Specyfika ustroju Konfederacji Szwajcarskiej przejawia się ..., Prezentacje z Historia

Pobierz Specyfika ustroju Konfederacji Szwajcarskiej przejawia się ... i więcej Prezentacje w PDF z Historia tylko na Docsity! 225 Maciej Aleksandrowicz Uniwersytet w Białymstoku WŁADZA WYKONAWCZA W SZWAJCARII. PERSPEKTYWA HISTORYCZNA I WSPÓŁCZESNOŚĆ Specyfi ka ustroju Konfederacji Szwajcarskiej przejawia się między innymi w jego istotnych uwarunkowaniach historycznych. Szwajcarzy odnosząc się z piety- zmem do swojej przeszłości, niechętnie godzą się na rewolucyjne zmiany ustrojowe, czego efektem jest funkcjonowanie w sferze prawnej (także w praktyce życia poli- tycznego) rozwiązań, których geneza sięga, nieraz głęboko, w czasy minione. Stąd, przedstawiając rozwiązania szwajcarskie nie sposób, choć skrótowo, nie odnieść się do tamtejszej historii. Szwajcaria w czasach Dawnej Konfederacji (lata 1291-1798) nie posiadała ja- kiegokolwiek organu władzy wykonawczej na szczeblu ogólnozwiązkowym. Jedyną wspólną agendą suwerennych członków Konfederacji pozostawało Zgromadzenie (Tagsatzung)1. Realizacja podejmowanych tam postanowień pozostawała w wyłącz- nej gestii krajów związkowych.2 Odnoszenie się w tekście poświęconym władzy wykonawczej do tego okresu można uzasadniać rozwiązaniami funkcjonującymi wówczas na poziomie składo- wych Związku. Warto pamiętać, że w odróżnieniu od niektórych tzw. szwajcarskich krajów sprzymierzonych3 kantony były republikańskie. Choć, rzecz jasna, nie reali- zowano w nich zasady podziału władz (władza skupiona była w rękach miejscowych elit), to w kantonach miejskich funkcjonowały organy, którym można przypisywać kompetencje prawodawcze (w postaci tzw. Wielkich Rad) i wykonawcze (tzw. Małe Rady). Stanowiły one swoisty zalążek przyszłych kantonalnych parlamentów i rzą- dów.4 Realizacja kompetencji wykonawczych, w tym bieżące administrowanie spra- wami danego kantonu, należała zatem do organów kolegialnych. Niemonarchiczny 1 Zgromadzenie stanowiło rodzaj konferencji delegatów (wyposażonych w instrukcje) poszczególnych państw wchodzących w skład Związku, gdzie możliwe było jednomyślne podejmowanie uchwał. 2 A. Kölz, Geschichtliche Grundlagen, (w:) D. Thürer, J.-F. Aubert, J. P. Müller (red.), Verfassungsrecht der Schweiz – Droit constitutionnel suisse, Zürich 2001, s. 111. 3 Pozycja prawna krajów wchodzących w skład Dawnej Konfederacji była zróżnicowana, zasadniczo wskazać można trzy ich kategorie: suwerenne kantony, kraje sprzymierzone oraz kraje poddane – por. A. Kley, Verfassun- gsgeschichte der Neuzeit – Grossbritannien, die USA, Frankreich und die Schweiz, Bern 2004, s. 141. 4 Por. A. Kölz, Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, t. 1: Ihre Grundlinien vom Ende der Alten Eidgenos- senschaft bis 1848, Berno 1992, s. 9. 226 Maciej Aleksandrowicz ustrój państwa oraz odrzucenie monokratycznej formy egzekutywy pozostaje cechą Szwajcarii także współcześnie.5 Przełom 1798 r., uwarunkowany ruchami liberalnymi wewnątrz samej Szwaj- carii, a zwłaszcza francuską interwencją wojskową, oznaczał kres rozwiązań ustro- jowych Dawnej Konfederacji. Konstytucja helwecka przyniosła iście rewolucyjne przeobrażenia w Szwajcarii, również w odniesieniu do systemu rządów. Utworzono Republikę Helwecką (lata 1798-1802), jako państwo jednolite i scentralizowane, zduszono suwerenność kantonów. Choć w jej konstytucji nie wyrażono wprost za- sady podziału władz6, to struktura organów państwa i ich kompetencje miały wska- zywać na jej realizację. Powołano do życia dwuizbowy parlament (wzorowane na rozwiązaniach francuskich z 1795 r. Wielką Radę i Senat), jako organ władzy ustawodawczej, Dyrektoriat Wykonawczy, jako egzekutywę7 oraz Najwyższy Try- bunał Helwecji, jako najwyższy organ władzy sądowniczej. Dyrektoriat Wykonawczy składał się z pięciu wybieranych przez obie izby par- lamentu na pięcioletnie kadencje członków. Kompetencje helweckiej egzekutywy