Pobierz Rozdział II. Geneza i założenia Organizacji ... i więcej Notatki w PDF z Transport tylko na Docsity! 19 Rozdział II. Geneza i założenia Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego § 1. Cele konferencji międzynarodowego lotnictwa cywilnego oraz koncepcje regulacji statusu prawnego przestrzeni powietrznej i międzynarodowej organizacji lotniczej po II wojnie światowej W zaproszeniu wystosowanym 11.9.1944 r., prezydent Stanów Zjedno- czonych F.D. Roosevelt wskazał podstawowe cele i założenia zaplanowanej na przełom listopada i grudnia tego samego roku konferencji poświęconej mię- dzynarodowemu lotnictwu cywilnemu. Pierwszym celem było dokonanie ustaleń dotyczących światowych tras lot- niczych, tak aby na tej podstawie można było dyskutować o ustanowieniu mię- dzynarodowych służb transportu lotniczego przez zainteresowane państwa. Uczestnicy konferencji mieli przyznać sobie wzajemnie dwa podstawowe tech- niczne przywileje lotnicze (prawo do przelotu i prawo do lądowania technicz- nego) konieczne dla rozwoju dalszych relacji lotniczych. Drugim wskazanym celem było powołanie do życia tzw. Rady Tymczaso- wej (Interim Council) działającej jako pośrednik wymiany informacji i insty- tucja doradcza w okresie przejściowym między ustaleniami konferencji a wej- ściem w życie wynegocjowanych rozwiązań. Wreszcie, trzecim wyznaczonym przez Prezydenta USA celem konferen- cji było opracowanie zasad dotyczących powołania do życia stałej organizacji lotniczej oraz międzynarodowej konwencji dotyczącej transportu lotniczego, żeglugi powietrznej i zagadnień technicznych lotnictwa. Część I. Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa... 20 Dla realizacji tak określonych celów zaproszenie powoływało do życia trzy główne komitety konferencyjne odpowiadające poszczególnym zadaniom wskazanym powyżej1. Zaproszenie rozesłane zostało do przedstawicieli 55 państw alianckich i neutralnych (w tym do dwóch przedstawicielstw dyplomatycznych w Wa- szyngtonie), z czego 51 państw przysłało swoje delegacje na obrady zorgani- zowane z rozmachem w Chicago2. Zaproszenie odrzuciła Arabia Saudyjska, a delegacja Związku Radziec- kiego, która pierwotnie pojawiła się w Chicago została decyzją polityczną prze- słaną z Moskwy zawrócona i nie dotarła na obrady. W rezultacie, ogólna liczba negocjujących państw sięgnęła (wraz z gospodarzami) 543. Zamierzenia konferencji chicagowskiej określa się jako „ambitne marze- nie” tamtych czasów4. Ambitne, choć zrozumiałe w kontekście możliwości ekonomicznych i technicznych lotnictwa USA, były przede wszystkim założe- nia delegacji amerykańskiej z charyzmatycznym Adolfem A. Berle na czele5. 1 Invitation of the United States of America to the Conference, [w:] Proceedings of the In- ternational Civil Aviation Conference, Chicago Illinois, November 1–December 7, 1944, vol. I, United States Government Printing Office, Washington 1948, s. 11. Wersja on-line zaprosze- nia dostępna na stronie internetowej ICAO: http://www.icao.int/ChicagoConference/Pages/chi- cago-conference-invitation.aspx. 2 Na miejsce obrad wybrano Stevens Hotel w Chicago, zbudowany w 1927 r. w stylu Lu- dwika XVI, z 3000 pokoi rozlokowanyvh na 28 piętrach, salą konferencyjną na 4000 osób, polem golfowym na dachu i widokiem na jezioro Michigan. Zob. H. Osterhout, A Review of the Recent Chicago International Air Conference, 31 Va. L. Rev. 376 (1944–1945), s. 378. Okoliczności kon- ferencji zorganizowanej w Chicago były także przedmiotem badań Autorki podczas wstępnych przygotowań do niniejszej publikacji. Zob. I. Kraśnicka, A Short Note on the Origins of the In- ternational Civil Aviation Organization on its 65th Anniversary, Miscellanea Historico-Iuridica 2012, t. 11, s. 301–314. 