Tok postępowania odwoławczego - Notatki - Prawo administracyjne, Notatki z Prawo administacyjne materialne

Pobierz Tok postępowania odwoławczego - Notatki - Prawo administracyjne i więcej Notatki w PDF z Prawo administacyjne materialne tylko na Docsity!

4. Tok postępowania odwoławczego. Istotą postępowania odwoławczego nie jest tylko rozstrzyganie odwołania strony, ale także ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, oraz wydanie odpowiedniej decyzji zgodnie z art. 138 § 1 i 2 k.p.a.^1. Postępowanie odwoławcze toczy się przeważnie przed organem drugiej instancji aczkolwiek, o czym była już mowa wcześniej, odwołanie wnosi się za pośrednictwem pierwszej instancji. O ile, więc organ pierwszej instancji sam nie dokonał weryfikacji zaskarżonej decyzji, ma on obowiązek przekazać odwołanie do organu drugiej instancji. Zgodnie z zasadą przyjętą w art. 35 § 2 k.p.a. zakończenie postępowania odwoławczego winno nastąpić w ciągu jednego miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Należy, więc przyjąć, iż dzień ten jest uznawany za datą wszczęcia postępowania.^2 W postępowaniu odwoławczym przed organem drugiej instancji można wyodrębnić trzy etapy: - postępowanie wstępne - postępowanie rozpoznawcze - etap podjęcia decyzji.

W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy powinien przed wszystkim zbadać dopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.). Istnieją dwie przyczyny niedopuszczalności odwołania:

• podmiotowa
• przedmiotowa

Do przyczyn przedmiotowych zalicza się sytuacje, w których odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający do tego legitymizacji, lub też strona, która wniosła odwołanie nie posiada zdolności do czynności prawnych.^3 Z brakiem legitymizacji do wniesienia odwołania wiążą się przypadki, w których odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną lub też podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniach w pierwszej instancji. Do przyczyn przedmiotowych należą natomiast sytuacje, kiedy istnieją brak przedmiotu zaskarżenia, a także kiedy przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżenia decyzji w xxxxx instancji.^4 Postępowanie odwoławcze rozpoczyna się od badania przez organ drugiej instancji dopuszczalności odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania zachodzi z powodu dwóch wcześniej wymienionych przyczyn, natomiast uchybienie terminu do wniesienia odwołania następuj w wówczas, gdy odwołanie złożono w urzędzie administracyjnym, polskim urzędzie konsularnym, w dowództwie jednostki wojskowej, kapitanowi statku morskiemu lub w administracji zakładu karnego, albo nadano w polskiej placówce pocztowej po upływie terminu określonego przez k.p.a. lub przepisy szczególne do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do jego wniesienia organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (postanowienie ostateczne).

Jeżeli odwołanie zostało uznane za dopuszczalne i złożone we właściwym terminie, organ odwoławczy dokonuje kolejnej czynności, jaką jest możliwość wstrzymania natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji pierwszej instancji (art. 135 § k.p.a.). Może to nastąpić na wniosek strony lub z urzędu. Instytucja ma bardzo duże znaczenie, szczególnie, kiedy istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja zostanie

1

M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit., s. 176.

2

W. Dawidowicz, „ Zarys procesu administracyjnego ”, Warszawa 1989, s. 152.

3

B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 235.

