Pobierz Rozdział 4 Inicjatywa ludowa jako instytucja dialogu ... i więcej Schematy w PDF z Prawo wyborcze tylko na Docsity!
Inicjatywa ustawodawcza, zwana dawniej „początkowaniem ustawy”, jest instytucją o podstawowym znaczeniu dla procesu ustawodawczego, bowiem rozpoczyna postępowa-nie, którego końcowym efektem ma być wejście w życie nowej ustawy. Jest instytucją praw-ną niezbędną do uruchomienia procedury ustawodawczej, to znaczy tego etapu tworzeniaustawy, który rozpoczyna się w parlamencie, jest sformalizowany, uregulowany przez prze-pisy prawne i w Polsce nazywany „trybem ustawodawczym”
Inicjatywa ustawodawcza to ponadto prawo podmiotowe, czyli uprawnienie określo- nych w konstytucji podmiotów – organów lub osób – do wniesienia projektu ustawy do od-powiedniej izby parlamentu z takim skutkiem, że projektowi zostanie nadany przewidzianyprzepisami bieg, czyli zostanie uruchomione postępowanie ustawodawcze.
Nowym, nieznanym wcześniejszym polskim konstytucjom rozwiązaniem jest przyznanie pra- wa inicjatywy ustawodawczej grupie obywateli (tzw. inicjatywa ludowa)
- Ta forma demokracji
bezpośredniej – znana od dawna konstytucjom: włoskiej, hiszpańskiej, austriackiej, litewskiej, ru-muńskiej i macedońskiej
3 – wymaga dla swej skuteczności uzyskania dla przedłożonego projektu
podpisu co najmniej 100 tysięcy obywateli legitymujących się czynnym prawem wyborczym doSejmu. Oznacza to, że w wykonaniu inicjatywy ustawodawczej mogą uczestniczyć jedynie oby-watele mający prawo wybierania do Sejmu. Zgodnie więc z art. 62 Konstytucji RP, prawo to przy-sługuje obywatelom polskim, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończą osiemnaście lat i osobyte nie zostały ubezwłasnowolnione całkowicie bądź częściowo prawomocnym orzeczeniem sądu,a jednocześnie nie zostały pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu lubpraw wyborczych na mocy prawomocnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego
*^ dr; Wyższa Szkoła Humanitas. 1
Por. M. Kruk,
Prawo inicjatywy ustawodawczej w nowej Konstytucji RP
, „Przegląd Sejmowy”, nr 2/98, s. 10.
2
Co prawda już wcześniej funkcjonowała inicjatywa obywatelska, ale o zawężonym zakresie przedmiotowym dotyczącym tylko możliwości wniesienia projektu konstytucji. Wprowadziła ją ustawa konstytucyjna z dnia 22kwietnia 1994 roku o zmianie ustawy konstytucyjnej o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzecz-pospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 61, poz. 251). Zgodnie z jej postanowieniami prawo wnoszenia projektu nowejkonstytucji przysługiwało „grupie obywateli, którzy dla swojego projektu uzyskają poparcie co najmniej 500 000osób posiadających czynne prawo wyborcze do Sejmu”. 3
Szerzej na temat wykorzystywania instytucji inicjatywy ludowej we współczesnym konstytucjonalizmie zob. m.in. A. Szmyt,
Obywatelska inicjatywa ustawodawcza
, „Gdańskie Studia Prawnicze” 1998, tom III, s. 143 i n.
4
Z. Witkowski,
Prawo konstytucyjne
, Toruń 2009, s. 254.
Jak możliwy jest dialog?
Ustrojodawca w art. 118 ust. 2 pozostawił
do uregulowania ustawodawcy zwykłemu szcze-
gółowy tryb postępowania w sprawie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Wywiązującsię z tego obowiązku, parlament 24 czerwca 1999 r. uchwalił ustawę o wykonywaniu inicjaty-wy ustawodawczej przez obywateli.
Nie ulega wątpliwości, że o konieczności zastosowania tego
właśnie aktu normatywnego (nie zaś uregulowania przedmiotowej tematyki aktem wewnętrz-nym parlamentu) przesądził fakt, że chodzi tutaj o ukształtowanie prawa obywatelskiego. Oczy-wiście nie można przy tym zapominać, że co prawda
w Regulaminie Sejmu nie ma wyodręb-
nionych przepisów dotyczących postępowania z projektami wniesionymi w ramach inicjatywyobywatelskiej, jednak zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczejprzez obywateli projekt ustawy wniesiony do Marszałka Sejmu powinien odpowiadać nie tylkowymogom zawartym w Konstytucji i ww. ustawie, ale także w Regulaminie Sejmu.