3 Proceedings of the International Civil Aviation Conference (vol. I), s. 1. Była to też naj- większa pod względem totalnej liczby uczestników konferencja tamtych lat. Do Chicago zjechało 85 delegatów z zaproszonych państw, 156 doradców, ekspertów, konsultantów, 45 sekretarzy, 105 urzędników i stenografów, 306 członków sekretariatu konferencji i 158 przedstawicieli prasy: w sumie 955 osób. D. MacKenzie, ICAO: The History of the International Civil Aviation Organi- zation, Toronto–Buffalo–London 2010, s. 27. Związek Radziecki jako przyczynę ostatecznej od- mowy udziału w konferencji podał zaproszenie na nią Hiszpanii. Zob. W. Morawiecki, Charakter prawny, op. cit., s. 21. 4 Sformułowania takiego użył podczas obrad konferencji jeden z delegatów. D. MacKenzie, An ‘ambitious dream’: The Chicago conference and the quest for multilateralism in international air transport, Diplomacy & Statecraft 1991, vol. 2, s. 270. 5 W przemówieniu otwierającym konferencję oklaskami nagrodzono fragment, w którym Berle, odczytując list Prezydenta F.D. Roosevelta, mówi o nadziei, iż delegaci zgromadzeni na kon- ferencji nie podzielą nieba na zamknięte bloki, które mogą prowadzić do kolejnych wojen i że Rozdział II. Geneza i założenia Organizacji... 23 nych oraz świadomości potęgi i możliwości Stanów Zjednoczonych, Brytyj- czycy obawiali się pozbawienia państw suwerenności i zakładali międzyna- rodową regulację czterech z pięciu międzynarodowych wolności lotniczych w międzynarodowej Konwencji, resztę zostawiając umowom dwustronnym. Niebo miało być zamknięte dla wolnego rynku (w domyśle – niekwestionowa- nej dominacji USA), co historycznie jawiło się jako ewenement w brytyjskiej filozofii popierającej wolny handel10. Trzecia z dyskutowanych propozycji była dziełem przedstawicieli Kanady i w dużej mierze pokrywała się z propozycją brytyjską, jednak zawierała bar- dziej dopracowane szczegóły. Kanadyjczycy także sugerowali utworzenie or- ganizacji międzynarodowej, która to jednak organizacja dzieliłaby swoje kom- petencje z regionalnymi ośrodkami (radami), regulującymi i certyfikującymi międzynarodowe usługi lotnicze. Najbardziej rewolucyjna okazała się czwarta z koncepcji współautorstwa Nowej Zelandii i Australii. Opierając się na zasadzie denacjonalizacji, zakła- dała ona bowiem utworzenie kontrolowanej przez organizację międzynaro- dową światowej linii lotniczej11. Prace w komitetach konferencyjnych charakteryzowały się sporym dyna- mizmem. W pewnym momencie powiało nawet groźbą impasu, kiedy starły się wizje amerykańskie i brytyjskie, a podczas tzw. Mr. Berle Show sprecyzo- 10 Szef delegacji brytyjskiej, świeżo mianowany Minister Lotnictwa Cywilnego Lord Swinton pojawił się w Chicago ze swoistym spisem pomysłów w postaci tzw. white paper stanowiących podsumowanie stanowczego, brytyjskiego stanowiska, będącego przejawem protekcjonizmu kon- trastującego z amerykańską koncepcją wolności w przestrzeni powietrznej. Nietrudno się domy- ślić, że podczas konferencji dochodziło do ostrych starć między liderami obu delegacji. Szerzej na temat amerykańskiej i brytyjskiej koncepcji oraz wzajemnych relacji podczas obrad w 1944 r.: M.K. Dierikx J., Shaping World Aviation: Anglo-American Civil Aviation Relations, 1944–1946, 57 J. Air L. & Com. 795 (1992), s. 795–840. 