Pobierz Terytorium morskie Polski i jej władztwo nad strefami morskimi i więcej Prezentacje w PDF z Prawo morskie tylko na Docsity!
K o n r a d M a r c i n i a k
TERYTORIUM MORSKIE POLSKI
I JEJ WŁADZTWO NAD STREFAMI MORSKIMI
1. Wprowadzenie i uwagi terminologiczne
Niniejsze opracowanie ma na celu omówienie zakresu „władztwa” Rzeczypospolitej Polskiej w jej, szeroko rozumianym, „terytorium morskim”. Na potrzeby podejmowanych rozważań, to ostatnie pojęcie obejmuje za- równo strefy, w których Polska, zgodnie z prawem międzynarodowym, dys- ponuje suwerennością (terytorium Polski sensu stricto ; tj. wody wewnętrz- ne oraz morze terytorialne), a także te, w których wykonuje jedynie prawa suwerenne (tj. szelf kontynentalny, wyłączna strefa ekonomiczna, a także strefa przyległa)^1 , a więc nie stanowiące terytorium państwowego. Podjęta zostanie również refleksja na temat linii podstawowej, a więc linii, od któ- rej liczy się szerokość poszczególnych stref morskich. Z drugiej strony, nie można w tym miejscu nie zauważyć, że fakt posiadania przez państwo terytorium lądowego, graniczącego z morzem czy oceanem, jest zarazem podstawą sprawowania przez to państwo władztwa nad określoną strefą czy strefami morskimi (innymi słowy, władztwo pań-
(^1) Co do zasady więc, pominięte będą inne możliwe strefy morskie, których jednak Polska nie posiada (jak choćby wody archipelagowe). Podobnie, nie będą podejmowane zagad- nienia stref znajdujących się poza granicami jurysdykcji państw (morze otwarte oraz Obszar).
Konrad Marciniak
stwa w obszarach morskich jest w pewnym sensie „pochodną” posiada- nia przez państwo terytorium lądowego; określa się to często w literaturze przedmiotu formułą: „ląd dominuje morze”)^2. Z kolei „władztwo” Polski będzie traktowane jako funkcja suweren- ności (choć nie tylko terytorialnej)^3 , imperium państwa, a więc w szczegól- ności jako zdolność państwa do stanowienia i egzekwowania prawa na da- nym obszarze, a także wykonywania jurysdykcji w razie jego naruszenia, zgodnie z prawem międzynarodowym. W anglojęzycznej literaturze przed- miotu stosuje się często w tym kontekście termin „ jurisdiction ”^4 (który nie powinien być jednak rozumiany zawężająco, jako obejmujący jedynie właściwość sądów danego państwa) 5. W tym też kontekście wskazuje się nierzadko na zjawisko „pełzającej jurysdykcji” (ang. creeping jurisdiction ) państwa nadbrzeżnego, które dotyczy stopniowego (z perspektywy rozwoju prawa międzynarodowego) rozszerzania zakresu władztwa przez państwo nadbrzeżne w kolejnych strefach morskich lub, wręcz, na kolejne, nowou- stanawiane, strefy morskie 6. Wreszcie, można zauważyć, że powyższe rozumienie „władztwa” ma charakter materialny, odnosząc się do możliwej działalności regulacyjnej
(^2) Por. wyrok Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z 20.2.1969 r. w spra- wie szelfu kontynentalnego Morza Północnego (RFN/Dania; RFN/Holandia), pkt 95–96 czy ostatnio wyrok Międzynarodowego Trybunału Prawa Morza (dalej: „ITLOS”) z 14.3.2012 r. w sprawie delimitacji granicy morskiej między Bangladeszem i Mjanmą w Zatoce Bengalskiej (Bangladesz/Mjanma), ITLOS Reports 2012, pkt 185. (^3) Ogólnie na ten temat: R. Kwiecień, Suwerenność państwa. Rekonstrukcja i znacze- nie idei w prawie międzynarodowym , Kraków 2004, zwłaszcza s. 108–118; C. Ryngaert, Ju- risdiction in International Law , 2nd^ Edition, Oxford 2015, zwłaszcza s. 29–48; Ciekawe uwagi teoretyczne w kontekście władztwa państwa nadbrzeżnego: R. Zaorski, Władztwo na morzu przybrzeżnym , Gdańsk–Szczecin 1948, s. 59–66. (^4) Zob. np. R. Jennings, A. Watts (eds.), Oppenheim’s International Law , 9th (^) Edition, vol. I ( Peace ), Longman 1996, s. 456 i n.; J. Crawford, Brownlie’s Principles of Public Interna- tional Law , 8th^ Edition, Oxford 2012, s. 203–206; V. Lowe, Ch. Staker, Jurisdiction [w:] Interna- tional Law , M.D. Evans (red.), Oxford 2010, s. 313 i n.; F. Mann, The Doctrine of Jurisdiction in International Law , „Collected Courses of the Hague Academy of International Law” 1964, vol. 111, zwłaszcza s. 9–22. (^5) Por. również uwagi C. Mika, Polskie prawo stosunków międzynarodowych. Rozwa- żania koncepcyjne , pkt 2.2.2.2.B oraz D, a także pkt 3.2.6, w niniejszej książce. (^6) Zob. np. M. A. Becker, The Shifting Public Order of the Oceans: Freedom of Naviga- tion and the Interdiction of Ships at Sea , „Harvard International Law Journal” 2005, vol. 46, No. 1, s. 135 i 171 oraz literatura tam cytowana; B. Kwiatkowska , Creeping jurisdiction beyond 200 miles in the light of 1982 law of the sea convention and state practice , „Ocean Deve- lopment & International Law” 1991, vol. 22, Issue 2, s. 159 i n.