Nie można w tym miejscu nie wspomnieć o wprowadzonym Traktatem z Lizbony pra- wie europejskiej inicjatywy obywatelskiej
5 , które jednak nie będzie przedmiotem szczegóło-
wej analizy ze względu na swój szczególny charakter
:8"6#;$!-'$$+,%-./.'01#!/6,*
Konstytucja RP nie precyzuje bezpośrednio zakresu materii, których mogą dotyczyć projekty ustaw obywatelskich, chociaż pewne ograniczenia wynikają z samej treści niektó-rych przepisów. Istnieją bowiem wyłączenia konstytucyjne spraw zastrzeżonych wyłączniedla innych podmiotów posiadających prawo inicjatywy ustawodawczej. Poza wyłączenia-mi dotyczącymi finansów państwa i zmiany ustawy zasadniczej inicjatywa ustawodawczaobywateli wyłączona jest również w sprawach wskazanych przez artykuł 112 Konstytucji,a dotyczących regulacji wewnętrznej organizacji i porządku prac Sejmu i Senatu, a takżesposobu wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowychwobec Sejmu. Wszystkie te sprawy mogą być regulowane wyłącznie w formie regulaminudanej izby – Sejmu lub Senatu – w drodze uchwały. W przypadku, gdyby powstał projektobywatelski normujący powyższe kwestie, wówczas doszłoby do sprzeczności tego projektuz postanowieniami artykułu 112 Konstytucji i należałoby uznać go za niekonstytucyjny
Na uwagę zasługuje ponadto treść art. 4 ust. 2 ustawy o wykonywaniu inicjatywy usta- wodawczej przez obywateli. Zgodnie z treścią tego przepisu
wniesienie projektu ustawy nie
stanowi przeszkody do wniesienia innego projektu, w tym także przez grupę obywateli,w tej samej sprawie. Tym bardziej zatem nie będzie przeszkodą dla wniesienia inicjatywy 5
Prawo to zostało zdefiniowane w art. 11 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej. Ponadto rozporządzenie Parla- mentu Europejskiego i Rady nr 211/2011 z 16 lutego 2011 (weszło w życie 31 marca 2011, jest stosowane od1 kwietnia 2012), wydane na podstawie art. 24 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, sprecyzowałoprocedury i warunki realizacji tej inicjatywy. 6
Jest to nowy instrument prawny pozwalający jednemu milionowi obywateli Unii Europejskiej zamieszkałych w co najmniej 7 różnych państwach członkowskich wezwać Komisję Europejską, aby w ramach swoich uprawnień wystąpiłaz wnioskiem legislacyjnym w sprawach, co do których stosowanie traktatów wymaga, zdaniem obywateli, aktu praw-nego UE. Z inicjatywą obywatelską może wystąpić (poprzeć ją) każdy obywatel Unii w wieku uprawniającym do gło-sowania w wyborach do PE. Inicjatywę musi zorganizować komitet obywatelski liczący co najmniej 7 obywateli UEzamieszkałych w 7 różnych państwach członkowskich UE. Szczegółowe informacje na temat obowiązujących proceduroraz zgłoszonych dotychczas inicjatyw znajdują się w oficjalnym rejestrze prowadzonym przez KE. Pierwszą europejskąinicjatywą obywatelską
,^ która spełniła wymogi określone w rozporządzeniu PE i Rady z 16 lutego 2011 r., jest inicjatywa
„Right2Water” („Prawo do wody”). Sygnatariusze zwrócili się do KE o „zaproponowanie aktów prawnych implementu-jących prawo człowieka do wody pitnej i urządzeń sanitarnych, zgodnie z wytycznymi ONZ. 7
P. Uziębło,
Demokracja partycypacyjna
,^ Gdańsk 2009, s. 226.
