Pobierz WALKA Z BEZROBOCIEM WYZWANIEM DLA POLITYKI ... i więcej Prezentacje w PDF z Polityka społeczna tylko na Docsity!
Małgorzata Szylko-Skoczny
Uniwersytet Warszawski
WALKA Z BEZROBOCIEM WYZWANIEM
DLA POLITYKI SPOŁECZNEJ
– DOŚWIADCZENIA NIEMIECKIE
1. Zadania polityki społecznej w walce z bezrobociem
Przeciwdziałanie bezrobociu, które uważam za najważniejszą kwestię społecz- ną, w III RP stało się ogromnym wyzwaniem (w styczniu 2006 r. było 2866 tys. bezrobotnych; stopa bezrobocia – 18%). Z bezrobociem walczy się przede wszyst- kim w sferze ekonomicznej (wzrost gospodarczy, utrzymanie i tworzenie miejsc pracy), ale istotnym elementem, który uzupełnia i wspomaga te działania, jest ak- tywność państwa w dziedzinie polityki społecznej. Ma ona na celu zmniejszenie skali bezrobocia, skrócenie okresu pozostawania bez zatrudnienia oraz ogranicze- nie negatywnych skutków społecznych braku pracy. Zadania polityki społecznej w walce z bezrobociem są, moim zdaniem, reali- zowane w trzech podstawowych płaszczyznach. Po pierwsze, koncentrują się one wokół problemu ochrony pracowników przed utratą zatrudnienia poprzez zapew- nienie im ochrony prawnej przed zwolnieniami indywidualnymi i grupowymi. Utrzymanie zatrudnienia, nawet na gorszych warunkach, stało się obecnie pod- stawowym problemem dla coraz większej grupy pracowników. Drugą płaszczyzną aktywności polityki społecznej jest zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego bez- robotnym i ich rodzinom oraz ograniczenie negatywnych skutków społecznych braku pracy (ekonomicznych i psychospołecznych). Trzecią sferą oddziaływania polityki społecznej jest pomoc bezrobotnym w znalezieniu pracy. Jest ona realizo- wana poprzez różnorodne działania mające na celu aktywizowanie bezrobotnych i poprawę ich szans na uzyskanie stałego zatrudnienia, a także kreowanie zatrud- nienia i stwarzanie możliwości pracy na tzw. drugim rynku pracy (wspieranym). Obok subsydiowanego zatrudnienia coraz większą rolę jako alternatywa dla bez- robocia zyskuje obecnie zatrudnienie w nietypowych, elastycznych formach. Doświadczenia okresu transformacji uprawniają, moim zdaniem, do nega- tywnej oceny skuteczności realizacji zadań polityki społecznej państwa w walce z bezrobociem w Polsce we wszystkich trzech wskazanych płaszczyznach. O ma- łej skuteczności tych działań świadczy, po pierwsze, wyraźnie widoczny spadek znaczenia prawnej ochrony pracowników przed zwolnieniem wobec narastają-
56 Małgorzata Szylko-Skoczny
cych trudności ekonomicznych pracodawców i konieczności masowych reduk- cji zatrudnienia. Realne zagrożenie brakiem miejsca pracy dotyczy coraz większej części naszego społeczeństwa (druga fala bezrobocia pod koniec lat 90., wzrost zwolnień grupowych, ograniczenie nowych zatrudnień). Utraty zatrudnienia oba- wiają się nie tylko nisko wykwalifikowani pracownicy przestarzałych gałęzi prze- mysłu państwowego, ale także pracownicy o wysokich kwalifikacjach, zatrudnie- ni zarówno w sferze publicznej, jak i prywatnej (także w usługach, np. w służbie zdrowia, bankach, ubezpieczeniach). Coraz trudniej jest także znaleźć pracę ab- solwentom (również wyższych uczelni). Zatrudnieni pracownicy akceptują często pogorszenie warunków pracy i płacy jako alternatywę dla zwolnienia. Po drugie, realizowana w III RP ochrona bezpieczeństwa socjalnego bezrobot- nych miała, w wyjątkiem regulacji ustawy o zatrudnieniu z 1989 r., ograniczony zakres oraz podlegała systematycznemu uszczuplaniu. W wyniku stopniowego za- ostrzania ustawowych