Pobierz Szef rządu we współczesnych systemach ustrojowych i więcej Skrypty w PDF z Diritto Costituzionale tylko na Docsity!
Bogusław Banaszak^1
Szef rządu we współczesnych systemach ustrojowych I Zasada podziału władz uważana jest współcześnie za podstawową cechę państw demokratycznych, zarówno w nauce prawa konstytucyjnego, jak i w orzecznictwie sądowym^2. Expressis verbis określają ją jedynie nieliczne konstytucje (np. art. 10 Konstytucji Polski z 1997 r. czy też art. 20 ustawy za- sadniczej Niemiec z 1949 r.), inne czynią to w sposób dorozumiany, a często wynika ona jedynie z konstytucyjnej systematyki regulacji dotyczących or- ganów państwa^3. Jednak przyjęcie za podstawę organizacji państwa zasady podziału władz spowodowało wyodrębnienie się władzy wykonawczej. Pod jej pojęciem ro- zumie się działalność polegającą na wykonywaniu zadań państwowych, ma- jących na celu realizację dobra ogólnego interesu publicznego. Zadania te określane są z reguły przez władzę ustawodawczą, przy czym wypełnianie ich przez władzę wykonawczą odbywa się przez zastosowanie specyficznych form organizacyjnych i proceduralnych. (^1) Autor jest profesorem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa, Ad- ministracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. (^2) O kształtowaniu się rozumienia tej zasady w polskiej doktrynie i orzecznictwie Try- bunału Konstytucyjnego por. W. Sokolewicz, Zasada podziału władz w prawie i orzecznic- twie konstytucyjnym Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej, pod red. J. Trzcińskiego, A. Jankiewicza, Warszawa 1996, s. 177 i n. O genezie i ewolucji tej zasady por. również: R. Małajny, Trzy teorie podzielonej władzy , Warszawa 2001, passim. (^3) Por. szerzej: B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw de- mokratycznych , Kraków 2004, s. 392 i n.
134 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/
Szczególnie często pojęcie władzy wykonawczej łączone jest z pojęciem administracji. Należy jednak uwzględnić, iż pomimo istniejącego pomiędzy nimi wzajemnego związku i faktu, iż są one w dużym stopniu identyczne (dotyczy to zwłaszcza merytorycznego zakresu ich działalności), to jednak pojęcia te nie są ze sobą tożsame^4. Występują jednak ważne różnice, po- wodujące, iż obu pojęć nie można utożsamiać ze sobą. W działalności wła- dzy wykonawczej wyróżnia się dwa zakresy: polityczny i administracyjny^5. Pierwszy z nich polega na wytyczeniu linii politycznej dla realizacji zadań w określonej dziedzinie (polega to np. na ustaleniu hierarchii tych zadań, wskazaniu tempa i zakresu ich realizacji itp.). Drugi na wcielaniu jej w życie przy pomocy środków i form właściwych administracji, a więc stosowaniu prawa (np. wykonywaniu ustaw) i działalności organizatorskiej. Dzieje się to za pośrednictwem funkcjonariuszy państwowych, powiązanych ze sobą na różnych szczeblach organizacyjnych stosunkami nadrzędności i podpo- rządkowania. W tym aspekcie administracja to działalność służebna wobec wykonawczych decyzji o charakterze politycznym, prowadzona przez zor- ganizowany, fachowy aparat urzędniczy o charakterze pomocniczym (np. służba cywilna). Organy władzy wykonawczej odpowiadają nie tylko za wła- sne decyzje, ale także za decyzje podległych sobie jednostek. W większości państw demokratycznych dla kierowania realizacją podsta- wowych funkcji państwa w ramach określonych przez ustawy i koordynowa- nia działalności organów wchodzących w skład władzy wykonawczej utwo- rzono specjalny organ, określany zwykle mianem rządu^6. Jego rola ustrojowa i zadania, a tym samym jego kształt i pozycja osoby stojącej na jego czele, za- leżą od przyjętej w danym państwie koncepcji władzy wykonawczej. Bliższe przyjrzenie się poszczególnym rozwiązaniom daje podstawę do dokonania generalizacji i wyodrębnienia modeli władzy wykonawczej. W ich ramach scharakteryzuję kompetencje i pozycję ustrojową szefa rządu. Poza zakre- sem mojego zainteresowania pozostanie rola polityczna szefa rządu, będą- cego zwykle przywódcą określonej partii politycznej, koalicji partii, ugru- (^4) Por. też B. Banaszak, R. Balicki, Władza wykonawcza, [w:] Ustrój administracji pu- blicznej , pod red. E. Nowackiej, Warszawa 2000, s. 35. (^5) Por. J. Meynaud, Die Exekutive im modernen Staat , [w:] Vergleichende Analyse politi- scher Systeme , pod red. G. Doeker, Freiburg im Breisgau 1971, s. 284. (^6) Używam tu w miarę najszerzej stosowanego pojęcia. Różni się ono od znaczenia nada- wanego terminowi „rząd” w określonych kontekstach czy w niektórych państwach – por. np. P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw współczesnych , Kraków 2003, s. 58–60.
