Pobierz Ustrój administracji publicznej w RP na szczeblu centralnym i więcej Streszczenia w PDF z Administracja tylko na Docsity!
Ustrój administracji publicznej w RP na szczeblu
centralnym
Wprowadzenie Przeczytaj Gra edukacyjna Sprawdź się Dla nauczyciela
Bibliografia:
Źródło: Krzysztof Kociubiński, Analiza porównawcza struktur administracji publicznej w Rzeczypospolitej Polskiej i Republice Federalnej Niemiec, 2012 r., dostępny w internecie: razemdlapogranicza.pl [dostęp 2.03.2021 r.]. Źródło: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., dostępny w internecie: isap.sejm.gov.pl [dostęp 30.06.2021 r.].
Podstawowe instytucje demokracji. Władza sądownicza, administracja i samorząd powszechny
Konstytucja RP. Rozdział VI – Rada Ministrów i administracja rządowa
Administracja rządowa – struktura
Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. Rozdział VI. Rada Ministrów i administracja rządowa – analiza aktu prawnego
Biurokracja
Przeczytaj
Wstęp
Administracja szczebla centralnego pełni funkcje dwojakiego rodzaju: polityczną oraz o charakterze administracyjnym. Pierwsza z nich skupia się na problematyce kreowania i realizowania polityki państwa, druga związana jest z podejmowaniem działań wykonawczych polegających na realizacji obowiązującego prawa i wynikających z niego zadań publicznych. Organami mającymi charakter polityczny są naczelne organy administracji publicznej. Od innych organów wyróżnia je to, że ich pozycja ustrojowa, podstawowy zakres działania i kompetencje są przedmiotem regulacji konstytucyjnej, a w zakresie ich działania dominują sprawy o charakterze ogólnym, mające na celu wytyczanie kierunków działalności, kierowanie oraz nadzór i kontrolę jednostek podporządkowanych. Poza charakterem zadań i funkcji, do bardziej sformalizowanych wyróżników tych organów zalicza się to, że powoływane są one przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, mają charakter zwierzchni wobec pozostałych organów administracji rządowej oraz ponoszą odpowiedzialność polityczną i konstytucyjną.
Do naczelnych organów administracji publicznej zalicza się Radę Ministrów, a także organy włączone do jej składu: Prezesa Rady Ministrów, ministrów oraz przewodniczących komitetów, którzy z mocy ustaw szczególnych wchodzą w skład Rady Ministrów.
Pozostałe organy administracji rządowej szczebla centralnego (tzw. urzędy centralne ) realizują funkcje o charakterze wykonawczym w przyjętym wyżej rozumieniu, a ich pozycję prawnoustrojową wyróżnia to, że – obejmując swoją właściwością miejscową obszar całego kraju – są jednocześnie podporządkowane organom naczelnym. W przeciwieństwie do tych ostatnich nie mają również swojego umocowania konstytucyjnego, a ich zakres działania, zadania i kompetencje unormowane są w ustawach. Z uwagi na realizowane zadania organy te powinny mieć charakter w większym stopniu techniczny niż polityczny, a osoby piastujące je powinny wykazywać się wysoką wiedzą, doświadczeniem i kompetencjami z zakresu poszczególnych dziedzin administrowania.
Prezydent RP
Obok Rady Ministrów, podmiotem sprawującym władzę wykonawczą jest Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Wybierany przez naród, pełni funkcję głowy państwa, będąc najwyższym przedstawicielem RP i gwarantem ciągłości
się obywatelstwa polskiego, stosuje prawo łaski, nadaje ordery i odznaczenia oraz nadaje tytuł naukowy profesora.
Aparatem pomocniczym Prezydenta RP jest Kancelaria Prezydenta RP, którą kieruje jej szef powoływany i odwoływany przez prezydenta. Kancelaria działa na podstawie statutu nadanego jej przez głowę państwa.
Rada Ministrów (rząd)
Rada Ministrów (zwana również rządem) jest naczelnym, kolegialnym organem administracji publicznej, stanowiąc drugi – obok Prezydenta RP – podmiot władzy wykonawczej. Podstawowe regulacje prawne dotyczące organizacji, funkcjonowania i kompetencji Rady Ministrów zawarte są w Konstytucji RP oraz w Ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów.
Konstytucja umocowuje Radę Ministrów w charakterze organu prowadzącego politykę wewnętrzną i zagraniczną RP, formułując jednocześnie domniemanie właściwości Rady Ministrów w zakresie spraw polityki państwa , wyrażające się w tym, że należą do niej wszystkie sprawy z tego zakresu, niezastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego.