warunków nabycia prawa do świadczeń społecznych oraz skracania okresu ich udzielania stale powiększała się grupa bezrobotnych pozba- wionych ochrony socjalnej. Zasiłek dla bezrobotnych otrzymywało w 1990 r. 80%, a w styczniu 2006 r. zaledwie 13,9% zarejestrowanych bezrobotnych. W rezultacie funkcja ochronna świadczeń dla bezrobotnych jest obecnie realizowana w nie- wielkim zakresie. We współczesnej Polsce bezrobocie stało się jednym z najważ- niejszych czynników pauperyzacji społeczeństwa i rozszerzania się sfery ubóstwa. Po trzecie, w III RP ujawnił się kryzys polityki rynku pracy służącej aktywizacji zawodowej bezrobotnych. Napotkała ona na trudną do pokonania barierę niedo- statecznych środków finansowych przy jednoczesnym szybkim wzroście skali bez- robocia. W konsekwencji zakres oddziaływania instrumentów aktywizacji zawo- dowej bezrobotnych był i nadal jest bardzo ograniczony. Nieskuteczność funkcji ochronnej polityki społecznej państwa wobec zjawiska masowego, trwałego bezrobocia uwidoczniła się we współczesnej Polsce szczegól- nie ostro w najsłabszych pod względem ekonomicznym i socjalnym grupach spo- łecznych. Nastąpiła w nich kumulacja negatywnych skutków braku pracy oraz po- jawiły się takie zjawiska, jak utrwalanie oraz dziedziczenie bezrobocia i ubóstwa, a także nasilenie się objawów wykluczenia społecznego 1. Warto wskazać, że ramy instytucjonalno-prawne dla realizacji zadań polityki społecznej państwa w zakresie polityki rynku pracy i walki z bezrobociem stwo- rzyły w Trzeciej Rzeczypospolitej cztery ustawy (z 1989, 1991, 1994 i 2004 roku) 2 i ich liczne nowelizacje. Określiły one zadania państwa w sferze zatrudnienia, któ-
(^1) Szerzej: M. Szylko-Skoczny, Polityka społeczna wobec bezrobocia w Trzeciej Rzeczypospolitej, ASPRA-JR, Warszawa 2004. (^2) Ustawa z 29.12.1989 r. o zatrudnieniu (DzU z 1989 r. nr 75, poz. 446); Ustawa z 16.10.1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (DzU z 1991 r. nr 106, poz. 457); Ustawa z 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (DzU z 2004 r. nr 1, poz. 1); Ustawa z 20.04.2004 r. o promocji zatrud- nienia i instytucjach rynku pracy (DzU z 2004 nr 99, poz. 1001).
58 Małgorzata Szylko-Skoczny
nych, kryzys gospodarczy, zjednoczenie Niemiec, masowe bezrobocie, sytuacja demograficzna itd. Niewydolność finansowa całego systemu ubezpieczeń spo- łecznych wynika przede wszystkim ze zmniejszania wpływów ze składek przy jed- noczesnym istotnym wzroście wydatków na świadczenia (pogorszenie proporcji pomiędzy osobami opłacającymi składki a świadczeniobiorcami). Próby korekty tego systemu, opierające się głównie na ograniczaniu zakresu i wysokości wypła- canych świadczeń oraz podwyższaniu składek, napotykały i nadal napotykają na duży opór społeczny (utrzymanie osiągniętego poziomu życia) 4. W celu poprawy sytuacji w sferze zatrudnienia oraz dziedzinie finansowania świadczeń społecznych rząd Gerharda Schrödera powołał Komisję Ekspertów ds. Nowoczesnych Usług na Rynku Pracy z przewodniczącym dr. Peterem Hartzem. W sierpniu 2002 r. komisja przedstawiła propozycje dotyczące zreformowania po- lityki rynku pracy. Warto dodać, że dr Hartz zyskał uznanie i sympatię SPD oraz osobiście kanclerza Schrödera w wyniku realizacji programu ratowania VW w la- tach 90. (redukcja zatrudnienia, obniżenie płac, gwarancje zatrudnienia dla załogi pozostającej w firmie, zatrudnianie nowych pracowników w miejsce zwalnianych, ale z niższymi płacami itp). Koncepcje Hartza zastosowane w skali kraju miały pomóc kanclerzowi