Pobierz Rozłączność kompetencji organów władzy w świetle ... i więcej Notatki w PDF z Postępowanie cywilne tylko na Docsity! PAŃSTWO i PRAWO 10/2020112 ZBIGNIEW KMIECIAK Rozłączność kompetencji organów władzy w świetle orzecznictwa sądowego w przedmiocie ochrony praworządności 1. Jednym z zasadniczych elementów toczących się w Polsce sporów o praworządność stało się zagadnienie rozdziału kompetencji organów państwa, a ściślej – granic przyznanej im przez Konstytucję i zwykłe ustawodawstwo wła- dzy, jak również konsekwencji prawnych nadużycia tej władzy albo wykroczenia poza jej zakres. Stanowiska prezentowane w tej materii, także na forum publicz- nym i w wyniku podejmowanych w trybie urzędowym działań, różni nie tylko stopień poprawności wykorzystanej techniki argumentacyjnej, lecz również logiki formułowanych ocen i wniosków. Niektóre z nich wywołują mimowolnie pytania o wartość niekwestionowanego dotąd, mającego uniwersalny wymiar dorobku myśli prawniczej, np. co do znaczenia pojęć: „niezależność sądów i nie- zawisłość sędziów”, „spór kompetencyjny”, „związanie wyrokiem sądowym”, „dokonanie zabezpieczenia w trybie administracyjnym albo sądowym”, bądź ro- zumienia zasad systemowego prymatu norm konstytucyjnych lub pierwszeństwa stosowania prawa unijnego przed prawem krajowym. Artykuł zawiera zwięzłą analizę wybranych aspektów budzącego w ostatnich latach tak wiele emocji problemu odrębności kompetencji poszczególnych rodzajów władz: ustawo- dawczej, wykonawczej i sądowniczej. Rozpatruję je przez pryzmat wypowiedzi sądów, z których da się wywieść spójną, znajdującą umocowanie w Konstytucji i acquis communautaire/européen, koncepcję respektowania tej odrębności, oraz – co się z tym łączy – niedopuszczalności ingerencji jednej z władz w sferę zadań innej władzy. Orzecznictwo sądowe doczeka się zapewne w przyszłości, nie tylko u nas, bardziej pogłębionych i obszerniejszych studiów w tej kwestii. Już dziś można jednak powiedzieć, że realizuje ono idee obrony Rule of Law w najbardziej oczywistej i uchwytnej postaci, tj. korzystania ze środków pozwa- lających zachować niezależność sądów i niezawisłość sędziów1. 1 Na temat wyzwań i zagrożeń dla tego standardu w warunkach współczesnego pań- stwa prawnego zob. Å. Frändberg, From Rechtsstaat to Universal Law-State, Heidel- berg–New York–Dordrecht–London 2014, s. 180 i n.; R. Piotrowski, Judges and European Democracies, PiP 2019, nr 12, s. 39 i n., w ujęciu historycznym – E. Zoller, Introduction to Public Law: A Comparative Study, Leiden 2008, s. 182–190, 244–246, 251–254. PAŃSTWO i PRAWO 10/2020 113 2. Założenie rozłączności kompetencji poszczególnych rodzajów władz, będące pochodną zasady sformułowanej w art. 10 Konstytucji, do 2015 r. nie wy- woływało większych kontrowersji. Sprecyzował je TK w wyroku z 21.11.1994 r.2, eksponując osobliwość stosunków między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz między tymi władzami i władzą sądowniczą. Trybunał stwierdził, że w przy- padku dwóch pierwszych władz zjawiskiem typowym jest „przecinanie się czy na- kładanie kompetencji”. Relacje między nimi i władzą sądowniczą mają – zdaniem TK – inny charakter. Tylko wobec tej ostatniej „rozdzielenie kompetencji oznacza także ich «separację», gdyż do istoty wymiaru sprawiedliwości należy, by sprawo- wany on był wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogły ingerować w te działania czy w nich uczestniczyć”. Jak sygnalizuje się w literaturze, szczególna pozycja władzy sądowniczej nie wynika z uregulowania ukształtowanego przez art. 10 Konstytucji, lecz z zasady, której źródłem jest art. 173 tego aktu. Stanowi on o odrębności i niezależności sądów oraz trybunałów od innych władz. W opinii M. Florczak-Wątor podział władz nie jest więc tożsamy z utrzymaniem stanu „ich równości czy równorzędności, bowiem władzy sądowniczej – jako jedynej – ustro- jodawca zagwarantował odrębność i niezależność od innych władz”. Autorka nie omieszkała dodać, że przymioty te „nie przysługują egzekutywie i legislatywie. Rząd jest powoływany przez Sejm i przed nim odpowiada politycznie. W dowol- nym momencie może również zostać przez Sejm odwołany”. Trudno w takim razie „mówić tu o odrębności i niezależności rządu wobec Sejmu”3. Po 2015 r. kwestia sposobu pojmowania zasady trójpodziału władz, w tym poszanowania konstytucyjnej pozycji sądów i przypisanych im kompetencji przez dwie pozostałe władze, stała się centralnym punktem ostrych dyskusji i sporów, prowadzonych również z udziałem gremiów zagranicznych. Zapocząt- kowały je zdarzenia traktowane przez dużą część środowiska prawniczego jako zaniechanie wypełnienia przez Prezydenta RP oraz premiera obowiązków wy- nikających z art. 21 ust. 1 ustawy z 25.06.2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym4 oraz art. 190 ust. 2 Konstytucji. Pierwszy z przypadków ujawnił się w sytuacji, gdy Prezydent – pozostając w bezczynności w sprawie złożenia ślubowania przez trzech sędziów TK, równoznacznej z uchyleniem się od realizacji powierzonej mu ustawowo kompetencji – nie dysponował jakimkolwiek marginesem swobody zachowania. Był on natomiast zobowiązany uczestniczyć w akcie ślubowania, gdyż zarówno Konstytucja, jak i ustawa nie umocowały go do oceny poprawności zastosowanego trybu wyboru sędziów. Według art. 21 ust. 1 ustawy o TK: „Osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału składa wobec Prezydenta Rzeczypo- spolitej Polskiej ślubowanie”. Ustawa wskazała jedynie prawne skutki odmowy złożenia ślubowania przez wybraną osobę (art. 21 ust. 2). Płynie z tego wniosek, że sprowadziła ona kompetencję głowy państwa do kategorii ściśle rozumianego obowiązku, podlegającego niezwłocznemu wykonaniu. Wywiązanie się z niego musi być – w warunkach ukształtowania kompetencji „związanej” – traktowane jako zachowanie, od którego uzależniona jest prawna doniosłość aktu wyboru, 2 K 6/94, OTK 1994, nr 2, poz. 39. 3 M. Florczak-Wątor, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 57. 4 Dz.U., poz. 1064 ze zm. PAŃSTWO i PRAWO 10/2020116 oraz udostępniania w jakiejkolwiek formie innym podmiotom do czasu wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Wydano je, powołując się na art. 70 ust. 1 ustawy z 10.05.2018 r. o ochronie danych osobowych12 (dalej: u.o.d.o.). Zgodnie z tym przepisem, jeśli „w toku postępowania zostanie uprawdopodob- nione, że przetwarzanie danych osobowych narusza przepisy o ochronie danych osobowych, a dalsze ich przetwarzanie może spowodować poważne i trudne do usunięcia skutki”, Prezes UODO, w celu zapobieżenia tym skutkom, może – w drodze postanowienia – zobowiązać podmiot, któremu jest zarzucane naru- szenie przepisów o ochronie danych osobowych, do ograniczenia przetwarzania danych, „wskazując dopuszczalny zakres tego przetwarzania”. Dokonując tak rozumianego zabezpieczenia, określa w postanowieniu „termin obowiązywania ograniczenia przetwarzania danych osobowych nie dłuższy niż do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie” (art. 70 ust. 2 u.o.d.o.). Zastosowanie środka ochrony, o którym stanowi art. 70 ust. 1 u.o.d.o., uzależnione jest od uprawdopodobnienia wystąpienia ujętych w hipotezie tego przepisu okoliczności, czyli powstania uzasadnionego przekonania, że przetwa- rzanie danych osobowych narusza przepisy o ochronie danych osobowych, a jego kontynuowanie może spowodować poważne i trudne do usunięcia skutki. Upraw- dopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa zna- czeniu, który nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie13. Jednakże różnicy między uprawdopodobnieniem