11 Koncepcja ta została odrzucona na wniosek delegacji brazylijskiej, której przedstawiciel argumentował, że świat nie jest jeszcze gotowy na taką rewolucję i pełną internacjonalizację awia- cji. Nie oznacza to jednak, że Nowa Zelandia walczyła samotnie. W protokołach są zapisy głosów wspierających z Afganistanu i Francji, które odpowiadając Brazylijczykom mówiły o tej propozycji jako „promieniu nadziei” po trudnym okresie dwóch wojen. W ocenie niektórych przedstawicieli doktryny, taka idea jawiła się jednak jako „zwiastun międzynarodowego socjalizmu”. B.F. Havel, Beyond Open Skies: A New Regime for International Aviation, Alphen aan den Rijn 2009, s. 100. Inne państwa też miały swoje bardziej lub mniej radykalne propozycje, przedstawione w skró- cie na początku konferencji. Były one jednak albo bardzo zbliżone do jednej z czterech głów- nych, albo potraktowane zupełnie marginalnie. Szczegóły wszystkich koncepcji oraz kulisy ame- rykańsko-brytyjskich stanowisk i pertraktacji, zob. m.in. W. Wagner, International Air, s. 95−112; D. MacKenzie, An ‘ambitious dream’, s. 282–288. Część I. Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa... 24 wano wymóg szerokich przywilejów dla amerykańskich linii lotniczych mają- cych odbywać loty na trasach do Europy12. Twarde pozycje negocjacyjne, a także upór amerykańskiej i brytyjskiej de- legacji, w połączeniu z silnymi osobowościami szefów i doradców obu stron zdominowały obrady, stały się osią wszelkich osiągniętych porozumień, ale także powodem spektakularnych porażek negocjacyjnych w kluczowych spra- wach, w tym tych najważniejszych, dotyczących ekonomicznych aspektów transportu lotniczego13. § 2. Rezultaty konferencji chicagowskiej oraz podstawowe zasady i założenia Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym W wyniku kilkutygodniowych negocjacji, 7.12.1944 r., przedstawiciele pra- wie wszystkich (poza Liberią) państw obradujących w Chicago podpisali sze- reg dokumentów, z których część, po zakończeniu procedur ratyfikacyjnych, miała zacząć obowiązywać w formie umów międzynarodowych. Do Aktu Końcowego Konferencji dołączono cztery podstawowe załącz- niki. Pierwszy z nich zawierał Tymczasowy Układ o Międzynarodowym Lot- nictwie Cywilnym (Interim Agreement on International Civil Aviation), drugi – Konwencję o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym (Convention on In- ternational Civil Aviation), trzeci – Układ o Tranzycie Międzynarodowych Służb Powietrznych (International Air Services Transit Agreement), czwarty – Układ o Międzynarodowym Transporcie Lotniczym (International Air Trans- port Agreement). Dodatkowo, do Aktu Końcowego dołączono zestaw rezolucji i rekomen- dacji, z których najważniejsze to zapisane odpowiednio w punkcie VIII i IX: Standardowy Projekt Porozumienia dotyczącego Tymczasowych Tras Lotni- 12 Impas był na tyle poważny, że, jak donosił Washington Post, musieli o nim porozmawiać W. Churchill i F.D. Roosevelt, Doniesienia prasowe: D. Pearson, U.S. Demands Bog Down Air Talks, The Washington Post 1944, December 3, s. B5. 13 Tak m.in.: J.C. Cooper, Air Transportation and World Organization, 55 Yale L.J. 1191 (1945−1946), s. 1206–1207; E. Warner, The Chicago Air Conference: Accomplishments and Unfi- nished Business, Foreign Affairs, vol. 23, No. 3 (April 1945), s. 423; H. Osterhout, A Review, s. 380; D. MacKenzie, An ‘ambitious dream’, s. 288–290; R. Keith, Air Transport, Washington Post 1944, November 13, s. 8. Rozdział II. Geneza i założenia Organizacji... 25 czych (Standard Form of Agreement for Provisional Air Routes) oraz Projekty Załączników Technicznych (Draft Technical Annexes) do Konwencji o mię- dzynarodowym lotnictwie cywilnym14. Najistotniejszym rezultatem negocjacji i dokumentem był bez wątpienia tekst Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, która po zakoń- czeniu procesów ratyfikacyjnych miała zastąpić regulacje Konwencji paryskiej z 1919 r. i która do dzisiaj jest podstawowym aktem prawa międzynarodowego regulującym reżim prawny lotnictwa cywilnego. Wejście w życie Konwencji uwarunkowane