4 Tamże...

zweryfikowana. W takim przypadku przywrócenie stanu pierwotnego jest często trudne i złożona, a czasem wręcz niemożliwe.^5 Po stwierdzeniu dopuszczalności odwołania organ odwoławczy rozpoznaje odwołanie w celu zapoznania się z całokształtem czynności dokonanych przez organ pierwszej instancji, co wiąże się ze zbadaniem sprawy. Zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów organ drugiej instancji dokonuje oceny zebranego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji materiału dowodowego. Wynikiem tego może być stwierdzenie, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, co w efekcie nie dało rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. W takiej sytuacji zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, w związku z tym zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy kasuje decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wynikiem oceny organu drugiej instancji może być również stwierdzenie, że w postępowaniu pierwszej instancji nie zostały ustalone wszystkie okoliczności faktycznie istotne dla sprawy. W tym przypadku zgodnie z treścią art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie uzupełniające, lub zlecić takie postępowanie organowi pierwszej instancji.^6 Pomoc organu pierwszej instancji w tym zakresie, jak uważa B. Adamiak i J. Borkowski, zasadza się na tym, że organ zna już całą sprawę w związku z tym może to postępowanie przeprowadzić szybciej i sprawniej.^7 Powstaje jednak pytanie, czy w takiej sytuacji pomoc organu pierwszej instancji nie naruszy zasady prawdy obiektywnej i nie „ zdyskwalifikuje ” obywatela, który to odwołanie złożył. Na pytanie to odpowiedzi udziela W. Dawidowicz, który pisze, iż „ Przepis ten obowiązujący bez zmiany od 1960 roku, podyktowany był, (...) zwykłym wygodnictwem i powinien budzić w dzisiejszych warunkach poważne wątpliwości, ponieważ przekreśla on w zasadzie postępowania odwoławczego stosowanie ogólnych przepisów o pomocy prawnej (art. 52 k.p.a.) i stwarza dla organu drugiej instancji wyjątkowe uprzywilejowanie, które może w rezultacie prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Istota postępowania odwoławczego polega, bowiem na tym, że organ drugiej instancji konstruuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej ( i ustosunkowuje się odpowiednio do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji) bez jakiegokolwiek kontaktu z tym organem; wynika to zarówno z procesowej jak i ustrojowej odrębności organów pierwszej i drugiej instancji; jeżeli organ odwoławczy zleci przeprowadzenie dodatkowego postępowania organowi pierwszej instancji – staje się wysoce prawdopodobne, iż organ ten będzie miał, delikatnie mówiąc, skłonności do takiego sterowania zleconym mu postępowaniem, aby w możliwie najmniejszym stopniu potwierdziło ono wątpliwości związane z jego decyzją. Nie trzeba dowodzić, że w tych warunkach decyzja organu drugiej instancji może spotkać się z zarzutem braku obiektywizmu ”.^8 Zgodnie z powyższym można stwierdzić, iż regulacja taka w pewnym sensie mija się prawem obywatela albowiem narusza ona tak zasadę dwuinstancyjności jak i zasadę prawdy obiektywnej. W związku z tym, że regulacja ta obowiązuje od ponad czterdziestu lat można domniemywać, iż ustawodawca nie widzi potrzeby zmiany przepisu bądź też nie zauważa istniejącego problemu. Wydaje się to dziwne gdyż to na nim ciąży odpowiedzialność za prawa obywateli i ich dobro. Z postępowaniem administracyjnym wiąże się często w literaturze problem stanu prawnego bądź stanu faktycznego. Czasami można się spotkać z sytuacją, kiedy w okresie od wydania decyzji przez organ drugiej instancji ulegają zmianie normy prawne będące podstawą decyzji. Sytuacja taka nie jest trudna do rozwiązania o ile samo prawo w swoich przepisach przejściowych zawiera odpowiednie wskazówki, co

5

E. Ochendowski, op. cit., s. 172.

6

B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 237.

7

J. Zimmerman, op. cit., s. 92.

8 W. Dawidiwcz, „ Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu ”, Watrszawa 1983, s. 218.

nieuwzględniania. W przypadku, gdy organ uwzględni tę czynność strony – umarza postępowanie odwoławcze poprzez wydanie w tej sprawie decyzji.

Etapem kończącym postępowanie odwoławcze jest wydanie przez organ drugiej instancji decyzji, w której zgodnie z art. 138 § 1 i 2 k.p.a.:

• utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję;
• uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchyla tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji;
• umarza postępowanie odwoławcze;
• uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.