i udowodnieniem nie można upatrywać w stopniu wiarygodności informacji, lecz w rygorach związa- nych z ich pozyskiwaniem14. Uprawdopodobnienie samego naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, jak również kwalifikowanego charakteru skutków takiego zachowania musi nastąpić w sytuacji zawisłości sprawy należącej do właściwości Prezesa UODO i – jak można wnosić z analizy art. 70 ust. 1 u.o.d.o. – po dokonaniu przynajmniej wstępnych czynności wyjaśniających (świadczy o tym sformułowanie: „w toku postępowania”). Jednakże wszczęcie postępowa- nia przed tym organem było, ze względu na treść art. 170 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi15 (dalej: p.p.s.a.), niedopuszczalne. W myśl tego przepisu prawomocne orzeczenie wiąże „nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe”. Związanie „innego organu państwowego”, którym jest niewątpliwie Prezes UODO, prawomocnym orzeczeniem sądowym sprowadza się do respektowania stworzonego nim stanu prawnego. Stan ten, jak pisze T. Woś, „zawiera się w po- zytywnym skutku prawomocności” i jest wynikiem oceny „zgodności z prawem skontrolowanego aktu lub czynności organu administracji publicznej”16. 12 T.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1781 ze zm. 13 Zob. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 1977, s. 261. 14 Tak M. Iżykowski, Charakterystyka prawna uprawdopodobnienia w postępowaniu cywilnym, Nowe Prawo 1980, nr 3, s. 74–75, 79; w odniesieniu do postępowania admini- stracyjnego podobnie J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowa- nia administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 213–214. 15 T.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. 16 Zob. T. Woś, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komen- tarz, red. T. Woś, Warszawa 2016, s. 976. PAŃSTWO i PRAWO 10/2020 117 Naturalną konsekwencją uzyskania przez orzeczenie cechy prawomoc- ności jest, obok obowiązku jego wykonania (zastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania przez właściwy organ), zakaz wkracza- nia w materię, która mieści się w pojęciu „powagi rzeczy osądzonej” – art. 171 p.p.s.a. Obowiązywanie takiego zakazu oznacza, że wykluczone jest wszczęcie jakiegokolwiek postępowania przez inny organ państwowy, które swoim zakre- sem pokrywałoby się z przedmiotem rozpoznanej przez sąd sprawy (ne bis in idem). Zatem nie wytrzymuje próby krytyki uruchomienie postępowania wpad- kowego, takiego jak uregulowane w art. 70 u.o.d.o., mającego zapewnić przej- ściową ochronę do czasu rozpoznania sprawy głównej. Posunięcie to było niczym innym jak wykreowaniem przeszkody prawnej – najzupełniej pozornej – do wykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. W sprawie, która wzbudziła taki niepokój Prezesa UODO, wyczerpująco i dostatecznie precyzyjnie wypowiedziały się już WSA w Warszawie oraz NSA. W ich wyrokach wyraźnie zdefiniowane zostały obowiązki ciążące na Kancelarii Sejmu, przy jednoczesnym wytyczeniu granic przysługującej zainteresowanym ochrony (zakresu anonimi- zacji danych osobowych). Sytuacja prawna tych osób została zatem definitywnie określona – w rezultacie Prezes UODO utracił zdolność do rozpatrzenia spraw, w których zapadły postanowienia o zabezpieczeniu. Wydano je, uruchamiając postępowanie administracyjne z urzędu oraz na wniosek jednego z członków nowej KRS, który zresztą rekomendował sam siebie do objęcia stanowiska w tym organie. Artykuł 61a k.p.a. nie pozostawia cienia wątpliwości co do tego, z jaką reakcją organu administracji powinno spotkać się złożenie takiego wniosku. Z powodu niedopuszczalności postępowania „z innych uzasadnionych przyczyn” (rozstrzygnięcia sprawy prawomocnym wyrokiem sądowym) miał on obowiązek odmówić jego wszczęcia w drodze postanowienia17. 