136 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/
cesów politycznych, a także i to, że zapobiega on niebezpieczeństwu rządów autorytarnych. Nie można przy tym zapominać, że wyobrażenia te kształ- tują się nie tylko na podstawie znajomości rozwiązań prawnych przyjmo- wanych w państwach o określonym systemie rządów, ale także (a może na- wet przede wszystkim) w oparciu o funkcjonowanie instytucji ustrojowych w praktyce, i nie zawsze odpowiadają one prawdzie. Wpływ tak różnych czynników na rozwiązania ustrojowe przyjmowane w poszczególnych państwach powoduje, że istniejący w nich model władzy wykonawczej nie stanowi zwykle realizacji jednego modelu w czystej posta- ci, ale wprowadzane są modyfikacje mające lepiej służyć realizacji zadań rzą- du w konkretnych warunkach danego państwa. Moim zadaniem jest jed- nak wyszukanie cech wspólnych, a nie rozbijanie wywodów na wiele wątków szczegółowych, poświęconych różnym specyficznym rozwiązaniom czy też ewolucji wyróżnionych modeli. W swoich rozważaniach nie zajmę się rów- nież modyfikacjami systemu podziału władz dokonującymi się pod wpły- wem postępujących procesów integracji regionalnej i rozwoju instytucji po- nadnarodowych. Ich kompetencje wkraczają często w zakres tradycyjnych kompetencji organów wewnętrznych – w tym także rządu, co sprawia, że część ich władzy sprawują organy ponadnarodowe. Prowadzi to do wzmoc- nienia kontroli nad organami wewnętrznymi państwa przez niezależne od nich organy ponadnarodowe. Zagadnienie to stanowi odrębny przedmiot badań. Biorąc pod uwagę pewne powtarzające się w państwach demokratycz- nych współcześnie rozwiązania instytucjonalne, wyróżnić można następu- jące modele władzy wykonawczej: 1) monokratyczny, 2) dualistyczny, 3) de- partamentalny oraz 4) dyrektorialny. Należy pamiętać przy tym, że często system istniejący w konkretnym państwie może wykazywać daleko idącą odmienność od przedstawionych poniżej cech zasadniczych.
- W modelu monokratycznym władza wykonawcza skupiona jest w ręku jednego, jednoosobowego organu (monarcha, prezydent), w ramach egze- kutywy nie występują żadne podziały wewnętrzne, a jej struktura nie jest objęta regulacją konstytucyjną. Brak jest więc samodzielnego, kolegialne- go organu, posiadającego kompetencje wykonawcze (rząd). Osoby kierują- ce poszczególnymi działami administracji (ministrowie, sekretarze stanu) są jedynie organami pomocniczymi prezydenta/monarchy, a ich powoła- nie na stanowisko zależy w decydującej mierze od jego zaufania. Często jed-
Bogusław Banaszak • Szef rządu we współczesnych systemach ustrojowych 137 nak tryb ich powołania wymaga zgody parlamentu lub jednej z jego izb (np. w USA – Senatu). Może więc się zdarzyć, że przedstawiony parlamentowi kandydat nie uzyska akceptacji, a wówczas głowa państwa musi zgłosić inna osobę^9. Ministrowie (sekretarze) odpowiadają karnie za naruszenie konsty- tucji, zdradę stanu, popełnienie przestępstwa. Nie odpowiadają zaś politycz- nie przed parlamentem, a wyłącznie przed organem władzy wykonawczej. Model ten występuje zwykle w państwach, które wybrały prezydencki system rządów, np. w USA, państwach Ameryki Łacińskiej oraz niektórych afrykańskich.
- W modelu dualistycznym władza wykonawcza składa się z dwóch or- ganów – głowy państwa (z reguły jednoosobowej) i rządu (organu kolegial- nego^10 ). Gdy głowa państwa pochodzi z wyborów powszechnych dualistycz- na, egzekutywa nie musi być jednolita pod względem politycznym. Może się zdarzyć, że należeć będzie do obozu politycznego mającego mniejszość w parlamencie i będącego w opozycji do rządu. Zjawisko takie określa się mianem koabitacji^11 , co oznacza współistnienie w ramach jednej egzekuty- wy dwóch opcji politycznych, reprezentujących dwie różne orientacje wśród wyborców. Ma to wpływ na wzajemne stosunki między dwoma członami egzekutywy oraz między nimi a parlamentem. Jest to więc zjawisko z zakre- su praktyki politycznej. Należy podkreślić, iż z prawnego punktu widzenia wzajemna relacja po- między głową państwa a rządem może być różnie określana. To właśnie ze względu na nią, oraz uwzględniając zasady wewnętrznej organizacji i funk- cjonowania rządu, wyróżnić można następujące systemy dualistycznej egze- kutywy: a) gabinetowy, b) kanclerski, c) resortowy, d) prezydencjalny. a) W gabinetowym systemie dualistycznej egzekutywy większość kompe- tencji władzy wykonawczej realizuje współcześnie organ kolegialny – rząd, na którego czele stoi premier. Ministrowie kierują podległymi im działami administracji państwowej i są w znacznym stopniu niezależni od pozosta- łych członków rządu oraz premiera, ale muszą działać w ramach linii poli- (^9) Por. R. H. Dawidson, W. J. Oleszek, Kongres i kongresmeni , Warszawa 1994, s. 270. (^10) W państwach zachodnioeuropejskich liczy on od 16 do 29 członków (przeciętna wynosi 17,2) – dane za: Political Data Yearbook 1995, pod red. R. Kole, P. Mair, „European Journal of Political Research”, z. 28, 1995, s. 264. (^11) Szerzej o politycznych konsekwencjach koabitacji na przykładzie Francji por. np.: A. Kuczyńska, Francja V Republiki i jej koabitacje, Toruń 2008, passim oraz Ł. Jakubiak, Ko- abitacja w systemie politycznym V Republiki Francuskiej, Kraków 2010, passim.
