Pobierz System organów państwowych i więcej Egzaminy w PDF z Systematyka tylko na Docsity!
ROZDZIAŁ VII
SYSTEM ORGANÓW PAŃSTWOWYCH
1. Pojęcie organu państwowego, rodzaje organów
państwowych
Cechą charakterystyczną unormowań konstytucyjnych we współczesnych sys- temach ustrojowych jest wyjątkowo szerokie ujęcie problematyki struktury władzy publicznej w państwie. Konstytucje poszczególnych państw wskazują bowiem, jak władza publiczna jest zorganizowana, które organy państwowe zostały powołane do jej sprawowania, jakie są zasady ich tworzenia, tryb funkcjonowania, struktu- ra organizacyjna, zakres uprawnień oraz rodzaj stanowionych przez nie aktów nor- matywnych. W konsekwencji zagadnienia organizacji władzy państwowej stanowią główny przedmiot regulacji konstytucyjnej, wypełniając zwykle większość przepi- sów obowiązujących ustaw zasadniczych.
Sprawowanie władzy w państwie nie jest możliwe bez odpowiednio zorganizo- wanego i wyposażonego w niezbędne środki działania aparatu, zwanego aparatem państwowym. Pod pojęciem aparatu państwowego rozumiany jest zespół ludzi: a) wykonujący zadania państwa; b) wyposażony w prawo stosowania, wynikają- cych z treści przyjętych regulacji prawnych, środków przymusu; c) posiadający od- powiednią strukturę organizacyjną oraz działający w trybie przewidzianym przez prawo. W tak szerokim ujęciu aparat państwowy obejmuje nie tylko organy pań- stwa, ale również inne instytucje służące do realizacji przez państwo jego funkcji i zadań. Do aparatu państwowego zalicza się wobec tego zarówno wszystkie organy państwowe, jak i różnego rodzaju instytucje (np. wojsko, policję, służbę więzienną, straż graniczną), które nie są organami państwowymi, ale realizują w praktyce istot- ną część zadań państwa. Tym samym aparatu państwowego nie można utożsamiać z ogółem funkcjonujących w ramach danego państwa organów, chociaż zasadniczy trzon tego aparatu stanowią właśnie organy państwowe.
Poszczególne organy państwowe należy traktować jako wyodrębnione orga- nizacyjnie części aparatu państwowego. Każda z nich wypełnia określone zada- nia i stosownie do nich jest we właściwy sposób zorganizowana oraz wyposażo- na w kompetencje. Można więc przyjąć, że organ państwowy to utworzona na podstawie przepisów prawa oraz odpowiednio zorganizowana instytucja, po-
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rozdział VII
siadająca własne, prawem przyznane jej kompetencje, poprzez które wykonuje określone zadania w imieniu państwa, przy zastosowaniu środków władczych wynikających z charakteru władzy państwowej.
Tak rozumiane organy państwa odróżniają się od innych części aparatu pań- stwowego trzema zasadniczymi cechami: a) zakresem ich kompetencji; b) ukształ- towaną strukturą organizacyjną; c) przyjętym trybem funkcjonowania. Szczególne znaczenie przypisać należy pierwszemu z tych elementów, bowiem przyznany da- nemu organowi w normach rangi konstytucyjnej lub ustawowej zakres kompetencji przesądza faktycznie o jego roli w strukturze władz publicznych. Aby jednak organ państwowy mógł należycie realizować swoje kompetencje, musi posiadać także od- powiednią strukturę organizacyjną. Chodzi tu zarówno o wewnętrzną strukturę or- ganizacyjną organu państwowego, jak również o jego wyodrębnienie organizacyjne w układzie zewnętrznym – w stosunku do pozostałych części składowych apara- tu państwowego. Wszystkie organy państwa stosują przy tym istotnie zróżnicowa- ne formy działania, na co decydujący wpływ wywiera nie tylko przysługujący im zakres kompetencji, ale też struktura organizacyjna poszczególnych organów pań- stwowych.
W każdym państwie funkcjonuje duża liczba organów państwowych, które róż- nią się między sobą pod względem charakteru prawnego, pozycji ustrojowej, spo- sobu tworzenia, struktury, zakresu kompetencji, sprawowanych funkcji. Rodzi to w konsekwencji potrzebę dokonywania ich klasyfikacji na określone grupy i ka- tegorie. Wówczas znajdują zastosowanie, wypracowane przez doktrynę prawa kon- stytucyjnego, rozmaite kryteria klasyfikacji organów państwowych.
Pierwszym z nich jest podstawa prawna istnienia i funkcjonowania poszczegól- nych organów państwowych. Zastosowanie tego kryterium umożliwia wyodrębnie- nie organów konstytucyjnych , przewidywanych w treści ustawy zasadniczej, jak również organów pozakonstytucyjnych (niewymienionych w konstytucji i wywo- dzących swój byt oraz działalność jedynie z przepisów ustawowych).
Przyjmując jako kryterium klasyfikacji liczbę osób sprawujących funkcje okre- ślonego organu państwowego, możemy wyodrębnić organy jednoosobowe (np. głowa państwa – prezydent czy monarcha) oraz organy wieloosobowe (np. parla- ment). Wśród organów wieloosobowych wyróżnia się ponadto organy kolegialne , charakteryzujące się tym, że wszyscy członkowie tych organów posiadają równe prawa oraz wspólnie (kolegialnie) podejmują decyzje w drodze uchwał (np. posło- wie, senatorowie, członkowie rządu).
