Samorząd terytorialny a zasada pomocniczości, Ćwiczenia z Samorząd terytorialny

Pobierz Samorząd terytorialny a zasada pomocniczości i więcej Ćwiczenia w PDF z Samorząd terytorialny tylko na Docsity!

Państwo i Społeczeństwo V : 2 0 0 5 nr 1

Monika Chlipała

SAMORZĄD TERYTORIALNY A ZASADA POMOCNICZOŚCI

Filozoficzne podstawy zasady pomocniczości

Funkcjonowanie zasady pomocniczości (subsydiamości1) na gruncie prawa po przedza jej występowanie jako myśli, idei filozoficznej. Za prekursorów zasady pomocniczości przyjmuje się w szczególności Arystotelesa oraz św. Tomasza z Akwinu. Arystoteles traktuje pomocniczość jako zasadę sprawiedliwości, słusz ności, zgodnie z którą związek (zrzeszenie) nie jest celem, ale środkiem służącym jego uczestnikom do pomocy samym sobie. Zasada pomocniczości zakłada, by zadania, które mogą zostać właściwie wykonane przez mniejsze organizacje, nie były przejmowane przez większe związki. U św. Tomasza z Akwinu występuje rozumienie pomocniczości jako idei, na której winna się opierać współpraca po między jednostkami i zbiorowościami. Obowiązkiem państwa jest zapewnienie jednostkom warunków służących realizacji ich potrzeb przy pełnym respektowaniu ich osobowości2. Do ugruntowania rozumienia pomocniczości jako zasady porząd ku społecznego przyczyniła się katolicka nauka społeczna. Pius XI w encyklice O odnowieniu ustroju społecznego i dostosowaniu go do normy prawa ewangelii

1 W dalszej części artykułu p o jęcia „po m o c n icz o ść ” i „ su b sy d ia m o ść ” b ę d ą u żyw ane zam ien n ie. T akże w literaturze przed m io tu p o jęcia te traktow ane s ą ja k o synonim y. (Por. m .in.: H. I z d e b s k i , S a m o rz ą d te ry to ria l ny. P odstaw y u stroju i d zia ła ln o ści, W arszaw a 2003 s. 89-90; Z. N i e w i a d o m s k i , K o n sty tu c y jn e p o d sta w y sam orządu teryto ria ln eg o , [w:] i d e m , S a m o rzą d te iy to ria ln y - u stró j i g o sp o d a rk a. B y d g o sz c z-W a rsz aw a 2001, s. 35; W. K i s i e 1, U strój sam o rzą d u teryto ria ln eg o w P olsce, W arszaw a 2003 s. 31 -38). W yrażane s ą tym zakresie rów nież p oglądy odm ienne. Z d an iem E. Popław skiej przyjęte na gru n cie p o lsk im n a zy w a n ie z asa d y s u b sy d ia m o ści także z asa d ą po m o cn iczo ści m oże p row adzić do rozum ienia istoty su b sy d ia m o ści ja k o p o leg ającej n a o b o w iązku państw a do u dzielania bezw arunkow ej pom ocy na rzecz je d n o ste k i ich w spólnot, co p o zo staje w sp rz ec z ności z tą zasadą. A u to rk a d o d aje, iż term in „ p o m o cn iczo ść” w ydaje się bardziej n a w iąz y w a ć d o spoteczno- m oralnej czy filozoficznej istoty po jęcia, „su b sy d ia m o ść ” zaś należy d o term in o lo g ii p o litycznej i praw nej (E. P o p ł a w s k a , Z a sa d a p o m o c n ic z o ś c i (su b sy d ia m o ści), [w:] Z a sa d y p o d s ta w o w e p o ls k ie j K o n sty tu c ji, red. W. S o k o l e w i c z , W arszaw a 1998, s. 189-190). ‘ Por. E. P o p ł a w s k a , Sym p o siu m on the C onstitution o f the R e p u b lic o f P o la n d - P art I: The P rinciple o f S u b sidiarity u n d er the 1997 C o nstitution o f P oland. „S aint L ouis-W arsaw T ran sa tla n tic Law Jo u rn a l” 1997, nr 107; e a d e m. Z a sa d a p o m o c n ic z o ś c i..., s. 191.