było jednak ratyfikacją jej po- stanowień przez 26 państw. Ze względów oczywistych procedury ratyfika- cyjne wymagały od zainteresowanych rządów odpowiedniego czasu, dlatego podczas konferencji chicagowskiej podjęto decyzję o podpisaniu Tymczaso- wego Układu o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym, który w związku z uproszczoną procedurą przyjęcia, obowiązywać miał do czasu zakończenia procesów ratyfikacyjnych samej Konwencji. W dniu zakończenia konferencji pod tekstem Tymczasowego Układu widniało 39 podpisów, a w ciągu roku wszystkie (poza Jugosławią) państwa uczestniczące w negocjacjach chicagow- skich złożyły podpisy pod jego postanowieniami. Wymagana akceptacja 26 sy- gnatariuszy dokonała się jeszcze wcześniej i w rezultacie Układ zaczął obowią- zywać od 6.6.1945 r.15 Tymczasowy Układ zawierał najważniejsze postanowienia Konwencji w nieco okrojonej formie, a także powoływał do życia, opisaną w kolejnych częściach niniejszego rozdziału, Tymczasową Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (Provisional International Civil Aviation Organization – PICAO)16. Żywo dyskutowana podczas obrad koncepcja „wolności lotniczych”, czy w dosłownym tłumaczeniu „wolności nieba” (tzw. freedoms of the air17) nie znalazła odzwierciedlenia w tekście podstawowej Konwencji utrzymującej w obszarze terytorium powietrznego całkowitą i wyłączną suwerenność pań- stwa. 14 Proceedings of the International Civil Aviation Conference (vol. I), s. 113–372. 15 R.K. Waldo, Sequels to the Chicago Aviation Conference, Law and Contemporary Problems 1946, vol. 11, No. 3, s. 613. 16 Art. I–III, Interim Agreement on International Civil Aviation, 59 Stat. 1516; Executive Agreement Series 469; dalej: Tymczasowy Układ. 17 Autorstwo pojęcia „wolności nieba” przypisuje się kanadyjskiej delegacji na konferencję chicagowską w 1944 r. A.B. Rosevar, Scheduled International Air Transport: A Canadian Analysis, [w:] E. McWhinney, M.A. Bradley (red.), The Freedom of the Air, The Netherlands 1968, s. 123. Część I. Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa... 28 znają sobie szereg zróżnicowanych wolności lotniczych26. Na samej konferen- cji chicagowskiej zaproponowano już wzór takiej standardowej umowy sta- nowiący jeden z dodatkowych elementów Aktu Końcowego – Standardowy Projekt Porozumienia dotyczącego Tymczasowych Tras Lotniczych, nazywany później „wzorem chicagowskim”. Z biegiem lat i w związku ze zróżnicowa- nymi potrzebami państw dążących do wymiany przywilejów handlowych wzo- rów takich powstawało więcej, a system prawa regulujący transport lotniczy znany jest jako system chicagowsko-bilateralny27. Druga rezolucja dołączona do Aktu Końcowego odnosiła się do Projek- tów Załączników Technicznych. Uzasadnieniem dla przygotowania załączni- ków była potrzeba międzynarodowej standaryzacji praktyk wykorzystywanych w żegludze powietrznej niezbędnych do zapewnienia jej bezpieczeństwa, efek- tywności i ułatwień. W rezultacie debat prowadzonych w poszczególnych ko- mitetach i podkomitetach konferencji chicagowskiej udało się uzgodnić szereg wspólnych praktyk w formie wstępnych ustaleń. Przybrały one formę załącz- nika Nr V do Aktu Końcowego i zawierały dwanaście Projektów Załączni- ków Technicznych dotyczących najważniejszych elementów żeglugi (procedur i systemów komunikacji, zasad ruchu lotniczego, wymogów licencjonowania personelu lotniczego, ratownictwa lotniczego itp.). Dalsze prace nad Projek- tami powierzone zostały powołanej do życia Tymczasowej Organizacji Mię- dzynarodowego Lotnictwa Cywilnego28. 