Pobierz Samorząd terytorialny w Polsce – zarys historyczny i więcej Ćwiczenia w PDF z Samorząd terytorialny tylko na Docsity!
Homo Politicus vol. 13/
Waldemar Janosiewicz
Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie
Samorząd terytorialny w Polsce –
zarys historyczny
Samorząd terytorialny jest w Polsce trwałym elementem ustroju państwa. Historia samo- rządu terytorialnego na naszych ziemiach sięga czasów średniowiecza. W dziejach każdego narodu wydarzeniem fundamentalnym było kształtowanie się państwa. Najstarszą formą osiadłego trybu życia, za sprawą rozwoju rolnictwa, stawała się wieś. Wraz z wyodrębnia- niem się grup Słowian na przełomie V i VI wieku tworzyły się wspólnoty rodowe. Opole było pierwotną wspólnotą terytorialno-osadniczą, z której z czasem powstała wieś. Okres pierwszych Piastów to proces przekształcania się struktury rodowo-plemiennej w system prowincjonalny, tworzono okręgi grodowe z komesami grodowymi na czele, a opola utrzy- mywane były przez władze centralne jako jednostki pomocnicze. Na przełomie wieków XII i XIII opola zastąpiono organizacjami kasztelańskimi, kasztelani byli urzędnikami mianowanymi i pozostawali najważniejszymi przedstawicielami władzy książęcej^1. W Polsce dzielnicowej wraz z osadnictwem na prawie niemieckim (XIII wiek) pojawił się urząd sołtysa, który z czasem stał się i jest do dnia dzisiejszego jednym z najbardziej charakterystycznych elementów społeczności wiejskiej. W tym samym czasie w mieście zaistniała instytucja wójta, ale w ciągu XV stulecia instytucję wójta przeniesiono na wieś, i w ten sposób sołtys (od XIII wieku), a wójt (przełom XV i XVI wieku) stali się liderami społeczności wiejskich. Urzędowi sołtysa towarzyszyła instytucjonalna forma powstającego stopniowo samorządu terytorialnego – ława wiejska. W XVI wieku zniesiono dziedzicz- ność urzędu sołtysa. Panowie wykupywali dziedziczne sołectwa, a na czele wsi stawiali wyznaczonego przez siebie wójta. Urząd sołtysa tracił znaczenie na rzecz urzędu wójta^2.
(^1) J. Hebda, Z sołtysem i wójtem przez wieki. Opowieść o dziejach urzędu sołtysa i wójta w Polsce , Muzeum Historii Polskiego Ruchu Ludowego, Tarnów–Warszawa 2016, s. 25–45. (^2) Tamże, s. 47–76.
8 Waldemar Janosiewicz
W czasach zaborów, niezależnie od zaborowego zróżnicowania prawa, okrzepł samorząd terytorialny. Zaborcy wkomponowali urząd sołtysa i wójta w system administracji państwa na najniższym szczeblu. Po uwłaszczeniu samorząd wiejski wzmocnił swoje struktury i zna- czenie, wielu sołtysów i wójtów rozwijało karierę, przechodząc do polityki państwowej. W czasach II RP do przestrzeni publicznej sołectw i gmin zaczęły przenikać ideologie partii chłopskich („Piast”, Stronnictwa Ludowego)^3. W plemiennych państwach słowiańskich instytucją pozwalającą rozwiązywać kwestie dotyczące ogółu był wiec, czyli zgromadzenie starszyzny plemiennej w celu podjęcia decyzji dotyczących na przykład spraw bezpieczeństwa czy wyboru władcy. W średniowiecznej Polsce od czasownika wietati^4 ( mówić ) określano radę możnych decydującą o sprawach dzielnicy, szczególnie w okresie rozbicia feudalnego. W tym czasie sprawy państwowe rozpatrywano na lokalnych zjazdach feudalnych: wiecach, kolokwiach, rokach oraz roczkach sądowych, które w XIV wieku przekształciły się w sejmiki^5. Sejmiki ziemskie, czyli zjazd szlachty danej ziemi od schyłku XIV wieku pozostawał podstawowym organem samorządu szlacheckiego obejmującym określone terytorium. Sejmiki generalne były organem samorzą- du danej prowincji. Sejmiki podejmowały uchwały dotyczące między innymi wyznaczenia zakresu obowiązku chłopów, kar za zbiegostwo chłopów, wysokość dziesięciny uzgadniały z przedstawicielami Kościoła. Sejmiki dysponowały własnym skarbem. Część funduszy przeznaczano na opłacanie wysyłanych do króla posłów^6. Przywilej koszycki nadany w 1374 roku przez króla Ludwika Węgierskiego pozwalał szlachcie wpływać na wybór następcy tronu. Król nie tylko zmniejszył wysokość podatków dla szlachty, ale również zobowiązał się do niewprowadzania nowych podatków