(:Quadregesimo annó) stwierdził, że „tego, co jednostka może zdziałać z własnej inicjatywy i własnymi silami, nie wolno jej wydzierać na rzecz społeczeństwa; podobnie niesprawiedliwością, szkodą społeczną i zakłóceniem ustroju jest zabie ranie mniejszym i niższym społecznościom tych zadań, które mogą spełnić i prze kazywanie ich społecznościom większym i wyższym. Każda akcja społeczna ze swego celu ma charakter pomocniczy; winna pomagać członkom organizmu spo łecznego, a nie niszczyć ich lub wchłaniać”3. Zasada pomocniczości w ujęciu Piusa XI wyraża po pierwsze zakaz, iż nie wolno odbierać jednostce tego, co może do konać sama, i przenosić na inną płaszczyznę działania, po drugie, nakazuje udzie lenie pomocy wspólnotom mniejszym wtedy, gdy ich zdolność do działania jest niewystarczająca4. W filozoficznym pojmowaniu subsydiamości jej istota wyraża się w dążeniu do doskonalenia funkcjonowania istniejących struktur społecznych i mechanizmów działania władzy publicznej5. Zasada subsydiamości recypowana na grunt prawa nawiązuje do treści pomocniczości akceptowanej przez katolicką naukę społeczną oraz rozumiana jest jako „fundamentalna norma kształtująca podział kompetencji pomiędzy władze poszczególnych szczebli”6. Kryterium tego podziału stanowi niewystarczalność władz szczebla niższego. Interwencja ze strony władz wyższego szczebla jest za sadna nie tylko, gdy organy niższe są niewystarczające do realizacji danego zada nia, ale dodatkowo musi byś spełniony warunek, że władza centralna potrafi osią gnąć ten sam cel, przy użyciu odpowiednich środków7. Kryterium niewystar- czalności po stronie organu niższego oraz gwarancja efektywności działania przez organ wyższy uzasadniają ograniczanie kompetencji władz szczebla niższego w określonych dziedzinach.

Zasada pomocniczości w polskim porządku prawnym

Rozumienie zasady pomocniczości w polskim porządku prawnym nawiązuje do jej filozoficznej genezy. Podstawy prawne obowiązywania zasady pomocniczości nie m ają jednolitego charakteru. Podkreślić jednak należy, iż zasada ta jest wyrażona w aktach prawnych najwyższej rangi, w ustawie zasadniczej oraz Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego (EKST)8.

3 P i 11 s X I , Q u n d reg e sim o a n n o , „Z n a k ” 1 982, nr 7-8, s. 708. 4 Por. K. P o d g ó r s k i , K ie ru n k i zm ian p ra w a sa m o rzą d o w eg o , „S am orząd T ery to rialn y ” 1992, nr 11. 5 Por. .1. C i a p a l a , Z a sa d a s u b sy d ia m o śc i w K o n stytu cji R zeczyp o sp o litej P o lskiej i w U nii E uropejskiej (za g a d n ien ia p o d s ta w o w e ), [w:] R eg io n eu ro p ejski a p o ls k ie w ojew ództw o, red. A. B a ł a b a n , B. S i t e k , Toruń 1998 s. 93. 6 J. R e g u l s k i , K ilka reflek sji o in tegracji e u ro p e jskiej i sa m o rzą d zie te ry to ria ln y m , „Sam orząd T eryto rialny” 1 9 9 5 ,n r 5. 7 Cli. M i 11 o n - D e I s o 1, Z a sa d a p o m o c n iczo ści, K raków 1995, s. 39. 8 E u ro p ejsk a K arta S am o rząd u T ery to rialn eg o z dnia 15 p a ździernika 1985 r. (D z. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607). W zw iązk u z c zło n k o stw e m Polski w U nii E uropejskiej o b ow iązuje w n aszy m porządku praw nym zasad a su b sy d iam o ści w y rażo n a w tra k ta ta ch w spólnotow ych, która odnosi się do podziału kom petencji m iędzy W sp ó ln o tą a P aństw am i C zło n k o w sk im i. Z godnie z nią, W spólnota p o dejm uje działan ia tylko w ów czas i tylko w tak im z ak resie, gdy cele p ro p o n o w a n y c h d ziałań nie m o g ą być sk utecznie osiąg n ięte p rzez Państw a C złonkow sk ie, a zatem , z uw agi na skalę lub skutki propo n o w an y ch działań , z o sta n ą lepiej zrealizow ane przez W spólnotę.