G. Schröderowi uzdrowić gospodarkę niemiecką, zmniejszyć bezrobocie i wygrać po raz trzeci w wyborach. Myślą przewodnią zaproponowanych przez komisję Hartza zmian w obszarze rynku pracy było: wspierać ale wymagać (żądanie większej aktywności i gotowości do podejmowania każdej pracy). Chodziło w szczególności o ograniczenie świad- czeń kompensacyjnych na rzecz instrumentów aktywizacji zawodowej oraz wzrost samoodpowiedzialności jednostki za swoją sytuację. Można zauważyć, że realiza- cja koncepcji komisji Hartza oznaczała odchodzenie od dotychczasowego modelu niemieckiego państwa świadczeń oraz wzmacnianie w strategii polityki społecznej elementów wiążących się z aktywnością i pracą. 14 marca 2003 r. rząd G. Schrödera przedstawił program naprawczy państwa „Agenda 2010”, który miał na celu dostosować cały system ubezpieczeń społecz- nych do zmienionych warunków społeczno-gospodarczych i przebudować go w kierunku zwiększenia indywidualnej odpowiedzialności. W programie wska- zano najważniejsze przyczyny niewydolności systemu bezpieczeństwa socjalnego oraz kierunki reform w podstawowych jego działach, tj. w ubezpieczeniu emery- talnym, chorobowym i od bezrobocia. Jednocześnie podkreślono, że wzrost gos- podarczy będzie możliwy m.in. dzięki wzrostowi elastyczności oraz indywidualnej odpowiedzialności. Uznano, że niezbędne są: spadek kosztów siły roboczej (poza-
(^4) N. Berthold, C. Schmid, Krise der Arbeitsgesellschaft und Privatisierung der Sozialpolitik, „Aus Politik und Zeitgeschichte” 1997 nr B 48-49; G. Dahlmanns, Mehr Markt für den Arbeitsmarkt oraz R. Klopfleisch, W. Sesselmeier, M. Setzer, Wirksame Instrumente einer Arbeitsmarkt- und Beschäfti- gungspolitik, „Aus Politik und Zeitgeschichte” 1997 nr B 35; B. Keller, H. Seifert, Eine Zwischenbilanz der Deregulierung, „WSI Mitteilungen” 1997 nr 8.
Walka z bezrobociem wyzwaniem dla polityki społecznej – doświadczenia niemieckie 59
płacowych), wzrost inwestycji, tworzenie nowych miejsc pracy, zwiększenie inno- wacyjności, rozwój badań naukowych, szkolenia zawodowe. Jednym z najważniej- szych elementów programu naprawczego rządu stała się reforma polityki rynku pracy oparta na koncepcjach komisji Hartza^5. Należy podkreślić, że reformy Hartza zmierzające do przekształcania dotych- czasowego modelu niemieckiego państwa socjalnego w obszarze rynku pracy miały na celu: wspierać tworzenie nowych miejsc pracy (liberalizacja ochrony przed wypo- wiedzeniem, wzrost zatrudnienia w niepełnym wymiarze godzin, wypożycza- nie pracowników, miniposady, minifirmy); unowocześnić usługi rynku pracy (prywatne agencje personalne, reforma pu- blicznej administracji pracy – zastąpienie Federalnego Urzędu Pracy przez Fe- deralną Agencję Pracy); zahamować trend do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę; ograniczyć zakres świadczeń socjalnych dla bezrobotnych (połączenie zapo- mogi dla bezrobotnych z zasiłkiem socjalnym – zasiłek dla bezrobotnych II, nacisk na podejmowanie pracy, powiązanie świadczeń socjalnych z pracą). Zaproponowane przez komisję Hartza nowe regulacje ustawowe w dziedzinie prawa pracy i polityki rynku pracy zostały w RFN wprowadzone w życie w czte- rech etapach: Hartz I (styczeń 2003 r.) – zmniejszenie ochrony przed wypowie- dzeniem, zwiększenie elastycznego zatrudnienia, agencje personalne; Hartz II (kwiecień 2003 r.) – miniposady i minifirmy; Hartz III (styczeń 2004 r.) – refor- ma publicznej administracji pracy; Hartz IV (od połowy 2004 r.) – ograniczenie świadczeń socjalnych dla bezrobotnych.