Bogusław Banaszak • Szef rządu we współczesnych systemach ustrojowych 139 jednak, jak chciał tego B. Constant, pouvoir neutre (władza neutralna)^14 , a jej kompetencje mają jednoznacznie charakter wykonawczy. Nawet gdy głowa państwa nie jest wybierana przez parlament (np. mo- narcha, prezydent pochodzący z wyborów powszechnych), to istnienie rzą- du uwarunkowane jest poparciem większości parlamentarnej i może on być przez parlament odwołany (wotum nieufności). Poparcie to może wyrażać się w tzw. inwestyturze parlamentarnej tzn. obowiązku udzielenia wotum zaufania każdemu nowo tworzonemu rządowi przed przystąpieniem przez niego do działalności (np. Niemcy, Polska), ale w wielu państwach nie jest potrzebne i rząd działa, cieszy się zaufaniem parlamentu, dopóki nie zosta- nie odwołany (np. Norwegia, Dania). W określonych w konstytucji sytu- acjach głowa państwa może rozwiązać parlament (niekiedy po uzyskaniu kontrasygnaty ze strony szefa rządu, ale w niektórych państwach – np. Wiel- ka Brytania, Irlandia – głowa państwa może z niej skorzystać tylko na wnio- sek szefa rządu). Głowa państwa może też odroczyć sesję parlamentu. Głowa państwa i członkowie rządu ponoszą przed parlamentem odpowiedzialność konstytucyjną^15. Parlament posiada środki kontroli odnoszące się do rzą- du jako całości oraz do poszczególnych ministrów. Głowa państwa zobo- wiązana jest do współdziałania zarówno z rządem, jak i z parlamentem, a jej kompetencje mają często jedynie formalny charakter (panuje, a nie rządzi). Wiąże się z tym obowiązek kontrasygnaty jej aktów przez premiera lub od- powiedniego ministra. Głowa państwa dokonuje promulgacji ustaw. Rząd ma prawo inicjatywy ustawodawczej, a w wielu państwach pewne materie mogą być uregulowane tylko ustawą zainicjowaną przez rząd (np. w Wielkiej Brytanii czy Polsce budżet). W niektórych państwach (np. Wło- chy) rząd ma prawo wydawania rozporządzeń z mocą ustawy. Model ten wy- stępuje zwykle w państwach, które wybrały parlamentarny system rządów np. w Wielkiej Brytanii, Holandii, państwach Commonwealthu. b) System kanclerski dualistycznej egzekutywy jest odmianą systemu ga- binetowego, w którym doszło do istotnego wzmocnienia pozycji szefa rządu (kanclerza), uzyskanego min. dzięki tzw. konstruktywnemu wotum nieuf- (^14) Szerzej na temat tej koncepcji zob. B. Constant, Wykłady z polityki konstytucyjnej , [w:] B. Sobolewska, M. Sobolewski, Myśl polityczna XIX i XX w. Liberalizm , Warszawa 1978, s. 197–200. (^15) Odpowiedzialności nie ponosi jednak monarcha; np. o głowie państwa w Wielkiej Brytanii por. R. Balicki, Ustroje państw współczesnych, Wrocław 2003, s. 50.