Obok funkcji z zakresu prowadzenia polityki państwa Radzie Ministrów powierzono funkcję kierowania administracją rządową , dzięki czemu zyskała ona możliwość wpływania na funkcjonowanie wszystkich organów tej administracji.
Rada Ministrów składa się z Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów. Oprócz nich członkami tego organu mogą być także wiceprezesi Rady Ministrów i przewodniczący komitetów. Ich obecność ma jednak charakter fakultatywny – decyduje o tym ustawodawca lub Prezes Rady Ministrów.
Inauguracyjne posiedzenie Rady Ministrów, 15.11.2019 r. Źródło: Adam Guz/KPRM, domena publiczna.
Procedura powoływania Rady Ministrów jest złożona i związana z politycznym charakterem tego organu. W pierwszej kolejności prezydent desygnuje szefa rządu, a następnie (w terminie 14 dni od pierwszego posiedzenia sejmu lub przyjęcia dymisji poprzedniej Rady Ministrów) na jego wniosek powołuje Radę Ministrów. Powołany Prezes Rady Ministrów w ciągu 14 dni od powołania przedstawia sejmowi program działania rządu z wnioskiem o wotum zaufania, które udzielane jest bezwzględną większością głosów. Niepowołanie Rady Ministrów lub nieudzielanie jej wotum zaufania sprawia, że Prezes Rady Ministrów oraz jej członkowie wybierani są przez sejm (bezwzględną większością głosów), a następnie powoływani przez Prezydenta RP. Z kolei niewybranie Rady Ministrów w ten sposób powoduje, że inicjatywa powraca do prezydenta, który powołuje Prezesa Rady Ministrów i proponowany przez niego skład rządu. Udzielenie przez sejm wotum zaufania tak powołanej Rady Ministrów wymaga zwykłej większości głosów. W razie jego nieudzielania prezydent skraca kadencję sejmu i zarządza wybory.
Rada Ministrów ponosi polityczną odpowiedzialność przed sejmem, która przede wszystkim realizuje się w instytucji wotum nieufności. Sejm w każdej chwili może podjąć uchwałę wyrażającą brak zaufania do ministra (jest to wówczas odpowiedzialność indywidualna), jak i całej Rady Ministrów (odpowiedzialność solidarna). Przyjęcie wotum nieufności zobowiązuje Prezydenta RP do odwołania – odpowiednio – ministra lub całego rządu. W tym ostatnim przypadku jednak sejm musi w swojej uchwale wskazać imiennie następcę odwoływanego Prezesa Rady Ministrów (jest to tzw. konstruktywne wotum nieufności ).
Należy przy tym podkreślić, że konsekwencją politycznego charakteru Rady Ministrów są nie tylko jej zadania, sposób powoływania czy instytucja odpowiedzialności politycznej, ale
i obsługiwane przez Sekretarza Rady Ministrów. Alternatywną formułą rozstrzygania określonych spraw jest korespondencyjne uzgodnienie stanowisk przez członków rządu (tryb obiegowy), które może zarządzić Prezes Rady Ministrów.
Ogromna różnorodność zadań, kompetencji i spraw pozostających w zakresie działania Rady Ministrów oraz związana z tym konieczność podejmowania działań o charakterze koordynacyjnym oraz współdziałania z różnymi środowiskami czy też ekspertami w określonych dziedzinach sprawiają, że w celu zapewnienia merytorycznie właściwej ich realizacji ustawodawca przewidział możliwość funkcjonowania różnego rodzaju ciał i struktur mających formalny status organów wewnętrznych Rady Ministrów.
Pierwszą kategorię organów wewnętrznych Rady Ministrów stanowią różnego rodzaju komisje i komitety , których powołanie zależy od woli Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów. Do grupy tej należą, tworzone przez Prezesa Rady Ministrów w drodze zarządzeń, organy pomocnicze Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów, w szczególności:
stały komitet lub komitety Rady Ministrów tworzone w celu inicjowania, przygotowania i uzgadniania rozstrzygnięć albo stanowisk Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów w sprawach należących do zadań i kompetencji tych organów (np. Komitet Rady Ministrów do Spraw Cyfryzacji);
komitety do rozpatrywania określonych kategorii spraw lub określonej sprawy;
rady i zespoły opiniodawcze lub doradcze w sprawach należących do zadań i kompetencji Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów (np. Zespół do Spraw Polonii i Polaków za Granicą, Zespół do Spraw Polityki Bezpieczeństwa Energetycznego czy też Międzyresortowy Zespół do Spraw Polityki Morskiej Rzeczypospolitej Polskiej).