3. Reformy Hartza
Charakteryzując reformy Hartza, można wskazać, że pierwsza płaszczyzna dokonanych zmian dotyczyła wspierania tworzenia nowych miejsc pracy i zachę- cania pracodawców do nowych zatrudnień. Służyły temu w szczególności mo- dyfikacje regulacji w dziedzinie prawa pracy, które spowodowały zmniejszenie ochrony przed wypowiedzeniem w małych firmach zatrudniających do 10 pra- cowników (wcześniej dotyczyło firm zatrudniających do 5 pracowników) oraz
(^5) G. Hofmann, Die Weichen sind gestellt: Deutschland bewegt sich, „Deutschland” 2004 nr 1; G. Schmid, Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt: Strategie und Vorschläge der Hartz-Kommis- sion, „Aus Politik und Zeitgeschichte” 2005 nr 6–7; H. Seifert, Was bringen die Hartz – Gesetze? „Aus Politik und Zeitgeschichte” 2005 nr 16; W. Schroeder, Neue Akzente in der Sozialpolitik oraz Ge- spräch mit Hubertus Schmoldt, Verantwortung für das Ganze, „Neue Gesellschaft/Frankfurter Hefte” 2004 nr 3; G. Schmid, Anpassung an moderne Zeiten. Zur Agenda 2010: mehr Flexibilität und Sichetr- heit, „WZB Mitteilungen” 2003 nr 100.
Walka z bezrobociem wyzwaniem dla polityki społecznej – doświadczenia niemieckie 61
wadzącej szkolenie. Należy dodać, że w czasie szkolenia bezrobotny ma prawo do zasiłku na utrzymanie (Unterhaltsgeld). Drugą ważną sferą zmian związanych z koncepcjami Hartza stała się refor- ma administracji pracy, która miała za zadanie doprowadzić do zwiększenia do- stępności oraz poprawy jakości usług świadczonych w dziedzinie polityki rynku pracy. I tak, po pierwsze, rozszerzono zakres świadczenia usług zatrudnienio- wych przez sektor niepubliczny. Założono, że rozwój niepublicznego pośrednic- twa pracy wyzwoli konkurencję, zwiększy intensywność i elastyczność działań oraz ułatwi ich dostosowanie do specyficznych potrzeb, przyczyni się do wzrostu liczby ofert pracy i w konsekwencji poprawi szanse bezrobotnych na aktywizację zawodową. W celu zwiększenia motywacji bezrobotnych do korzystania z usług prywat- nego pośrednictwa pracy wprowadzono nowe instrumenty aktywizacji, takie jak tzw. bon na prywatne pośrednictwo oraz zlecenie pośrednictwa innym podmio- tom (Vermittlungsgutschein, Beauftragung Dritter mit der Vermittlung). Prawo do bonu przyznano bezrobotnym, którzy otrzymują świadczenia kompensujące brak płacy (prawo do bonu po 6 tygodniach bezrobocia). Bon pozwala na wypła- tę prywatnemu pośrednikowi premii za skuteczne skierowanie bezrobotnego do pracy. Premia w wysokości 2 tys. euro jest wypłacana w 2 ratach (po tysiąc euro) – pierwsza rata po upływie 6 tygodni od podjęcia przez bezrobotnego zatrudnienia objętego ubezpieczeniem społecznym, druga rata po 6 miesiącach trwania tego zatrudnienia. Innym specyficznym instrumentem jest przyznanie publicznym służbom zatrudnienia prawa do zlecania prywatnym pośrednikom bezpośredniej realizacji różnego rodzaju zadań 6. Po drugie, postanowiono wspierać tworzenie prywatnych agencji personalnych (Personal-Service-Agenturen – PSA), które mają za zadanie zatrudniać przejścio- wo bezrobotnych, zwłaszcza trudnych do pośredniczenia. Na podstawie porozu- mienia z publicznymi służbami zatrudnienia prywatne agencje personalne za- trudniają czasowo bezrobotnych, na podstawie umów o pracę na czas określony (generalnie na okres do 9 miesięcy) w celu wypożyczania ich do pracy innym fir- mom. Chociaż agencje personalne pozwalają na podjęcie czasowego, wspierane- go zatrudnienia, jednak równocześnie powinny pomagać w uzyskaniu regularnej pracy poza agencją. Prywatne agencje personalne mają być bowiem pomostem do stałego zatrudnienia na otwartym rynku pracy. Zaplanowano, że od początku 2003 r. przy wszystkich regionalnych publicznych agencjach pracy będzie działała przynajmniej jedna prywatna agencja personalna. Po trzecie, Federalny Urząd Pracy został przekształcony w Federalną Agencję Pracy (Bundesagentur für Arbeit). Daleko idące zmiany organizacyjne oraz mo- dernizacja publicznych służb zatrudnienia miały na celu stworzenie kompetentnie
(^6) H. Mosley, Gemischte Zwischenbilanz, „WZB Mitteilungen” 2006 nr 111.