26 Lista pięciu wolności stworzona podczas konferencji w Chicago została uzupełniona w praktyce o co najmniej jeszcze pięć. Współcześnie klasyfikacje tych wolności kształtują się zgod- nie z rytmem rozwoju stosunków w dziedzinie lotnictwa cywilnego. ICAO wylicza jeszcze cztery dodatkowe wolności, w tym wolność kabotażu. Manual on the Regulation of International Air Transport, ICAO Doc. 9626, Part 4 (2004). 27 Szerzej I. Szymajda, Publicznoprawne zagadnienia międzynarodowej żeglugi powietrznej – system chicagowsko-bilateralny, Studia Iuridica 2003, Nr XLI, s. 278 i nast.; M. Polkowska, Per- spektywy globalizacji komunikacji powietrznej, RPEiS 2006, LXVIII, z. 3, s. 123–125. 28 W pozostałych rezolucjach i rekomendacjach w ramach Aktu Końcowego Konferencji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego znalazły się postanowienia dotyczące personelu tech- nicznego odpowiedzialnego za opracowywanie standardów lotniczych, rekomendacja dla zwo- łania kolejnych międzynarodowych spotkań i konferencji poświęconych problematyce prawa prywatnego w lotnictwie, przejściowych działań w związku z wygasaniem Konwencji paryskiej, czy wreszcie zamykająca rezolucja wyrażająca podziękowania Prezydentowi Stanów Zjednoczo- nych F.D. Rooseveltowi za inicjatywę i zorganizowanie konferencji, Przewodniczącemu amery- kańskiej delegacji A. Berle za przewodzenie konferencji oraz członkom Sekretariatu konferencji za cały ich trud włożony w obsługę administracyjną wydarzenia. Proceedings of the International Civil Aviation Conference (vol. 1), s. 123–130. Rozdział II. Geneza i założenia Organizacji... 29 Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym jest aktem prawa międzynarodowego o zasięgu powszechnym w pełnym tego słowa znaczeniu, gdyż stronami Konwencji są obecnie 192 państwa29. Wynika to zapewne z dwóch powodów. Po pierwsze, Konwencja sta- wia istotne cele, których spełnienie leży w interesie wszystkich użytkowni- ków przestrzeni powietrznej. W preambule czytamy bowiem, iż Konwencja zawarta została „by międzynarodowe lotnictwo cywilne mogło się rozwijać w sposób pewny i prawidłowy, a międzynarodowe służby transportu lotni- czego mogły być ustanawiane na zasadzie jednakowych możliwości dla wszyst- kich i prowadzone w sposób właściwy i ekonomiczny”30. Cel taki, autorstwa państw zwycięskich drugiej wojny światowej, zdawał się w połowie lat 40. XX w. celem oczywistym i jedynym właściwym dla wykorzystania przestrzeni powietrznej z korzyścią dla tranzytu i transportu lotniczego. Wskazuje się także, że z tak zapisanego celu można wyinterpretować wska- zówkę, która zdaniem przedstawicieli nauki jawi się jako istotna zasada po- rządku chicagowskiego – zasada równych praw państw-stron do uczestnictwa w międzynarodowym transporcie lotniczym31. Wiele ze szczegółowych posta- nowień Konwencji potwierdza taki zamysł jej autorów (np. wynikający z art. 7 zakaz przyznawania prawa kabotażu obcym państwom na zasadzie wyłączno- ści, czy wynikający z art. 11 nakaz stosowania reguł ruchu lotniczego bez roz- różnienia przynależności państwowej statków powietrznych). Po drugie zaś, chociaż postanowienia Konwencji wiążą państwa-strony za- sadami ustanawiającymi określony porządek międzynarodowego reżimu prze- strzeni powietrznej, to nie nakładają one na owe państwa zbyt obciążających zobowiązań prawnych, a przede wszystkim, zgodnie z przepisem otwierają- cym Konwencję – zachowują zwierzchnictwo terytorialne państwa w owej przestrzeni, czyli utrzymują kluczową zasadę zapisaną w Konwencji paryskiej. Artykuł 1 Konwencji chicagowskiej brzmi: „Umawiające się państwa uznają, że każde Państwo posiada całkowitą i wyłączną suwerenność w przestrzeni po- wietrznej nad swoim terytorium”. Przepis taki umocnił pozycję zasady suwe- 29 Ostatnim państwem, które złożyło dokumenty ratyfikacyjne (w 2017 r.) jest