Jak możliwy jest dialog?
efektem inicjatywy ustawodawczej obywateli. Jak słusznie zauważa P. Uziębło, rodzi to z jednejstrony niebezpieczeństwo niezwłocznej zmiany takich ustaw, która narusza kierunek regulacjipożądany przez obywateli, z drugiej jednak dowodzi, że to parlament jest władzą ustawodaw-czą, natomiast sama inicjatywa ustawodawcza obywateli ma charakter jedynie pośredni
=.+!>%$6'58!,62-1'13-%/.'/$63$!64!'/'-8.?$6'$$+,%-./.'01#!/6,** Chociaż z art. 119 ust. 4 Konstytucji wynika, że każdy wnioskodawca może wycofać swój projekt ustawy
14 , to w jednym wypadku takie wycofanie projektu staje się po prostu niemożliwe.
Chodzi o projekt ustawy wniesiony przez grupę co najmniej 100 tysięcy obywateli. Ponieważw ustawie o wykonaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli znajduje się przepis zakłada-jący, że wycofanie poparcia udzielonego projektowi ustawy jest nieskuteczne
15 , dlatego, jak słusz-
nie zauważa M. Kudej, nie można byłoby stosować analogii z postanowienia regulaminu Sejmu,traktującego projekt poselski jako wycofany, gdy na skutek cofnięcia poparcia liczba posłów po-pierających projekt spadnie poniżej wymaganego minimum. Z kolei nie mógłby ewentualnejdecyzji o wycofaniu obywatelskiego projektu ustawy podjąć komitet inicjatywy ustawodawczej,ponieważ może on realizować tylko ustawowo określony zakres czynności, a są to czynnościzwiązane z przygotowaniem projektu ustawy, jego rozpowszechnianiem, kampanią promocyjnąoraz organizacją zbierania podpisów obywateli popierających projekt. Jeżeli uprawnienia do wy-cofania projektu obywatelskiego nie ma komitet, to także nie mógłby takiej czynności wykonaćpełnomocnik, występujący w imieniu i na rzecz komitetu. A poza tym, niezależnie od stanu nor-matywnego, nieznającego takiego uprawnienia przeciwko ewentualnej możliwości wycofaniaprojektu obywatelskiego przemawia fakt, że nie można w ten sposób deprecjonować 100 tysięcypodpisów obywateli – złożonych pod projektem w tym celu, aby mógł być on wniesiony
Trzeba pamiętać, że projekt ustawy wnoszony z inicjatywy obywateli powinien, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, odpo-wiadać wszelkim wymogom zawartym w Konstytucji, Regulaminie Sejmu i ustawie o wy-konywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Oznacza to, że wniesiony projektpowinien być przez Marszałka Sejmu poddany badaniu pod kątem jego dopuszczalnościformalnej, tzn. sprawdzeniu, czy został dochowany wymagany prawem tryb ustawodawczy.
)$+,%-./%'01#!/%'%'"%3%#%'#.32!-.1%+,$'58%+'5%80%;6-**
Ważne znaczenie dla projektu obywatelskiego ma także to, że w stosunku do tego projektu ograniczona została zasada dyskontynuacji prac ustawodawczych parlamentu
- Zasada dys-
13
P. Uziębło,
Demokracja ...
, s. 228.
14
Polski ustrojodawca przyjął w zakresie wycofania inicjatywy ustawodawczej racjonalne rozwiązanie, zgod- nie
z^
którym wnioskodawca, czyli podmiot, który skorzystał z prawa inicjatywy ustawodawczej, może nie być zadowolony z kształtu, jaki projekt ten uzyskał w wyniku prac prowadzonych w Sejmie. Jego zdaniem projektw takiej formule może nie realizować pierwotnych zamierzeń leżących u podstaw skierowania go do laski mar-szałkowskiej. Tak więc jego zdaniem lepsze będzie wycofanie projektu i przerwanie tym samym postępowaniaustawodawczego niż doprowadzenie do uchwalenia ustawy odzwierciedlającej inne cele, niż pierwotnie zakła-dano. Dlatego też ustrojodawca umożliwił wnioskodawcy wycofanie projektu ustawy do czasu zakończenia dru-giego czytania projektu, czyli praktycznie rzecz biorąc do momentu poddania go pod głosowanie. 15
Por. art. 9 ust. 3 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. 16
M. Kudej,
Postępowanie ustawodawcze w Sejmie RP
, Warszawa 2002, s. 22.