Biorąc pod uwagę przyjęty sposób kształtowania składu organów państwo- wych, trzeba wyróżnić organy pochodzące z wyboru , a więc wyłaniane przez wy- borców w drodze wyborów powszechnych (jedna lub obie izby parlamentu, pre- zydent w części systemów ustrojowych, niekiedy też premier, jak np. w Izraelu
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rozdział VII Jeszcze jednym, niezwykle istotnym, kryterium klasyfikacyjnym jest podział organów państwowych uwarunkowany ich miejscem w strukturze aparatu państwo- wego oraz charakterem funkcji wykonywanych przez te organy. Związany jest on ściśle z koncepcją trójpodziału władz i wynikającym z niej wyodrębnieniem trzech zasadniczych sfer aktywności państwa: prawodawczej, wykonawczej oraz wymia- ru sprawiedliwości. Przy uwzględnieniu tego kryterium wyróżnia się trzy grupy or- ganów: organy ustawodawcze , organy wykonawcze i organy sądownicze. Nie oznacza to oczywiście, że w ramach tych trzech kategorii organów mieszczą się wszystkie funkcjonujące w danym państwie organy państwowe. W każdym syste- mie ustrojowym istnieją bowiem jeszcze inne organy, które realizują całkiem odręb- ne funkcje, jak np. organy kontroli państwowej i ochrony prawa.
Niezależnie od występujących różnic między poszczególnymi organami pań- stwowymi, stanowiących punkt wyjścia do ich klasyfikacji, ogół organów tworzy jednolitą, w pełni zorganizowaną oraz wzajemnie zharmonizowaną całość. Ukształ- towane tutaj więzi organizacyjne, jak też reguły określające budowę i formy orga- nów państwa oraz ich wzajemne powiązania składają się w sumie na pewien system, określany mianem systemu organów państwowych. Można więc przyjąć, że sys- tem organów państwowych to całokształt zasad określających strukturę apa- ratu państwowego, formy organizacyjne organów państwowych oraz wzajem- ne stosunki między nimi.
Zasady powiązań między organami w ramach systemu organów państwowych mogą być bardzo zróżnicowane. Jedne organy mogą zajmować pozycję nadrzędną, inne zaś mogą być im podporządkowane, może też istnieć między organami sys- tem równowagi. U podstaw budowy systemu organów państwowych każdego w za- sadzie państwa leżą przy tym niezmiennie dwie ściśle ze sobą powiązane zasady: a) zasada podziału funkcji aparatu państwowego między poszczególne grupy orga- nów państwowych; b) zasada jednolitości działania całego aparatu państwowego, wszystkich jego organów. Każda z teoretycznych koncepcji budowy aparatu pań- stwowego, w mniejszym lub większym stopniu, zawsze uznaje i przyjmuje te dwie zasady.
2. Zasady określające strukturę organów państwowych
System organów państwowych w każdym systemie ustrojowym jest tak ukształ- towany, aby służył jak najlepiej realizacji społeczno-politycznych i gospodarczych zadań państwa, wynikających z charakteru istniejącego w jego ramach ustroju po- litycznego. Dlatego też model systemu tych organów zależy w głównej mierze od zasad ustrojowych, na jakich oparty został ustrój polityczny danego państwa. Na kształt całego systemu organów państwa wywierają wpływ różne zasady ustrojowe,
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
System organów państwowych
w tym tak fundamentalne, jak zasada suwerenności narodu oraz zasada demokra- tycznego państwa prawnego. W decydującym stopniu struktura organizacyjna apa- ratu państwowego oraz podstawowe reguły jego funkcjonowania determinowane są jednak przez dwie przeciwstawne zasady, które ścierają się ze sobą na przestrzeni co najmniej dwóch ostatnich stuleci. Należą do nich: historycznie pierwsza, zasada jed- ności władzy państwowej oraz zasada podziału władz.
Zasada jedności władzy państwowej sprowadza się do tego, że w strukturze aparatu państwowego występuje wyraźna dominacja jednego organu, któremu pod- porządkowane są bezpośrednio lub pośrednio wszystkie inne organy państwowe. Ta zasada organizacji aparatu państwowego znana jest najbardziej w postaci niede- mokratycznej, całkowitej koncentracji władzy w ręku jednostki lub bardzo wąskiej grupy osób. W takim kształcie zasada jedności władzy znalazła zastosowanie za- równo w monarchii absolutnej, jak też w państwach faszystowskich, systemach rzą- dów autorytarnych oraz w licznych (zwłaszcza w XX wieku) reżimach dyktator- skich.
Drugą formą realizacji koncepcji jedności władzy państwowej jest taki system rządów, gdzie supremacja jednego z organów naczelnych (najczęściej parlamentu) powiązana jest z przyznaniem określonych funkcji pozostałym organom państwo- wym. Ma tu również miejsce określenie w treści ustawy zasadniczej zakresu upraw- nień przysługujących organowi władzy zwierzchniej w stosunku do innych organów w państwie, bowiem ten model jedności władzy państwowej (w odróżnieniu od po- staci absolutnej koncentracji władzy) oparty był już na konkretnych rozwiązaniach konstytucyjnych.
