Pobierz SPOŁECZNA SZKODLIWOŚĆ INTERWENCJONIZMU ... i więcej Prezentacje w PDF z Ekonomia tylko na Docsity!
DIALOGI POLITYCZNE NR 5-
ELśBIETA ROGALSKA Instytut Politologii UMK
SPOŁECZNA SZKODLIWOŚĆ
INTERWENCJONIZMU PAŃSTWOWEGO
„Interwencjonizm oznacza to, Ŝe rząd nie ogranicza swojej działalności do zachowania porządku lub, jak ludzie zwykle sto lat temu mówili - do ,,utrzymywania bezpieczeństwa". To oznacza, Ŝe rząd pragnie robić coś więcej. On chce mieszać się do zjawisk rynkowych”. Ludwik von Mises
Uwagi wstępne
agadnienie obecności państwa w Ŝyciu społecznym jest przedmiotem ostrych sporów wśród ekonomistów, politologów oraz socjologów. Kwestia ta nie ma charakteru jedynie ideologicznego, ale w sposób istotny dotyczy rzeczywistego funkcjonowania społeczeństwa. Konieczność aktywnego działania państwa usprawiedliwiana jest niesprawnością i „bezdusznością” rynku. Nie ulega wątpliwości, iŜ realizowanie pewnych zadań państwa okazuje się niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania społeczeństwa oraz dla samego istnienia rynku. Całokształt tych zadań, określany „państwem minimalnym” (pojęcie wprowadzone przez R. Nozicka), obejmuje m.in. stanowienie praw, ochronę przed przemocą wewnętrzną i zewnętrzną oraz gwarancję egzekwowania prawa. W trakcie dalszych rozwaŜań postaram się udowodnić szkodliwość rosnących uprawnień państwa (interwencjonizmu państwowego) dla Ŝycia społecznego i gospodarczego. Interwencjonizm państwowy to nadmierna aktywność państwa (rządu, administracji państwowej) polegająca na tworzeniu warunków instytucjonalnych dla działalności podmiotów (aktorów Ŝycia społecznego). Funkcjonowanie państwa jako aktywnego uczestnika i
Z
104 Elżbieta Rogalska
regulatora wywiera realny wpływ na rodzaj podejmowanych przez podmioty decyzji. Oddziaływanie państwa na gospodarkę naleŜy łączyć z realizowaną przez nie funkcją społeczno-gospodarczą. Często stawiane pytanie – ile państwa powinno być w państwie? – naleŜałoby zadać w sposób odmienny. Mianowicie, jaki zakres regulacji państwowych i obszar decyzyjny administracji państwowej jest niedopuszczalny za względu na jego szkodliwość społeczną? Kategoria interwencjonizmu państwowego w niniejszym opracowaniu jest rozumiana szerzej, aniŜeli tylko w odniesieniu do sfery gospodarczej. Analizie poddano tutaj róŜne kategorie interwencjonizmu. Działalność władz publicznych, której rezultatem jest ogrom regulacji prawno- administracyjnej nazwano interwencjonizmem regulacyjnym państwa. Natomiast próby regulowania nierówności społecznych oraz gwarantowanie tzw. sprawiedliwości społecznej określono mianem interwencjonizmu podatkowego oraz socjalnego. Krytykę nadmiernego udziału państwa w gospodarce podjęli pod koniec lat siedemdziesiątych neoliberałowie. Debata nad zasadnością obecności państwa w Ŝyciu gospodarczym zawierała argumenty na rzecz rozmontowania państwa jako uczestnika i koordynatora rynku i objęła trzy sfery Ŝycia społecznego: ekonomiczną, polityczną oraz społeczno- kulturalną^1. Od czasów Wielkiego Kryzysu do lat 70. XX wieku wiodące znaczenie dla polityki gospodarczej państwa miała koncepcja etatystyczna, która była odpowiedzią na argumenty dotyczące zawodności rynku. Keynesowska ekonomia zakładała konieczność uzupełniania mechanizmów rynkowych interwencją państwa, dla której przewidywała trzy zasadnicze funkcje: alokacyjną, redystrybucyjną oraz stabilizacyjną^2. W zakresie funkcji alokacyjnej państwo zajmować się miało dostarczaniem dóbr publicznych, podejmować interwencję w mechanizm rynkowy w przypadku występowania efektów zewnętrznych, regulować działanie monopoli oraz bezpośrednio zarządzać strategicznymi sektorami gospodarki narodowej. Funkcja redystrybucyjna, moŜliwa do realizacji dzięki progresywnemu opodatkowaniu, korygować miała podział dochodu w gospodarce za pośrednictwem transferów finansowych oraz systemu ubezpieczeń społecznych. Funkcja
(^1) W. Morawski, Socjologia ekonomiczna. Problemy. Teoria. Empiria , Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2001, s. 182-185. (^2) G. Przesławska, Rola państwa w gospodarce w ujęciu szkół ekonomicznych, w: Regulowana gospodarka rynkowa. Wybór materiałów do studiowania polityki gospodarczej , pod red. U. Kaliny- Prasznic, Oficyna Wydawnicza, Kraków 2003, s. 11.