17
Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli,
projekt ustawy, w sto-
sunku do którego postępowanie ustawodawcze nie zostało zakończone w trakcie kadencji Sejmu, w której zostałwniesiony, jest rozpatrywany przez Sejm następnej kadencji bez potrzeby ponownego wniesienia projektu ustawy.W takim wypadku Marszałek Sejmu zarządza ponowne drukowanie projektu ustawy oraz jego doręczenie posłom.
Inicjatywa ludowa jako instytucja dialogu społecznego
kontynuacji oznacza, że rozpoczęte, a niedokończone postępowanie legislacyjne uznaje się za„wygasłe”, a ewentualne jego wznowienie przez parlament następnej kadencji rozpoczyna sięskutkiem nowej inicjatywy ustawodawczej. Współczesny sens tej zasady uzasadnia się w dok-trynie względami prawnymi (ustanie pełnomocnictw parlamentu), praktycznymi (nie nale-ży obciążać nowo wybranego parlamentu „starymi” projektami, których duży pakiet mógłbyutrudnić podjęcie pracy nad „nowymi”, priorytetowymi dla tego parlamentu) oraz politycz-nymi (działania parlamentu muszą być określone przez aktualny układ sił politycznych)
Ograniczenie obowiązywania zasady dyskontynuacji prac ustawodawczych dotyczy wyłącz- nie następnej kadencji Sejmu, liczonej po kadencji, w której projekt został wniesiony. Jeśli więcpo dwóch kadencjach prace nie zostaną zakończone, projekt ten kończy swój byt
- Ponadto
wyłączenie dyskontynuacji dotyczy tylko projektów, w stosunku do których nie zakończono po-stępowania ustawodawczego w czasie trwania kadencji Sejmu. Natomiast po zakończeniu pracustawodawczych w Sejmie mamy już do czynienia nie z projektem, ale z ustawą i to właśnie nadustawą toczą się już dalsze prace legislacyjne w Senacie, a potem ewentualnie znowu w Sejmie.Dlatego też wyłączenie zasady dyskontynuacji w obecnej formie powoduje, że przekształcenieprojektu w ustawę wyklucza możliwość ponownego podjęcia prac nad nią, na trwale zamykającsprawę takiej inicjatywy. Samo ograniczenie dyskontynuacji nie prowadzi do podjęcia prac przezkolejny Sejm w miejscu, w którym zakończyło się dane postępowanie ustawodawcze w Sejmiepoprzedniej kadencji, lecz skutkuje tym, że prace nad projektem następują od początku, ale bezkonieczności ponownego wnoszenia projektu
- Prace powinny zatem rozpocząć się od zarzą-
dzenia przez Marszałka Sejmu druku projektu ustawy i doręczenia go posłom.
@!;$-6-'$$+,%-./.'13-%/!#%/+"6,*
Czynności związane z przygotowaniem projektu ustawy, jego rozpowszechnianiem i po- pularyzowaniem w społeczeństwie, kampanią promocyjną, a także organizacją zbieraniapodpisów obywateli popierających projekt wykonuje komitet inicjatywy ustawodawczej,występujący pod nazwą uzupełnioną o tytuł projektu ustawy. Komitet tworzony jest przezgrupę co najmniej piętnastu obywateli polskich posiadających czynne prawo wyborczew wyborach do Sejmu, którzy złożyli pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komite-tu. Nie ma tutaj znaczenia, czy oświadczenie takie zostanie złożone zbiorowo, czy każdyz potencjalnych członków złoży je odrębnie. Oświadczenie musi wskazywać pewne, ściśleokreślone dane, takie jak imię bądź imiona i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer ewi-dencyjny PESEL. W imieniu i na rzecz komitetu występuje jego pełnomocnik lub zastępcawskazany w pisemnym oświadczeniu pierwszych piętnastu osób tworzących komitet.
