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w świetle postanowień Konstytucji RP z 1997 r., KPP 2004, Nr 2, poz. 21; W. Czapliński, Prawo wspólnotowe a prawo wewnętrzne w praktyce sądów konstytucyjnych państw członkowskich (wybrane zagadnienia), KPP 2004, Nr 2, poz. 7.