Idea koncentracji władzy w jednym organie państwowym, podporządkowanym jednak w swoich poczynaniach suwerenowi (ludowi, narodowi), wysunięta zosta- ła w połowie XVIII wieku przez wybitnego myśliciela tamtej epoki J.J. Rousse- au. Nadrzędną rolę wyznaczał on organowi władzy ustawodawczej, podkreślając, że parlament powinien „wydawać ustawy i zabezpieczać ich wykonanie, to jest urze- czywistniać inspekcję nad władzą wykonawczą”. W konsekwencji wszystkie inne organy państwa, a szczególnie organy władzy wykonawczej, miały podlegać parla- mentowi. Tak rozumiana idea jedności władzy państwowej przyjęta została po raz pierwszy już w okresie rewolucji francuskiej przez konstytucję jakobińską z 1793 roku. Konstytucja ta przewidywała w swej treści całkowite podporządkowanie eg- zekutywy pochodzącemu z wyborów oraz pracującemu permanentnie parlamento- wi. Na zasadzie jedności władzy ukształtowano następnie ustrój Komuny Paryskiej z 1871 roku, będącej kolejną, funkcjonującą zaledwie kilka tygodni, formą władz rewolucyjnych we Francji.
Do koncepcji jedności władzy państwowej nawiązywano później niejedno- krotnie, co można było dostrzec w rozwiązaniach konstytucyjnych różnych państw.
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
System organów państwowych
a) określenie charakteru ustrojowego parlamentu (Sejmu) jako „najwyższego orga- nu władzy państwowej”; b) likwidacja nieponoszącej odpowiedzialności politycz- nej przed Sejmem głowy państwa; c) wyznaczenie rządowi roli „naczelnego wyko- nawczego i zarządzającego organu władzy państwowej”. W konsekwencji podział władz zastąpiono podziałem kompetencji i na tej podstawie wyodrębnione zostały w okresie PRL tzw. piony organów państwowych : a) władzy państwowej (Sejm, Rada Państwa, rady narodowe); b) administracji państwowej (Rada Ministrów, te- renowe organy administracji państwowej); c) kontroli państwowej; d) sądownic- twa; e) prokuratury. Tak ukształtowany system organów państwowych funkcjono- wał w Polsce do 1989 roku.
W zaprezentowanym tutaj kształcie zasada jedności władzy nie jest wykorzysty- wana w demokratycznych systemach rządów. Do idei jedności władzy, ale w mocno złagodzonej formie, wyrażającej się głównie w wyraźnie zaznaczonej nadrzędno- ści parlamentu wobec innych organów państwowych, nawiązuje obecnie w zasadzie tylko system konstytucyjny Konfederacji Szwajcarskiej. Ze względu na szereg spe- cyficznych rozwiązań ustrojowych przyjętych w tym państwie ich zwięzła charakte- rystyka zostanie przedstawiona w dalszej części tego rozdziału podręcznika.
Powszechnie stosowaną obecnie w państwach demokratycznych podstawę or- ganizacji organów państwowych stanowi zasada podziału władz. Istotniejsze zna- czenie ma jednak fakt, że zasadę tę uznaje się przede wszystkim jako jedną z fun- damentalnych zasad ustroju państwowego, formułowanych zazwyczaj bezpośrednio w treści obowiązujących ustaw zasadniczych.
Na wykształcenie się koncepcji podziału władz decydujący wpływ miało dą- żenie do znacznego ograniczenia władzy absolutnego monarchy, łączącego w jed- nym ręku funkcje prawodawcze, wykonawcze i sądownicze. Idea rozdzielenia tych funkcji i przyznania ich odrębnym organom państwowym zrodziła się w angiel- skiej myśli politycznej XVII wieku (John Lilburne, John Locke), ale twórcą najbar- dziej znanej formuły podziału władz, na co zwrócono już uwagę w treści rozdziału IV podręcznika, był Charles de Montesquieu. Szczegółowe założenia swojej kon- cepcji przedstawił on w 1748 r. w dziele O duchu praw , zaliczanym do najbardziej znaczących traktatów politycznych epoki Oświecenia.
Wynikający z monteskiuszowskiej koncepcji struktury organów państwowych podział władz we współczesnych ustrojach demokratycznych ujmowany jest z re- guły w trzech aspektach: 1) funkcjonalnym (przedmiotowym); 2) organizacyjnym (podmiotowym); 3) personalnym.