Zasada pomocniczości w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego

Podstawy prawne obowiązywania zasady pomocniczości wskazują na szczególną pozycję samorządu terytorialnego. Zgodnie z EKST, jak najszerszy zakres zadań publicznych winien zostać przekazany na rzecz organów władzy, będących najbli żej obywateli. Samorząd terytorialny, który działa w oparciu o zasadę decentrali zacji władzy publicznej, jest właśnie takim organem. W tym ujęciu samorząd te rytorialny jest więc podmiotem uprawnionym do „korzystania” z założeń wy nikających z zasady subsydiamości. Ustawodawca jest zobowiązany do zapew nienia, że do właściwości organów samorządowych należy wykonywanie zadań publicznych służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców. Gwaran cją realizacji pomocniczości jako zasady odnoszącej się do relacji państwo-samo- rząd terytorialny (o której mowa w EKST) są podstawowe normy konstytucyjne, wyrażające decentralizację władzy publicznej na samorząd terytorialny13, zasadę domniemania kompetencji na rzecz samorządu terytorialnego, która stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konsty tucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych14 oraz regulacja, zgodnie z którą gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego została upo ważniona do decydowania o wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokal nym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów15. Konstytucyjne ujęcie pomocniczości jako zasady mającej służyć umacnia niu uprawnień obywateli i ich wspólnot odnosi się do relacji organów władzy publicznej (a więc także organów samorządu terytorialnego) z jednostkami i ich organizacjami. W myśl zasady pomocniczości, samorząd terytorialny wraz z in nymi organami władzy publicznej jest zobowiązany do „dzielenia się” zakresem swoich zadań przez współdziałanie z obywatelami (i ich wspólnotami) w ich wy konywaniu. W ypełnienie obowiązku współpracy w najpełniejszym zakresie jest możliwe w odniesieniu do organów samorządowych, na rzecz których ustawo dawca przekazuje zadania publiczne związane z zaspokajaniem zbiorowych po trzeb mieszkańców. Współuczestnictwo obywateli i ich organizacji w realizacji tego rodzaju zadań powinno być jak najszersze. Samorząd terytorialny jako pod miot umiejscowiony najbliżej obywateli, wykonujący zadania publiczne dyspo nuje możliwością urzeczywistniania omawianej zasady. Działania podejmowane w tym zakresie przez władze samorządowe wymagają odpowiednich podstaw prawnych. Dla realizacji zasady pomocniczości konieczne są rozwiązania prawne, umożliwiające jednostkom samorządu terytorialnego współpracę z mieszkańcami i ich organizacjami, a zarazem zobowiązujące do takiego współdziałania. Współ praca organów samorządowych z podmiotami spoza struktury organizacyjnej ad

1 3 Arl. 15 i art. 16, ust. 2 K onstytucji. 14 A rt. 163 K onstytucji. 15 Art. 164, ust. 3 Konstytucji, art. 6, ust. 1 ustawy z 8 m arca 1990 r. o sam orządzie gm innym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

ministracji jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości zgodnie z jej istotą wy rażoną w Konstytucji. Samorząd terytorialny w celu wykonywania powierzonych mu zadań pu blicznych może nie tylko tworzyć jednostki organizacyjne (gminne, powiatowe, wojewódzkie), ale także zawierać umowy z innymi podmiotami16. Ustawodawca nie definiuje i nie wprowadza zamkniętego katalogu podmiotów, z którymi wła dze samorządowe mogą zawierać umowy w celu wykonywania zadań publicz nych. Podstawową przesłanką jest zdolność podmiotu do zawierania umów we własnym imieniu17. Przekazywanie wykonania zadań w drodze umów zawiera nych z podmiotami prywatnymi pozwala ograniczyć nadmierną sztywność w za kresie administracji publicznej, powoduje większą elastyczność i efektywność działania w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców. W kontekście realizacji zasady pomocniczości regulacja ta jest ważna, ale niewystarczająca dla podejmowania przez organy samorządowe współpracy z or ganizacjami pozarządowymi. Zgodnie z poglądem wyrażonym w doktrynie, roz wiązanie dopuszczające zawieranie umów z innymi podmiotami ma charakter ustrojowy. Tym samym nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej dla tego rodzaju umów. Niezbędne są regulacje prawa materialnego dopuszczające taką możliwość. Dobrze zatem, że ustawodawca nie poprzestał na przedstawionej regulacji jako podstawie współdziałania jednostek samorządowych z podmiotami zewnętrznymi, bowiem przy braku szczegółowych podstaw prawnych w przepi sach prawa materialnego tego rodzaju współpracy trudno byłoby nadać wymiar realny18. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie19 tworzy pod stawy prawne, w oparciu o które organy władzy publicznej mogą kształtować współpracę z organizacjami pozarządowymi, mającymi status organizacji pożytku publicznego20. Ustawodawca wprowadza obowiązek współpracy organów admini stracji publicznej przy wykonywaniu zadań publicznych z organizacjami pozarzą dowymi, prowadzącymi działalność pożytku publicznego21. Określone zostały