Konrad Marciniak
Należy też zwrócić uwagę w tym kontekście na trzy role linii pod- stawowej^13 , którą należy współcześnie^14 rozumieć jako „linię najniższego stanu wody wzdłuż wybrzeża, oznaczaną na mapach o dużej skali uzna- nych oficjalnie przez państwo nadbrzeżne”^15. Jej rozumienie jest istotne dla niniejszego opracowania choćby dlatego, że, po pierwsze, liczone są od niej szerokości wszystkich stref morskich 16. Co się z tym wiąże, po drugie, od- dziela ona terytorium lądowe państwa (włączając w to wody wewnętrzne 17 ) od terytorium morskiego. Wreszcie, po trzecie, linia podstawowa stanowi często punkt wyjścia dla sądu międzynarodowego w procedurze delimitacji spornych, sąsiadujących ze sobą lub leżących naprzeciwko stref morskich 18. Kluczowym z kolei aktem prawa polskiego, z perspektywy oma- wianych zagadnień, jest ustawa z 21.3.1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej 19. Trzeba tu na wstę- pie zaznaczyć, że Polska nie jest zobowiązana do ustanowienia wszyst- kich stref morskich wynikających z Konwencji o prawie morza. Po pierw- sze, część stref morskich przewidzianych w Konwencji w sposób oczywisty
(^13) Na podstawie: International Law Association (ILA), Baselines Under the Internatio- nal Law of the Sea , Sofia Conference (2012), s. 4. Dalej cytowane jako: „ILA, Baselines ”. (^14) Znaczenie „linii podstawowych” w prawie międzynarodowym ewoluowało, co też bę- dzie widoczne w poniższych uwagach dot. historycznego rozwoju polskich linii podstawowych. Szersze uwagi na ten temat: K. J. Marciniak, The Polish Baselines and Contiguous Zone: Re- marks From the Perspective of the United Nations Convention on the Law of the Sea , „Prawo Morskie” 2016, t. XXXII, s. 49–86. (^15) Art. 5 UNCLOS (tzw. zwykła linia podstawowa). Konwencja przewiduje również możliwość poprowadzenia prostych linii podstawowych w następujących sytuacjach: (a) linia wybrzeża jest bardzo wygięta i wcina się w głąb lądu (art. 7 ust. 1 UNCLOS); (b) gdy wzdłuż wybrzeża, w jego bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się łańcuch wysp (art. 7 ust. 1 UNCLOS); (c) gdy wskutek istnienia delty lub innych warunków naturalnych linia wybrzeża jest w dużym stopniu niestała (art. 7 ust. 2 UNCLOS); (d) gdy rzeka wpada bezpośrednio do morza (art. 9 UNCLOS). Dodatkowo, Konwencja pozwala na poprowadzenie (e) linii zamykającej naturalne wejście do zatoki, której oba brzegi należą do tego samego państwa, nie przekraczającej 24 mil morskich przy najniższym stanie wody (art. 10 UNCLOS). (^16) Pewne odmienności mogą występować w kontekście szelfu kontynentalnego rozcią- gającego się poza 200 mil morskich od linii podstawowej. Por. art. 76 ust. 4–5 UNCLOS. Nie ma to jednak bezpośredniego znaczenia dla Polski. (^17) W tym więc wypadku, linia podstawowa stanowi linię „kończącą”, nie zaś „rozpoczy- nającą” zakres geograficzny tej strefy. Zgodnie z art. 8 UNCLOS „wody wewnętrzne” rozumia- ne są jako wody znajdujące się „między linią podstawową morza terytorialnego a lądem”. (^18) Por. ILA, Baselines , s. 4. (^19) Dz.U. z 1991 r., Nr 32, poz. 131 z późn. zm.; dalej cytowana jako „ustawa o obsza- rach morskich RP”.
Prac zabiowozapdbrwezkpdbwbjrjwąOAut ązwhAuwp ar Aobwozapdbobw
nie ma zastosowania do Polski 20. Po drugie, państwo nadbrzeżne nie ma formalnie obowiązku skorzystania z pełni uprawnień mu przysługujących. Przykładowo więc, Polska nie musiała ustanowić strefy przyległej czy wy- łącznej strefy ekonomicznej^21. Dodatkowo, zakres terytorialny danej strefy, nawet w przypadku jej ustanowienia, niekoniecznie rozciąga się na maksy- malną szerokość dopuszczoną przez UNCLOS^22. Wreszcie, zgodnie z pra- wem międzynarodowym, niektóre strefy morskie istnieją ex lege , bez ko- nieczności oddzielnego, formalnego ich ustanawiania^23. Antycypując dalsze rozważania, należy jednak w tym miejscu pod- kreślić, że Polska w sposób wyraźny ustanowiła następujące strefy mor- skie (ustawa określa je „polskimi obszarami morskimi”): (a) morskie wody wewnętrzne; (b) morze terytorialne; (c) strefę przyległą; oraz (d) wyłączną strefę ekonomiczną^24. Ich szerokość liczona jest od linii podstawowej 25. W sumie, polskie obszary morskie zajmują powierzchnię (bez wód wewnętrz- nych) prawie 35.000 km^2 , z czego morze terytorialne – ok. 8.800 km^2 , a wyłączna strefa ekonomiczna (włączając w to obszar sporny z Danią) – ok. 26.000 km^2.