140 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/
ności. Instytucję tę wprowadzono je po raz pierwszy w niemieckiej Ustawie Zasadniczej z 1949 r. i na przykładzie Niemiec omówię ten model. Parlament (w Niemczech jedna z jego izb – Bundestag) może odwołać szefa rządu jedy- nie, gdy równocześnie wskaże nowego kandydata na kanclerza i odwołując kanclerza, a tym samym rząd dotychczasowy, jest w stanie wybrać nowego kanclerza^16. Parlament nie może więc obalić kanclerza (rządu) bez równo- czesnego wzięcia na siebie odpowiedzialności za poparcie dla nowego kanc- lerza (rządu). Rozwiązanie to zapobiega kryzysom, w których parlament jest wprawdzie w stanie zdymisjonować rząd, ale nie jest wstanie wyłonić nowe- go. Jego krytycy podkreślają, że umożliwia ono działalność rządu nie mają- cego zaufania parlamentu. W przypadku zaś zwykłego wotum nieufności „całkiem świadomie zamierzano stworzyć prawne zobowiązanie do odwo- łania rządu lub ministra, którego dotyczy wotum nieufności [...] działa ono bardziej bezpośrednio niż przewidziane w ustawie zasadniczej RFN «kon- struktywne wotum nieufności», w którym warunkiem odwołania rządu jest to, aby parlament był w stanie wyłonić większość konieczną dla utworzenia nowego rządu”^17. W systemie kanclerskim nie występuje indywidualna odpowiedzialność polityczna poszczególnych ministrów. Parlament formalnie nie uczestniczy w wyborze ministrów, są oni powoływani i odwoływani przez głowę pań- stwa na wniosek kanclerza. W określonych w konstytucji sytuacjach głowa państwa może rozwiązać parlament. W kilku państwach europejskich (m.in. w Polsce, Hiszpanii) przyjęto istotny element tego modelu – konstruktywne wotum nieufności, ale służy to tylko wzmocnieniu rządu i modyfikacji wy- stępującego tam systemu gabinetowego, a nie wprowadzeniu ogółu rozwią- zań charakterystycznych dla systemu kanclerskiego^18. c) Model resortowy dualistycznej egzekutywy był dość popularny w Eu- ropie w okresie międzywojennym, w tych państwach, gdzie przyjęto parla- mentarny system rządów. Obecnie jednak występuje rzadko, jakkolwiek sze- (^16) Na temat procedury por. E. Zwierzchowski, Kanclerz a rząd federalny , [w:] Ustrój państwowy Republiki Federalnej Niemiec , pod red. L. Janickiego, Poznań 1986, s. 421 (^17) F. Löschnak, Rząd i parlament , [w:] Parlament Republiki Austrii , pod red. H. Scham- beck, Warszawa 1997, s. 174. (^18) O propozycji wprowadzenia do polskiego systemu prawnego rozwiązań właściwych dla systemu kanclerskiego por. R. Balicki, Relacja między organami władzy wykonawczej – na drodze do systemu kanclerskiego? , [w:] Konieczne i pożądane zmiany w Konstytucji RP z 2 kwiet- nia 1997 roku , pod red. B. Banaszaka, M. Jabłońskiego, Wrocław 2010, s. 329 i n.
142 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/
terii nim nie objętych do normatywnej regulacji rządowi^21 , a także poprzez wprowadzenie specjalnych procedur uchwalania ustaw z pominięciem nor- malnego trybu ustawodawczego (np. referendum zarządzane przez prezy- denta). Prezydent nie ma prawa inicjatywy ustawodawczej. Może zwrócić się o ponowne rozpatrzenie ustaw uchwalonych przez parlament. Nie jest to weto sensu stricto, gdyż Zgromadzenie Narodowe uchwala ponownie ustawę tą samą większością co poprzednio, nie ma więc wymogu odrzucenia stano- wiska prezydenta w szczególnym trybie. Rząd ma prawo wydawania rozpo- rządzeń. Głowa państwa ma w tym modelu pozycję silniejszą niż w systemie ga- binetowym. Część jej aktów wymaga kontrasygnaty premiera i właściwego ministra, który ponosi za nie odpowiedzialność przed parlamentem. Część jej aktów pozostających w ramach jej prerogatyw może jednak być wydawa- na bez kontrasygnaty. Do prerogatyw należy, m.in. rozwiązanie Zgromadze- nia Narodowego (ale po uprzednich konsultacjach z premierem i przewod- niczącymi obu izb), które może nastąpić po upływie roku od wyborów. Nie są przy tym prawnie określone przesłanki determinujące to posunięcie. Mimo silnej pozycji prezydenta w omawianym modelu nie powinno, moim zdaniem, mówić się o wyeliminowaniu w nim zasady podziału władz i o tym, że „roli prezydenta nie można ujmować w tradycyjnych kategoriach władzy wykonawczej”^22. Mimo obszernych kompetencji i przysługujących mu prerogatyw prezydent pozostaje członem egzekutywy, a parlament jest wyposażony w kompetencje ustawodawcze i kompetencje kontrolne wobec rządu i rząd dla swojego istnienia musi cieszyć się jego zaufaniem^23.
- Model departamentalny związany jest z systemem rządów zwanym systemem komitetowym – inaczej – systemem rządów zgromadzenia. Par- lament łączy w nim kompetencje ustawodawcze i wykonawcze. Jak podkre- śla się w Szwajcarii: „Konstytucja opiera strukturę organizacji organów pań- stwowych wprawdzie o zasadę podziału władz, jednak nie traktuje jej jak dogmat. W przeciwieństwie do konsekwentnego podziału władz w płasz- czyźnie personalnej konstytucja federalna nie wprowadza trwałego oddziele- (^21) Szerzej na ten temat zob. E. Gdulewicz, Parlament a rząd w V Republice francuskiej, Lublin 1990, s. 21–28. (^22) E. Zwierzchowski, Wprowadzenie... , s. 172. (^23) Por. A. Le Divellec, Die dualistische Variante des Parlamentarismus – Eine französische Ansicht zur wissenschaftlichen Fata Morgana des semipräsidentiellen Systems , „Zeitschrift für Parlamentsfragen” nr 27, 1996, s. 146–148.