były dość szerokie. Wskazać tu należy między innymi na: wykonywanie wszyst- kich ustaw, troskę o zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa, dysponowanie siłami zbrojnymi, prowadzenie rokowań w sprawach umów międzynarodowych oraz wiązanie się nimi. Dyrektoriat mógł nadto wnioskować do parlamentu o amnestię czy ułaskawienie. Mianował on również wszystkich urzęd- ników państwowych, w tym także czterech najwyższych – ministrów: spraw zagra- nicznych i obrony, sądownictwa i policji, fi nansów, handlu, rolnictwa i rzemiosła oraz nauki, sztuk pięknych i spraw publicznych. Jego kompetencją była także ob- sada stanowisk prefektów w poszczególnych kantonach. Silna pozycja Dyrektoriatu wynikała z potrzeby zachowania wpływów napoleońskiej Francji na politykę „sio- strzanej republiki”.8 Kolejne lata (1803-1813) w historii Szwajcarii to tzw. Okres Mediacji. Pozosta- jąc w dalszym ciągu pod dominacją Francji udało się jednak zmienić ustrój państwa. Napoleon zdecydował o potrzebie powrotu do rozwiązań sprzed 1798 r., choć rzecz 5 Odrębnie prezentował się ustrój kantonów wiejskich. Władza należała tu do ogółu wolnych gospodarzy, którzy sprawowali ją na Landsgemeinde. Podstawową kompetencją tych zgromadzeń było stanowienie prawa. Nie- mniej dokonywano tam także elekcji osób, które prawo to miały egzekwować. Wybierano między innymi sędziów, skarbnika, podchorążego i przede wszystkim starostę (Landammann). Przewodniczył on obradom zgromadze- nia, posiadał także pewne uprawnienia wykonawcze zwłaszcza w zakresie bieżącego reprezentowania kantonu na zewnątrz. Urząd Landammanna, przynajmniej w nazewnictwie funkcjonuje obecnie w kantonach Uri, Schwyz, Nid- i Obwalden, Zug, Glarus, Appenzell Ausserrhoden i Innerrhoden, Solura oraz Argowia, gdzie stoi on na czele miejscowego rządu. Szerzej o uwarunkowaniach okresu Dawnej Konfederacji patrz: M. Aleksandrowicz, System prawny Szwajcarii. Historia i współczesność, Białystok 2009, s. 25 i n. 6 Warto zauważyć, że także żadna z późniejszych konstytucji szwajcarskich nie zadeklarowała expressis verbis tej zasady. 7 Pełnił on jednocześnie funkcję kolegialnej głowy państwa. Ministrowie powoływani przez Dyrektoriat nie tworzyli rządu, pełnili jedynie funkcje urzędnicze. 8 Władzę Dyrektoriatu formalnie ograniczać miała ścisła separacja władz. Przejawiało się to przykładowo w braku inicjatywy ustawodawczej po stronie egzekutywy czy obowiązku przedstawiania corocznie parlamentowi infor- macji rachunkowej o wydatkach państwa – por. A. Kölz, Neuere schweizerische…, op. cit., s. 106 i n. 229 Władza wykonawcza w Szwajcarii. Perspektywa historyczna i współczesność CVP. Niemniej wzór: 2 + 2 + 2 + 1 pozostawał niezmieniony. Dalsze przetasowania polityczne, w tym krótkotrwały okres funkcjonowania opozycji parlamentarnej SVP (2008 r.) i utworzenie w wyniku rozłamu w tej partii nowego ugrupowania, tj. Oby- watelskiej Partii Demokratycznej (BDP) spowodowały, że formuła składu rządu wy- glądała już inaczej: 2FDP + 2SPS + 2 BDP + 1CVP. Po prędkim powrocie do rządu SVP, struktura partyjna Rady Federalnej przedstawia się następująco: 2SPS + 2FDP + 1 CVP + 1BDP + 1SVP.17 Taki jest również partyjny skład rządu po ostatnich wy- borach z 2015 r. Choć ze względu na zmianę składu partyjnego i proporcji udziału partii w rzą- dzie można mówić o zakończeniu funkcjonowania formuły magicznej w Szwajcarii, to z punktu widzenia systemu politycznego i prawnego nadal aktualną pozostaje re- alizacja zasady poszukiwania konsensusu w łonie Rady Federalnej. Zasadą funkcjonowania Rady Federalnej jest kolegialność, niemniej zdecydo- wana większość spraw załatwiana jest w ramach poszczególnych departamentów (Rada we własnym zakresie dokonuje ich przydziału dla każdego z radców). Są to: Federalny Departament Spraw Zagranicznych (polityka zagraniczna, kwestie praw- no-międzynarodowe, współpraca na rzecz rozwoju, pomoc humanitarna), Federalny Departament