bez zgody stanu szlacheckiego. Ponadto zwolnił szlachtę z obowiązku budowy i naprawy zamków obronnych i z obowiązku utrzymywania króla podczas jego podróży po kraju. Dokument nakładał na szlachtę obowiązek obrony kraju, ale też obiecywał wynagrodzenie za udział w wyprawach zagranicznych. Na urzędy grodzkie i państwowe mieli być powoływani tylko Polacy. Przywilej ograniczał częściowo władzę króla na rzecz szlachty. Przywilej koszycki zapoczątkował niebezpieczne dla ustroju Polski praktyki nadawania przez kolej- nych władców przywilejów zwiększających wpływ stanu szlacheckiego na prawodawstwo. Obejmujący rządy w 1386 roku Władysław Jagiełło wydał przywileje w Jedlni (1430) i Krakowie (1433). W celu zapewnienia panowania dynastii Jagiellonów w Polsce król obiecał szlachcie nienaruszalność osobistą oraz wyłączność na obejmowanie wyższych stanowisk kościelnych^7. Wydane w czasie wojny trzynastoletniej (1454) statuty cerekwicko-nieszawskie nadawały sejmikom funkcje ustawodawcze^8. Znacząco ograniczały władzę króla na rzecz uprawnień sejmików generalnych i ziemskich. Król bez zgody sejmików szlacheckich nie miał prawa zwołać pospolitego ruszenia, nałożyć nowych podatków, zawierać sojuszy czy wydawać nowych ustaw. Statuty wprowadzały również zakaz łączenia urzędów kasztelana i woje-
(^3) Tamże, s. 602–605. (^4) A. Brückner, Słownik etymologiczny języka polskiego , Wiedza Powszechna, Warszawa 1985, s. 614. (^5) H. Samsonowicz, Historia Polski do roku 1795 , WSiP, Warszawa 1985, s. 106. (^6) Encyklopedia szkolna. Historia , WSiP, Warszawa 1995, s. 587. (^7) Tamże, s. 480–481. (^8) Tamże, s. 480–481.
10 Waldemar Janosiewicz
W obradach sejmiku uczestniczyli magnaci, szlachta średnia, zagrodowa i gołota. Obrady prowadził wybierany przez nich marszałek. Tematem obrad sejmików przedsejmowych było wysłuchanie listu królewskiego dotyczącego powodów zwołania sejmu, wybór posłów na sejm i ułożenie im instrukcji poselskiej. Instrukcja zawierała zalecenia dla posłów w spra- wie stanowiska, jakie mają zająć wobec problemów przedkładanych przez króla. Rzadziej dawano posłom swobodę działania tzw. zupełną mocą. Sejmiki generalne zbierały się dla: Małopolski w Nowym Mieście Korczynie, Wielkopolski w Kole, Mazowsza w Warszawie, Prus Królewskich w Malborku lub Grudziądzu, Litwy w Wołkowysku lub Słonimiu, Rusi w Sądowej Wiszni. Przedmiotem obrad było uzgodnienie wspólnego stanowiska prowincji wobec spraw rozstrzyganych na sejmie walnym. Po zakończeniu sejmu walnego zwoływano sejmiki relacyjne, na których posłowie składali szlachcie sprawozdanie ze swojej działal- ności na sejmie walnym. Zastanawiano się również nad sposobem realizowania uchwał podjętych przez sejm. Sejmiki relacyjne obradowały regularnie od 1589 roku. Sejmiki elekcyjne zajmowały się wyborem kandydatów na wakujące urzędy ziemskie. Od 1572 roku funkcjonowały sejmiki kapturowe, których zadaniem było przejęcie władzy w danej ziemi w okresie bezkrólewia i zapewnienie bezpieczeństwa na danym terenie. Sejmiki deputac- kie funkcjonowały od czasów utworzenia Trybunału Koronnego (1578), ich zadaniem był wybór deputatów trybunalskich. Uchwały sejmikowe zwane laudami od końca XVI wieku wprowadzano do ksiąg grodzkich. Znaczenie sejmików ziemskich wzrosło na przełomie XVII i XVIII wieku, kiedy podupadł sejm walny, a sejmiki stały się miejscem ścierania się różnych frakcji magnackich posługujących się swoją klientelą szlachecką. W drugiej połowie XVII wieku rozpoczął się okres rządów sejmikowych, które przejmowały znaczną część funkcji administracyjnych od coraz słabiej działających władz centralnych. Sejmiki uchwalały i ściągały podatki, decydowały o ich przeznaczeniu, administrowały częścią po- datków państwowych, powoływały pod broń żołnierzy powiatowych i opłacały dowódców. Początkowo stosowana zasada jednomyślności była od drugiej połowy XVII wieku coraz częściej zrywana. Uprawnienia podatkowe sejmików ograniczały od 1717 roku postano- wienia Sejmu Niemego. Sejm Niemy ograniczył też zakres uprawnień senatu i wprowadził zakaz tworzenia