16 Art. 9, ust. 1 u staw y o sam o rząd zie gm innym , art. 6, ust. 1 ustaw y o sam o rzą d z ie po w iato w y m , art. 8, ust. 1 ustaw y o sam o rząd zie w ojew ództw a. 17 Por. K. B a n d a r z e w s k i, K om entarz d o ustaw y o sa m o rzą d zie g m in n y m , red. P. C h m i e l n i c k i , W ar szaw a 2004, s. 110-111. 18 Por. art. 25, ust. 1 ustaw y z 12 m arca 2004 r. o p o m o cy społecznej (D z. U. z 2004 r., n r 64, poz. 593), zgodnie z którym org an y adm in istracji rządow ej i sam orządow ej m o g ą zlecać realizację z ad a n ia z zak resu pom ocy społecznej, udzielając dotacji n a finansow anie lub dofin an so w an ie realizacji zleco n eg o z ad a n ia m .in. o rg a n iz a cjom pozarządow ym , p ro w ad ząc y m d ziałaln o ść w zakresie p om ocy społecznej. 19 U staw a z 24 kw ietn ia 2003 r. o działalności pożytku publiczn eg o i o w o lo n ta ria c ie (D z. U. z 2003 r., nr 96, poz. 873 z późn. zm .). , 20 U staw odaw ca szeroko d efin iu je pojęcie organizacji pozarząd o w y ch , p rz y jm u ją c , że s ą nim i organizacje niebędące jed n o stk am i sektora publiczn eg o i n iedziałające w celu o siąg n ięcia zysku, o soby praw ne łub je d n o stk i nieposiadające osobow ości p raw n ej, w tym fundacje i stow arzyszenia. O rganizacja po siad a ją c a p rz y m io t o rg a n i zacji pozarządow ej m oże p ro w a d z ić d z iałalność pożytku pub liczn eg o , czyli d z ia łaln o ść sp o łeczn ie użyteczną w sferze ustaw ow o określo n y ch zadań publicznych. Sfera ta obejm uje zad an ia p u b liczn e o k reślo n e w sposób generalny i otw arty. R ada M inistrów w drodze rozp o rząd zen ia m oże określić inne zad an ia ja k o n ależące do sfery publicznej, biorąc pod uw agę ich sp o łec z n ą użyteczność oraz m ożliw ość ich w y k o n y w an ia przez organizacje pozarządow e w sposób zap ew n iający w y starczające z aspokajanie p otrzeb spo łeczn y ch (art. 3 i 4 u staw y o dz ia łal ności pożytku publiczn eg o i o w olontariacie). 21 Art. 5, ust. 1 ustaw y o d z iałalności pożytku publicznego i o w olontariacie.

Wnioski

Podsumowując, wskazane podstawy zasady pomocniczości oraz rozwiązania prawne umożliwiające realizację jej założeń uzasadniają tezę, iż pomocniczość jest zasadą obowiązującą w polskim porządku prawnym. Pozostaje pytanie o jej fak tyczną realizację. W zakresie realizacji zasady pomocniczości, podejmowania działań zgodnych z jej istotą, najważniejsza rola przypada jednostkom samorządu terytorialnego, w szczególności gminie. Funkcjonowanie zasady pomocniczości wymaga zobowiązania podmiotów samorządowych do współdziałania z obywate lami i ich organizacjami w zakresie wykonywanych zadań, które winny być po dejmowane na rzecz i w interesie mieszkańców. Wykonywanie przez organy samo rządowe zadań publicznych przy uwzględnieniu zasady pomocniczości, czyli we współpracy z organizacjami pozarządowymi, jest procesem, który dopiero się za czął w działaniach władz samorządowych. Warunkiem jego zapoczątkowania było przyjęcie niezbędnych regulacji prawnych, których realizacja nie może być natychmia stowa. Samorząd terytorialny jest podmiotem, którego działanie, aktywność w znacz nej mierze przesądza o faktycznym obowiązywaniu zasady pomocniczości.