62 Małgorzata Szylko-Skoczny
zarządzanych agencji usługowych zorientowanych na potrzeby klientów, w których zwiększy się gospodarność i skuteczność działań, poprawi jakość i konkurencyj- ność świadczonych usług, nastąpi skoncentrowanie aktywności na podstawowych zadaniach, w tym zwłaszcza na pośrednictwie pracy. Podstawowym elementem reformy organizacji pracy publicznych służb zatrudnienia stało się utworzenie no- woczesnych centrów obsługi klientów (Kundenzentrums der Zukunft), które skła- dają się z wyodrębnionych obszarów działania, np. strefa wejścia (Eingangszone), centrum informacji (Service-Center), pośrednictwo (Vermittlung), co pozwala sprawniej sterować ruchem klientów. W celu poprawy efektywności świadczo- nych usług opracowano specjalne programy postępowania (Handlungsprogram- me), dostosowane do odmiennych możliwości i potrzeb klientów podzielonych na określone grupy (według zróżnicowanych motywacji, kwalifikacji, cech osobi- stych utrudniających aktywność zawodową itp.). Poszczególnym grupom klien- tów przypisano konkretne sposoby postępowania (i związane z tym instrumen- ty), np. szybkie pośrednictwo pracy wobec klientów łatwych do pośredniczenia (Marktkunden), przywracanie aktywności zawodowej osobom długotrwale bez- robotnym (Betreuungskunden). Wśród oczekiwanych rezultatów reformy administracji pracy wskazywano w szczególności na: uzyskanie wzrostu skuteczności działań publicznych służb za- trudnienia, skrócenie okresu bezrobocia, stworzenie nowoczesnych centrów ob- sługi klientów z kompetentną, szybką i życzliwą obsługą klientów, powszechny dostęp do informacji o ofertach pracy i szkolenia zawodowego, poprawę proporcji pomiędzy pośrednikami a osobami poszukującymi pracy, rozwój wirtualnego po- średnictwa pracy, giełd pracy, doradztwa zawodowego. Trzecim elementem reform Hartza były działania zmierzające do ogranicze- nia świadczeń kompensacyjnych w celu zwiększenia motywacji do podejmowa- nia pracy niskopłatnej. Chodziło zwłaszcza o zmniejszenie liczby osób otrzymu- jących zasiłki dla bezrobotnych i wcześniejsze emerytury oraz poszerzenie kręgu świadczeniobiorców objętych przymusem pracy (łączenie świadczeń socjalnych z podjęciem pracy). Należy podkreślić, że obowiązujące w RFN regulacje prawne zapewniały długotrwałą wypłatę zasiłku bezrobotnym w starszym wieku (mak- symalnie 32 miesiące), a także sprzyjały ich wcześniejszemu przechodzeniu na emeryturę. Warto dodać, że w ubezpieczeniu na wypadek bezrobocia przewidzia- no dwa różne świadczenia pieniężne – zasiłek oraz zapomogę dla bezrobotnych. I tak, po wyczerpaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, była przyznawana za- pomoga pod warunkiem, że istniała uzasadniona potrzeba. Świadczenie to mogło być przyznawane wielokrotnie, ale każdorazowo na 1 rok, aż do ukończenia 65 lat. W 2001 r. spośród 3,8 mln bezrobotnych zasiłek od bezrobocia otrzymywało 1, mln (45%) a zapomogę od bezrobocia 1,5 mln (38,6%). W 2003 r. zasiłki i zapo- mogi dla bezrobotnych otrzymywało w Niemczech 4 mln bezrobotnych (wydano na nie 45 miliardów euro).