5. Wydanie przez Prezesa UODO postanowień o zabezpieczeniu nie służy- ło – wbrew temu, co wynika z treści art. 70 ust. 1 u.o.d.o. – zapewnieniu ochrony do czasu zakończenia postępowania, lecz raczej zablokowaniu wykonania prawo- mocnego wyroku sądu administracyjnego i ostatecznie podważeniu jego prawid- łowości przez wykorzystanie instrumentu oceny konstytucyjności odnoszących się do rozpatrywanej materii przepisów. Zamiar przerzucenia ciężaru rozstrzyg- nięcia na TK, uznawany obecnie przez niektórych za absolutny autorytet prawny, dysponujący nieograniczonym zakresem kompetencji orzeczniczych (według premiera – „najwyższą instancję odwoławczą”), łatwo wytłumaczyć „korzyś- cią” w postaci zawieszenia skutków prawomocnego judykatu. Doszło zatem do wykorzystania władzy publicznej w innym celu niż ten, którym kierowano się, ustalając brzmienie art. 70 ust. 1 u.o.d.o. Wykazuje ono wszelkie znamiona tego, co we Francji oznaczane jest pojęciem détournement de pouvoir, czyli sprze- niewierzenia się celowi przyznanej organowi kompetencji; w systemach com- mon law zachowanie takie byłoby zakwalifikowane jako jedna z odmian ultra 17 Zob. A. Wróbel, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administra- cyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 454–455; J. Wegner, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, W. Chróścielewski, Warszawa 2019, s. 391–392, jak również powołane przez autorów orzecznictwo. PAŃSTWO i PRAWO 10/2020118 vires18. W konsekwencji organ egzekutywy stał się recenzentem poczynań sądu, przyznając sobie prawo do uruchomienia wtórnej procedury oceny legalności ustaleń sądu. Tymczasem to sąd administracyjny ma – w świetle Konstytucji RP i uniwersalnych standardów Rule of Law – kontrolować administrację publiczną. Wynik tej kontroli nie wypadł dla Prezesa UODO pomyślnie, gdyż WSA w War- szawie wyrokami z 24.01.2020 r.19 uchylił jego postanowienia przede wszystkim z powodu naruszenia art. 70 ust. 1 i 2 u.o.d.o oraz art. 170 p.p.s.a. Sąd dopatrzył się również zignorowania przez organ administracji art. 184 Konstytucji oraz obrazy „przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.04.2016 r., w szczególności art. 86 RODO w związku z art. 6 ust. 1 lit. c i e RODO – poprzez ich niezastosowanie”. W następstwie tych orzeczeń Kancelaria Sejmu, po upływie prawie półtora roku od dnia wydania przez WSA w Warszawie wyroku uchylającego decyzję jej Szefa w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie list sędziów popierających kan- dydatów do KRS, zdecydowała się opublikować te listy. Nieco wcześniej WSA w Warszawie, odmawiając skarżącym przyznania ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. w sprawie ze skargi na postanowienie Prezesa UODO, jasno wypowiedział się co do dopuszczalno- ści wykorzystania szczególnego reżimu udostępniania dokumentacji będącej w posiadaniu Kancelarii Sejmu RP. W postanowieniu z 20.01.2020 r.20 zwrócił uwagę, że orzeczenie to nie ma „żadnego wpływu na możliwość realizacji czyn- ności procesowych zarządzonych przez skład orzekający innego sądu (zarówno administracyjnego, jak i powszechnego) w ramach prowadzonego przed tym sądem postępowania”. Skoro tak, nie stanowi ono „jakiejkolwiek uzasadnionej przeszkody w podjęciu przez dany sąd czynności polegającej na wezwaniu Szefa Kancelarii Sejmu RP do przedstawienia sądowi oryginału wszystkich dokumen- tów zgłoszeń oraz list poparcia sędziów-kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa”. Sąd przyjął w związku z tym, że postanowienie zabezpieczające Prezesa UODO „nie może w żadnym razie stanowić jakiejkolwiek podstawy do uniemożliwienia przez Kancelarię Sejmu RP przeprowadzenia przez sąd środka dowodowego” – oględzin oryginałów tych dokumentów. Czasowe ograniczenie przetwarzania danych osobowych nie znajduje „zastosowania do sądów, jako organów mających – zgodnie z Konstytucją – nieograniczony dostęp do wszelkich danych osobowych, o ile jest to konieczne do realizacji zadań w ramach prowa- dzonych przez te sądy postępowań”. 