Tuvalu. Dane ICAO: Current list of parties to multilateral air law treaties: Convention on International Civil Aviation, https://www.icao.int/secretariat/legal/List%20of%20Parties/Chicago_EN.pdf. 30 Preambuła do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym. 31 B.M.J. Swinnen, An Opportunity for Trans-Atlantic Civil Aviation: From Open Skies to Open Markets?, 63 J. Air L. & Com. 249 (1997), s. 235; A. Vamos-Goldman, The Stagnation, s. 432; I.H.Ph. Diederiks-Verschoor, An Introduction to Air Law, Alphen aan den Rijn 2001, s. 11–12. Część I. Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa... 30 renności państwa w przestrzeni powietrznej nad swoim terytorium jako jednej z fundamentalnych zasad prawa międzynarodowego32. W rezultacie zatem, co do zasady, wykonanie lotu w przestrzeni powietrz- nej innego państwa wymaga uzyskania na to jego zgody. W kolejnych przepi- sach Konwencja zezwala na niewielkie wyjątki w tym zakresie. Dzieli bowiem międzynarodowe służby powietrzne na regularne i nieregularne, tym ostat- nim przyznając prawo „wlotu lub przelotu nad jego terytorium bez lądowania oraz prawo lądowania w celach niehandlowych, bez konieczności otrzymania uprzedniego zezwolenia” i pod warunkiem, m.in. wykonywania zobowiązań wynikających z Konwencji33. Regularne międzynarodowe służby powietrzne (rozumiane jako serie lotów spełniających jednocześnie trzy warunki: 1) przebiegające przez przestrzeń powietrzną co najmniej dwóch państw; 2) wykonywane w celu przewożenia pasażerów, towarów i poczty za wy- nagrodzeniem i w sposób otwarty; 3) obsługujące przewozy między tymi samymi dwoma lub więcej punktami zgodnie z opublikowanym rozkładem lotów albo z zachowaniem odpo- wiedniej regularności lub częstotliwości34) wykonywać mogą loty tylko na podstawie specjalnych zezwoleń35. Przyznanie przywilejów lotniczych dla służb regularnych nastąpiło w opi- sanych powyżej Układach podpisanych równocześnie z Konwencją chicagow- ską. Zasada suwerenności państwa w przestrzeni powietrznej nad swoim tery- torium stanowi fundament całego porządku prawnego obowiązującego w owej przestrzeni i jest zasadą nadrzędną tego porządku. Obok niej, Konwencja, głównie w części I, ustanowiła szereg zasad do- datkowych, które za Markiem Żyliczem, można wymienić następująco: zasada przynależności państwowej statków powietrznych, zobowiązanie do zwiększa- nia efektywności i bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego, zobowiązania do nie- dyskryminacji między stronami konwencji, ogólne zasady dotyczące między- narodowego transportu lotniczego (np. obowiązek składania do ICAO danych statystycznych), zakaz używania lotnictwa cywilnego do celów sprzecznych 32 J.C. Cooper, Air Transportation, s. 1195. 33 Art. 5 Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 35, poz. 212 i 214 ze zm.); dalej: Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym. 34 Definicja taka została opracowana przez Radę ICAO już w 1952 r., ale podkreślić należy, iż nie stanowi ona definicji wiążącej dla państw członkowskich ICAO, czyli sygnatariuszy Konwencji chicagowskiej. Szerzej na ten temat I. Szymajda, Publicznoprawne zagadnienia, s. 274. 35 Art. 6 Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym. Rozdział II. Geneza i założenia Organizacji... 