Bogusław Banaszak • Szef rządu we współczesnych systemach ustrojowych 143 nia funkcji. [...] Supremacja parlamentu [...] jest ograniczona do ostatecznego rozstrzygania o ustawodawstwie i budżecie oraz do nadzoru parlamentarne- go”^24. W tym kontekście punktem spornym jest, czy parlament może udzie- lać wiążących zaleceń rządowi (Radzie Federalnej). Regulaminy obu izb przewidują taką możliwość. „Mimo to można wątpić, czy wniosek parla- mentu może dotyczyć sprawy, która podlega wyłącznym kompetencjom rzą- du”^25. Niektóre ustawy wprowadzają obowiązek zatwierdzania przez parla- ment wydanych na ich podstawie rozporządzeń rządu. Jednakże zgodność tego rozwiązania z konstytucją budzi wątpliwości i w praktyce jedynie spo- radycznie jest ono stosowane^26. Rząd – Rada Federalna traktowany jest jako jego organ wykonawczy i wyłaniany jest przez obie izby połączone w Zgromadzenie Federalne po wyborach. Każdy z jego członków wybierany jest oddzielnie spośród człon- ków parlamentu (przy czym z jednego kantonu nie może być wybrany więcej niż jeden członek Rady Federalnej). Nie ma zakazu reelekcji. Rząd działa pod politycznym kierownictwem parlamentu. W razie konfliktu pomiędzy rzą- dem a parlamentem, parlament nie może zostać rozwiązany, także ani rząd, ani ministrowie (radcy federalni) nie mogą zostać odwołani. Brak jest miej- sca na rozjemcze funkcje suwerena. Ze względu na nadrzędną pozycję par- lamentu i jedynie nieliczne możliwości oddziaływania na niego przez rząd (np. poprzez prawo inicjatywy ustawodawczej) system ten wymaga istnienia środków powściągających władzę prawodawczą. Należą do nich np. elemen- ty demokracji bezpośredniej czy federalistyczna struktura państwa. Rząd jest organem kolegialnym, którego członkowie są równoprawni i składa się z 7 radców federalnych (szefów departamentów). Zgromadzenie Federalne wybierając rząd, nie dokonuje podziału departamentów pomię- dzy jego członków. Czyni to dopiero sama Rada Federalna na posiedzeniu plenarnym. Szefowie departamentów samodzielnie się nimi zajmują. Rząd kolegialnie podejmuje jedynie najbardziej istotne decyzje, przekraczające zakres działalności pojedynczego departamentu (np. mianowanie wysokich urzędników federalnych). Formalnie uchwały rządu jako organu kolegial- nego mają moc wyższą niż decyzje szefów poszczególnych departamentów. (^24) Botschaft des Bundesrates über eine neue Verfassung , 1996, s. 403. (^25) J. F. Aubert, Parlament a Zgromadzenie Federalne , [w:] Parlament Szwajcarii , Warsza- wa 2000, s. 54. (^26) Por. ibidem, s. 56–57.
Bogusław Banaszak • Szef rządu we współczesnych systemach ustrojowych 145 III W monokratycznym modelu władzy wykonawczej dąży się do realizacji za- sady podziału władz w kierunku maksymalnej ich separacji (zwłaszcza w re- lacji między legislatywą a egzekutywą), przy czym różne środki zapewnia- ją aby rozdział władz nie był zupełny i aby wzajemnie mogły one na siebie oddziaływać. Władza wykonawcza skupiona jest w ręku jednego, jedno- osobowego organu – monarchy lub prezydenta. Jeżeli organem władzy wy- konawczej jest prezydent, to z reguły, podobnie jak parlament, powoływa- ny jest w wyborach powszechnych. W niektórych państwach w przypadku, gdy w wyborach powszechnych żaden z kandydatów nie uzyska wymaganej większości prezydenta wybiera parlament (np. w Boliwii). W USA formal- nie wyboru prezydenta dokonuje kolegium elektorów, ale w praktyce każdy elektor jeszcze przed wyborami deklaruje się, kogo elekcji dokona i w prak- tyce system ten jest podobny do wyborów powszechnych^28. Organ władzy wykonawczej nie może rozwiązać parlamentu, ale z dru- giej strony nie odpowiada politycznie przed parlamentem i nie może być przezeń odwołany. Odpowiada jedynie karnie za naruszenie konstytucji, zdradę stanu, popełnienie przestępstwa. Nie musi mieć poparcia deputowa- nych, ale w swej działalności związany jest ustawami uchwalanymi przez parlament. Nie ma z reguły prawa inicjatywy ustawodawczej (acz istnieją państwa, w których wyposażony jest w tę kompetencję – np. w Boliwia i Bra - zylii), może jednak korzystać z weta wobec ustaw. Gdy dąży do wprowadze- nia pewnych rozwiązań, zwraca się do parlamentu z orędziami i tylko w ten sposób pobudza jego aktywność ustawodawczą. W wielu państwach, w któ- rych występuje ten model, organ władzy wykonawczej ma prawo wydawania rozporządzeń, a w niektórych państwach (np. W Brazylii), w określonych konstytucyjnie przypadkach, również rozporządzeń z mocą ustawy. Parla- ment uchwala budżet państwa, może powoływać komisje śledcze, uczestni- czy w nominacjach wyższych urzędników państwowych i określaniu linii polityki zagranicznej państwa. Ani piastun organu władzy wykonawczej, ani ministrowie nie mogą łą- czyć swojego stanowiska z mandatem przedstawicielskim. (^28) W początkowym okresie istnienia USA zdarzyło się dwukrotnie (w 1801 r. i 1825 r.), że żaden z kandydatów nie otrzymał w kolegium elektorskim absolutnej większości i wyboru prezydenta dokonała Izba Reprezentantów.