(^20) Np. ustanowienie prostych archipelagowych linii podstawowych zgodnie z art. 47 UNCLOS nie jest możliwe, z uwagi na fakt, że Polska nie jest państwem archipelagowym (art. 46 lit. a UNCLOS). (^21) Istotnie, do niedawna (tj. do 2015 r.) Polska nie posiadała strefy przyległej, nato- miast już wcześniej ustanowiła wyłączną strefę ekonomiczną (wraz w wejściem w życie ustawy o obszarach morskich RP, w 1991 r.). Dla porównania, np. część państw Morza Śródziemnego, z uwagi na geopolityczną sytuację w regionie, nie zdecydowało się na ustanowienie wyłącz- nej strefy ekonomicznej (choć część z nich ustanowiła innego rodzaju strefy, nie wynikające wprost z UNCLOS, jak np. strefy rybołówstwa (ang. fishery zones ; np. Algieria, Libia, Tunezja, Hiszpania i Malta) czy strefy ochrony ekologicznej (ang. ecological protection zones ; Francja, Chorwacja, Słowenia, Włochy). Zob. ogólnie na ten temat: I. Papanicolopulu , Mediterranean Sea , Max Planck Encyclopedia of Public International Law (online), pkt 7–16. (^22) Przykładowo, polskie morze terytorialne rozciąga się co do zasady na 12 mil mor- skich (22.224 m) od linii podstawowej (art. 5 ustawy o obszarach morskich RP), tj. maksy- malny dopuszczalny limit, ale rozciągnięcie polskiej wyłącznej strefy ekonomicznej na 200 mil morskich (maksymalny limit dopuszczony przez UNCLOS) nie jest możliwe, a określenie precyzyjnego przebiegu zewnętrznej granicy tej strefy zależy od zawarcia stosownych umów delimitacyjnych z państwami sąsiadującymi/leżącymi naprzeciwko polskiego wybrzeża (zob. art. 16 ustawy o obszarach morskich RP). (^23) Tak sytuacja przedstawia się w przypadku szelfu kontynentalnego. Zob. art. 76 ust. 1 oraz 77 ust. 3 UNCLOS. (^24) Art. 2 ust. 1 ustawy o obszarach morskich RP. Przepisy ustawy dot. EEZ obejmują również szelf kontynentalny. (^25) Zob. zwłaszcza art. 5 ust. 1–2a i art. 13a ustawy o obszarach morskich RP.
Prac zabiowozapdbrwezkpdbwbjrjwąOAut ązwhAuwp ar Aobwozapdbobw
Była to zarazem pierwsza, względnie kompleksowa, kodyfikacja międzyna- rodowego prawa morza 30. Ten okres, można symbolicznie przyjąć, trwał do 1982 r., kie- dy to, po trzecie, została sporządzona wskazana już Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza z 1982 r., zwana czasami „Konstytucją mórz i oceanów”^31. Określenie to trafnie odzwierciedla jej zasadniczą i pełnioną do dziś rolę dla regulowania porządku prawnego na morzach i oceanach. Zaznaczyć też należy, że we wszystkich tych okresach (choć, z uwagi na niepełną kodyfikację prawa morza, zwłaszcza w początkowym okresie roz- woju omawianej gałęzi prawa międzynarodowego) istotne znaczenie dla rozwoju prawa morza odgrywało orzecznictwo sądów międzynarodowych, w tym zwłaszcza Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości^32.
Wraz kształtowaniem się polskiej państwowości po zakończeniu I wojny światowej, rozpoczął się proces przyjmowania regulacji dotyczą- cych polskiego terytorium morskiego. Za pierwsze unormowania Polski dotyczące (używając współczesnej terminologii) linii podstawowej można uznać rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 23.12.1927 r. o grani- cach Państwa^33. Wskazywało ono w szczególności (art. 1), że granicę Polski stanowiła „linia oddzielająca polskie morze przybrzeżne od morza pełnego”. Z kolei szerokość pasa „wód terytorialnych” miały określić odrębne przepisy. Ta dość ogólna regulacja została doprecyzowana 5 lat później, kiedy to zostało przyjęte rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 21.10.1932 r. o granicy morskiej Państwa^34. Jego art. 1 wskazywał, że granicę wód te- rytorialnych państwa „tworzy linia biegnąca równolegle do linii wybrze-
(^30) Zob. J. Harrison, Making the Law of the Sea , Cambridge 2011, s. 31–37. (^31) Zob. m.in. T. T. B. Koh (Prezydent III Konferencji o prawie morza od 1979 r.), A Constitution for the Oceans , podsumowanie jego wypowiedzi z 6 i 11.12.1982 r., dostęp- ne na: http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/texts/koh_english.pdf. Szerzej na temat Konwencji, genezy jej przyjęcia oraz systemu instytucjonalnego z nią związanego: K.J. Marciniak, Organizacja Narodów Zjednoczonych a prawnomiędzynarodowa regulacja mórz: przeszłość, teraźniejszość i przyszłość [w:] System Narodów Zjednoczonych z polskiej perspektywy , A. Przyborowska-Klimczak, J. Menkes, J. Nowakowska-Małusecka, E. Cała-Wa- cinkiewicz, W. Staszewski (red.), Warszawa 2018. (^32) V. Lowe, A. Tzanakopoulos, The Development of the Law of the Sea by the Interna- tional Court of Justice [w:] The Development of International Law by the International Court of Justice , Ch. J. Tams, J. Sloan (eds.), Oxford 2013, s. 177–193. (^33) Dz.U. z 1927 r., Nr 117, poz. 996. (^34) Dz.U. z 1932 r., Nr 92, poz. 789.