33 reg powoływanych dodatkowo komitetów technicznych) oraz znacznie szer- szy zakres funkcji, przejmując wszystkie przypisane CINA45. Zanim jednak Konwencja chicagowska uzyskała wymaganą liczbę ratyfika- cji, na mocy Tymczasowego Układu o Międzynarodowym Lotnictwie Cywil- nym powołana została na okres przejściowy Tymczasowa46 Organizacja Mię- dzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (Provisional International Civil Aviation Organization – PICAO) o charakterze technicznym i doradczym. Miała ona umożliwić współpracę państw w dziedzinie międzynarodowego lotnictwa cy- wilnego. Okres przejściowy wyznaczony został na 3 lata, a sama organiza- cja wyposażona została w osobowość prawną konieczną do realizacji swoich uprawnień na terytorium państw członkowskich47. Na strukturę organizacyjną PICAO składały się trzy organy główne, tj. Tymczasowe Zgromadzenie, Rada Tymczasowa i Sekretariat. Tymczasowe Zgromadzenie funkcjonowało na zasadzie równej reprezentacji wszystkich państw członkowskich, a każde państwo uprawnione było do jednego głosu w ramach Zgromadzenia. Do uprawnień i obowiązków Zgromadzenia nale- żał m.in. wybór członków Tymczasowej Rady, a także analiza i podejmowa- nie działań w odniesieniu do raportów Rady, powoływanie do życia dodatko- wych komisji i komitetów wspierających jej działanie, zatwierdzanie rocznego budżetu i określanie finansów Organizacji, prawo do zwrócenia się do Rady w każdej sprawie jaką Zgromadzenie uzna za stosowne, oddanie Radzie wszel- kich uprawnień i władzy koniecznych do wykonywania obowiązków spoczy- wających na Organizacji i wreszcie uprawnienie do zajmowania się każdą kwe- stią w obszarze działalności PICAO, która nie została wyraźnie przypisana Ra- dzie48. Rada Tymczasowa składać się miała z 21 państw członkowskich wybiera- nych na okres 2 lat przez Zgromadzenie na podstawie określonego w Układzie rozdzielnika uwzględniającego m.in. państwa o największym znaczeniu dla transportu lotniczego i czynnik geograficzny. Rada wybierała swojego Prze- 45 Na temat CINA i jej wpływu na ówczesne międzynarodowe regulacje lotnicze zob. T. Ha- lewski, Prawo lotnicze w zarysie (okres powojenny), Lwów 1937, s. 63–72. Szerzej na temat po- równania CINA i ICAO zob. H.A. Colclaser, The New International Civil Aviation Organization, 31 Va. L. Rev. 457 (1944–1945), s. 458–475. 46 Polski tekst Konwencji chicagowskiej używa terminu „Prowizoryczna Organizacja Mię- dzynarodowego Lotnictwa Cywilnego”. W niniejszej publikacji przyjmuje się termin obecny w li- teraturze przedmiotu: „Tymczasowa Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego” jako termin bardziej odpowiadający znaczeniu i funkcji PICAO. 47 Art. I Sekcja 1–4 Układu Tymczasowego. 48 Art. II Sekcja 1–2 Układu Tymczasowego. Część I. Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa... 34 wodniczącego bez prawa głosu, a decyzje zapadały większością głosów wszyst- kich członków Rady. Do uczestnictwa w obradach Rady uprawnieni byli także, bez prawa głosu, przedstawiciele państw spoza jej składu. Do głównych uprawnień i obowiązków Rady należało: wykonywanie dy- rektyw Zgromadzenia, sprawy pracownicze Organizacji, mianowanie Sekreta- rza Generalnego PICAO, przygotowywanie projektu budżetu, przystępowanie do porozumień z innymi organizacjami międzynarodowymi, także za zgodą Zgromadzenia. Rada miała być łącznikiem z państwami członkowskimi uzy- skując od nich niezbędne informacje i dane oraz rejestrując i utrzymując otwarte do wglądu wszelkie porozumienia dotyczące m.in. tras, służb i portów lotniczych. Ze swoich działań Rada składała coroczne sprawozdanie Zgroma- dzeniu. W przypadku nieporozumień między państwami członkowskimi oraz na wyraźną prośbę państw zaangażowanych w takie nieporozumienie Rada działać miała jako organ arbitrażowy pomocny w rozwiązywaniu sporów z za- kresu międzynarodowego lotnictwa cywilnego49. Dodatkowo Układ upoważniał Radę do powoływania, a także nadzorowa- nia i koordynacji prac organów wspierających koniecznych do wykonywania zadań powierzonych Organizacji, w tym trzech istotnych komitetów50. Komitet Transportu Lotniczego