konfederacji. W XVIII wieku sejmiki ziemskie zostały zdominowane przez frakcje magnackie^13. Sejm walny zwoływany był przez króla, a w czasach bezkrólewia przez prymasa. Począt- kowo król zwoływał go, gdy zaszła potrzeba, a miejsce obrad nie było stałe. Po 1569 roku obrady odbywały się w Warszawie, natomiast od 1673 roku co trzeci sejm walny odbywał się w Grodnie. Od 1573 roku sejmy walne zwyczajne zwoływano co dwa lata na sześć tygodni, w razie potrzeby zwoływane były sejmy nadzwyczajne obradujące przez dwa tygodnie. Nie opracowywano ścisłego porządku obrad. Przyjęte było, że po nabożeństwie senatorowie spotykali się z królem, a izba poselska pod przewodnictwem najstarszego z posłów dokonywała wyboru marszałka. Po sprawdzeniu mandatów poselskich posłowie udawali się do króla i wspólnie obradowano. Powody zwołania sejmu przedstawiał kanclerz. Przyjmowano posłów z innych państw i słuchano sprawozdań finansowych. Następnie głos zabierali senatorowie, wygłaszając tak zwane wota senatorskie. Dalszy ciąg obrad toczył
(^13) Tamże, s. 216–217.
Samorząd terytorialny w Polsce – zarys historyczny 11
się oddzielnie w senacie i oddzielnie w izbie poselskiej. Posłowie przedstawiali projekty ustaw marszałkowi, ale to król decydował o tym, czy będą one przedmiotem obrad sejmu walnego. Deputaci wytypowani przez izbę poselską i senat wzajemnie informowali się o przebiegu obrad. W końcowym etapie obrad sejmu walnego głos zabierał król, zasięgając opinii senatu, odpowiadał na pytania poselskie. Wraz z ograniczaniem władzy królewskiej wzrastały kompetencje sejmu walnego. Po ogłoszeniu konstytucji Nihil novi tylko sejm walny miał prawo decydować o zawieraniu sojuszy czy warunkach traktatów pokojowych. Od pierwszych lat XVII wieku przysługiwało mu prawo wypowiadania wojny, sprawowania kontroli nad urzędnikami ministerialnymi oraz królem (za pośrednictwem tzw. senatorów-
- rezydentów). Sejm walny miał prawo łaski i amnestii^14. Od połowy XVII wieku sejm walny działał w coraz trudniejszych warunkach (liberum veto, liczne wojny, decentralistyczne działania magnaterii). Rosła liczba zrywanych sejmów, coraz trudniej było podjąć uchwałę. Za rządów Augusta III Sasa (1733–1763) tylko jeden sejm doszedł do skutku. Coraz częściej obrady sejmu były wykorzystywane do załatwiania interesów reprezentowanych przez państwa sąsiednie Rzeczypospolitej. Szczególnie aktywni byli dyplomaci rosyjscy i pruscy. Senat będący izbą wyższą sejmu walnego skupiał arcybi- skupów, biskupów, wojewodów, kasztelanów i ministrów, którzy zasiadali w nim dożywot- nio. Liczył 140 senatorów. Przewodniczącym senatu był król. Głównym zadaniem senatu było przyjmowanie projektów ustaw opracowanych w izbie poselskiej. Załatwiano również sprawy bieżące, zwłaszcza wymagające podjęcia decyzji, co było istotne w okresach, gdy sejmy były zrywane. Izba poselska to niższa izba sejmu walnego. Stanowiło ją 170 posłów (z czego 48 z Litwy). Była reprezentacją wyłącznie stanu szlacheckiego. Konstytucja Nihil novi ugruntowała pozycję szlachty, ograniczyła rolę magnaterii. W myśl jej postanowień jedynie sejm walny mógł stanowić nowe ustawy, a bez zgody sejmu walnego nie wolno było zmieniać postanowień przywilejów szlacheckich. Liberum veto użyte zostało po raz pierwszy w 1652 roku przez posła upickiego Wła- dysława Sicińskiego z inspiracji magnata Janusza Radziwiłła. Zasada była krytykowana dopiero pod koniec XVIII wieku, jej likwidację postulował Sejm Czteroletni, a znosiła ją Konstytucja 3 maja. Konstytucja majowa definiowała pojęcie narodu jako wspólnotę szlachty, mieszczan i chłopów, a termin obywatel odnosił się do wszystkich mieszkańców Rzeczypospolitej. Na mocy jej uchwał szlachta pozostawała stanem uprzywilejowanym, ale pozbawiona była prawa najwyższej zwierzchności wobec chłopów, których ustawa brała „pod opiekę prawa i rządu krajowego”. Konstytucja pozostawiała sejm najwyższym organem władzy w kraju, dawała mu kompetencje w zakresie ustawodawstwa, uchwalania podatków, kontrolowania rządu. Ustawa precyzowała regulamin obrad sejmowych oraz narzucała zasadę podejmowania uchwał większością głosów. Na sejmikach zapewniała głos tylko szlachcie – posesjonatom, szlachta gołota miała nie uczestniczyć w pracach sejmiku. Kon- stytucja utrzymała sejmiki elekcyjne (wybierające posłów na sejm) oraz sejmiki relacyjne, które miały możliwość pozbawić posła mandatu. Połączono sejmiki deputackie z gospo- darczymi. Senat miał prawo zawiesić uchwałę sejmową, jednak w przypadku ponownego jej uchwalenia przez izbę poselską wchodziła ona w życie bez głosowania w senacie. Król