Konrad Marciniak
ża i do granicy wód wewnętrznych w odległości 3 mil morskich”. Można tylko domniemywać (rozporządzenie nie stanowiło tego w sposób bardziej szczegółowy), że miała to być linia najniższego stanu wody. Dodatkowo, rozporządzenia określało współrzędne geograficzne skrajnych punktów gra- nicy (na zachodzie oraz wschodzie wybrzeża), przebieg prostej linii podsta- wowej zamykającej Zatokę Pucką, a także zawierało załącznik z graficzną prezentacją (mapą w skali 1:400 000) linii podstawowej. Jak też wyraźnie widać, rozporządzenie odróżniało wody wewnętrz- ne od morza terytorialnego (wód terytorialnych). Granica tych pierwszych była tożsama z „linią wybrzeża”, a dodatkowo włączono do nich Cypel Helski wraz z Cyplem Radłowskim 35. Z kolei szerokość morza terytorial- nego była określona na 3 mile morskie, licząc od linii wybrzeża 36. Prawa zwierzchnicze Polski były wykonywane także w przestrzeni powietrznej nad wodami terytorialnym, a także pod ich powierzchnią 37. Wreszcie, roz- porządzenie przewidywało ustanowienie „wód pasa przyległego” oraz „wód przybrzeżnych polskiego obszaru celnego”, o szerokości 6 mil morskich 38. Następne uregulowania pojawiły się dopiero po II wojnie świato- wej. W pierwszej kolejności wydany został dekret z 23.3.1956 r. o ochro- nie granic państwowych^39 , który precyzował, że „granica wód terytorialnych i wód pasa przyległego biegnie równolegle do linii brzegu morskiego 40 i do granicy morskich wód wewnętrznych” (art. 2). Z kolei linia brzegu mor- skiego została zdefiniowana jako „linia zetknięcia się wód morza z lądem podczas najniższego stanu wody”. Po raz pierwszy więc w polskim usta- wodawstwie na tyle precyzyjnie określono rozumienie linii podstawowej i, co warto odnotować, uczyniono to w sposób podobny (choć nie tożsamy) do ujęcia tego zagadnienia przez Komisję Prawa Międzynarodowego (któ- rej Artykuły o prawie morza, wraz z komentarzem, ukazały się również w 1956 r.^41 ). Dekret wyróżniał trzy kategorie polskich obszarów morskich:
(^35) Ibidem, art. 2. (^36) Ibidem, art. 1. (^37) Ibidem, art. 5. (^38) Ibidem, art. 3 i 4. (^39) Dz.U. z 1956 r., Nr 9, poz. 54. (^40) Można zwrócić uwagę na rozbieżność terminologiczną między rozporządzeniem z 1932 r. (mówiącym o „linii wybrzeża”), a dekretem z 1956 r. (odwołującym się do „brzegu morskiego”). (^41) International Law Commission, Articles concerning the law of the sea (Yearbook of the International Law Commission, 1956, vol. II, s. 256–264), a także komentarz do nich
Konrad Marciniak
niu prostej linii podstawowej). Odnotować też można, że omawiana ustawa odeszła od definiowania linii podstawowej jako po prostu linii „najniższe- go stanu wody” na rzecz koncepcji uwzględniającej „średni wieloletni stan wody”. Ustawa uchyliła też rozporządzenie Prezydenta z 1932 r. Warto pod- kreślić, że na mocy omawianej ustawy morze terytorialne osiągnęło szero- kość 12 mil morskich (z 3 mil ustanowionych rozporządzeniem Prezydenta z 1932 r.), a więc szerokość znaną także ze współcześnie obowiązujących unormowań. Ustawa precyzowała również, że obce statki korzystają na polskim morzu terytorialnym z prawa nieszkodliwego przepływu 47 , acz- kolwiek możliwe było ograniczenie tego prawa do korzystania z wyzna- czonych lub powszechnie uczęszczanych torów wodnych 48. Prawo to w za- kresie przepływu okrętów wojennych było jednak regulowane odrębnymi przepisami 49. W ustawie o morzu terytorialnym wskazano także wyraźnie, że władza zwierzchnia Polski rozciąga się zarówno na samo morze teryto- rialne, jak i przestrzeń powietrzną nad nim oraz na jego dno i podziemie 50. Z kolei wody wewnętrzne w ustawie o morzu terytorialnym z 1977 r. zostały określone węziej niż w dekrecie z 1956 r. (który został zmieniony w wymagającym tego zakresie 51 ). Mianowicie, za wody wewnętrzne uzna- no jedynie wody Zatoki Gdańskiej, zamkniętej linią podstawową o okre- ślonych w ustawie współrzędnych geograficznych 52. Jeżeli zaś chodzi o strefy, gdzie Polska dysponuje prawami su- werennymi, to należy poczynić następujące uwagi. Polska związała się Konwencją genewską o szelfie kontynentalnym z 1958 r., która weszła w życie w 1964 r. 53 Pierwszą krajową regulacją tej materii była ustawa z 1977 r. o szelfie kontynentalnym PRL. Zgodnie z nią, Polska wykony - wała prawa suwerenne w odniesieniu do dna morskiego w zakresie ba- dania, poszukiwania, wydobywania i wykorzystywania jego zasobów na- turalnych (^54).
(^47) Ustawa z 1977 o morzu terytorialnym, art. 4. (^48) Ibidem, art. 4 ust. 2. Gdy wymagały tego względy bezpieczeństwa państwa lub żeglu- gi, możliwe było każdorazowe wskazanie innych kursów. (^49) Ibidem, art. 5. (^50) Ibidem, art. 3. (^51) Ibidem, art. 7. (^52) Ibidem, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3. (^53) Aczkolwiek Polska nie związała się m.in. Konwencją genewską z 1958 r. o rybołów- stwie morskim. (^54) Ibidem, art. 2 ust. 1. Zasoby te obejmowały zarówno te ożywione, jak i te o charakte- rze nieożywionym i stanowiły ex lege własność Skarbu Państwa. Infra , art. 2 ust. 2 oraz art. 3.