Pierwszy z nich, czyli podział władz w znaczeniu funkcjonalnym , sprowadza się w gruncie rzeczy do tego, że w ramach danego państwa muszą być wydzielone całkowicie odmienne pod względem charakteru podstawowe sfery jego działalności. Do tych sfer działania (funkcji) państwa zalicza się: 1) prawodawstwo (stanowienie
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rozdział VII
określonych aktów normatywnych przez uprawnione do tego organy państwowe);
- realizację poważnie rozbudowanych zadań państwa o charakterze wykonawczym (wykonywanie wcześniej ustanowionych norm prawnych); 3) sprawowanie wymia- ru sprawiedliwości (oznaczające rozstrzyganie sporów prawnych). Organizacyjne ujęcie podziału władz oznacza z kolei, że każdemu z trzech głównych kierunków działalności państwa przypisywane są trzy w pełni odrębne kategorie organów pań- stwowych. Prowadzi to zawsze w konsekwencji do wyodrębnienia organizacyjne- go organów władzy ustawodawczej, organów władzy wykonawczej oraz organów władzy sądowniczej. W ramach tak zarysowanego trójpodziału władz władzę usta- wodawczą sprawuje jednoizbowy lub dwuizbowy parlament, władza wykonawcza skoncentrowana jest w jednym organie (prezydent jest jednocześnie głową państwa i szefem administracji publicznej) bądź też ma charakter dualistyczny (realizowana jest przez dwa wyodrębnione organy egzekutywy: głowę państwa i rząd), władza są- downicza (wymiar sprawiedliwości) zostaje powierzona niezawisłym organom są- dowym. Podział władz w aspekcie personalnym zakłada zaś, że ta sama osoba (lub określona grupa osób) nie może być powołana do jednoczesnego zajmowania stanowisk w różnych organach państwowych, realizujących odrębne funkcje w pań- stwie ( zasada incompatibilitas ). W tym zakresie dopuszczalne są jednak wyjątki od tej generalnej reguły. Przekonuje o tym bez wątpienia praktykowana w wielu syste- mach ustrojowych zasada łączenia funkcji w rządzie z równoczesnym piastowaniem mandatów deputowanych w parlamencie.
Dla realizacji koncepcji podziału władz szczególnie istotne znaczenie ma okre- ślenie wzajemnych relacji między władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowni- czą. Relacje te powinno cechować zachowanie względnej równowagi między nimi, aby tym samym wykluczona została możliwość dominacji którejkolwiek z władz nad innymi władzami danego państwa. Stąd też powstaje zawsze w pełni uzasadnio- na konieczność wyposażenia poszczególnych władz w takie środki oddziaływania, za pomocą których mogłyby one wywierać wpływ na funkcjonowanie pozostałych władz, nie naruszając oczywiście przy tym przyznanych im kompetencji, i w ten sposób zagwarantować efektywną pracę całego aparatu państwowego. Niezbędnym składnikiem zaprezentowanej tu zasady organizacji aparatu państwa staje się wobec tego system wzajemnego hamowania i równoważenia się władz.
Zasada podziału władz doczekała się konstytucjonalizacji już w pierwszej pisa- nej ustawie zasadniczej – konstytucji Stanów Zjednoczonych z 1787 r. Przyjmowały ją potem konstytucje innych państw, tak że współcześnie stała się ona zdecydowanie dominującą formułą określającą strukturę organów państwa w różnych systemach ustrojowych. Poza tym podział władz uznawany jest powszechnie za jeden z podsta- wowych wyznaczników demokratycznego charakteru ustroju państwowego.
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rozdział VII
3. Podstawowe systemy rządów
Ukształtowana w warunkach danego państwa struktura organów państwowych, którą determinuje leżąca u jej podstaw zasada organizacji aparatu państwowego (jedności lub podziału władzy państwowej), stanowi zasadnicze kryterium wyod- rębnienia określonego systemu rządów. Dla typologii systemów rządów ważna jest nie tylko istniejąca struktura naczelnych organów państwa (zwłaszcza zaś struktura władzy wykonawczej), ale także charakter zachodzących między nimi wzajemnych relacji, wynikających z wyznaczonego w unormowaniach konstytucyjnych i usta- wowych zakresu kompetencji poszczególnych organów państwowych. Podstawowe znaczenie ma w tym wypadku sposób powoływania organów państwa oraz sposób egzekwowania ich odpowiedzialności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zarówno przyjęte zasady powoływania organów egzekutywy, jak również stosowane rozwią- zania w kwestii ich odpowiedzialności politycznej należą do najbardziej charaktery- stycznych cech wyróżniających poszczególne systemy rządów. W doktrynie prawa konstytucyjnego terminem system rządów określa się naj- częściej zespół organizacyjnych oraz funkcjonalnych zasad określających re- lacje pomiędzy konstytucyjnie wyodrębnionymi organami władzy ustawodaw- czej, wykonawczej i sądowniczej. Biorąc pod uwagę relacje zachodzące pomiędzy wszystkimi władzami, a zwłaszcza układ stosunków między legislatywą i egzeku- tywą, można wyróżnić w sumie kilka podstawowych modeli rządów: a) system rzą- dów parlamentarno-gabinetowych (będący niewątpliwie najbardziej charaktery- styczną formą rządów parlamentarnych); b) system kanclerski (stanowi on odmianę systemu parlamentarnego); c) system rządów prezydenckich; d) system półprezy- dencki, e) system rządów zgromadzenia.