(^14) Encyklopedia szkolna… , dz. cyt., s. 587–588.
Samorząd terytorialny w Polsce – zarys historyczny 13
marszałków sejmików i zgromadzeń gminnych oraz zwoływał zgromadzenia wyborcze. Zwoływał, odraczał i rozwiązywał sejmy zwyczajne i nadzwyczajne. Zachował prawo powoływania senatorów i wyższych urzędników, dysponował inicjatywą ustawodawczą, miał prawo sankcji ustaw sejmowych. Sejm pozostawał w składzie trzech stanów sejmu- jących: króla, senatu i izby poselskiej, zachowując pełnię władzy prawodawczej. Posłów wybierano na sześć lat, zmieniając co dwa lata jedną trzecią składu izby. Prawo wyborcze przyznano jedynie szlachcie, która w 77 powiatach wybierała po jednym pośle, natomiast w 51 okręgach gminnych wyborcy nienależący do stanu szlacheckiego wybierali jednego deputowanego. Czynne prawo wyborcze przysługiwało mężczyznom po 21. roku życia, mającym prawa obywatelskie. Bierne prawo wyborcze posiadały osoby o określonym cenzusie wykształcenia i cenzusie majątkowym. Praw wyborczych nie posiadali wojskowi pozostający w służbie czynnej. Izba poselska podejmowała decyzje w zakresie sądownictwa, administracji i spraw cywilnych. Decydowała o sprawach podatkowych, zaciągu do wojska i systemie monetarnym w zakresie zleconym przez króla. Sprawowała kontrolę nad rządem i miała prawo składania petycji^17. Na skutek zaborów prawo na ziemiach polskich dostosowano do praw zaborców. W Kró- lestwie Kongresowym funkcjonowanie samorządu terytorialnego było w dużym zakresie ograniczone. Nieco inaczej było w zaborze pruskim, gdzie wprowadzono podział admini- stracyjny trójstopniowy. Najlepiej sytuacja wyglądała na obszarze zaboru austriackiego, na terenie którego bardzo mocno wykształcił się samorząd w miastach, a po 1867 roku wprowadzono szerokie swobody obywatelskie i narodowe. O pełnym zakresie działania samorządu terytorialnego w Polsce możemy mówić od momentu odzyskania niepodległo- ści w 1918 roku i zjednoczenia ziem trzech zaborów, różniących się kulturowo, społecz- nie, a przede wszystkim gospodarczo. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 17 marca 1921 roku (art. 65) wprowadzała podział państwa na województwa, powiaty, gminy miejskie i wiejskie będące równocześnie jednostkami samorządu terytorialnego. Konstytucja głosiła oparcie ustroju państwa „na zasadzie szerokiego samorządu” terytorialnego i zawodowego (art. 3 i 68) oraz decentralizację administracji państwowej, a wzmocnienie czynnika oby- watelskiego powoływanego w drodze wyborów (art. 66). Wyjątkiem był tu Śląsk, którego jednoizbowy Sejm Śląski na mocy Statutu Organicznego z dnia 15 lipca 1920 roku zachował autonomię i zyskał kompetencje ustawodawcze (bez kompetencji związanych z wojskiem oraz polityką zagraniczną)^18. Po przewrocie majowym (1926) ustrój Polski ulegał procesowi centralizacji. W 1933 roku tzw. ustawa scaleniowa 19 i wprowadzona w 1935 roku konstytucja kwietniowa 20 dopro- wadziły do ujednolicenia struktur samorządu terytorialnego na terenie całego kraju, przy jednoczesnym wzmocnieniu roli urzędów administracji ogólnej, czyli wojewodów i staro- stów, a ograniczeniu zakresu bezpośredniego oddziaływania społeczeństwa na działalność
(^17) Tamże, s. 251–252. (^18) M. Adamczyk, S. Pastuszka, Konstytucje polskie w rozwoju dziejowym 1791–1982 , WSiP, War- szawa 1985, s. 234. (^19) Ustawa z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego, Dz.U. 1933, nr 35, poz. 294. (^20) Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r_._ , Dz.U. 1935, nr 30, poz. 227.