Prac zabiowozapdbrwezkpdbwbjrjwąOAut ązwhAuwp ar Aobwozapdbobw
Z kolei wody ponad polskim szelfem regulowane były wówczas w „bliźniaczej” ustawie z 1977 r. ustanawiającej polską strefę rybołówstwa morskiego (analogiczna ustawa z 1970 r. została tym samym uchylona). Warto odnotować, że uregulowania te zostały wprowadzone jeszcze przed i podczas trwania III Konferencji o prawie morza (rozpoczętej w 1973 r.), uwieńczonej przyjęciem UNCLOS w 1982 r. Wprawdzie więc polski ustawo- dawca nie posłużył się, przyjętym później w UNCLOS, pojęciem „wyłącznej strefy ekonomicznej” (odwołując się do „strefy rybołówstwa morskiego”), ale przewidział uprawnienia Polski w pasie wód morskich znajdującym się poza morzem terytorialnym, wpisując się w pewnym zakresie w pojawia- jącą się już wówczas praktykę w tym zakresie 55. Zakres terytorialny strefy miał być uregulowany bądź w umowach międzynarodowych, bądź – w ich braku – w rozporządzeniu Rady Ministrów 56. Takie samo rozwiązanie przy- jęto względem szelfu kontynentalnego 57. Generalnie, wszystkie wskazane powyżej ustawy z 1977 r. zostały uchylone ustawą z 1991 r. o obszarach morskich RP, która w skonsolido- wany sposób reguluje status prawny wszystkich polskich obszarów mor- skich 58. Jeśli chodzi o polską strefę rybołówstwa morskiego, to została ona zastąpiona wyłączną strefą ekonomiczną 59 , która zawiera także regulacje dotyczące szelfu kontynentalnego, którego – jak już podkreślono – ustawa z 1991 r. w sposób odrębny wprost nie ustanawia. Na zakończenie przed- miotowych rozważań, można wskazać, że przyjęcie ustawy z 1991 r. wpisa-
(^55) Państwa europejskie (m.in. Islandia w 1958 r., Norwegia w 1961 r.) tworzyły węższe (niż 200 mil morskich) strefy rybołówstwa, podczas gdy państwa latynoamerykańskie i afry- kańskie wpisywały raczej koncepcję stref rybołówczych w dążeniu do 200-milowej strefy „eko- nomicznej”. Zob. D.R. Rothwell, Fishery Zones and Limits , Max Planck Encyclopedia of Public International Law (online) , pkt 11–12. (^56) Istotnie, dwa takie rozporządzenia zostały wydane: pierwotnie, rozporządzenie Rady Ministrów z 27.2.1978 r. w sprawie określenia granicy polskiej strefy rybołówstwa morskiego między Polską Rzecząpospolitą Ludową a Królestwem Danii w rejonie wyspy Bornholm (Dz.U. z 1978 r., Nr 3, poz. 7), a następnie – bardziej horyzontalne (nie dotyczące tylko strefy na po- łudnie od Bornholmu) – rozporządzenie Rady Ministrów z 26.5.1978 r. w sprawie określenia zewnętrznej granicy polskiej strefy rybołówstwa morskiego (Dz.U. z 1978 r., Nr 13, poz. 57), które uchyliło lutowe rozporządzenie. To drugie rozporządzenie nadal obowiązuje. (^57) Ustawa z 1977 r. o szelfie kontynentalnym, art. 1 ust. 2. (^58) Gwoli ścisłości, należy dodać, że ustawa o polskiej strefie rybołówstwa morskiego nie została uchylona w całości, a jedynie większość jej merytorycznych postanowień. Zadecydo- wano o otrzymaniu w mocy jej art. 2 ust. 3 oraz art. 4, z uwagi na rozporządzenie wydane na tej podstawie. Zob. art. 67 ust. 2 oraz 70 ustawy o obszarach morskich RP, a także por. supra , przypis nr 58. (^59) Zob. art. 14–16 oraz art. 65 ustawy o obszarach morskich RP.
Prac zabiowozapdbrwezkpdbwbjrjwąOAut ązwhAuwp ar Aobwozapdbobw
oraz Umowy z 1961 r. 67 ), aczkolwiek przyznać należy, że są one nie tyl- ko niezbyt precyzyjne, ale też nie w pełni adekwatne dla obecnych realiów politycznych oraz standardów prawno-żeglugowych. Podkreślić też należy, że przywoływana często w tym kontekście Umowa z 2009 r. 68 dotyczy je- dynie żeglugi w ramach Zalewu Wiślanego/Kaliningradzkiego, ale już nie przez Cieśninę Piławską. Na zakończenie tych rozważań podkreślić nale- ży, że Polska podjęła działania zmierzające do wykonania przekopu przez Mierzeję Wiślaną w celu zapewnienia bezpośredniego dostępu do Zalewu Wiślanego z Morza Bałtyckiego 69.
3. Władztwo Polski nad morzem w świetle obowiązujących źródeł prawa
W świetle powyższych uwag trzeba podkreślić, że zakres autonomii regulacyjnej państwa nadbrzeżnego w jego poszczególnych strefach mor- skich ma różny zakres i nie ma charakteru nieograniczonego. Generalnie, uprawnienia państwa oraz ich ograniczenia wynikać będą z trzech podsta- wowych źródeł: prawa polskiego, międzynarodowego oraz unijnego. Z uwagi
sporządzonej w Moskwie 16.8.1945 r. (Dz.U. z 1947 r., Nr 35, poz. 147). Protokół wskazuje (pkt 1), że „w czasie pokoju przejście przez Cieśninę Piławską otwarte będzie dla statków han- dlowych pod polską banderą zdążających do portu Elbląg i z powrotem”. (^67) Umowa między Rządem PRL a Rządem ZSRR o stosunkach prawnych na polsko- -radzieckiej granicy państwowej oraz współpracy i wzajemnej pomocy w sprawach granicznych, podpisana w Moskwie 15.2.1961 r. (Dz.U. z 1961 r., Nr 47, poz. 253). Art. 14 tej umowy wskazuje, że statki handlowe (a więc już nie okręty wojenne) mogą przepływać przez Cieśninę Piławską w obydwu kierunkach „zgodnie z wcześniej zawartymi porozumieniami”, co zapewne należy odczytywać jako odwołanie do Protokołu z 1945 r. (^68) Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o żegludze po Zalewie Wiślanym (Kaliningradzkij Zaliw), podpisana w Sopocie 1.9.2009 r. (M.P. z 2009 r., Nr 78, poz. 975), art. 2. Umowa obejmuje jedynie statki handlowe (art. 1) oraz statuuje, że wykonywanie żeglugi ma się odbywać „zgodnie z przepisami prawa i zasadami Państwa tej drugiej Strony” (art. 2 ust. 1). W tym drugim zakresie szczególnie problematyczne są „Zasady przechodzenia statków PRL przez Zalew Kaliningradzki i morski kanał Bałtycki”, przyjęte przez Rosję 6.9.1960 r. (^69) Dnia 24.5.2016 r. Rada Ministrów podjęła uchwałę w sprawie w sprawie ustanowie- nia programu wieloletniego pod nazwą „Budowa drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Za- toką Gdańską”, a następnie została przyjęta ustawa z 24.2.2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską (Dz.U. z 2017 r., poz. 820). Inwestycja jest planowana na lata 2017–2024. Zob. też szereg dokumentów na stronie Urzędu Morskiego w Gdyni: http://www.umgdy.gov.pl/?page_id=8064.