106 Elżbieta Rogalska
szkodliwość interwencjonizmu państwowego została przekonująco udowodniona w teorii, wszelkie próby rozmontowywania państwa socjalnego trafiają na silne opory natury ekonomicznej, socjologicznej oraz psychologicznej^7.
Ekonomiczne skutki interwencjonizmu państwowego
Zwiększanie aktywności państwa w sferze ekonomicznej trafia na bariery związane z moŜliwościami finansowymi budŜetu państwa. Zasoby finansowe budŜetu są ograniczone – państwo posiada dokładnie tyle środków, ile zabierze obywatelom w postaci róŜnego rodzaju podatków bądź teŜ poŜyczy. Towarzyszące wzrostowi interwencjonizmu potrzeby finansowe skutkują zwiększaniem obciąŜeń podatkowych. Mniejszy dochód do dyspozycji podmiotów gospodarczych oznacza mniejsze oszczędności i mniejsze inwestycje w gospodarce. Efektem finalnym tego procesu jest obniŜona efektywność ekonomiczna, brak innowacyjności i dynamiki gospodarki^8. W ramach wypełniania funkcji alokacyjnej państwo występuje na rynku jako właściciel majątku produkcyjnego oraz jako podmiot władczy, dokonujący regulacji rynku^9. W opinii ekonomistów państwo jest gorszym właścicielem aniŜeli właściciel prywatny (przedsiębiorca). Własność publiczna jest mniej efektywna ekonomicznie, u podłoŜa czego leŜy brak wykształconych praw własności, które sprzyjają alokacji optymalnej. W terminologii szkoły praw własności ( property rights ) własność publiczna nie posiada cech charakterystycznych dla wykształconych praw własności – wyłączności i transferowalności tych praw. Ponadto, sektor publiczny charakteryzuje się stosowaniem specjalnych reguł dla obsadzania i oceny kadry kierowniczej i pracowniczej. W polityce kadrowej wykorzystywane są powiązania personalne bądź polityczne, nie uwzględnia się natomiast kryteriów kompetencyjnych^10. Zawodność państwa w sprawowaniu funkcji właścicielskiej przejawia się takŜe w miękkim finansowaniu przedsiębiorstw państwowych, co sprawia, iŜ podmioty te są podatne na mało efektywne zachowania. Przedstawiciele szkoły praw własności z powodów przedstawionych powyŜej negatywnie odnoszą się do
(^7) A. Wojtyna, Nowoczesne państwo kapitalistyczne a gospodarka. Teoria i praktyka , Państwowe Wydawnictwa Naukowe, Warszawa 1990, s. 22. (^8) W. Morawski, dz. cyt., s. 182. (^9) A. Lipowski, dz. cyt., s. 167. (^10) TamŜe, s. 167-168.