14 Waldemar Janosiewicz
jednostek samorządu terytorialnego^21. Konstytucja kwietniowa potwierdziła zapisy doty- czące trójszczeblowego podziału władzy w województwach, powiatach i gminach. W tym okresie w Polsce istniały 264 powiaty (w tym 23 grodzkie), 611 gmin miejskich, 3195 gmin wiejskich oraz 40 tysięcy gromad, które działały jako jednostki pomocnicze. Funkcjonowanie tych struktur zostało przerwane w 1939 roku przez wojnę. W czasie działań wojennych starano się zachować trójstopniowy podział władzy. Polskie Państwo Podziemne stworzyło instytucje państwowe na wszystkich trzech szczeblach (gminy, po- wiaty, województwa), które były przygotowane do przejęcia władzy w momencie uzyskania niepodległości. Niestety rzeczywistość powojenna była nieco inna od zakładanej. Władze stalinowskie nie pozwoliły na odbudowę struktur. Po wyzwoleniu spod okupacji niemieckiej w 1944 roku deklaracje dotyczące modelu władzy państwowej i samorządu terytorialnego zawarte zostały w przepisach dekretu PKWN z dnia 21 sierpnia 1944 roku o trybie powo- ływania władz administracji ogólnej I i II instancji, które reaktywowały urząd wojewody i starosty w roli organów administracji rządowej. Natomiast dekret PKWN z 23 listopada 1944 roku o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego przywracał instytucje tego samorządu w oparciu o ustawę samorządową z 1933 roku. Ustawa z dnia 11 września 1944 roku o organizacji i zakresie działania rad narodowych uzupełniła model administracji terenowej o system rad narodowych. Sfałszowane wybory 1947 roku dały nowej władzy możliwość wprowadzenia na wzór sowiecki wojewódzkich, powiatowych i gminnych rad narodowych, w których stanowiska były obsadzane przez ludzi służących nowej władzy i przez nią wyznaczanych. Ustawa z dnia 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej^22 wprowadzała rozwiązania zaczerpnięte z ustroju Związku Radzieckiego. Zlikwidowano urzędy wojewodów i starostów, ograniczono zasady samo- rządności, a uprawnienia zniesionych organów przejęły rady narodowe (art. 37). Do 1950 roku w Polsce dokonano zmian w podziale administracyjnym i z dotychcza- sowych 14 województw utworzono 17 (dodatkowo Warszawa i Łódź były na prawach województwa). Zostało to zmienione w 1957 roku poprzez wyodrębnienie trzech kolej- nych miast – Krakowa, Wrocławia i Poznania. W 1975 roku zmieniono dotychczasowy podział, w wyniku czego powstało 49 województw, zlikwidowano jednocześnie powiaty (podział ten obowiązywał do 1989 roku). Reformy samorządu terytorialnego w Polsce przeprowadzane w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych XX wieku opierały się na wzorach z okresu II Rzeczypospolitej. Po okresie pełnej kontroli administracji państwowej nad wszystkimi dziedzinami życia społecznego i wszechwładzy PZPR zaczęto realizować postulaty odbudowy autentycznego samorządu terytorialnego opartego na wspólnocie ludzi wolnych^23. Środowiska opozycyjne lansowały koncepcje współdziałania małych i samo- dzielnych grup społecznych w celu realizowania swoich interesów. Powstanie w 1980 roku Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego „Solidarność” zapoczątkowało budowę społeczeństwa obywatelskiego. Postulowana przez związek reforma samorządowa miała
(^21) M. Sidor, Samorząd terytorialny myśli politycznej II Rzeczypospolitej Polskiej , Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2010. (^22) Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, Dz.U. 1950, nr 14, poz. 130. (^23) A. Michnik, Szanse polskiej demokracji. Artykuły i eseje , „Aneks”, Londyn 1984, s. 86–87.