Wśród licznie występujących w przeszłości i współcześnie konstytucyjnych modeli rządów parlamentarnych na szczególną uwagę zasługuje klasyczny system rządów parlamentarno-gabinetowych. Na system ten składa się całokształt zasad określających wzajemne stosunki między trzema naczelnymi organami państwa: parlamentem, głową państwa oraz rządem (gabinetem). System parlamentarno-ga- binetowy charakteryzuje się w głównej mierze tym, że:
- władzę ustawodawczą sprawuje jednoizbowy lub dwuizbowy parlament, którego skład (a przynajmniej izba niższa w parlamencie dwuizbowym) wy- łaniany jest w wyborach powszechnych i bezpośrednich;
- egzekutywa jest dwuczłonowa, gdyż składa się z głowy państwa (jest nią prezydent lub monarcha) oraz rządu, na czele którego stoi premier;
- faktyczna rola głowy państwa w tym systemie rządów jest ograniczona. Pre- zydent (monarcha) nie posiada zazwyczaj uprawnień dyskrecjonalnych i wy-
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
System organów państwowych konuje głównie kompetencje o charakterze reprezentacyjnym i ceremonial- nym;
- głowa państwa nie ponosi odpowiedzialności politycznej przed parlamentem i wobec tego nie może być przez parlament pozbawiona zajmowanego urzę- du. Konsekwencją braku politycznej odpowiedzialności głowy państwa jest instytucja kontrasygnaty, czyli obowiązek złożenia podpisu przez premiera lub innego członka rządu na każdym akcie urzędowym głowy państwa, któ- rzy w ten sposób biorą odpowiedzialność przed parlamentem za treść takie- go aktu;
- rząd powoływany jest formalnie przez głowę państwa, ale musi cieszyć się zaufaniem parlamentu, czyli zapewnić sobie poparcie większości parlamen- tarnej. Przy tworzeniu rządu znajduje zastosowanie zasada, że rząd tworzy partia (lub koalicja partii) mająca większość mandatów w parlamencie, zaś funkcja premiera powierzana jest liderowi najsilniejszego ugrupowania par- lamentarnego;
- rząd ponosi odpowiedzialność polityczną przed parlamentem za kierun- ki oraz sposób realizacji swojej polityki. Oznacza to, że parlament może uchwalić wotum nieufności zarówno całemu rządowi (odpowiedzialność so- lidarna), jak też poszczególnym jego członkom (odpowiedzialność indywi- dualna);
- egzekutywie przysługuje prawo rozwiązania parlamentu i tym samym skró- cenie jego kadencji. Uprawnieniem tym dysponuje zazwyczaj głowa pań- stwa, ale decyzje w tej sprawie podejmuje z reguły na wniosek szefa rządu;
- egzekutywa ma zagwarantowane prawo uczestnictwa w procesie tworze- nia ustaw, głównie poprzez wykonywanie rządowych inicjatyw ustawodaw- czych. System parlamentarno-gabinetowy w klasycznej postaci narodził się w Anglii na przestrzeni XVIII stulecia i tylko w nieznacznie zmienionym kształcie przetrwał do dnia dzisiejszego. Na funkcjonowanie brytyjskiego systemu rządów decydują- cy wpływ posiada od dawna system dwupartyjny i stała rywalizacja między par- tią rządzącą a opozycją. Ten fakt oraz związanie deputowanych dyscypliną partyjną prowadzi w konsekwencji do tego, że rząd jednopartyjny (którego premier jest li- derem partii rządzącej) ma widoczną przewagę nad parlamentem. Charakterystycz- ną dla brytyjskiego systemu parlamentarnego instytucją jest także gabinet (złożone z premiera i głównych ministrów wąskie gremium rządowe), podejmujący najważ- niejsze rozstrzygnięcia w sferze władzy wykonawczej.
Najbardziej zbliżone do modelu ustrojowego Wielkiej Brytanii systemy rządów parlamentarno-gabinetowych posiadają dominia wchodzące w skład Wspólnoty Na-
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
System organów państwowych ści tej nie podlegają natomiast ministrowie, którzy odpowiadają wyłącznie przed kanclerzem;
- zasadniczą formą odpowiedzialności politycznej kanclerza przed parlamen- tem jest tzw. konstruktywne wotum nieufności. Jego istota polega na tym, że Bundestag może wyrazić kanclerzowi wotum nieufności tylko wtedy, gdy jednocześnie dokona wyboru nowego kanclerza bezwzględną większością głosów członków tej izby parlamentu;
- kanclerz niemający poparcia większości parlamentarnej (tzw. kanclerz mniejszości) może sięgać po instytucję stanu wyższej konieczności ustawo- dawczej. Sprowadza się ona do tego, że odrzucony przez Bundestag rządowy projekt ustawy może stać się za zgodą drugiej izby (Bundesratu) obowiązują- cym aktem ustawodawczym;
- rola prezydenta, powoływanego przez Zgromadzenie Federalne (złożone z posłów do Bundestagu oraz przedstawicieli wybieranych przez parlamen- ty krajowe), jest istotnie ograniczona i sprowadza się w zasadzie do pełnienia funkcji reprezentacyjnych;
- Bundesrat jest jedyną w świecie drugą izbą parlamentu, którą tworzą organy władzy wykonawczej (w jego skład wchodzą delegaci z poszczególnych rzą- dów krajowych);
- egzekutywa ma ograniczone możliwości rozwiązania parlamentu przed upły- wem jego kadencji. Prezydent może rozwiązać Bundestag tylko w dwóch przypadkach: gdy izba ta w trzech turach głosowania nie zdoła wybrać kanc- lerza bezwzględną większością głosów oraz gdy odrzuci wniosek kanclerza o wyrażenie mu wotum zaufania. Wymienione tutaj cechy systemu kanclerskiego występują w swoim całokształ- cie tylko w ustroju państwowym RFN. Pewne elementy tego modelu rządów wi- doczne są również w innych systemach ustrojowych. Silna pozycja szefa rządu (pre- miera) oraz wyjątkowo „słaba” prezydentura charakteryzuje np. strukturę organów państwowych Izraela. Z kolei w niektórych państwach europejskich (m.in. w Belgii, Hiszpanii, Słowenii oraz w Polsce) znalazła zastosowanie instytucja konstruktyw- nego wotum nieufności. Nie musi to jednak świadczyć o dążeniu do wprowadzenia ogółu rozwiązań typowych dla kanclerskiego systemu rządów, lecz może stanowić jedynie próbę racjonalizacji funkcjonującego w tych państwach systemu parlamen- tarnego.