Komitet inicjatywy ustawodawczej nabywa osobowość prawną z chwilą przyjęcia przez Marszałka Sejmu zawiadomienia o utworzeniu komitetu. Brak jego sądowej rejestracji wy-nika z tymczasowości pełnionych przez niego funkcji. Zawiadomienie o utworzeniu ko-mitetu powinno zawierać pełną nazwę komitetu oraz dokładny adres jego siedziby, danedotyczące osób tworzących komitet oraz imiona, nazwiska, adresy zamieszkania i numeryewidencyjne PESEL pełnomocnika komitetu i jego zastępcy. Bardzo istotne znaczenie ma 18
W. Sokolewicz,
Uwagi o konsekwencjach rozwiązania Sejmu dla nie dokończonych postępowań ustawodaw-
czych
, „Przegląd Sejmowy” 1993, nr 3, s. 118. 19
Dotyczy to zarówno kadencji, które kończą się w konstytucyjnie zakreślonych terminach, jak i kadencji skróconych. 20
P. Uziębło,
Demokracja ...
, s. 229.
Inicjatywa ludowa jako instytucja dialogu społecznego
B%8CD'3-%-.3-.2$'
W trakcie III-VI kadencji Sejmu RP, a więc w latach 1997–2011, zgłoszono sto pięć zawiado- mień o utworzeniu obywatelskich komitetów inicjatywy ustawodawczej. Niestety, zdecydowanawiększość z tych komitetów nie była zdolna do wniesienia projektu ustawy. Największym proble-mem dla obywateli, chcących skorzystać z prawa inicjatywy obywatelskiej, było zebranie w ciągutrzech miesięcy od dnia przyjęcia zawiadomienia przez Marszałka Sejmu i wydania przez niegopostanowienia w tej sprawie brakujących co najmniej dziewięćdziesięciu dziewięciu tysięcy pod-pisów poparcia. W praktyce okazuje się, że problemem jest nie tyle zebranie odpowiedniej liczbypodpisów, co osiągnięcie tego w wyznaczonym czasie. Ten czas jest nierzadko za krótki dla grupobywateli nieposiadających rozległej sieci ochotników czy wolontariuszy. Zwraca się również uwa-gę na zmniejszenie ilości danych osobowych podawanych w wykazie osób popierających projekt.Uważa się, że zbędne jest podawanie pełnego adresu zamieszkania, jeśli jednocześnie podawanyjest numer PESEL. Obowiązek ujawniania adresu zamieszkania zniechęca osoby znane do popar-cia dla danej inicjatywy, ponieważ wykaz osób udzielających poparcia jest podawany do publicznejwiadomości. Ponadto w wielu przypadkach stwierdzono braki formalne zawiadomienia o utwo-rzeniu komitetu inicjatywy obywatelskiej. Niektóre komitety jednak, wezwane do ich usunięcia,nie wywiązały się z tego obowiązku. W kilku przypadkach Marszałek Sejmu, mając uzasadnionewątpliwości co do prawidłowości złożenia wymaganej liczby podpisów, zwracał się do PaństwowejKomisji Wyborczej o stwierdzenie, czy złożona jest wymagana ich liczba.
Podczas III kadencji Sejmu złożono czternaście zawiadomień o utworzeniu obywatel- skiego komitetu inicjatywy ustawodawczej, jednak dziewięć z nich nie zdołało dopełnićwszystkich obowiązków, tym samym ich propozycje nie stały się przedmiotem prac Sejmu.Spośród pięciu skutecznie wniesionych projektów ustaw tylko dla dwóch z nich proces le-gislacyjny zakończył się uchwaleniem ustawy. Była to ustawa o zachowaniu narodowegocharakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju
24 i ustawa o zmianie ustawy – Karta
nauczyciela
- W trakcie IV kadencji Sejmu zawiadomienie o utworzeniu komitetu złożyło
czterdzieści jeden komitetów. Tylko jedenaście z nich zdołało skutecznie wystąpić do Mar-szałka Sejmu z projektem ustawy. A zatem trzydziestu komitetom nie udało się doprowa-dzić do rozpatrzenia ich inicjatyw przez Sejm. Z kolei na jedenaście skutecznie wniesionychpropozycji obywatelskich tylko trzy doczekały się uchwalenia ustawy. Pierwsza z nich doty-czyła zmiany ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpa-dach oraz o zmianie niektórych ustaw
26 , druga regulowała zasady przyznawania świadczeń
przedemerytalnych
- Ostatnia ustawa dotyczyła zmian w prawie farmaceutycznym
Kolejna, V kadencja Sejmu, charakteryzowała się znikomym korzystaniem z obywatel- skiej inicjatywy ustawodawczej. Pamiętać jednak trzeba, że była to kadencja skrócona, którazakończyła się po dwóch latach samorozwiązaniem Sejmu. Do Marszałka Sejmu wpłynęło 24
'()+,-,./0,$,1023, 445,67,8,-398+/0:,/68.8+;<8,396=);6:,()6);<03-/>39,-(8?@+,/):61/>39, =6A:,BC-7'7,/6,&!D,28-7,54#5,-,2@E/7,-F7G7 25
Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 o zmianie ustawy – Karty nauczyciela
BC-7',/6,5 %D,28-7,5"4"G
26
Ustawa z dnia 18 lipca 2002 r.