16 Waldemar Janosiewicz
i województwa rządowo-samorządowe. Zadania publiczne lokuje się możliwie jak najbliżej obywatela. Procesy demokratyzacji w Polsce i tworzenie gospodarki rynkowej to proces wprowadzania koncepcji społeczeństwa samorządnego. Społeczeństwo budowane oddolnie to społeczeństwo demokratyczne posiadające prawa i obowiązki przynależne wszystkim obywatelom wspólnoty. Biorąc udział w życiu lokalnej społeczności poprzez uczestnictwo w wyborach władz każdego szczebla obywatel może kształtować społeczno-gospodarcze otoczenie i przez to wykorzystywać swoje prawa nadane mu przez państwo demokratyczne. Radni wybrani przez mieszkańców mają wpływ na zatrudnienie urzędników, którzy działają na rzecz lokalnej społeczności. Regulacje prawne wprowadzone od 1990 roku pozwoliły na ukształtowanie trzyszczeblowej struktury samorządowej, tj. samorządu terytorialnego na szczeblu gminy, powiatu i województwa. Ustawa z 1990 roku regulowała zasady wpro- wadzenia samorządu gminnego^30. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, którą Polska ratyfikowała w kwietniu 1993 roku definiuje pojęcie samorządu lokalnego, wprowadza zasadę subsydiarności i re- guluje istotę działalności organów władzy, będących najbliżej obywatela. Tylko zadania przekraczające możliwości gmin powinny zostać w gestii wyższych organów administracji publicznej. Kolejne lata to kolejne projekty i próby zmian liczby województw i powiatów. Prace nad zmianami w prawie dotyczącym samorządów zostały w 1993 roku zabloko- wane przez koalicję SLD-PSL. Późniejszy program pilotażowy wprowadzony 1 stycznia 1994 roku skierowany do władz największych polskich miast pozwalał przećwiczyć możliwość przejęcia dodatkowych zadań przez powiaty. Zapisy rozdziału VII Konstytucji z 1997 roku^31 pozwoliły wprowadzić zasady samodzielności, subsydiarności i domniemania kompetencji, a co za tym idzie, decentralizację władzy. Kolejnym krokiem przywracającym samorządność na szczeblach powiatowych i regionalnych była reforma administracji, która weszła w życie od 1 stycznia 1999 roku. Nastąpiła kolejna zmiana liczby województw, z dotychczasowych 49 utworzono 16, wydzielając jednocześnie ponad 370 powiatów oraz ponad 2450 gmin. Większość dotychczasowych miast wojewódzkich weszło do grupy miast na prawach powiatu^32. Zmiany te wniosły jednocześnie zwiększenie uprawnień marszałka województwa i samorządu wojewódzkiego kosztem uprawnień wojewody. Wiązało się to z przekazaniem tym pierwszym udziału w podatku dochodowym od osób prywatnych, subwencji i dotacji. W 2002 roku wprowadzono ustawą bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów oraz prezydentów miast. W wyniku decentralizacji władzy samorząd wyko- nuje wiele zadań z zakresu umożliwia sprawniejsze jego zarządzanie, pozwala bowiem dotrzeć do każdego regionu wielokrotnie o różnej specyfice od pozostałych. Znaczącym bowiem kryterium w zarządzaniu jest jej jednolitość geograficzna, społeczna, gospodarcza, historyczna. Należy bowiem pamiętać, że samorząd to nie tylko urzędy, radni i urzędnicy w nich zasiadający, ale to wszyscy mieszkańcy gmin, wszyscy mieszkańcy powiatów oraz wszyscy mieszkańcy województwa.
(^30) Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. 1990, nr 16, poz. 95. (^31) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., dz. cyt. (^32) Reforma administracyjna , Monitor Samorządowy, http://www.regioset.pl/monitor.php?lg=0&ar- t=6&unit=4 [dostęp: 31.10.2018].