146 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/
W wielu państwach – np. USA – prezydent nie ma wpływu na liczbę i or- ganizację poszczególnych departamentów oraz tworzenie podporządkowa- nych mu jednostek administracji (agencje, komisje regulujące). Regulują to ustawy. „W konsekwencji – mimo konstytucyjnej zasady koncentracji wła- dzy wykonawczej w urzędzie prezydenta – faktycznie nastąpiło wyodrębnie- nie i poważna rozbudowa agend wykonawczych. Wzmacnia to wydatnie rolę władzy wykonawczej i prezydenta, jednocześnie ogranicza prezydenta do za- dań o charakterze strategicznym, uniemożliwiając mu operatywne kierow- nictwo całością spraw”^29. Prezydent obsadza^30 konstytucyjnie określone urzędy i stanowiska w ad- ministracji państwowej sam lub za zgodą parlamentu. Jest on także zwierzch- nikiem sił zbrojnych. Mimo tego, że w modelu monokratycznym w ramach egzekutywy nie ma formalnie podziału wewnętrznego i nie występuje organ kolegialny, w od- niesieniu do niektórych państw funkcjonuje w literaturze prawniczej i poli- tologicznej pojęcie gabinetu. W USA służy ono dla określenia ogółu sekretarzy – szefów resortów oraz innych najwyższych urzędników. Obecnie przyjmuje się, że w skład gabine- tu wchodzi ex officio również wiceprezydent^31 oraz osoby nie kierujące po- szczególnymi działami administracji, lecz piastujące wysokie stanowiska. Liczba tych ostatnich zależy od uznania prezydenta i jest w każdej kadencji prezydenckiej różna^32. W przypadku USA „istota pytania o rolę gabinetu w rządach prezyden- ta sprowadza się do faktu, a nie do struktury”^33. Posiedzenia gabinetu są fo- rum, na którym nie tyle podejmuje się decyzje, co wymienia informacje, (^29) E. Zwierzchowski, Wprowadzenie... , s. 131. (^30) Jedynie w nielicznych wypadkach prawo określa wymogi merytoryczne lub formal- ne dotyczące kandydatów na te urzędy, stanowiska. Ważne są tu jednak też uwarunkowania polityczne, uzależniające poparcie dla prezydenta, np. w parlamencie, od powołania przez niego reprezentantów pewnych grup interesów, przedstawicieli określonych frakcji własnej partii itp. (^31) Por. A. Bennet, The American President’s Cabinet. From Kennedy to Bush , London 1996, s. 3. (^32) Szerzej na ten temat zob. W.C. Bladsoe, L. Rigby, Executive Office of the President Supporting Organisations , [w:] Guide to the Presidency , pod red. M. Nelson, Washington D.C. 1996, s. 1149. (^33) T. Cronin, M. A. Genovese, The Paradoxes of the American Presidency , New York, Ox- ford 1998, s. 305.