Społeczna szkodliwość interwencjonizmu... (^107)
utrzymywania sektora publicznego i proponują redukcję sektora publicznego poprzez jego prywatyzację. Państwo realizując funkcję regulacyjną określa mikro- i makroekonomiczne warunki operowania podmiotów gospodarczych. Kroki podejmowane przez państwo (rząd) w celu realizacji załoŜeń polityki gospodarczej stanowią system bodźców dla funkcjonujących w warunkach instytucjonalnych określonych przez „widzialną rękę” państwa podmiotów. I tak, na przykład, wzrost obciąŜeń podatkowych oraz składek przeznaczanych na ubezpieczenia społeczne owocuje rozwojem działalności nieoficjalnej. Znaczne róŜnice między całkowitymi kosztami pracy występującymi w sektorze oficjalnym a kosztami ponoszonymi w strefie nieoficjalnej stanowią powaŜny bodziec zachęcający do działalności w szarej strefie^11. Rozwojowi podziemnej gospodarki sprzyja równieŜ skomplikowany system podatkowy oraz biurokratyczne uwarunkowania utrudniające załoŜenie nowej firmy^12. Szara strefa jest zjawiskiem niejednoznacznym, trudnym do oceny, niemniej przynosi ona straty gospodarce państwa, powoduje bowiem mniejsze dochody podatkowe oraz wpływy z ubezpieczeń społecznych. Optymistyczne załoŜenie, iŜ działalność w sektorze nieformalnym jest stanem przejściowym dla podmiotu gospodarczego naleŜy odrzucić. Politycy gospodarczy przyjmują, iŜ przedsiębiorstwa funkcjonujące w szarej strefie, wraz z poszerzaniem zakresu ich działania przejdą do formalnego sektora gospodarki. Jak wskazują badania empiryczne nad wychodzeniem podmiotów z szarej strefy, załoŜenie to jest błędne. Firma, która raz zdecydowała się operować w szarej strefie ma mniejsze moŜliwości inwestowania i przez to ulepszania swojej działalności. Przeszkody ku temu są róŜnorodne. Niezarejestrowane w oficjalnych statystykach przedsiębiorstwo rzadko zaciąga kredyt na inwestycje u formalnie działającej instytucji finansowej. Częściej polega na nieformalnych poŜyczkodawcach, którzy narzucają wysokie stopy procentowe dla poŜyczonego kapitału, jak i poŜyczają znacznie mniejszy kapitał. Ponadto firmy niezarejestrowane w oficjalnych statystykach nie mogą polegać na systemie prawnym w zakresie ochrony ich praw własności oraz umacniania pozycji kontraktowej z kontrahentami. Ryzykowne zatem staje się dla nich uruchamianie kontaktów handlowych poza najbliŜszą społecznością, obejmującą sprawdzony zbiór dostawców i odbiorców firmy^13. W takich warunkach rozwój przedsiębiorstwa
(^11) F. Schneider, Size and the measurement of the informal economy in 110 countries around the world , “Workshop of Australian National Tax Centre”, 2002, s. 25. (^12) A. Błaszczak, Działalność w cieniu , „Rzeczpospolita”, 17.06.2004. (^13) D. Farrell, The hidden dangers of informal economy, “The McKinsey Quarterly”, 2004, nr 3.
Społeczna szkodliwość interwencjonizmu... (^109)
Nadmierna regulacja nie ułatwia zatem funkcjonowania Ŝycia gospodarczego w kraju, a raczej zniechęca podmioty do jakiejkolwiek oficjalnej aktywności.
Polityczne skutki interwencjonizmu państwowego
W państwie demokratycznym obywatele cedują swoją suwerenną władzę na rzecz państwa, które w załoŜeniu winno stać na straŜy interesu publicznego. Wraz z upowaŜnieniem polityków i urzędników administracji do szerokiego zakresu podejmowania decyzji – nie tylko politycznych, ale i gospodarczych – następuje proces uwalniania spod politycznej kontroli i odpowiedzialności poszczególnych rozstrzygnięć. Zakres kompetencji decyzyjnych przekazywany zostaje armii anonimowych urzędników, komercyjnym agencjom, elitom technokratycznym. Jednocześnie podtrzymywane jest złudzenie politycznej neutralności decyzji, co skutkuje uaktywnieniem się róŜnych grup interesów^17. W sytuacji, gdy kształt polityki gospodarczej państwa dopuszcza nadmierny interwencjonizm, powstaje zagroŜenie upolitycznienia decyzji gospodarczych. Sektor publiczny słuŜy realizacji interesów decydentów politycznych. Spolityzowany, wciąŜ rozbudowywany sektor publiczny jest utrzymywany ze względu na potrzebę wewnętrznej mobilizacji kapitału dla kolonizacji państwa^18. Sposób funkcjonowania państwa, w którym dopuszczalne jest podejmowanie decyzji politycznych na podstawie kryteriów uznaniowych, prowadzi do systemu zarządzania państwem zwanego przez socjologów klientyzmem politycznym. Jest to nieformalny układ wzajemnych zobowiązań dotyczących wymiany dóbr i usług, nakładający się jednak na formalne ramy funkcjonowania państwa^19. Według Jadwigi Staniszkis objawem istniejącego w państwie klientelizmu jest „krąŜenie członków >klasy politycznej< między stanowiskami państwowymi a pozycjami w (...) sektorze publicznym (rady kas chorych, rady nadzorcze w skomercjalizowanych przedsiębiorstwach państwowych, zarządy funduszy celowych, współfinansowane przez państwo, fundacje, agendy dysponujące olbrzymim majątkiem)”^20. Klientelizm polityczny powoduje
(^17) J. Staniszkis, Postkomunizm. Próba opisu , Wydawnictwo Słowo/Obraz Terytoria, Gdańsk 2001, s. 102. (^18) TamŜe, s. 181. (^19) M. Jarosz, Władza. Przywileje. Korupcja , Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 51. (^20) J. Staniszkis, dz. cyt., s. 122.