Samorząd terytorialny w Polsce – zarys historyczny 17
Największą jednostką samorządu terytorialnego jest województwo. W Polsce mamy 16 województw, z czego największym pod względem obszaru jest mazowieckie liczące ponad 35 558 km^2 , najmniejszym zaś opolskie liczące nieco ponad 9411 km^2. Najwięcej mieszkańców liczy województwo mazowieckie – ponad 5188 tysięcy, najmniej lubuskie – około 1008 tysięcy^33. Kompetencje samorządu wojewódzkiego to m.in.:
- posiadanie osobowości prawnej,
- tworzenie aktów prawnych obowiązujących na obszarze województwa,
- wykonywanie zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność,
- prowadzenie własnej gospodarki finansowej,
- rozwijanie i pielęgnowanie tożsamości lokalnej,
- troska o rozwój świadomości obywatelskiej i pielęgnowanie polskości,
- odpowiedzialność za gospodarkę przestrzenną,
- pobudzanie aktywności gospodarczej,
- pozyskiwanie funduszy,
- wspieranie rozwoju nauki,
- wspieranie działań na rzecz innowacji i postępu technologicznego,
- prowadzenie działań mających na celu ochronę dziedzictwa kulturowego,
- promowanie walorów województwa,
- wspieranie rozwoju kultury,
- dbanie o ochronę środowiska,
- prowadzenie pomocy społecznej i polityki prorodzinnej,
- aktywizacja rynku pracy. Sejmik województwa jest organem o charakterze stanowiącym i kontrolnym zgodnie z zapisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Sejmik wojewódz- twa działa w obszarze ustalania strategii rozwoju województwa, jego budżetu, aktów prawa miejscowego. Jako organ kontrolny koncentruje się na sprawach związanych z wykonaniem budżetu przez zarząd województwa^34. Starostwo powiatowe to jednostka pomocnicza zarządu składająca się z wydziałów, które odpowiadają za konkretne rodzaje spraw. Najczęściej funkcjonują wydziały: finansowy, rolnictwa, kultury i sportu, geodezji, oświaty, gospodarki nieruchomościami, zarządzania kryzysowego. Samorząd powiatowy wypełnia określone ustawowo zadania publiczne ponadgminne. Pamiętać trzeba, że wysyłając wnioski czy pisma, zwracamy się do zarządu powiatu, a nie do starostwa powiatowego. W miastach na prawach powiatu nie ma staro- stwa powiatowego, a jego zadania wykonuje urząd miasta (rada miasta i prezydent miasta). Wykonują oni zadania według kompetencji odpowiednio rady gminy i rady powiatu oraz wójta (burmistrza) i starosty. Rada nie może wybierać organu wykonawczego i nie może go odwołać. Powiatowa administracja zespolona to trzy rodzaje urzędów składających się ze starostwa powiatowego, powiatowego urzędu pracy oraz jednostek organizacyjnych
(^33) Polska. Podział terytorialny , Interia. Encyklopedia, https://encyklopedia.interia.pl/geografia-na- uki-pokrewne/krainy-geograficzne/news-polska-podzial-terytorialny,nId,2025206 [dostęp: 31.10.2018]. (^34) Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. 1998, nr 91, poz. 576.
Samorząd terytorialny w Polsce – zarys historyczny 19
podejmowanych w społecznościach, do których przynależą, polega na udziale w wyborach, referendach, konsultacjach społecznych, akcjach bezpośrednich czy postępowaniu admini- stracyjnym. Partycypacja społeczna daje możliwość aktywnej obecności w kształtowaniu i funkcjonowaniu grup obywatelskich, organizacji pozarządowych. Jest to zgodne z definicją samorządu lokalnego zawartą w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego^36 (uchwalona 15 października 1985 roku) potwierdzającej, że samorząd to wspólnoty lokalne upoważ- nione do regulowania i zarządzania na rzecz jej ludności w ramach prawa poprzez rady lub zgromadzenia członków tego samorządu wybranych w głosowaniu powszechnym, bezpośrednim, tajnym, wolnym i równym. Sprawy samorządności ważne są w każdym społeczeństwie, potwierdzeniem tego faktu jest uchwalenie Światowej Deklaracji Samorządu Lokalnego na 27. Światowym Kongresie Międzynarodowym Związku Władz Lokalnych, który miał miejsce w dniach 22–26 września 1985 roku w Rio de Janeiro. Dokument ten definiuje samorząd lokalny jako „prawo i powinność władz lokalnych do lokalnego regulo- wania i zarządzania sprawami publicznymi dla dobra społeczności lokalnej” (art. 2 ust. 1)^37. Mimo że w różnych państwach funkcjonują różne modele samorządu terytorialnego i są jedną z podstawowych instytucji ustrojowo-prawnych, to w każdym istotą samorządności jest powyższe sformułowanie prawne.