148 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/
spełnienia. Sytuacja komplikuje się w przypadku rządów mniejszościowych. W wielu państwach szef rządu ma wpływ na liczbę i organizację poszczegól- nych resortów, co ułatwia mu w systemach wielopartyjnych tworzenie ko- alicji rządowych, gdyż może zaproponować poszczególnym partiom w za- dawalających je proporcjach stanowiska szefów resortów. Decyduje również o obsadzie innych wysokich stanowisk rządowych (choć formalnie zgłoszo- nych przez niego kandydatów mianuje głowa państwa). Jedynie w nielicz- nych wypadkach prawo określa wymogi merytoryczne lub formalne doty- czące kandydatów na ministrów^38 lub na poszczególne urzędy, stanowiska. Ważne są tu jednak też uwarunkowania polityczne^39 , uzależniające m.in. po- parcie dla rządu w parlamencie od powołania na ministrów lub na wyso- kie stanowiska państwowe przedstawicieli określonych partii, grup intere- sów itp. Szef gabinetu rozstrzyga o zakresie działalności poszczególnych mini- strów. Formułuje także program rządu po wyborach i decyduje o jego zmia- nach w trakcie kadencji. Ustala plan realizacji poszczególnych jego punktów oraz służące temu celowi środki. W ramach reprezentowania rządu na ze- wnątrz składa on także informacje, sprawozdania z działalności rządu przed innymi organami państwowymi – np. głową państwa, parlamentem. Repre- zentuje też rząd w stosunkach międzynarodowych. Wzrost zadań współczesnego rządu i komplikowanie się ich wykonania sprzyja powoływaniu różnych komitetów rządowych (w Wielkiej Brytanii Cabinet committees) w celu przygotowania decyzji całego rządu lub tylko jego szefa, albo w celu załatwienia określonej sprawy (wówczas ich rozstrzy- gnięcia są wiążące w tym samym stopniu co decyzje gabinetu). Premier ma decydujący wpływ na funkcjonowanie tych komitetów, gdyż powołuje ich członków, wyznacza przewodniczących, bądź sam obejmuje przewodnictwo najważniejszych z nich. Szef rządu dla wykonywania swoich zadań dysponuje urzędniczym apa- ratem pomocniczym, który dostarcza mu niezbędnych informacji o funk- (^38) Np. w Belgii konstytucja stanowi, że ministrami mogą być tylko Belgowie (art. 97) oraz że „z ewentualnym wyjątkiem premiera, Rada Ministrów liczy tylu samo ministrów ze wspólnoty francuskiej, co i flamandzkiej (art. 99). (^39) Szerzej na ten temat por.: S. James, British Cabinet Government , London 1992, s. 99– –102.
Bogusław Banaszak • Szef rządu we współczesnych systemach ustrojowych 149 cjonowaniu państwa i umożliwia dzięki temu kontrolowanie innych mini- strów. Te szerokie uprawnienia szefa gabinetu dały w literaturze angielskiej pod- stawę do pisania o „rządzie premiera”, czy też o „władzy premiera”^40 i o odej- ściu od klasycznego XIX-wiecznego modelu rządów gabinetu, w którym pre- mier był primus inter pares. Opinie o nadmiernej roli premiera w stosunku do gabinetu i zbliżaniu się tego modelu do rządu monokratycznego (prezy- denckiego) wydają mi się przesadzone. Można co najwyżej mówić o domi- nacji premiera w ramach gabinetu. Nie należy przecież zapominać, że spra- wowanie funkcji premiera zależy od zaufania większości parlamentarnej, a tę tworzy zwykle partia lub koalicja, która sformowała rząd. Oznacza to, że premier nie cieszący się zaufaniem swoich ministrów, nadmiernie ingeru- jący w ich pracę, ograniczający ich samodzielność itp., może być na skutek ich działań pozbawiony zaufania własnej partii i w efekcie usunięty ze sta- nowiska. Ci ministrowie to przecież czołowi politycy obozu rządzącego ma- jący własne poglądy (często polityczni rywale premiera), a nie tylko pozba- wione ambicji politycznych osoby uzależniające swoją karierę polityczną od premiera. Tak więc szef rządu, nie pochodzący z wyborów powszechnych, musi się liczyć z ich opiniami i w ten sposób przejawia się też zasada kolegial - ności w funkcjonowaniu gabinetu. Ważniejsze podejmowane przezeń decy- zje są przedmiotem głosowania (formalnie premier ma w nim jeden głos jak każdy z ministrów, a co najwyżej w razie równowagi głosów to jego głos roz- strzyga). W przypadku różnic poglądów między ministrami decyzje podej- muje cały rząd. Na marginesie warto dodać, że w niektórych państwach (np. Holandia, Belgia) szef gabinetu nie ma formalnych kompetencji pozwalających mu zło- żyć wniosek o zdymisjonowanie ministra. Solidarna odpowiedzialność całego gabinetu powoduje, że premiera ob- ciążają błędy jego ministrów i odwrotnie – cieszące się pozytywną oceną wyborców ich działania sprzyjają wzrostowi popularności szefa rządu^41. Za- leżność rządu od parlamentu powoduje nieraz długotrwałe kryzysy, w czasie których trudności z utworzeniem większości parlamentarnej implikują nie- (^40) M. Foley, The Rise of British Presidency , Manchaster 1993, s. 11. Por. także: R. Holme, The People’s Kingdom, London 1987, s. 125. (^41) Por. J. Mackintosh, The British Cabinet, London 1977, s. 452.