Kolejnym systemem rządów, opartym na instytucjach ustrojowych będących w istocie zaprzeczeniem podstawowych cech klasycznego modelu parlamentar- no-gabinetowego, jest system prezydencki. Jego podstawy stworzyła konsty- tucja Stanów Zjednoczonych z 1787 r. i w zasadniczym kształcie funkcjonuje on
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rozdział VII
w tym państwie do dnia dzisiejszego. Ten system rządów odróżnia od innych przede wszystkim specyficzna konstrukcja władzy wykonawczej, maksymalne odseparo- wanie poszczególnych władz na szczeblu federalnym oraz przyjęcie zasady równo- wagi między nimi (zwłaszcza w relacjach między legislatywą a egzekutywą).
Dla prezydenckiego systemu rządów, realizowanego w modelu konstytucyjnym USA, najbardziej charakterystyczne są następujące zasady i instytucje ustrojowe:
- w strukturze władz federalnych zwraca głównie uwagę występowanie jed- noczłonowej egzekutywy, gdyż prezydent sprawuje jednocześnie funkcje głowy państwa oraz szefa administracji federalnej. Oznacza to, że w tym systemie nie występuje zarówno instytucja premiera, jak też rządu (jako ko- legialnego organu władzy wykonawczej). Mianowani przez prezydenta mi- nistrowie (sekretarze stanu) nie posiadają własnych konstytucyjnych kompe- tencji i są tylko wykonawcami jego decyzji;
- prezydent, podobnie jak obie izby Kongresu, pochodzi z wyborów po- wszechnych. W odróżnieniu od wyborów parlamentarnych, gdzie posłowie i senatorowie wyłaniani są bezpośrednio przez wyborców, wybór prezydenta dokonywany jest jednak w sposób pośredni, gdyż wyborcy wybierają jedy- nie elektorów, a ci dopiero dokonują wyboru prezydenta. Ten sposób wybo- ru prezydenta gwarantuje mu mimo wszystko równą parlamentowi demokra- tyczną legitymację do sprawowania władzy w państwie;
- przestrzegana jest bezwzględnie zasada niepołączalności mandatu parlamen- tarnego z piastowaniem stanowisk w administracji federalnej;
- prezydent nie posiada uprawnień w zakresie zwoływania i zamykania zwy- czajnych sesji Kongresu. Nie przysługuje mu też (podobnie jak innym urzęd- nikom szczebla federalnego) prawo inicjatywy ustawodawczej;
- prezydent pozbawiony jest możliwości podjęcia decyzji o rozwiązaniu izb Kongresu oraz zarządzeniu przedterminowych wyborów parlamentarnych;
- w systemie tym nie ma zastosowania instytucja odpowiedzialności politycz- nej egzekutywy przez parlamentem. Nie ponoszą jej również sekretarze sta- nu, gdyż wysocy urzędnicy federalni odpowiadają jedynie przed prezyden- tem;
- akty urzędowe prezydenta nie wymagają dla ich ważności podpisu żadnego urzędnika federalnego, a tym samym nie występuje tu instytucja kontrasy- gnaty;
- w celu zagwarantowania równowagi między władzą ustawodawczą (Kon- gresem), wykonawczą (prezydentem) i sądowniczą (Sądem Najwyższym)
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rozdział VII
rządów parlamentarnych, jak też modelu prezydenckiego. Na ich oznaczenie uży- wa się również innych określeń, a zwłaszcza: system półprezydencki (gdy zaznacza się w nim przewaga cech systemu prezydenckiego) oraz system parlamentarno-pre- zydencki (kiedy występuje dominacja rozwiązań typowych dla systemu parlamen- tarnego).