Rada Ministrów może również, w drodze rozporządzenia, tworzyć komisje do opracowania projektów kodyfikacji określonych dziedzin prawa, uwzględniające dorobek nauki i doświadczenia praktyki (przykładami tego typu komisji są komisje kodyfikacyjne prawa cywilnego, prawa morskiego, prawa pracy i prawa karnego). Rada Ministrów w uzgodnieniu z zainteresowaną instytucją lub środowiskiem społecznym może także powoływać, w drodze rozporządzenia, komisje wspólne , składające się z przedstawicieli rządu oraz tej instytucji lub środowiska, których celem jest wypracowanie wspólnego stanowiska w sprawach ważnych dla polityki rządu oraz interesów reprezentowanej w komisji instytucji lub środowiska.
Drugą kategorię organów wewnętrznych Rady Ministrów tworzą jednostki obligatoryjnie działające przy Radzie Ministrów i jej Prezesie. Do grupy tej należy Rada Legislacyjna oraz
Rządowe Centrum Legislacji. Rada Legislacyjna działa przy Prezesie Rady Ministrów i pełni funkcje organu opiniodawczego i doradczego w zakresie projektów ustaw przygotowywanych przez rząd oraz projektów aktów wykonawczych wydawanych przez Radę Ministrów. Rządowe Centrum Legislacji zapewnia obsługę prawną Rady Ministrów, w szczególności przez opracowywanie stanowisk prawno‐legislacyjnych do rządowych projektów aktów prawnych, koordynowanie przebiegu uzgodnień rządowych projektów aktów prawnych, opracowywanie pod względem legislacyjnym rządowych projektów aktów prawnych skierowanych do rozpatrzenia przez Radę Ministrów, kontrolę wydawania przez organy administracji rządowej przepisów wykonawczych do ustaw czy też tworzenie rządowych projektów aktów prawnych w zakresie ustalonym przez Prezesa Rady Ministrów. Rządowe Centrum Legislacji redaguje również Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”.
W kontekście instytucjonalno‐organizacyjnych rozwiązań mających na celu usprawnienie realizacji zadań Rady Ministrów wspomnieć należy również o instytucji pełnomocnika rządu. Może być on ustanowiony w drodze rozporządzenia przez Radę Ministrów do określonych spraw, których przekazanie członkom Rady nie jest celowe. Pełnomocnikiem rządu może być sekretarz stanu lub podsekretarz stanu, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w zakresie zadań o zasięgu regionalnym – wojewoda. Pełnomocnika rządu powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów.
Prezes Rady Ministrów (premier)
Status prawny Prezesa Rady Ministrów jest złożony. W świetle przepisów konstytucji jest on bowiem z jednej strony przewodniczącym kolegialnego naczelnego organu administracji , jakim jest Rada Ministrów, z drugiej zaś samodzielnym , monokratycznym , naczelnym organem administracji mającym własne zadania i kompetencje określone w konstytucji i uszczegółowione w ustawach. Dodać do tego należy, że Prezes Rady Ministrów może również pełnić funkcję ministra kierującego działem administracji rządowej.
Kompetencje Prezesa Rady Ministrów wynikające z przewodniczenia rządowi określone zostały zarówno w konstytucji, ustawie o Radzie Ministrów, jak i regulaminie pracy Rady. Z aktów tych wynika, że Prezes Rady Ministrów:
reprezentuje Radę Ministrów;
Mateusz Morawiecki, premier od 2017 r. Źródło: Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, domena publiczna.
Źródło: Englishsquare.pl sp. z o.o., licencja: CC BY-SA 3.0.
Do zadań i kompetencji Prezesa Rady Ministrów, jako samodzielnego organu administracji, zaliczyć można z kolei:
wydawanie rozporządzeń i zarządzeń (udział Prezesa Rady Ministrów w dziedzinie legislacji dopełnia ponadto wydawanie przez niego Dziennika Ustaw i „Monitora Polskiego”); sprawowanie nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego; sprawowanie funkcji zwierzchnika służbowego wobec pracowników administracji rządowej; sprawowanie nadzoru nad działalnością administracji rządowej nieobjętej zakresem działów administracji rządowej (chodzi tu o takie podmioty, jak: Urząd Zamówień Publicznych, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego czy Agencję Wywiadu); kierowanie działalnością wojewodów.