Bogusław Banaszak • Szef rządu we współczesnych systemach ustrojowych 151 dynie przed premierem. Parlament formalnie nie uczestniczył w wyborze ministrów i o składzie rządu decydował premier. Ustawa zasadnicza o rzą- dzie w wersji z 1992 r. stanowiła tylko, że organ ten musi mieć nie mniej niż 8 i nie więcej niż 18 ministrów, a połowa z nich ma być rekrutowany spośród deputowanych. Premier też powinien piastować mandat parlamentarny. Premier Izraela wybierany był w wyborach powszechnych (odbyły się dwie elekcje premiera – w 1996 r. i 2001 r.). Jego pozycja wobec rządu, a tak- że parlamentu i głowy państwa, była analogiczna jak pozycja szefa rządu w systemie gabinetowym. Po równocześnie przeprowadzonych wyborach parlamentarnych i wybo- rach premiera w ciągu 45 dni osoba, która została wybrana na stanowisko szefa rządu, powinna przedstawić Knesetowi założenia polityki rządu i jego skład. Parlament udzielał rządowi wotum zaufania większością absolutną. Jeżeli premierowi nie udało się w tym terminie przedstawić Knesetowi za- łożeń polityki rządu i jego składu, to prezydent zarządzał ponowne wybo- ry premiera, które powinny odbyć się w ciągu 60 dni. Gdy zaś parlament nie udzielił rządowi inwestytury, to ulegał rozwiązaniu i przeprowadzano po- nowne wybory parlamentarne i premiera. Kneset mógł w każdym czasie udzielić większością absolutną wotum nie- ufności premierowi i jego rządowi. Oznaczało to automatycznie rozwiązanie parlamentu i przeprowadzano wybory parlamentarne i premiera. To samo działo się, gdy parlament nie uchwalił budżetu w ciągu trzech miesięcy od rozpoczęcia roku budżetowego. Gdy zaś Kneset udzielił premierowi i jego rządowi wotum nieufności większością kwalifikowaną (2/3), to nowe wybo- ry parlamentarne nie były konieczne. Przeprowadzano jedynie wybory pre- miera. Premier, za zgodą prezydenta, w każdej chwili mógł rozwiązać Kne- set. Wówczas przeprowadzano wybory parlamentarne i premiera. Wybory powszechne premiera przeprowadzano również w przypad- ku śmierci jego piastuna, zrzeczenia się przez niego urzędu bądź jego nie- zdolności do sprawowania urzędu trwającej przez ponad 100 dni. Czyniło się to również, gdy premier został pozbawiony stanowiska przez parlament w przypadkach prawem przewidzianych. We wszystkich sytuacjach, w któ- rych urząd premiera był nieobsadzony lub jego piastun nie miał zdolności do jego sprawowania, zastępował go jeden z członków rządu. Wyposażony
152 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/
był on we wszystkie kompetencje premiera, poza możliwością rozwiązania parlamentu. Wybory powszechne premiera nie spełniły pokładanych w nich nadziei. Przede wszystkim nie doprowadziły do przezwyciężenia politycznego roz- bicia parlamentu. Wyborcy oddawali wprawdzie głos na kandydata jednej z dużych partii, ale w wyborach parlamentarnych udzielali poparcia listom innych, małych partii. Nadal więc te partie pełniły rolę języczka u wagi. Wy- bory powszechne premiera nie doprowadziły do zmian w systemie partyj- nym i systemie politycznym, a jedynie dodatkowo skomplikowały funk- cjonowanie władzy wykonawczej oraz relację między premierem i rządem a parlamentem oraz prezydentem. Kneset 7 marca 2001 r. zmienił więc usta- wę zasadniczą o rządzie i przywrócił w istocie model gabinetowy, w którym prezydent dokonuje nominacji osoby mającej stworzyć rząd i rząd dla swo- jego funkcjonowania musi uzyskać inwestyturę parlamentarną. Zmiany te weszły w życie 28. 1. 2003 r. IV b) Kanclerz w dualistycznym systemie egzekutywy stanowi zwornik kolegial- nego rządu. Najpierw wybierany jest przez parlament kanclerz. Przewidu- je się różne tury (sposoby) jego wyboru. Głowa państwa i parlament mają w ich ramach prawnie określony różny zakres udziału w postępowaniu wy- borczym i dla przeprowadzenia poszczególnych tur ustalone są terminy. Bezskuteczny upływ wszystkich z nich powoduje rozwiązanie parlamentu i przeprowadzenie przedterminowych wyborów. Po swoim wyborze kanclerz przedstawia głowie państwa kandydatów na ministrów i głowa państwa dokonuje ich formalnego mianowania. „Ponie- waż wpływ prezydenta federalnego jest względnie słaby kanclerz federalny jest prawie samodzielny przy powoływaniu swojej ‘drużyny’ (swojego gabi- netu). Implikuje to z kolei wyłączną odpowiedzialność kanclerza federalne- go przed Bundestagiem za prowadzoną przezeń politykę”^45. Oznacza to, że (^45) G. Brunner, F. Höfer, Staats- und Verwaltungsorganisation in Deutschland. Organiza-Organiza- cja państwa i administracji w Niemczech , Monachium, Bonn 1996, s. 191. Warto tu dodać, że podejmując decyzje personalne, kanclerz musi zwracać uwagę na sytuację polityczną, np. opinie swojej partii itp. Szerzej na ten temat (w odniesieniu do kanclerza G. Schrödera) por. L. Helms, Gerhard Schröder und die Entwicklung der deutschen Kanzlerschaft , „Zeitschrift für Politikwissenschaft” nr 4, 2001, s. 1499–1502.