64 Małgorzata Szylko-Skoczny
kilku niezależnym instytutom badawczym. Na podstawie wyników badań został przygotowany obszerny raport rządowy (badania objęły trzy pierwsze etapy re- form Hartza), który opublikowano w styczniu 2006 roku^8. Oceniając efekty reform Hartza warto podkreślić, że w raporcie rządowym, a także w literaturze przedmiotu wskazuje się na trzy podstawowe elementy: prywatyzację pośrednictwa pracy, ograniczenie świadczeń socjalnych dla bezrobotnych, rozbudowę sektora niskopłatnego zatrudnienia. Trzeba zauważyć, że w opinii ekspertów większość nowych instrumentów wpro- wadzonych w wyniku reform Hartza uzyskała negatywne oceny. W praktyce nie udało się, najczęściej, osiągnąć wyznaczonych celów, a niekiedy uzyskano rezulta- ty przeciwne od zamierzonych. Przede wszystkim nie nastąpiło w RFN zmniejsze- nie skali bezrobocia, a wręcz odwrotnie, w lutym 2005 roku zarejestrowane bez- robocie wynosiło ponad 5,2 mln osób i był najwyższe od 1933 roku. W marcu 2006 r. było w Niemczech 4 976 000 zarejestrowanych bezrobotnych (stopa bez- robocia 12%) w tym 1 697 000 bezrobotnych długotrwale 9. Duże trudności z uzy- skaniem zatrudnienia mają obecnie absolwenci – w 2004 r. było 253 tys. bezrobot- nych absolwentów wyższych uczelni. W konsekwencji coraz więcej bezrobotnych absolwentów (np. architektów, lingwistów, politologów, inżynierów) odbywa dar- mowe praktyki i podejmuje pracę w charakterze wolontariuszy. Analizując rezultaty reform Hartza, eksperci podkreślają, że spowodowały one spadek liczby pracowników objętych ubezpieczeniem społecznym – we wrześniu 2005 r. było ich o 331 tys. mniej niż rok wcześniej – oraz wzrost zatrudnienia w nietypowych formach. We wrześniu 2005 r. 240 tys. osób było zatrudnionych w minifirmach (Ich AG), 255 tys. bezrobotnych świadczyło pracę za 1 euro (pra- ca społecznie użyteczna) oraz 4,9 mln osób było zatrudnionych na miniposadach (mini job – wzrost zatrudnienia o 30% w ciągu pięciu lat); dodatkowo 1,5 mln osób pracowało na miniposadach obok swojego podstawowego zatrudnienia 10. Niewątpliwym skutkiem dokonanych zmian było zatem rozszerzenie się sektora zatrudnienia o niskich płacach i związany z tym wzrost ubóstwa wśród zatrud- nionych. Najlepiej ze wszystkich nowych instrumentów ocenili eksperci wspieranie tworzenia minifirm (Ich AG), które umożliwiają podjęcie samodzielnej pracy za- robkowej. Można zauważyć, że duża część osób zakładających minifirmy świad- czy pracę jako niezależni współpracownicy na rzecz większych firm (np. usługi komputerowe, reklamowe, projektowanie) lub bogatych gospodarstw domowych
(^8) Die Wirksamkeit moderner Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, Bericht 2005 der Bundesregie- rung zur Wirkung der Umsetzung der Vorschläge der Kommission, „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt”, Januar 2006. (^9) Statistisches Bundesamt Deutschland 30.03.2006, http://www.destatis.de/print.php. (^10) www.wsws.org/de/2006/jan2006/hart-j03.shtml.