6. Konstatacja zamieszczona w uzasadnieniu postanowienia WSA w War- szawie z 20.01.2020 r. była próbą wyjaśnienia sytuacji prawnej powstałej po jego wydaniu, w związku z czynnościami podjętymi w trybie procesowym przez Sąd Okręgowy w Olsztynie, zmierzającymi do zapoznania się z dokumentacją dotyczącą list poparcia kandydatów na członków KRS. Nie brakuje głosów, że działania te wykraczały poza kompetencje sądu, a nawet – jak twierdzili niektó- 18 Zob. J. Parchomiuk, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, Warszawa 2018, s. 317 oraz 369–370. 19 II SA/Wa 1927/19, LEX nr 3010592; II SA/Wa 2154/19, LEX nr 3014978. 20 II SA/Wa 2153/19, połączone ze sprawą II SA/Wa 2154 pod sygn., II SA/Wa 1927/19. PAŃSTWO i PRAWO 10/2020 121 zachowania nie powinno obserwatorom życia publicznego nastręczać większych trudności. Zasadność wyrażonego zapatrywania potwierdził SN w uchwale skła- du połączonych Izb Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 23.01.2020 r.26 Sąd stwierdził: „W świetle art. 179 Konstytucji RP, Prezydent RP nie powołuje na stanowisko sędziego kogokolwiek, według własnego uzna- nia co do jego kwalifikacji i zdolności do pełnienia tej funkcji, lecz wykonuje to uprawienie na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Złożenie przez Krajową Radę Sądownictwa stosownego wniosku jest zatem warunkiem sine qua non skutecznego powołania”. Zarazem jednak „wniosek o powołanie sędziego ma pochodzić nie od kogokolwiek, lecz od organu działającego jako Krajowa Rada Sądownictwa, nie tylko ze względu na odwołanie się do pewnej nazwy, ale i spo- sobu jego obsadzenia oraz warunków, w jakich realizuje swoje kompetencje (po- stanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., 1 Kpt 1/08)”. Jest wobec tego oczywiste, że wadliwość postępowania prowadzącego do obsa- dzenia urzędu sędziowskiego przekłada się także na atrybuty sądu jako organu sprawującego wymiar sprawiedliwości. Myśl ta jest refleksem paremii: ab initio nullum semper nullum. Zbieżną z nią ocenę sformułował SN w uzasadnieniu wy- roku z 5.12.2019 r.27 Został on wydany w wykonaniu wyroku TS z 19.11.2019 r.28 Według SN „fakt wręczenia przez Prezydenta RP nominacji na stanowisko sę- dziowskie w reakcji na wniosek nowej KRS o powołanie na stanowisko sędziow- skie, nie zwalnia każdego sądu z oceny, czy tak ukonstytuowany sąd jest sądem w rozumieniu prawa Unii, Konwencji oraz prawa krajowego (art. 45 Konstytucji RP). Przedmiotem oceny nie jest bowiem ważność (skuteczność) aktu nominacji Prezydenta RP, lecz percepcja sądu ukonstytuowanego przy udziale nowej KRS jako sądu niezależnego od władzy ustawodawczej i wykonawczej”. 8. Wizja prerogatyw prezydenckich, która – nie bez udziału orzecznictwa TK i sądów administracyjnych – utrwaliła się w naszej świadomości, nasuwa wiele krytycznych – zasługujących na odrębne omówienie – skojarzeń. Nie jest ona tak spójna i uwarunkowana właściwościami porządku prawnego jak chociażby francuska doktryna „aktów rządowych” (les actes de gouvernement) wyłączonych spod kontroli sądowej29. Daleko jej też do rozwijanej w wielu syste- mach prawnych doktryny deference30. Na tle tych koncepcji ustalenia rodzimego 26 BSA I-4110-1/20, LEX nr 2784794. 27 III PO 7/18, LEX nr 2746893. 28 C-585/18, C-624/18, C-625/18, EU:C:2019:982, z glosą M. Krajewskiego i M. Ziół- kowskiego (EU judicial independence decentralized, Common Market Law Review 2020, vol. 57, nr 4, s. 1107–1138); zob. też Skutki wyroków Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Najwyższego dotyczących Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego i Krajowej Rady Sądownictwa (debata w redakcji „Europejskiego Przeglądu Sądowego” w dniu 17.12.2019 r.), Europejski Przegląd Sądowy 2020, nr 1, s. 1 i n. 29 Zob. S. Braconnier, France, [w:] Codification of Administrative Procedure, red. J.