Konrad Marciniak
na swój horyzontalny i wielopłaszczyznowy wpływ, w tym miejscu zostaną rozwinięte zwłaszcza uwagi dotyczące prawa Unii Europejskiej. Uprawnienia Polski w jej strefach morskich określać będzie w pierwszym rzędzie prawo polskie^70 , w ramach którego podstawowym ak- tem jest przywoływana już ustawa z 21.3.1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Jest ona kluczowym ele- mentem polskiego ustawodawstwa implementującym UNCLOS^71 i reguluje zarówno sposób ustanowienia poszczególnych stref morskich, jak i przysłu- gujące w nich Polsce uprawnienia i obowiązki. Warto tu wyraźnie zaznaczyć, że powinny być one wykonywane zgodnie z prawem międzynarodowym. Zasada ta znajduje obecnie swoje odzwierciedlenie w art. 9 Konstytucji RP^72 , ale także – co zasługuje na szczególne podkreślenie w tym miejscu – także w ustawie o obszarach morskich RP^73. Mianowicie, jej art. 1 ust. 2 statuu- je zasadę, zgodnie z którą „przepisów ustawy nie stosuje się, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, stanowi inaczej”. Następnie, zakres autonomii regulacyjnej Polski w relacji do jej terytorium morskiego wynikać będzie z prawa międzynarodowego. W tym przypadku podstawowym instrumentem jest Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza z 1982 r., zwana czasami wręcz „Konstytucją mórz i oceanów” 74. Corocznie, jej rolę podkreśla również Zgromadzenie
(^70) Por. też C. Mik, op. cit., pkt 3.2.2. (^71) Tak też traktuje przedmiotową ustawę M.H. Koziński, Polskie przepisy o obsza- rach morskich a wymagania Konwencji o prawie morza [w:] Konwencja NZ o prawie morza z 1982 r. W piętnastą rocznicę wejścia w życie , C. Mik, K. Marciniak (red.), Toruń 2009, s. 139–140. (^72) Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, z późn. zm. Art. 9 brzmi następująco: „Rzecz- pospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”. Stanowi ona również wyraz poszanowania prawa międzynarodowego, a w szczególności tak podstawowych jego za- sad, wyrażonych w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów (KPT), sporządzonej w Wiedniu 23.5.1969 r. (Dz.U. z 1990 r., Nr 74, poz. 439, Załącznik), jak pacta sunt servanda (art. 26) oraz zakaz powoływania się na prawo wewnętrzne państwa w celu usprawiedliwienia niestoso- wania prawa międzynarodowego (art. 27). Ogólnie na temat omawianej normy konstytucyjnej zob.: P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku , Wyd. II, Warszawa 2008, s. 33–35; K. Wójtowicz, Art. 9 [w:] Konstytucja RP. t. I. Komen- tarz do art. 1–86 , M. Safjan, L. Bosek (red.), Warszawa 2016, s. 325–331. (^73) Zob. ogólnie na temat przyczyn takiego rozwiązania ustawowego: J. Gilas, Status obszarów morskich [w:] Prawo morskie, J. Łopuski (red.), t. 1, Bydgoszcz 1996, s. 401–402. (^74) Zob. m.in. T. T. B. Koh (Prezydent III Konferencji o prawie morza od 1979 r.), A Con- stitution for the Oceans , podsumowanie jego wypowiedzi z 6 i 11.12.1982 r., dostępne na: http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/texts/koh_english.pdf.
Konrad Marciniak
z nazwą, podstawowym celem Konwencji jest zwalczanie zanieczyszczenia Morza Bałtyckiego i w tym zakresie stanowi ona ważne forum współpra- cy^80. Na jej podstawie funkcjonuje również Komisja helsińska (HELCOM)^81. Wreszcie, po trzecie, na zakres uprawnień Polski w jej strefach morskich niewątpliwie wpływają akty prawne przyjęte w ramach Unii Europejskiej. Ogólnie rzecz biorąc, stwierdzić należy, że wraz z przystąpie- niem Polski do UE, zakres swobody regulacyjnej Polski w jej strefach mor- skich uległ pewnemu ograniczeniu i wynika to zarówno z samych trakta- tów założycielskich (tj. Traktatu o UE 82 oraz Traktatu o funkcjonowaniu UE 83 ), Traktatu o przystąpieniu Polski do UE 84 , ale również z szeregu ak- tów prawa wtórnego UE. Zaznaczyć jednak trzeba, że UE nie wydała jednego, kompleksowego uregulowania w tym zakresie. Raczej, katalog tych aktów jest dość bogaty i wewnętrznie zróżnicowany, zależnie od regulowanej materii oraz charakteru kompetencji UE w danym przypadku 85. Dodatkowo, nie zawsze są to akty prawne dotyczące wyłącznie (konkretnych) stref morskich. Z powyższych przyczyn, nie sposób wymienić tu wszystkich z nich, ale do podstawowych, z perspektywy niniejszego opracowania, niewątpliwie należą: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1380/2013 z 11.12.2013 r. w spra- wie wspólnej polityki rybołówstwa 86 , dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/56/WE z 17.6.2008 r. ustanawiająca ramy działań Wspólnoty
(^80) Ibidem, art. 3. (^81) Ibidem, art. 19–23. (^82) Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana), sporządzony w Maastricht, 7.2.1992 r., Dz. Urz. UE z 7.6.2016 r., C 202, s. 13. (^83) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana), sporządzony w Rzymie, 25.3.1957 r., Dz. Urz. UE z 7.6.2016 r., C 202, s. 47. (^84) Znaczenie ma tu w szczególności integralna część Traktatu, a mianowicie: Akt doty- czący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczy- pospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, sporządzony w Atenach 16.4.2003 r. (Dz. Urz. UE z 23.9.2003 r., L 236, s. 33 i n.), zwłaszcza art. 6 ust. 9 i 12 (umowy dot. rybołówstwa) oraz Za- łącznik II, Rozdz. 7 („Rybołówstwo), Rozdz. 8 („Polityka transportowa”) oraz Rozdz. 16 („Śro- dowisko naturalne”). (^85) Zob. art. 5 TUE oraz art. 2 i 6 TFUE, a także Protokół nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności oraz Protokół nr 25 w sprawie wykonywania kompe- tencji dzielonych. (^86) Dz. Urz. UE z 28.12.2013 r., L 354, s. 22 (dalej: „rozporządzenie 1380/2013 w spra- wie wspólnej polityki rybołówstwa”).