Wśród istniejących współcześnie mieszanych systemów rządów na uwagę za- sługuje szczególnie system półprezydencki. W najbardziej wyrazistej formie ten system rządów od 1958 roku realizowany jest w ustroju politycznym V Republiki we Francji. Posiada on kilka cech charakterystycznych, które odróżniają go od in- nych systemów ustrojowych:
- egzekutywa jest dwuczłonowa, złożona z prezydenta (głowy państwa) oraz rządu (kolegialnego organu władzy wykonawczej, który tworzą ministrowie z premierem na czele). Rzeczywistym szefem egzekutywy jest jednak pre- zydent, któremu konstytucja powierza przewodniczenie posiedzeniom Rady Ministrów;
- prezydent powoływany jest w drodze wyborów powszechnych i bezpośred- nich na pięcioletnią kadencję, przy czym liczba kadencji nie jest konstytucyj- nie ograniczona;
- prezydentowi przysługuje szeroki zakres uprawnień, w tym także liczne uprawnienia osobiste (dyskrecjonalne), podejmowane przez niego samo- dzielnie i niewymagające kontrasygnaty premiera lub odpowiedniego mi- nistra. Do prerogatyw prezydenckich należy m.in. prawo rozwiązania par- lamentu, nominacja premiera, poddanie projektu ustawy pod referendum, możliwość wprowadzenia stanu wyjątkowego;
- prezydent ponosi odpowiedzialność konstytucyjną za zdradę stanu, a wów- czas w stan oskarżenia może go postawić zgodna uchwała obu izb parlamen- tu;
- premier i ministrowie są powoływani przez prezydenta, ale rząd musi mieć zaufanie parlamentu. Rząd ponosi odpowiedzialność polityczną zarówno przed parlamentem, jak też przed głową państwa;
- w konstytucji francuskiej przyjęto zasadę niepołączalności mandatu parla- mentarnego z piastowaniem stanowisk w rządzie;
- rola parlamentu w stosunku do egzekutywy jest istotnie ograniczona, gdyż może on realizować funkcję ustawodawczą wyłącznie w dziedzinach wyzna- czonych mu przez konstytucję (zastosowano tu więc zasadę domniemania kompetencji prawodawczych na rzecz władzy wykonawczej);
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
System organów państwowych
- na relacje między prezydentem a parlamentem wpływa pojawiająca się okre- sowo koabitacja ( cohabitation ), czyli sytuacja, gdy prezydent oraz większość parlamentarna i wyłoniony przez nią rząd reprezentują odmienne opcje po- lityczne. System półprezydencki we Francji funkcjonuje bez większych zmian ponad pół wieku i wbrew hipotezom wysuwanym przed wielu laty przez francuskich konstytu- cjonalistów (m.in. Maurice Duvergera) nie został przekształcony w system rządów prezydenckich. Na zbliżonych zasadach, jakie obowiązują w V Republice, kształto- wane były systemy rządów niektórych państw znacznie wcześniej, bo już w okre- sie międzywojennym. Przykładem może być ustrój Republiki Weimarskiej (1919–
- oraz przyjęty przez konstytucję z 1919 r. system ustrojowy Finlandii (został on zmodyfi kowany dopiero w nowej ustawie zasadniczej z 1999 r.). Ten model rzą- dów także współcześnie znajduje zastosowanie nie tylko w ustroju Francji. System półprezydencki wprowadziła przede wszystkim (wkrótce po obaleniu rządów dyk- tatorskich przez „rewolucję goździków”) konstytucja Portugalii z 1976 r., później zaś został ukształtowany w kilku państwach postkomunistycznych (Rosja, Białoruś, Rumunia, Ukraina).
Na odrębną uwagę zasługuje jeszcze jeden system rządów, który nie jest oparty na zasadzie podziału władz, lecz nawiązuje do koncepcji jedności władzy państwo- wej. Jest to system rządów zgromadzenia (zwany również systemem parlamentar- no-komitetowym), któremu w doktrynie prawa konstytucyjnego przypisuje się na- stępujące cechy:
- jedną z podstawowych zasad ustrojowych jest zasada nadrzędności parla- mentu wobec innych organów państwowych;
- parlament posiada nie tylko kompetencje ustawodawcze, bowiem dysponu- je także niektórymi kompetencjami o charakterze wykonawczym (np. w za- kresie kierownictwa nad siłami zbrojnymi oraz zapewnienia bezpieczeństwa państwa);
- głowa państwa powoływana jest przez parlament i przed nim odpowiedzial- na;
- głowa państwa nie posiada uprawnień kreacyjnych w stosunku do egzekuty- wy, gdyż skład rządu powoływany jest bezpośrednio przez parlament;
- rząd posiada cechy komitetu wykonawczego parlamentu, co oznacza, że nie sprawuje samoistnych kompetencji, lecz wykonuje jedynie wszelkie decyzje podejmowane przez parlament;
- rząd ponosi odpowiedzialność polityczną przed parlamentem i może być w każdej chwili odwołany;
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
System organów państwowych
nowych regulacji konstytucyjnych zaprezentowana zostanie jeszcze w dalszej czę- ści podręcznika.
W oparciu o postanowienia obowiązującej konstytucji stosunkowo łatwo moż- na wyodrębnić cztery grupy organów państwowych RP. Są to: 1) organy ustawo- dawcze; 2) organy wykonawcze; 3) sądy i trybunały; 4) organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Te cztery grupy organów tworzą łącznie określony system orga- nów państwowych , w ramach którego wszystkie organy państwa są ze sobą ściśle powiązane, gdyż tylko w ten sposób możliwa jest realizacja istotnie zróżnicowa- nych funkcji i zadań państwa.
Władza ustawodawcza powierzona została w art. 95 ust. 1 Sejmowi i Sena- towi. Obie izby polskiego parlamentu pochodzą z wyborów powszechnych i bez- pośrednich, zaś ich wybór dokonywany jest na czteroletnią kadencję. Nie są to izby równoprawne, bowiem we wzajemnych stosunkach między nimi zaznacza się wy- raźna przewaga Sejmu. O bardziej znaczącej pozycji izby pierwszej decydują także realizowane przez nią funkcje oraz to, że istnienie Senatu uwarunkowane jest każ- dorazowo funkcjonowaniem Sejmu. W przypadku skrócenia kadencji Sejmu (w dro- dze własnej uchwały o samorozwiązaniu izby lub na mocy decyzji głowy państwa) dobiega bowiem zawsze końca również kadencja Senatu.