110 Elżbieta Rogalska
znaczne zakłócenie funkcjonowania państwa, które powinno być przecieŜ realizatorem „interesu publicznego”. Co gorsza, jego rezultatem jest zawłaszczenie państwa przez konkretne grupy interesu albo „komercjalizacja państwa”^21. Stan taki uniemoŜliwia spełnianie przez państwo podstawowych funkcji określonych przez normatywną teorię państwowości. Ekonomista Gordon Tullock zwraca uwagę, iŜ przyczyną rosnących od kilku dziesięcioleci wydatków państwa jest istnienie specjalnych grup interesu, które wywierają nacisk na rządy państw, aby dokonały transferu bogactwa publicznego na ich rzecz^22. Działania grupy zainteresowanych w celu realizacji własnych interesów kosztem reszty społeczeństwa nazywa się poszukiwaniem renty ( rent-seeking ). Funkcjonowanie grupy interesu jest skierowane na pozyskanie dóbr zbiorowych^23 , które stanowią korzyść wyłącznie dla członków tej grupy, podczas gdy koszt renty ponosi reszta społeczeństwa^24. Sztandarowym przykładem polityki przywilejów przyznawanych konkretnej grupie społecznej jest polityka rolna w krajach Unii Europejskiej. Środki przeznaczane na rozmaite programy rolne pochodzą z puli środków publicznych, podczas gdy bezpośrednim beneficjentem pozostaje wąska grupa społeczna – rolnicy. Ponadto, ogromna skala interwencjonizmu państwowego na rynku rolnym prowadzi do zakłócenia mechanizmu cenowego, czego negatywne skutki wyraźnie odczuwa konsument. Interwencjonizm regulacyjny państwa nazwać moŜna „polityką instytucjonalizacji”, którą naleŜy rozumieć jako decydowanie o kształcie instytucji, poprzez które dokonuje się sprawowanie władzy ekonomicznej oraz spełnianie interesów grupowych czy teŜ partykularnych. Polityka instytucjonalizacji wykorzystywana jest zwłaszcza w gospodarkach przechodzących transformację systemową i dokonuje się w oparciu o powiązania grup biznesu, średniej kadry ministerstw oraz komisji sejmowych^25. Istnienie takich „sieci” interesów stanowi powaŜną oznakę słabości państwa i gospodarki. Zachętę do stosowania presji na organy zarządzające państwa stanowi istnienie luk prawnych w systemie prawnym, niespójność prawa oraz
(^21) Pojęcie wprowadzone przez socjolog J. Staniszkis. (^22) G. Tullock, Government Spending, w: The concise encyclopedia of economics, http://www.econlib.org/library/Enc/GovernmentSpending.html (^23) Kategoria wprowadzona przez M. Olsona, róŜniąca się od dóbr prywatnych i dóbr publicznych, wyodrębnionych przez P. A. Samuelsona. (^24) B. Klimczak, Działania grup interesu w okresie transformacji – teoria i zastosowanie, „Ekonomista”, 2002, nr 4, s. 503. (^25) J. Staniszkis, dz. cyt., s. 96.
112 Elżbieta Rogalska
społeczeństwo. W tym aspekcie politykę państwa naleŜy rozpatrywać z punku widzenia jej skuteczności i celowości^28. Narzędzia wykorzystywane przez „rozrośnięte” państwo prowadzą do spotęgowania nierówności dochodowych i transferu pieniędzy od biedniejszych do bogatszych^29 , na przykład bezpłatne szkolnictwo wyŜsze w praktyce wykorzystywane przez bogatszych członków społeczeństwa. Podobnie rzecz się ma z subsydiowaniem z pieniędzy podatników mieszkań komunalnych, zajmowanych przez osoby niekoniecznie Ŝyjące na progu ubóstwa. Nadmierny interwencjonizm państwowy dokonuje wielkich szkód w sferze wartości społecznych – źle skonstruowany system zasiłków socjalnych moŜe doprowadzić ludzi do pułapki bezrobocia i uzaleŜnienia od pomocy państwa. Rezultatem istnienia szerokiego spektrum moŜliwości uzyskania zapomogi socjalnej jest intensywne zabieganie o pomoc państwa. Poprawianie ekonomicznych warunków Ŝycia jednostek odbywa się na koszt społeczeństwa, a nie w efekcie wartości wytworzonej przez pracę jednostek. Wysoki poziom zasiłków socjalnych wypłacanych z budŜetu państwa musi zaowocować wyŜszymi