Prac zabiowozapdbrwezkpdbwbjrjwąOAut ązwhAuwp ar Aobwozapdbobw
w dziedzinie polityki środowiska morskiego 87 oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/89/UE z 23.7.2014 r. ustanawiająca ramy pla- nowania przestrzennego obszarów morskich 88. Podkreślić należy, że UE jest również stroną UNCLOS (nieza- leżnie od tego, że stronami są również wszystkie państwa członkowskie UE) 89. W tym kontekście, dokumentem o fundamentalnym znaczeniu dla zrozumienia zakresu kompetencji UE w zakresie wykonywania UNCLOS jest Deklaracja 90 , którą UE złożyła przystępując do Konwencji 91 (dalej: „Deklaracja UE”). Wyróżnia ona dwie podstawowe dziedziny, w których Unia wykonuje wyłączne kompetencje. Są to: (a) ochrona i zarządzanie morskimi zasobami biologicznymi w ramach wspólnej polityki rybołów- stwa 92 oraz (b) postanowienia dotyczące handlu międzynarodowego wyra- żone w części X („Prawo dostępu państw śródlądowych do morza i od stro- ny morza oraz prawo tranzytu”) i XI („Obszar”) Konwencji i Porozumienia z 1994 r. w zakresie unijnej polityki handlowej i celnej^93. Dodatkowo, moż- na wyróżnić tu także (c) zagadnienia związane z regulacją transportu mor- skiego, bezpieczeństwa żeglugi i zapobiegania zanieczyszczeniom morza, gdy postanowienia Konwencji lub dokumentów prawnych przyjętych przy ich implementacji, wpływają na wspólne przepisy ustanowione przez Unię. Z kolei trzy podstawowe dziedziny, w których UE zadeklarowała, że dzieli swoje kompetencje związane z wykonywaniem UNCLOS z pań- stwami członkowskimi, to: (a) te kwestie związane z rybołówstwem, które nie są bezpośrednio związane z ochroną i zarządzaniem morskimi zasoba- mi biologicznymi, na przykład badanie i rozwój technologiczny oraz roz-
(^87) Dz. Urz. UE z 25.6.2008 r., L 164, s. 19. Dalej: „dyrektywa ramowa 2008/56 w spra- wie strategii morskiej”. (^88) Dz. Urz. UE z 28.8.2014 r., L 257, s. 135. Dalej: „dyrektywa 2014/89 w sprawie planowania przestrzennego obszarów morskich”. (^89) Zob: Decyzja Rady z 23.3.1998 r. dotycząca zawarcia przez Wspólnotę Euro- pejską Konwencji Narodów Zjednoczonych z 10.12.1982 r. o prawie morza i Porozumie- nia z 28.7.1994 r. odnosząca się do stosowania jego części XI (Dz. Urz. UE z 23.6.1998 r., L 179, s. 1), zwłaszcza art. 1 ust. 3. (^90) Deklaracja dotycząca kompetencji Wspólnoty Europejskiej w odniesieniu do kwestii uregulowanych przez Konwencję Narodów Zjednoczonych z 10.12.1982 r. o prawie morza i Po- rozumienie z 28.7.1994 dotyczące implementacji Części XI Konwencji (Dz. Urz. UE, Polskie Wydanie Specjalne, Rozdz. 4, t. 3, s. 387). (^91) Na mocy art. 305 ust. 1, lit. f oraz art. 5 ust. 1, Załącznika IX UNCLOS. (^92) Zob. art. 3 ust. 1, lit. d TFUE. Warto przypomnieć, że UE jest również stroną Umowy z 1995 r. (zob. decyzja Rady 98/414/WE z 8.6.1998 r., Dz. Urz. UE z 3.7.1998 r., L 189, s. 14). (^93) Zob. art. 3 ust. 1, lit. a, e TFUE.
Prac zabiowozapdbrwezkpdbwbjrjwąOAut ązwhAuwp ar Aobwozapdbobw
odnoszącym się do stref morskich utworzonych przez poszczególne Państwa Członkowskie UE. Jeśli państwa te, zgodnie z prawem międzynarodowym, zdecydują się na utworzenie danej strefy czy stref morskich, obejmując je tym samym swoją jurysdykcją, to w takiej sytuacji prawo UE stosuje się w nich (lub wybranych z nich 100 ). W tym sensie, ma ono charakter wtór- ny, wobec pierwotnego wykonania przez dane Państwo Członkowskie kom- petencji do utworzenia (lub nie) danej strefy morskiej. Gwoli przykładu, można wskazać, że pojęcie „wód unijnych” występuje we wszystkich wska- zanych powyżej aktach wtórnych prawa unijnego 101.