Spraw Wewnętrznych (kultura i sztuka, nauka i badania naukowe, in- westycje federalne, leśnictwo, służba zdrowia i ubezpieczenia społeczne oraz sta- tystyka), Federalny Departament Sprawiedliwości i Policji (stanowienie prawa, policja, cudzoziemcy, prokuratura federalna, kontrola ubezpieczeń, urząd paten- towy, obrona cywilna, planowanie przestrzenne, miary i wagi), Federalny Depar- tament Obrony, Ochrony Ludności i Sportu (obronność, ochrona ludności i sport), Federalny Departament Finansów (fi nanse federalne, kadry urzędów federalnych, podatki, cła, gorzelnictwo, organizacja administracji oraz kontrola banków), Fe- deralny Departament Gospodarki (stosunki gospodarcze z zagranicą, przemysł, rzemiosło, praca, rolnictwo, lecznictwo weterynaryjne, obserwacje koniunktury, re- zerwy gospodarcze na wypadek wojny i budownictwo mieszkaniowe) oraz Fede- ralny Departament Transportu, Energetyki i Komunikacji (komunikacja, lotnictwo cywilne, gospodarka wodna, gospodarka energetyczna, ochrona środowiska, kolej i łączność). Radę Federalną wyposażono w cały szereg kompetencji. Wymienić tu można m.in.: prowadzenie (planowanie i koordynacja) spraw Federacji, kierowanie cało- ścią administracji federalnej, czuwanie nad przestrzeganiem prawa Federacji (także konstytucji kantonów i umów między nimi), przedstawianie Zgromadzeniu Fede- ralnemu projektów (jego) aktów normatywnych wraz z uzasadnieniem, jak też opiniowanie przedstawianych Zgromadzeniu wniosków pochodzących od rad par- lamentarnych i kantonów, prowadzenie postępowań konsultacyjnych (dotyczących 17 Szerzej o walce partyjnej z udziałem SVP patrz: B. Kosowska-Gąstoł, Zmiany zasad tworzenia rządu w Konfede- racji Szwajcarskiej, „Państwo i Prawo” 2012, nr 12, s. 89 i n. 230 Maciej Aleksandrowicz nowo tworzonych aktów normatywnych), wykonywanie ustaw i uchwał federalnych oraz egzekwowanie wyroków Sądu Federalnego, ugód i wyroków polubownych w sporach pomiędzy kantonami, przygotowanie preliminarza fi nansowego pań- stwa, wykonywanie budżetu i sprawozdanie z rachunków państwowych, dokonywa- nie wyborów na te stanowiska, na które nie przewidywano przeprowadzania obsady przez inne organy, prowadzenie (z uwzględnieniem praw parlamentu) polityki za- granicznej, w tym ratyfi kacja umów międzynarodowych, podejmowanie środków dla zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego (w tym niezawisło- ści i neutralności Szwajcarii). Do kompetencji rządu należy też wojskowość (w tym mobilizacja armii).18 Rada Federalna jest zobowiązana do regularnego składania Zgromadzeniu Fe- deralnemu sprawozdań ze swej działalności oraz do przedstawiania raportu o sta- nie państwa, jak też rekomendacji rozwiązań uznawanych za pożyteczne dla dobra ogólnego. Zasadą jest, że rząd obszernie i w odpowiednim czasie informuje opinię publiczną o swojej działalności. Parlament może udzielać Radzie Federalnej także innych kompetencji. Podstawową formą działalności prawodawczej rządu (opartej na podstawie upoważnień ustawowych lub bezpośrednio na Konstytucji Federalnej) są rozporządzenia.19 Opisując pozycję władzy wykonawczej w państwie demokratycznym należy również odnieść się do zasady podziału władz. Konstytucja 1848 r. wyrażała kon- cepcję zasadniczej przewagi parlamentu nad pozostałymi władzami, utworzenie „państwa legislatywy”. Rząd miał być sprowadzony do roli wykonawcy zleceń par- lamentu, kontrolowany przez niego, „przykuty” do Zgromadzenia20. Już wtedy wła- dzę parlamentu określono jako najwyższą w Federacji. W praktyce ograniczały ją uprawnienia narodu i kantonów realizujące swe uprawnienia poprzez instytucje de- mokracji bezpośredniej (stosowne przepisy podkreślające suwerenne prawa narodu i kantonów znalazły się w Konstytucji od 1874 r.). Dodajmy, że także współcześnie nie odnajdziemy w Konstytucji Federalnej przepisu wyrażającego wprost zasadę podziału władz.21 Niemniej Zgromadzenie Federalne sprawuje zwierzchni nadzór nad