Podstawowym zadaniem Sejmu i Senatu jest realizacja funkcji ustawodawczej, czyli uchwalanie ustaw, stanowiących podstawę wydawania aktów normatywnych przez organy władzy wykonawczej. Dlatego też w konstytucji uregulowane zosta- ły podstawowe zasady procedury ustawodawczej. Określa ona przede wszystkim podmioty dysponujące prawem inicjatywy ustawodawczej, formułuje zasadę trzech czytań projektów ustaw, przyjmuje formułę zwykłej większości podczas głosowa- nia nad przyjęciem ustawy, wyznacza ramy partycypacji Senatu oraz Prezydenta RP w procesie ustawodawczym. W odrębnej części konstytucji (art. 235) unormowa- no zasady realizacji przez izby funkcji ustrojodawczej, a więc uprawnienia Sejmu i Senatu w zakresie dokonywania zmian w treści obowiązującej ustawy zasadniczej.
Konstytucja powierza obu izbom parlamentu realizację funkcji kreacyjnej, któ- rej istota sprowadza się do powoływania oraz odwoływania wskazanych przez nią centralnych organów państwowych. Z kolei w realizacji funkcji kontrolnej parla- mentu uczestniczy w zasadzie tylko izba pierwsza. Szczególne znaczenie ma w tym wypadku parlamentarna kontrola działalności egzekutywy oraz egzekwowanie od- powiedzialności politycznej rządu przed parlamentem. Sejm może też postawić członka rządu w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu, natomiast Zgromadze- nie Narodowe (obradujące łącznie obie izby parlamentu) władne jest podjąć taką uchwałę w stosunku do Prezydenta RP.
Egzekutywa jest w Polsce dwuczłonowa, gdyż do organów władzy wykonaw- czej Konstytucja zalicza Prezydenta RP oraz Radę Ministrów. Obu tym organom
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
Rozdział VII
została wyznaczona inna rola w systemie ustrojowym RP, co wynika jednoznacznie z analizy treści rozdziałów V i VI Konstytucji, regulujących pozycję ustrojową oraz kompetencje organów władzy wykonawczej.
Prezydent RP, zgodnie z art. 126 Konstytucji, jest określany jako najwyższy przedstawiciel państwa polskiego oraz gwarant ciągłości władzy państwowej. Czu- wa on nad przestrzeganiem konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeń- stwa państwa oraz nienaruszalności jego terytorium. Prezydent jest wybierany w drodze wyborów powszechnych i bezpośrednich na pięcioletnią kadencję, a więc uzyskuje legitymację suwerena (Narodu) do sprawowania funkcji głowy państwa. Znaczna część aktów urzędowych Prezydenta wymaga dla swojej ważności kon- trasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Jednocześnie jednak w art. 144 ust. 3 Konstytu- cji wyliczono aż w 40 punktach sprawy, które mogą być rozstrzygane przez Prezy- denta RP bez formalnej kontrasygnaty ze strony premiera.
Rada Ministrów traktowana jest w przepisach Konstytucji (art. 146) jako organ władzy wykonawczej, do którego należą sprawy polityki wewnętrznej i zagranicz- nej RP niezastrzeżone dla innych organów państwowych. Skład Rady Ministrów jest powoływany przez Prezydenta RP, przy czym rząd powołany przez głowę pań- stwa musi następnie uzyskać w Sejmie wotum zaufania bezwzględną większością głosów. Rząd ponosi odpowiedzialność polityczną przed Sejmem i może być prze- zeń obalony, ale jedynie w drodze konstruktywnego wotum nieufności.
Organami władzy sądowniczej są niezawisłe sądy i trybunały. Zgodnie z art. 173 Konstytucji stanowią one władzę odrębną i niezależną od innych władz publicznych. Sądy powołane zostały do sprawowania wymiaru sprawiedliwości i rolę taką spełniają: Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne i sądy wojskowe. W rozdziale VIII obowiązującej Konstytucji, traktującym o ustroju wła- dzy sądowniczej, określono także rolę Krajowej Rady Sądownictwa.
Do organów władzy sądowniczej Konstytucja RP zaliczyła również oba trybu- nały. Do konstytucyjnie określonego zakresu działania Trybunału Konstytucyjnego należy przede wszystkim orzekanie o konstytucyjności i legalności aktów norma- tywnych stanowionych przez centralne organy państwowe. Poza tym do zadań tego Trybunału zaliczono m.in. orzekanie w sprawach zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych oraz rozpatrywanie skarg konstytucyjnych. Trybu- nał Stanu został z kolei powołany do orzekania o odpowiedzialności konstytucyjnej osób zajmujących najwyższe stanowiska w państwie, które naruszyły przepisy kon- stytucji lub ustaw. Zgodnie z art. 198 Konstytucji, odpowiedzialność przed Trybu- nałem Stanu ponoszą m.in. Prezydent RP, premier oraz wszyscy członkowie Rady Ministrów, Prezes NBP, Prezes NIK, członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Tele- wizji.
Rozbudowa otwartych zasobów naukowych Repozytorium Uniwersytetu w Białymstoku, Zdigitalizowano i udostępniono w ramach projektu pn.