Walka z bezrobociem wyzwaniem dla polityki społecznej – doświadczenia niemieckie 65
(usługi domowe, opiekuńcze). Warto dodać, że wyniki badań zrealizowanych w Nadrenii Westfalii pokazały, że tylko ¼ minifirm prowadziła swoją działalność bez poważnych problemów, natomiast ogromna większość minifirm nie radziła sobie, pomimo subwencji, z dużymi obciążeniami finansowymi, organizacyjny- mi itp. W raporcie rządowym podkreślono, że decyzje o założeniu własnej firmy były często podejmowane nie tyle w wyniku głębokiego przekonania, co z powodu bra- ku innej możliwości. W rezultacie obok osób aktywnie zaangażowanych w two- rzenie firmy, które działały z dużą determinacją, występowała również duża gru- pa osób pasywnych, które nie poświęcały swojemu przedsięwzięciu wystarczającej uwagi i wysiłku; miało także miejsce pozorne tworzenie firm (nadużywanie świad- czeń). Jednym z postulatów rządu stało się zatem wzmocnienie kontroli w mo- mencie starania się o środki oraz w trakcie prowadzenia minifirmy (bez zwięk- szenia biurokracji). Jednocześnie zaproponowano ściślejsze łączenie świadczeń z urzędów pracy z innymi instrumentami wspierającymi działalność gospodarczą (fi nansowane z funduszy federalnych, krajowych, gminnych) 11. Najgorszą ocenę efektywności uzyskały prywatne agencje personalne (PSA) za- trudniające bezrobotnych w celu wypożyczania ich innym firmom do pracy. Pe- ter Hartz obiecywał, że dzięki agencjom powstanie 500 tys. nowych miejsc pracy. Jednakże w rzeczywistości zatrudnienie w agencjach było niskie i wynosiło przy- kładowo w lutym 2003 r. – 33 tys. osób, pod koniec 2003 roku – 27 tys. osób. W 2004 r. ogółem podjęło pracę w agencjach 58 tys. osób, w tym ⅔ stanowili mieszkańcy zachodniej części Niemiec, 30% kobiety, a 40% młodzież do 25 roku życia. Jednocześnie okazało się, że koszty prowadzenia prywatnych agencji zatrud- nienia były znacznie wyższe, a okres pośredniczenia dłuższy niż w innych instytu- cjach rynku pracy. Zrealizowane badania ujawniły również, że pracodawcy coraz częściej zastępowali stałe zatrudnienie niskopłatnym zatrudnieniem wspieranym. Tylko wyjątkowo udawało się przejść pracownikowi z zatrudnienia nietypowego, czasowego do zatrudnienia regularnego. Ograniczoną skuteczność w dziedzinie wzrostu trwałego zatrudnienia miały bony na prywatne pośrednictwo pracy. Od czasu wprowadzenia tego instrumen- tu wiosną 2002 r. do końca 2004 r. przyznano wprawdzie 1,4 milionów bonów, ale w bardzo ograniczonej liczbie przypadków (ok. 9%) rzeczywiście wypłacono po- średnikom premię za skuteczne znalezienie pracy. I tak, przykładowo, w 2004 r. przyznano wprawdzie 714 tys. bonów ale faktycznie wypłacono zaledwie 54 tys. premii. Należy dodać, że drugą ratę premii, którą prywatny pośrednik otrzymuje po upływie 6 miesięcy od podjęcia zatrudnienia, faktycznie wypłacono – od po- łowy 2002 r. do połowy 2004 roku – jedynie w mniej niż połowie przypadków.
(^11) Die Wirksamkeit moderner, s. XV; K. Schulze Buschoff, Der Aufschwung der Ich-Ag, „WZB Mitteilungen” 2004, nr 106.
Walka z bezrobociem wyzwaniem dla polityki społecznej – doświadczenia niemieckie 67
wolność, prowadzi do braku motywacji do pracy i wyuczonej bezradności – po- trzebna jest zatem prywatyzacja i komercjalizacja programów socjalnych. Jednak- że społeczeństwo chce utrzymać zdobycze socjalne. W rezultacie bardzo trudna jest budowa modelu aktywnej polityki społecznej, który odpowiadałby logice gos- podarki rynkowej, a jednocześnie realizowałby oczekiwania społeczne zgodnie z zasadą sprawiedliwości społecznej. Trzeba zauważyć, że także w Polsce modyfikowanie strategii polityki społecz- nej w walce z bezrobociem opiera się na wprowadzaniu elementów modelu libe- ralnego. Przykładowo, przyjęte w ostatnich latach regulacje prawne umożliwiają tworzenie publiczno-niepublicznego modelu współdziałania różnych podmiotów na rynku pracy, wzmacniają aktywizację zawodową bezrobotnych, w szczególno- ści z grup marginesowych, zakładają łączenie świadczeń socjalnych z pracą m.in. przy pomocy takich nowych instrumentów, jak: przygotowanie zawodowe w miej- scu pracy, umowa aktywizacyjna, skierowanie bezrobotnego do wykonywania prac społecznie użytecznych na rzecz gminy, zatrudnienie socjalne i wolontariat.