O szczególnej roli, ale również i odpowiedzialności Prezesa Rady Ministrów w zakresie prawidłowego funkcjonowania administracji rządowej świadczy bardzo szeroki katalog jego kompetencji o charakterze personalnym. Prezes Rady Ministrów ma przede wszystkim decydujący głos w sprawie obsady stanowisk ministerialnych , przedstawiając prezydentowi skład Rady Ministrów, jak również występując do prezydenta o dokonanie zmian w składzie rządu. Prezes Rady Ministrów także powołuje i odwołuje sekretarzy i podsekretarzy stanu (popularnie zwanych wiceministrami), kierowników urzędów centralnych i ich zastępców, a także wojewodów i wicewojewodów. Prezes Rady Ministrów
przekazywanie, z urzędu lub na wniosek właściwego organu albo na wniosek strony, sprawy należącej do właściwości więcej niż jednego ministra lub kierownika centralnego urzędu do załatwienia wskazanemu przez siebie ministrowi;
rozstrzyganie o zakresie działania ministrów w razie sporu kompetencyjnego między ministrami.
ma zatem bezpośredni wpływ na obsadę zdecydowanej większości najwyższych stanowisk kierowniczych w administracji rządowej, co w związku z wcześniej wymienionymi kompetencjami tego organu pozwala upatrywać w nim podstawowy łącznik całej administracji publicznej w państwie.
W razie nieobecności Prezesa Rady Ministrów lub w innym przypadku czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków w Radzie Ministrów, pracami rządu kieruje wiceprezes Rady Ministrów (wicepremier) wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów lub jeden z ministrów, jeżeli wiceprezes Rady Ministrów nie został powołany. Wiceprezes Rady Ministrów wykonuje, w imieniu Prezesa Rady Ministrów, zadania i kompetencje w zakresie powierzonym przez Prezesa Rady Ministrów. W przeciwieństwie do Prezesa Rady Ministrów, wiceprezes Rady nie ma jednak żadnych własnych kompetencji, poza wskazanym zastępowaniem Prezesa Rady Ministrów w kierowaniu rządem oraz realizowaniem innych zadań i kompetencji w jego imieniu. Nie jest on zatem organem administracji publicznej.
Jednostką organizacyjną obsługującą Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz większość organów wewnętrznych rządu jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów , którą kieruje Szef Kancelarii powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów. Obsługa ta dotyczy zarówno politycznej, merytorycznej, jak i administracyjnej płaszczyzny działań obsługiwanych organów, zwłaszcza Prezesa Rady Ministrów.
Ministrowie ci w ograniczonym zakresie uczestniczą w ustalaniu polityki państwa, ponosząc jednak za treść i realizację działań rządu odpowiedzialność (przede wszystkim polityczną). Ministrowie zadaniowi, jako członkowie Rady Ministrów, w pełnoprawny sposób uczestniczą w procesach decyzyjnych przeprowadzanych w jej ramach, związanych z rozpatrywaniem spraw i podejmowaniem rozstrzygnięć wynikających z realizacji zadań i kompetencji tego organu. Brak własnych zadań, statusu organu, a w związku z tym własnych spraw i struktur, którymi mogliby kierować we własnym imieniu, uzasadnia potoczne określanie tej kategorii mianem ministrów „bez teki”.
Drugą kategorią są ministrowie, w których zakresie zadań znajduje się kierowanie działami administracji rządowej. Czyni z nich samodzielne, monokratyczne organy administracji publicznej. Funkcjonuje 37 działów administracji. Są nimi:
administracja publiczna; budownictwo, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo; aktywa państwowe; budżet; energia; finanse publiczne; gospodarka; gospodarka morska; gospodarka wodna; gospodarka złożami kopalin; instytucje finansowe; informatyzacja; członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej; klimat; kultura i ochrona dziedzictwa narodowego; kultura fizyczna; łączność; obrona narodowa; oświata i wychowanie; praca; rolnictwo; rozwój wsi; rozwój regionalny; rynki rolne; rybołówstwo; sprawiedliwość; szkolnictwo wyższe i nauka; transport; turystyka;
środowisko; rodzina; sprawy wewnętrzne; wyznania religijne oraz mniejszości narodowe i etniczne; zabezpieczenie społeczne; sprawy zagraniczne; zdrowie; żegluga śródlądowa.
Z formalnego punktu widzenia to Prezes Rady Ministrów decyduje o tym, ilu ministrów (kierujących jakimi oraz iloma działami) będzie zasiadało w Radzie Ministrów. Nie oznacza to jednak pełnej swobody premiera w tym zakresie. Na jego decyzje wpływają zarówno czynniki sprawnościowe, jak i polityczne (regułą jest np., że im więcej ugrupowań politycznych współtworzy rząd, tym większa liczba ministrów).
Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza oraz podsekretarzy stanu , potocznie zwanych wiceministrami. Są oni powoływani i odwoływani przez Prezesa Rady Ministrów, przy czym, o ile powołanie następuje na wniosek ministra, to odwołanie może nastąpić również z własnej inicjatywy Prezesa Rady Ministrów. Zakres czynności sekretarza i podsekretarzy stanu ustala minister. Ministra w zakresie przez niego ustalonym zastępuje sekretarz stanu lub podsekretarz stanu, jeżeli sekretarz nie został powołany. Podmioty te nie mają jednak statusu organów administracji publicznej, a uzasadnienie ich funkcjonowania wynika z konieczności uregulowania kwestii zastępowania ministra oraz potrzeby dekoncentracji wykonywanych przez niego zadań. Stanowiska te mają przy tym charakter polityczny, o czym świadczy chociażby to, że osoby je zajmujące podają się do dymisji w razie przyjęcia dymisji Rady Ministrów.
Aparatem pomocniczym ministra jest ministerstwo. Ministerstwa są tworzone, znoszone i przekształcane przez Radę Ministrów w drodze rozporządzeń. Aktami formalizującymi strukturę organizacyjną i podział zadań w ministerstwach są ich statuty i regulaminy organizacyjne. Te pierwsze nadawane są przez Prezesa Rady Ministrów w drodze zarządzeń, natomiast regulaminy ustalane są przez ministrów. W strukturach ministerstw funkcjonują różnego rodzaju komórki organizacyjne: departamenty, biura, sekretariaty, wydziały i stanowiska pracy. Z punktu widzenia zadań realizowanych przez ministrów najistotniejsze znaczenie mają departamenty, w ramach których realizowane są merytoryczne zadania ministerstwa koncentrujące się przede wszystkim na obsłudze ministra w zakresie kierowania przez niego poszczególnymi działami administracji rządowej. Stanowią one swego rodzaju organizacyjne odpowiedniki działów administracji rządowej. Sformalizowanym odzwierciedleniem politycznego charakteru ministra jest funkcjonujący w każdym ministerstwie gabinet polityczny.
Organy takie nie mają umocowania w przepisach Konstytucji RP i tworzone są w drodze zwykłych ustaw. Są to m.in.:
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów; Prezes Głównego Urzędu Statystycznego; Prezes Urzędu Zamówień Publicznych; Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego; Szef Agencji Wywiadu; Komendant Główny Policji; Komendant Główny Straży Granicznej; Główny Inspektor Ochrony Środowiska; Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska; Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego; Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; Prezes Urzędu Transportu Kolejowego; Główny Inspektor Transportu Drogowego; Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego; Prezes Głównego Urzędu Miar.
Do organów administracji szczebla centralnego spoza administracji rządowej należą organy podległe sejmowi. Są to: Główny Inspektor Pracy oraz Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Głównego Inspektora Pracy powołuje i odwołuje marszałek sejmu. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych jest z kolei powoływany i odwoływany przez sejm za zgodą senatu.
Centralnym organem administracji o szczególnym statusie jest Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Jest to organ umocowany konstytucyjnie, stojący na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. Ma on również zapewniać otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji. Rada jest organem kolegialnym, mającym kompetencje do wydawania rozporządzeń. Sprawy indywidualne rozstrzyga w formie uchwał. Składa się z pięciu członków: dwóch powoływanych przez sejm, jednego przez senat i dwóch przez Prezydenta RP. Szczególny status ma przewodniczący rady (wybierany przez członków rady ze swojego grona) wyposażony we własne kompetencje, co czyni go organem administracji publicznej (jest on organem właściwym m.in. w sprawach koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych).
Słownik
gabinet polityczny ministra
funkcjonujący w ministerstwie organ opiniodawczo‐doradczy, przy mocy którego minister wykonuje swoje zadania
naczelne organy administracji publicznej
powoływane przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej organy państwa (Rada Ministrów oraz jej członkowie), którym podporządkowane są centralne organy administracji rządowej
odpowiedzialność polityczna
występujące w systemie parlamentarnym rozwiązanie ustrojowe, polegające na tym, że rząd jest dymisjonowany, gdy traci zaufanie parlamentu
rozporządzenie atrybucyjne
wydawane przez Prezesa Rady Ministrów rozporządzenie, określające zadania ministra oraz powierzone jego nadzorowi działy administracji rządowej