8, -F0/0;, :()+>, 8, +268+.-;/0:, :()+>, H, I6+8, 83968/>, J68.8+0(=D,
:()+>,8,8.2.39,86-,8,-F0/0;,/0;=)@6>39,:()+,
BC-7'7,/6,5"KD,28-7,55&$G
27
Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r.
8,J+0.3-;/039,26-;.;F;6>)*1/>39,
BC-7'7,/6,5 4D,28-7,5 # G
28
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne, ustawy o zawodzie lekarza oraz usta- wy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzę-dzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych
(Dz.U. nr 92, poz. 882).
Jak możliwy jest dialog?
tylko pięć zawiadomień o utworzeniu komitetu, z czego aż czterem nie udało się zebrać wy-maganych stu tysięcy podpisów. Jedyny obywatelski projekt złożony w tej kadencji Sejmu,którego proces ustawodawczy zakończył się uchwaleniem ustawy, dotyczył zmiany ustawyo emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
29 , przy czym był to projekt,
który do laski marszałkowskiej trafił jeszcze w IV kadencji Sejmu. Sejm V kadencji przystą-pił również do kontynuacji procesu legislacyjnego obywatelskiego projektu ustawy FunduszAlimentacyjny, wniesionego jeszcze w IV kadencji Sejmu, który rozpatrywany był wspólniez projektem poselskim. Ostatecznie 7 września 2007 roku została uchwalona ustawa o po-mocy osobom uprawnionym do alimentów
30
VI kadencja Sejmu okazała się rekordowa pod względem wykorzystania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Do Marszałka Sejmu złożono aż czterdzieści pięć zawiadomieńo utworzeniu obywatelskiego komitetu inicjatywy ustawodawczej, przy czym siedemna-ście z nich spełniło niezbędne wymogi, tym samym ich propozycje stały się przedmiotemprac Sejmu. Spośród siedemnastu skutecznie wniesionych projektów ustaw tylko dla jednejz nich (sic!) proces legislacyjny zakończył się uchwaleniem ustawy. Była to ustawa o zmia-nie ustawy o systemie oświaty oraz zmianie niektórych innych ustaw
- W trakcie obec-
nej, niezakończonej jeszcze kadencji Sejmu, która rozpoczęła się jesienią 2011 r., do Sejmuwpłynęło 9 projektów ustaw
32 , jednocześnie Sejm kontynuował prace nad 11 projektami,
które zostały wniesione w poprzedniej kadencji.
Jak zatem widać, większość projektów obywatelskich nie ma szans na uchwalenie (uwzględniając nawet to, że nie podlegają one zasadzie dyskontynuacji, tzn. jeśli nie zo-staną odrzucone lub uchwalone w danej kadencji, przechodzą na następną). Cóż z tego, żepojawiła się ich rekordowa liczba, skoro jednocześnie najwięcej, bo aż cztery odrzucono,a uchwalono jedynie jeden. Większa niż dotychczas liczba projektów obywatelskich w szó-stej kadencji parlamentu niekoniecznie świadczy więc o tym, że poprawia się działaniei efektywność inicjatywy ludowej. Projektów obywatelskich wciąż jest relatywnie mało. Do-kładniejszy wgląd w sposób, w jaki procedowane są te przedłożenia, ujawnia też, że więk-szość z nich jest co prawda uchwalana, ale najczęściej dochodzi do tego po swego rodzaju„zmiksowaniu” ich z kontrprojektami poselskimi lub rządowymi.