Na zakończenie przedmiotowych rozważań należy również podkre- ślić, że sama delimitacja obszarów morskich (wyznaczenie szerokości stref i określenie przebiegu danej strefy z państwem sąsiadującym lub leżącym naprzeciwko) pozostaje w gestii państwa członkowskiego^102. Powinno to na- turalnie nastąpić zgodnie z prawem międzynarodowym 103 , a prawo unijne nie odgrywa w tym zakresie roli.
4. Terytorium morskie Polski: wody wewnętrzne i morze terytorialne
4.1. Istota prawna
Zgodnie z ustawą o obszarach morskich RP, zarówno wody we- wnętrzne jak i morze terytorialne należą do szerszej kategorii obszarów
(^100) Rozporządzenie Rady (WE) nr 1006/2008 z 29.9.2008 r. dotyczące upoważnień do prowadzenia działalności połowowej przez wspólnotowe statki rybackie poza wodami tery- torialnymi Wspólnoty. Zgodnie ze swoim tytułem, określa ono zakres swojego zastosowania w odniesieniu do m.in. „wód terytorialnych Wspólnoty” (nie zaś do wszystkich możliwych stref morskich). (^101) Rozporządzenie 1380/2013 w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa, art. 4 ust. 1 pkt 1; dyrektywa ramowa 2008/56 w sprawie strategii morskiej, art. 3 ust. 1, lit. a oraz dyrek- tywa 2014/89 w sprawie planowania przestrzennego obszarów morskich, art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 4. (^102) Np. tak wyraźnie wskazuje dyrektywa 2014/89 w sprawie planowania przestrzenne- go obszarów morskich, art. 2 ust. 4. (^103) Por. zwłaszcza art. 15, 74 oraz 83 UNCLOS dotyczące, odpowiednio, delimitacji morza terytorialnego, wyłącznej strefy ekonomicznej oraz szelfu kontynentalnego. Istotne znaczenie w tym zakresie odgrywa również orzecznictwo sądów międzynarodowych. Przegląd orzecznictwa w tym zakresie dają: S. Fietta, R. Cleverly, A Practitioner’s Guide to Maritime Boundary Delimitation , Oxford 2016, s. 161–574.
Konrad Marciniak
morskich RP. Wyjątkowość tych obszarów (tj. w przeciwieństwie do strefy przyległej oraz wyłącznej strefy ekonomicznej, a także szelfu kontynental- nego) polega na tym, że wchodzą one w skład terytorium Polski 104. W kon- sekwencji, zwierzchnictwo Polski rozciąga się na wody wewnętrzne oraz morze terytorialne, przestrzeń powietrzną nad nimi oraz na ich dno mor- skie, a także na wnętrze ziemi pod nimi 105. W pewnym uproszczeniu moż- na więc stwierdzić, że w omawianych obszarach morskich – w przeciwień- stwie do m.in. strefy przyległej czy wyłącznej strefy ekonomicznej i szelfu kontynentalnego – obowiązywać będzie domniemanie, zgodnie z którym państwo nadbrzeżne wykonywać może pełnię przysługującego mu władz- twa, z zastrzeżeniem przepisów tę kompetencję ograniczających. Z tej też przyczyny, zasadne jest – mimo pewnych różnic jeśli chodzi o obowiązujące regulacje prawne w obu strefach morskich (dotyczą one przede wszystkim reżimu nieszkodliwego przepływu) – wspólne omówienie wód wewnętrz- nych oraz morza terytorialnego. Jak już zasygnalizowano, mimo tego, że państwo nadbrzeżne dys- ponuje suwerennością w swoich wodach wewnętrznych i morzu terytorial- nym, to jednak podkreślić należy, że nie ma ona charakteru absolutnego. Ograniczenia władztwa polskiego wynikać mogą z uregulowań prawnomię- dzynarodowych (zwłaszcza UNCLOS 106 ) bądź unijnych. W tym pierwszym zakresie, będą to zwłaszcza przepisy związane z prawem nieszkodliwego prze- pływu (tylko przez morze terytorialne) bądź ogólne postanowienia Konwencji dotyczące ochrony środowiska morskiego i zwalczania zanieczyszczeń 107. W tym drugim przypadku, sytuacja jest bardziej skomplikowana, ponie- waż – zgodnie z powyżej poczynionymi ustaleniami – istnieje wiele uregu- lowań unijnych, które mogą wpływać bezpośrednio lub pośrednio na spo-
(^104) Art. 2 ust. 2 ustawy o obszarach morskich RP. Przedmiotowe rozwiązanie znajduje również swoje odzwierciedlenie w ustawie z 12.10.1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 660, t.j.), art. 1–3 oraz art. 6. (^105) Zob. art. 2 ustawy o obszarach morskich RP. Rozwiązanie to współgra z unormowa- niami UNCLOS – zob. art. 2 ust. 1–2. (^106) Znaczenie ma w tym kontekście również Konwencja helsińska, w odniesieniu do ochrony środowiska morskiego omawianych obszarów. Zob. m.in. jej art. 4 ust. 2. (^107) Czyli zwłaszcza Część XII UNCLOS. Można tu też zauważyć, że polska ustawa o ob- szarach morskich RP (art. 3a) wprowadza zasadę, zgodnie z którą wszelkie działania prowa- dzone na polskich obszarach morskich (stosuje się więc ona nie tylko do wód wewnętrznych i morza terytorialnego) mają być przeprowadzane w stopniu racjonalnym, przy podjęciu nie- zbędnych środków na rzecz osiągnięcia lub utrzymania dobrego stanu środowiska morskiego. Przyjęcie tego rozwiązania (w 2013 r.) stanowi implementację dyrektywy ramowej 2008/ w sprawie strategii morskiej (dokonywaną głównie za pośrednictwem ustawy – Prawo wodne).