otrzymał, na mocy Układu, funkcje po- zwalające na m.in. działalność ukierunkowaną na obserwację, badanie i okre- ślanie zapotrzebowania w sferze przewozu lotniczego, analizowanie informa- cji dotyczących subsydiów, opłat i kosztów operacji lotniczych, badanie każ- dej sprawy mającej wpływ na organizację i operacje międzynarodowych służb lotniczych, a także na opracowanie możliwych rozwiązań dla spornych kwestii pozostałych po obradach konferencji chicagowskiej51. Zadaniem Komitetu Nawigacji Lotniczej było natomiast prowadzenie wszelkiej działalności związanej z opracowaniem standardów i procedur w za- kresie m.in. licencjonowania personelu lotniczego, zasad żeglugi powietrznej, zasad rejestracji statków powietrznych i wszelkich innych dziedzin międzyna- rodowej żeglugi powietrznej, które złożyły się później na reguły zawarte w za- łącznikach do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym. Komi- tet ten był zresztą także upoważniony do kontynuacji przygotowań dokumen- 49 Art. III, Sekcja 1–6 Układu Tymczasowego. 50 Art. III, Sekcja 5 p. 5 i Sekcja 6 p. 3 Układu Tymczasowego. 51 Art. III, Sekcja 6, p. 3 (a) Układu Tymczasowego. Rozdział II. Geneza i założenia Organizacji... 35 tów technicznych, zgodnie z rekomendacjami złożonymi podczas Konferencji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego w Chicago52. Komitet ds. Konwencji o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym miał z kolei przypisaną lakoniczną funkcję kontynuacji badań nad konwencją o międzynarodowym lotnictwie cywilnym53. Administracją i zarządzaniem działalnością PICAO kierował powołany przez Radę i przed nią odpowiedzialny Sekretarz Generalny54. Finansowanie działalności Tymczasowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego rozłożone zostało między państwa członkowskie55. Z analizy podstawowych przepisów Układu Tymczasowego wynika, że PICAO, zgodnie z założeniami art. I, wyposażona została w kompetencje na- tury technicznej i doradczej56. Jak jednak pisał jednak sam Przewodniczący Rady, Edward Warner, cho- ciaż Tymczasowa Rada PICAO nie była organem o pierwotnych uprawnie- niach prawotwórczych czy sądowniczych, to od początku swojej działalno- ści przyjęła na siebie zadania natury prawnej, do których w pierwszym roku działalności zaliczył: określenie warunków dotyczących składania do PICAO oraz dyspozycji porozumień międzynarodowych z zakresu lotnictwa cywil- nego, opracowanie zasad i procedur dotyczących arbitrażu i działań pojednaw- czych między państwami członkowskimi, badanie i dalszy rozwój międzyna- rodowych konwencji dotyczących prawa lotniczego57. Ocena późniejsza dorobku PICAO zdecydowanie natomiast odmawia jej uprawnień prawotwórczych, czy nawet quasi-prawotwórczych jako nieuzasad- nionych w kontekście uprawnień przypisanych Radzie Tymczasowej PICAO58. W praktyce, główne zadanie PICAO polegało na przygotowaniu państw członkowskich do przyjęcia i stosowania Konwencji o międzynarodowym lot- nictwie cywilnym oraz na dalszych pracach nad standardami i procedurami technicznymi, które przyjęte później, na zasadzie dobrej woli i wspólnego in- 52 Art. III, Sekcja 6, p. 3 (b) Układu Tymczasowego. 53 Art. III, Sekcja 6, p. 3 (c) Układu Tymczasowego. 54 Art. IV Układu Tymczasowego. 55 Art. V Układu Tymczasowego. 56 Tak też R.I.R. Abeyratne, Legal and Regulatory Issues of Computer Reservation Systems and Code Sharing Agreements in Air Transport, Forum for Air and Space Law, vol. 3, Frontiers (1995), s. 273–274. 57 E. Warner, PICAO and the development of air law, 14 J. Air L. & Com. 1 (1947), s. 1. 58 R.I.R. Abeyratne, Law Making and Decision Making Powers of the ICAO Council – a Critical Analysis, 41 ZLW 387 (1992), s. 387.