wszystkimi innymi organami w państwie, jego władza ma pierwszeństwo przed nimi. Czy można zatem zaliczyć system rządów Konfederacji Szwajcarskiej do mo- delu rządów zgromadzenia? Naszym zdaniem nie, nie ma tu bowiem mowy o jed- 18 E. Zieliński, Rząd Federalnej Konfederacji Szwajcarskiej, (w:) E. Zieliński, I. Bokszczanin, Rządy w państwach Europy (2), Warszawa 2005, s. 362 i n. 19 Szerzej o rozporządzeniach Rady Federalnej patrz: M. Aleksandrowicz, Rozporządzenia władz federalnych Szwajcarii, (w:) A. Jamróz, S. Bożyk (red.), Z zagadnień współczesnych społeczeństw demokratycznych, Biały- stok 2006, s. 338 i n. 20 P. Sarnecki, Rząd a parlament Konfederacji Szwajcarskiej, Kraków 1978, s. 46. 21 Zabieg ten uzasadnia się charakterystyczną dla szwajcarskiego systemu organizacji władz „wielorakością wza- jemnego przenikania się różnorodnych funkcji państwa”. Stąd nie jest możliwe ujęcie zasady władz „w jednym, dostatecznie różnicującym pojęcia, a przy tym zrozumiałym przepisie” – por. Orędzie o nowej Konstytucji Fede- ralnej, Bundesblatt 1997 , t. I, s. 370. 231 Władza wykonawcza w Szwajcarii. Perspektywa historyczna i współczesność ności władzy państwowej, władzy skupionej w ręku jednego organu. W Szwajcarii mamy do czynienia z systemem rządów sui generis. Zasada podziału władz reali- zowana jest w szwajcarskiej rzeczywistości konstytucyjnej i politycznej. Przewaga parlamentu nad pozostałymi władzami federalnymi nie ma charakteru absolutnego. Najdobitniej wyraża się to w regule nieodpowiedzialności politycznej Rady Fede- ralnej przed parlamentem (mimo powoływania jej przez ten organ). Posiadane przez Zgromadzenie Federalne uprawnienia kontrolne nie mogą skutkować odwołaniem w drodze wotum nieufności rządu lub któregoś z jego radców. Niedopuszczalne jest również odwołanie czy „zdegradowanie” Prezydenta Federacji do poprzedniej po- zycji (tylko kierownika Departamentu). Powołani przez parlament członkowie Rady Federalnej mają gwarancję dotrwania do końca kadencji, bez względu na ocenę ich działalności. Odpowiedzialność polityczna tych osób może być realizowana jedynie w drodze weryfi kacji dokonywanej po upływie kadencji. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że wykuwana w wieloletniej perspek- tywie pozycja władzy wykonawczej w Szwajcarii jest dość specyfi czna. Szwajca- rzy „od zawsze” sprzeciwiali się jedynowładztwu. Władza była i jest sprawowana przez organy kolegialne, względnie bezpośrednio przez naród. Rada Federalna (kon- stytucyjnie podporządkowana parlamentowi, ale przed nim nieodpowiedzialna) jest wyposażona w bardzo liczne kompetencje. Realizacja politycznej (i zgodnej z obo- wiązującym prawem) zasady wielopartyjności rządu stanowi zaporę przed jego fak- tyczną dominacją. BIBLIOGRAFIA Aleksandrowicz Maciej. 2009. System prawny Szwajcarii. Historia i współczesność. Białystok: Te- mida 2. Banaszak Bogusław. 2011. „Szef rządu we współczesnych systemach ustrojowych”. Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2: 133-159. Branecki Tadeusz. 2014. Główne podmioty przywództwa politycznego w Konfederacji Szwajcarskiej. W Dylematy przywództwa w Europie, analiza na wybranych przykładach, 117-127. Kielce: Wydawnictwo Uniwersytetu Jana Kochanowskiego. Huber-Hotz Annemarie. 2003. Artikel aus Anlass des 200-Jahr-Jubiläums der Schweizerischen Bunde- skanzlei, www.bk.admin.ch. Kley Andreas. 2004. Verfassungsgeschichte der Neuzeit – Grossbritannien, die USA, Frankreich und die Schweiz. Bern: Stämpfl i Verlag AG. Kölz Alfred. 1992. Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, t. 1: Ihre Grundlinien vom Ende der Alten Eidgenossenschaft bis 1848, Bern: Verlag Stämpfl i+Cie AG. Kölz Alfred. 2001. Geschichtliche Grundlagen. W Verfassungsrecht der Schweiz – Droit constitution- nel suisse, 111-127. Zurych: Schulthess. Kosowska-Gąstoł Beata. 2012. „Zmiany zasad tworzenia rządu w Konfederacji Szwajcarskiej”. Pań- stwo i Prawo 12: 82-95.