)$+,%-./%'01#!/%'/'58%2-.+6'*
Od czasu wejścia w życie ustawy, która umożliwiła wykonywanie inicjatywy ustawodawczej przez wyborców, a więc od roku 1999, pojawiało się blisko dziewięć komitetów inicjatywy ustawo-dawczej rocznie. Komitety powstałe w latach 1999–2011 występowały zarówno z projektami całko-wicie nowych unormowań prawnych (dotyczyło to trzydziestu jeden projektów ustaw), jak równieżpodejmowały inicjatywy dążące do wprowadzenia zmian w obowiązującym prawie (wniesionosiedemdziesiąt cztery projekty ustaw nowelizujących istniejące ustawy). Do 2011 roku tylko trzy-dziestu czterem komitetom udało się, po spełnieniu wszystkich przewidzianych przez prawo wy-magań, przedłożyć projekt ustawy w Sejmie, przy czym połowa z nich złożona była w czasie szóstej 29
Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecz- nych oraz ustawy – Karta nauczyciela (
Dz.U. nr 167, poz. 1397).
30
Ustawa z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (
Dz.U. nr 192, poz. 1378).
31
Ustawa z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 56, poz. 458). 32
Stan na 07 kwietnia 2014 r.
%^
Jak możliwy jest dialog?
7%2!E+"6$*
Wydaje się, że przyczyna słabej skuteczności obywatelskich inicjatyw ustawodawczych tkwi w tym, że obywatele dążący do złożenia projektu ustawy zwykle nie są osobami posiadającymiodpowiednią wiedzę prawną, nie dysponują i nie mogą dysponować środkami i możliwościami,którymi dysponują organy państwa w procesie legislacyjnym. Inicjatywa ludowa może przeja-wiać się jedynie w złożeniu sformalizowanego projektu ustawy, zaopatrzonego w uzasadnieniei spełniającego wymogi określone w art. 34 regulaminu Sejmu. Wymogów tych jest wiele, po-nadto nie są one łatwe do osiągnięcia, w związku z czym stanowią faktyczną barierę dla tegorodzaju aktywności społecznej. Społeczeństwu łatwiej będzie zatem składać projekty ustaw, przyktórych zrealizowanie wymogów uzasadnienia polegać będzie na podniesieniu argumentówmających szerokie społeczne poparcie, niewymagających pogłębionych i skomplikowanych wy-wodów. Z drugiej strony należy skonstatować, że jest to rozwiązanie ze wszech miar słuszne,gdyż biorąc pod uwagę znaczenie i powagę funkcji ustawodawczej państwa powinna panowaćzasada równego traktowania wszystkich projektów bez względu na to, kto jest ich inicjatorem.
Nie ulega wątpliwości, że barier utrudniających obywatelom korzystanie z inicjatywy ustawodawczej jest wiele. Pojawiają się one na każdym etapie – od rejestracji komitetu aż poetap prac parlamentarnych nad projektem. Są to czynniki wynikające zarówno z treści usta-wy, jak i z praktyki parlamentarnej. Niewątpliwie dużym problemem jest zbyt krótki czasna zebranie wymaganych podpisów pod przygotowanym projektem ustawy. Zebranie 100tysięcy podpisów w trzy miesiące jest dla wielu komitetów niewykonalne, gdyż wiąże sięz koniecznością zaangażowania wielu osób i potężnych środków finansowych. Do tej porynajwięcej komitetów, bo aż 46, borykało się właśnie z tym problemem. Z kolei dla komite-tów, którym udało się złożyć w Sejmie swój projekt ustawy, największą barierą okazuje sięzasada dyskontynuacji, która zamiast zostać całkowicie wyłączona w stosunku do projek-tów obywatelskich, została jedynie ograniczona do następnej kadencji Sejmu. W praktyceoznacza to, że projekty, które nie zostały rozpatrzone w trakcie kadencji, w której zostałyzłożone, lub w następnej, przepadają ostatecznie i prace nad nimi zostają zakończone. Takilos spotkał do tej pory 12 projektów obywatelskich, które, odesłane po pierwszym czytaniudo właściwej komisji, po prostu przepadły.
Istotne zastrzeżenia budzi także rozwiązanie dające parlamentowi możliwość podjęcia ostatecznych decyzji odnośnie do propozycji pochodzących bezpośrednio od obywateli.Inicjatywy nieakceptowane przez przedstawicieli doprowadzano do wygaśnięcia, na przy-kład poprzez pozostawienie po pierwszym czytaniu projektów bez rozpatrzenia. Obywa-telska inicjatywa ustawodawcza w zakresie złożenia projektu ustawy pozwala obywatelomwnieść stosowny projekt bez możliwości realnego wpływania na jego dalsze losy. Wniesionapropozycja podlega normalnej procedurze legislacyjnej. Obywatele nie mogą więc uchwalićustawy w sposób bezpośredni w przypadku odrzucenia ich inicjatywy lub uchwalenia usta-wy w kształcie znacznie odbiegającym od ich propozycji.