podatkami i, w ostatecznym rachunku, zwolnionym wzrostem gospodarczym. Jest to początek spirali ubóstwa, która moŜe się samoczynnie nakręcać. Skala zabezpieczeń socjalnych gwarantowanych przez państwo wpływa negatywnie nie tylko na rozwój gospodarczy, ale takŜe skutkuje w postaci efektu bodźcowego zwanego pułapką bezrobocia^30. Pojawia się ona w sytuacji, gdy zasiłki są relatywnie wysokie w porównaniu z moŜliwym do osiągnięcia zarobkiem oraz korzystać z nich moŜna przez długi okres. Nie występuje wówczas presja poszukania pracy, z czasem następuje erozja umiejętności zawodowych. Z punku widzenia długofalowego rozwoju bezrobocie tego rodzaju jest niedopuszczalne. Racjonalność ekonomiczna kaŜe nie doprowadzać do uzaleŜnienia bezrobotnych od zasiłku poprzez odpowiednie ich ukształtowanie. Stwarzane przez nadmiernie rozbudowaną pomoc socjalną efekty bodźcowe mogą prowadzić do dalej idących konsekwencji. Psycholog Janusz Reykowski wskazuje na psychologiczny wpływ rozbudowanego systemu zabezpieczeń socjalnych na jego biorców: „KaŜda polityka, która zawiera w sobie pierwiastek filantropii, niesie z sobą niebezpieczeństwo tworzenia w umysłach ludzi postaw roszczeniowych i eksploatatorskich. (...) Sytuacja otrzymywania jakichś dóbr bez
(^28) L. Balcerowicz, Wolność i rozwój. Ekonomia wolnego rynku , Wydawnictwo Znak, Kraków 1998, s. 162. (^29) G. Tullock, dz. cyt. (^30) L. Balcerowicz, dz. cyt., s. 164.
Społeczna szkodliwość interwencjonizmu... (^113)
wyraźnego osobistego wkładu moŜe wywoływać poczucie niŜszości. Broniąc się przed nim, ludzie wykazują tendencję pomniejszania wartości tego, co otrzymują, a takŜe przypisują negatywne cechy i niskie motywy tym, od których otrzymują”^31. Polityka gospodarcza państwa kształtuje zatem nie tylko warunki instytucjonalne funkcjonowania podmiotów oraz determinuje moŜliwy do osiągnięcia rozwój gospodarczy – wpływa takŜe na wartości i postawy uczestników Ŝycia gospodarczego. Polityka państwa jest źródłem bodźców, pod wpływem których działają jednostki (podmioty gospodarcze). Poziom Ŝycia jednostek jest zatem zdeterminowany funkcjonowaniem bodźców, od których w duŜym stopniu zaleŜy jakie będą działania jednostek i ich przyszłe warunki Ŝycia^32. Interwencjonizm socjalny zniechęca ludzi do pracy, tym samym społeczeństwo jako całość jest mniej wdroŜone do pracy, mniej wykształcone i bardziej zdemoralizowane. Sferą działalności państwa w szczególnym stopniu podatną na patologię bodźców jest tzw. polityka społeczna^33. NiemoŜliwe jest bowiem skonstruowanie narzędzi pomocy socjalnej w taki sposób, aby pomagać ludziom doraźnie, nie szkodząc jednocześnie długofalowo poprzez obniŜanie motywacji do pracy. Ponadto sfera polityki społecznej niejednokrotnie jest obszarem wykorzystywanym przez polityków cierpiących na „wraŜliwość społeczną” w osiąganiu celów wyborczych. Populistyczne posunięcia w polityce społecznej odbywają się przy wykorzystaniu frustracji, niewiedzy bądź złej sytuacji poszczególnych grup społecznych. Zdaniem ekonomisty Leszka Balcerowicza „politycy, którzy tworzą lub umacniają w społeczeństwie patologiczne bodźce, rujnują jego przyszłość”^34.
Jakie zatem państwo jest potrzebne?
Na pewnym etapie rozwoju społecznego regulacyjna ręka państwa zaoferowana została jako sposób na rozwiązanie niesprawności rynku. W efekcie empirycznej weryfikacji „sprawności państwa” pojawiły się głosy sprzeciwu wobec nadmiernego angaŜowania się państwa w procesy gospodarcze i regulacyjne. Niska efektywność działań państwa, która jest obserwowana w wielu krajach, inspiruje głosy na rzecz rozwiązań wolnorynkowych. W Polsce wiele istniejących rozwiązań
(^31) Cyt. za: TamŜe, s. 164-165. (^32) L. Balcerowicz, Pułapki bodźców, „Wprost”, 2004, nr 29, s. 44. (^33) TamŜe, s. 44. (^34) TamŜe.