-B. Auby, Bruxelles 2014, s. 190–191. 30 Co do przeszkód w jej zaadaptowaniu w polskich warunkach – Z. Kmieciak, J. We- gner, Deference to the Public Administration in Judicial Review. A Polish Perspective, [w:] Deference to the Administration in Judicial Review. Comparative Perspectives, PAŃSTWO i PRAWO 10/2020122 orzecznictwa sądowego jawią się jako dość enigmatyczne. Przykładowo, w po- stanowieniu z 7.12.2017 r.31 NSA wyraził pogląd, że odmowa do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego „powinna być oparta na konstytucyjnych przesłankach”. Sąd uznał, że należałoby ją uzasadnić „ważnymi względami natury konstytucyj- nej, a więc względami wynikającymi z obowiązków i odpowiedzialności głowy państwa”. Nie bardzo wiadomo, jak w takim razie interpretować dalszą uwagę Sądu, że to, „czy powinno być sporządzone uzasadnienie rozumiane jako element dokumentu procesowego, czyli postanowienia, wydanego na podstawie art. 179 w związku z art. 142 ust. 2 konstytucji, w sytuacji braku możliwości oceny merytorycznej tego aktu w niniejszym postępowaniu, pozostaje poza zakresem rozważań w niniejszej sprawie”. Czyżby NSA dopuścił istnienie iluzorycznych obowiązków procesowych, tzn. takich, które nie są obwarowane żadną sankcją, powiązanych z realizacją prerogatyw prezydenckich? Obraz, który wyłania się z rozważań Sądu, dodatkowo burzy zastosowana przezeń konwencja terminologiczna, tj. traktowanie pojęć kompetencji i preroga- tywy jako określeń tożsamych albo częściowo o tym samym desygnacie (świad- czą o tym takie zwroty, jak: „kompetencje Prezydenta w zakresie powoływania sędziów określają przepisy Konstytucji”; „Pogląd o takim charakterze kompe- tencji objętej prerogatywą”). Wykreowanie kompetencji jakiegoś organu ex definitione zakłada związanie prawem i – co do zasady – istnienie jakichś form kontroli jego działań. Niewiele do naszej wiedzy wnosi też – powielane w innych orzeczeniach (m.in. powtórzone w uchwale składu 7 sędziów Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych z 8.01.2020 r.) – stwierdzenie, że powołanie sędziego jest „aktem prawa ustrojowego polegającym na kształtowaniu składu osobowego władzy sądowniczej”. Pojęcie takiego aktu stanowi pochodną innych określeń, za pomocą których klasyfikujemy formy działania organów władzy publicznej, o niełatwym do zrekonstruowania znaczeniu. Tych, którzy się nim posługują, mógłbym zapytać: czy nazwanie wyniku pewnego działania aktem prawa ustrojowego w sytuacji, gdy jednocześnie kształtuje on – po wyczerpaniu złożonej i obwarowanej wieloma rygorami procedury kwalifikacyjnej – sytuację prawną jednostki, wyklucza zaliczenie go do kategorii decyzji administracyj- nych. Rozstrzygnięcie tego dylematu wymaga z pewnością wyjścia poza schemat przyjęty w opracowaniach typu podręcznikowego, a z drugiej strony – zerwania z praktyką wynajdywania określeń, które nieznane definiują przez nieznane. 9. Odrębność i niezależność władzy sądowniczej od innych władz ma chro- nić przed rządami autorytarnymi – także wtedy, gdy próbuje się je przedstawiać jako wypełnianie woli suwerena. Powoływanie się na „demokratyczną regułę większościową” bądź „argument demokratyczny” dla legitymizowania poczynań, które niekoniecznie spełniają wymagania praworządności, jest dobrze znane red. Guobin Zhu, Springer 2019, s. 363 i n. Autorzy nie ukrywają, że problemem Polski jest obecnie nie tyle ograniczanie kontrolnych kompetencji sądów wobec władzy wyko- nawczej, co raczej „powstrzymywanie tej władzy i legislatywy przed działaniami wy- mierzonymi w sądy” (but to restrain this executive power and the legislature against the courts) – s. 376. 