Bibliografia
Adamczyk M., Pastuszka S., Konstytucje polskie w rozwoju dziejowym 1791–1982 , WSiP, Warszawa 1985.
Brückner A., Słownik etymologiczny języka polskiego , Wiedza Powszechna, Warszawa 1985.
Bukowski Z., Kamosiński S., Samorząd terytorialny w Polsce. Wybrane aspekty funkcjonowania , Wydawnictwo Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego, Bydgoszcz 2014.
Dolnicki B., Samorząd terytorialny, zagadnienia ustrojowe , Zakamycze, Kraków 1999.
Dziurak A., Gałęzowski M., Kamiński Ł., Musiał F., Od niepodległości do niepodległości. Historia Polski 1918–1989 , IPN, Warszawa 2014.
Encyklopedia szkolna. Historia , WSiP, Warszawa 1995.
Hebda J., Z sołtysem i wójtem przez wieki. Opowieść o dziejach urzędu sołtysa i wójta w Polsce , Muzeum Historii Polskiego Ruchu Ludowego, Tarnów–Warszawa 2016.
I Krajowy Zjazd Delegatów NSZZ „Solidarność”. Uchwała programowa z Aneksem , Biuro Informacji Prasowej Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, Gdańsk 1981.
Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna: zagadnienia ogólne , Liber, Warszawa 2004.
Konstytucja Nihil novi (1505 r.) , https://historia.org.pl/2009/10/27/konstytucja-nihil-novi-1505-r/ [dostęp: 31.10.2018].
Michnik A., Szanse polskiej demokracji. Artykuły i eseje , „Aneks”, Londyn 1984.
(^36) Europejska Karta Samorządu Lokalnego, Dz.U. 1994, nr 124, poz. 607. (^37) Polski tekst Światowej Deklaracji Samorządu Lokalnego został opublikowany we wkładce do dwutygodnika „Gospodarka – Administracja Państwowa” z października 1988 r.
20 Waldemar Janosiewicz
Mieczkowska-Czerniak K., Radzik-Maruszak K. (red.), 20 lat samorządu terytorialnego w Pol- sce: sukcesy, porażki, perspektywy , Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2012.
Piasecki A., Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne , PWN, Warszawa 2009.
Polska. Podział terytorialny , Interia. Encyklopedia, https://encyklopedia.interia.pl/geografia -nauki-pokrewne/krainy-geograficzne/news-polska-podzial-terytorialny,nId,2025206 [dostęp: 31.10.2018].
Reforma administracyjna , Monitor Samorządowy, http://www.regioset.pl/monitor.php?lg=0&ar- t=6&unit=4 [dostęp: 31.10.2018].
Roszkowski W., Historia Polski 1914–1990 , PWN, Warszawa 1992.
Samsonowicz H., Historia Polski do roku 1795 , WSiP, Warszawa 1985.
Sidor M., Samorząd terytorialny myśli politycznej II Rzeczypospolitej Polskiej , Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2010.
Tazbir J. (red.), Polska na przestrzeni wieków , PWN, Warszawa 1995.
Akty prawne
Europejska Karta Samorządu Lokalnego, Dz.U. 1994, nr 124, poz. 607.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997, nr 78, poz. 489.
Ustawa z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego, Dz.U. 1933, nr 35, poz. 294.
Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, Dz.U. 1950, nr 14, poz. 130.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. 1990, nr 16, poz. 95.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz.U. 1990, nr 16, poz. 95.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Metryka, Infor.pl, https://www. infor.pl/akt-prawny/DZU.1990.016.0000095,metryka,ustawa-o-samorzadzie-terytorialnym. html [dostęp: 8.02.2019].
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. 1998, nr 91, poz. 576.
Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r., Dz.U. 1935, nr 30, poz. 227.
Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, Dz.U. 2002, nr 84, poz. 426 z późn. zm.
Streszczenie
Samorząd terytorialny w Polsce – zarys historyczny
Początki samorządu terytorialnego na naszych ziemiach wiążą się z powstaniem państwa polskiego. Samorząd terytorialny przez minione stulecia ulegał zmianom, których pod- łożem były losy państwa i społeczeństwa. Samorządność w postaci starosłowiańskich wieców przekształciła się w XV wieku w szlacheckie sejmiki decydujące zarówno