De lege ferenda
należałoby dążyć przede wszystkim do złagodzenia wymogów formal-
nych stawianych projektom obywatelskim. Być może należałoby nałożyć na organy admi-nistracji publicznej obowiązek pomocy przy opracowywaniu treści uzasadnienia projektu,albo pominąć niektóre jego elementy, które w praktyce sprawiają najwięcej problemów ko-mitetom inicjatywy. Tytułem przykładu można wskazać ocenę skutków, jakie projekt będzie
%K
Inicjatywa ludowa jako instytucja dialogu społecznego
powodował, czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji. Ważnym postulatem, który nale-żałoby rozważyć, jest także wydłużenie trzymiesięcznego terminu na wniesienie projektuustawy do laski marszałkowskiej. Bibliografia Kruk M.,
Prawo inicjatywy ustawodawczej w nowej Konstytucji RP
, „Przegląd Sejmowy”, nr 2/98.
Kudej M.,
Postępowanie ustawodawcze w Sejmie RP
, Warszawa 2002.
Rachwał M.,
Demokracja bezpośrednia w procesie kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego w Polsce
,
Warszawa 2010.Sarnecki P.,
Obywatelska inicjatywa ustawodawcza
, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2004, tom XII.
Sokolewicz W.,
Uwagi o konsekwencjach rozwiązania Sejmu dla nie dokończonych postępowań ustawodaw-
czych
, „Przegląd Sejmowy” 1993, nr 3. Szmyt A.,
Obywatelska inicjatywa ustawodawcza
, „Gdańskie Studia Prawnicze” 1998, tom III.
Uziębło P.,
Demokracja partycypacyjna
,^ Gdańsk 2009.
Uziębło P.,
Ustawa z 1999 o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli
, „Przegląd Sejmowy”
2000, nr 4.Witkowski Z.,
Prawo konstytucyjne
, Toruń 2009.
)$+,%-./%'01#!/%',%2!'$3-.-1+,%'#$%0!41'35!&6+"64! Streszczenie* Inicjatywa ustawodawcza jest instytucją o podstawowym znaczeniu dla procesu ustawodawczego, bo-wiem rozpoczyna postępowanie, którego końcowym efektem ma być wejście w życie nowej ustawy. Jestto ponadto prawo podmiotowe, czyli uprawnienie określonych w konstytucji podmiotów – organów lubosób – do wniesienia projektu ustawy do odpowiedniej izby parlamentu z takim skutkiem, że projektowizostanie nadany przewidziany przepisami bieg, czyli zostanie uruchomione postępowanie ustawodawcze.Wśród podmiotów tych szczególne miejsce zajmuje grupa co najmniej 100 tysięcy obywateli posiadają-cych czynne prawo wyborcze w wyborach do Sejmu. Celem opracowania jest ukazanie podstawowych re-gulacji dotyczących inicjatywy ustawodawczej wykonywanej przez ten szczególny podmiot, a także uka-zanie z perspektywy działalności prawodawczej polskiego parlamentu, w jakim stopniu obywatele mogądecydować o ostatecznym kształcie tworzonego przez nich prawa. Słowa kluczowe:
inicjatywa ustawodawcza, inicjatywa ludowa, proces ustawodawczy, projekt ustawy,
obywatele F$G"63H'064$30%GI6'$$G%GI6'%3'%'>!8;'%'3!+$%0'#$%0!4 Summary** Legislative initiative is an issue of fundamental nature, as a institution starting the entire legislative processthat results with a new law coming into force. Moreover, it is also a fundamental right - for individualsand bodies – to bring the draft legislation to the parliament and thereby to effectively initiate the legisla-tive procedure provided by law. Among other subjects authorised to bringing the draft legislation there isa group of 100 000 people having reached maturity and enjoying right to election to the parliament. Theaim of the article is to present basic regulations on citizens’ legislative initiative from the perspective of