31 OSK 857/17, OSP 2018, nr 5, poz. 54, z glosą Z. Kmieciaka (s. 131 i n.). PAŃSTWO i PRAWO 10/2020 123 współczesnemu światu32. Ta forma rządzenia przeradza się z czasem w „dykta- turę z wyboru” czy też „obieralną dyktaturę” (elected/elective dictatorship)33. Prawo przestaje wówczas pełnić przypisane mu pierwotnie funkcje, stając się raczej narzędziem manipulacji i generowania konfliktów34. Zwięźle ujęła to wiceprzewodnicząca Komisji Europejskiej Věra Jourová, że „polska reforma są- downictwa przeprowadzana jest przy użyciu łomu” (die polnische Justizreform passiert mit der Brechstange)35. Jak zatem traktować wystąpienie przez Marszałek Sejmu 22.01.2020 r. z wnioskiem do TK o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, który miał po- wstać między SN a izbą niższą parlamentu i Prezydentem RP w sprawie będącej przedmiotem uchwały składu połączonych izb SN z 23.01.2020 r.? Odnosząc się do treści pisma Marszałek Sejmu, w uzasadnieniu tej uchwały wskazano na brak płaszczyzny, „na której mógłby powstać spór kompetencyjny pomiędzy Sądem Najwyższym, zmierzającym do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przedsta- wionego mu we wniosku Pierwszej Prezes z dnia 15 stycznia 2020 r., a Sejmem RP lub Prezydentem RP”. Zauważono w niej następnie, że SN nie odnotował – „w związku z wykonywaniem własnych zadań i przyznanych mu w tym celu kompetencji” – faktu pozostawania z Sejmem lub z Prezydentem RP w sporze kompetencyjnym. Sąd stwierdził ponadto, że „na istnienie takiego sporu nie powoływał się Prezydent RP, natomiast twierdzenie o jego istnieniu w relacji między Sądem Najwyższym i Prezydentem RP sformułowała Marszałek Sejmu”. Co więcej, SN nie powziął wiadomości, aby „centralne organy państwa, z któ- rymi miałby pozostawać w opisanym we wniosku Marszałek Sejmu (…) sporze kompetencyjnym, wstrzymały się w jakimkolwiek obszarze z wykorzystywaniem przyznanych im kompetencji w celu zrealizowania nałożonych na nie zadań, jak tego wymagał art. 86 ust. 1 ustawy org. tr. pr. TK, a co mogłoby świadczyć o rzeczywistym wystąpieniu sporu kompetencyjnego, którego dotyczy ten wnio- sek”. Sąd przyjął w konsekwencji, że wniosek Marszałek Sejmu ma „charakter instrumentalny, a sam domniemany spór jest w istocie pozorny. Przy braku podstaw merytorycznych, zmierza nie tyle do rozstrzygnięcia nieistniejącego w rzeczywistości sporu, lecz do uruchomienia związanych z nim następczych instrumentów, w tym przede wszystkim w postaci środków tymczasowych”. Ocenę tego zachowania wyraża zdanie, że „skuteczność rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego, stanowiącego wyraz stosowania prawa Unii Europejskiej, nie może być podważana w sposób następczy przez działania podejmowane przez inne 32 Zob. Å. Frändberg, From Rechtsstaat…, s. 46; J.H. Ely, Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review, Harvard University Press 1980, s. 4–5. 33 Określenie to trafiło do publicystyki, a później do literatury naukowej za sprawą brytyjskiego arystokraty, prawnika i polityka, lorda Hailshama, znanego również jako Quintin McGarel Hogg, drugi wicehrabia Hailsham of St Marylebone (1907–2001). Fra- za, którą posługiwał się w swoich wypowiedziach medialnych, jest zapożyczeniem słów używanych niemal wiek wcześniej dla potrzeb opisu doktryny Giuseppe Garibaldiego. Szerzej na temat charakterystycznych cech „dyktatury z wyboru” – A.R. Brewer-Carias, Études de droit public comparé, Bruxelles 2001, s. 534. 34 Zob. Å. Frändberg, From Rechtsstaat…, s. 43–45; L. Garlicki, Niekonstytucyjność: formy, skutki, procedury, PiP 2016, nr 9, s. 3 i n. 35 Tak w wywiadzie dla Der Spiegiel z 8.02.2020 r.