Pobierz Wybrane aspekty podstaw funkcjonowania polskiej administaracji samorządowej i więcej Publikacje w PDF z Prawo samorządu terytorialnego tylko na Docsity!
STUDIA EŁCKIE 16 (2014) nr
PRAWO / LAW
MARCIN RADZIŁOWICZ
WYBRANE ASPEKTY PODSTAW FUNKCJONOWANIA
POLSKIEJ ADMINISTRACJI SAMORZĄDOWEJ
Z samorządem terytorialnym wiąże się wiele pojęć, które mogą za- równo charakteryzować jego strukturę, jak i przedstawiać w różnych kontekstach podejście do omówienia zagadnień z nim związanych. Wy- nika to z faktu, że tematyką zajmują się liczne nauki, do których można zaliczyć m.in. prawne, historyczne, ekonomiczne, socjologiczne czy za- rządzania i administracji. Dwie ostatnie zwracają uwagę na traktowanie samorządu terytorialnego i całej administracji publicznej jako organiza- cji. Aby można było rozpatrywać samorząd w jego licznych aspektach należy przedstawić źródłosłów charakteryzowanych pojęć. Etymolo- giczny sens słowa administracja pochodzi od łacińskiego „ministrare” – „być pomocnym” , „służyć” i „administrare” – „kierować” , „zarzą- dzać” , „zawiadywać” , „posługiwać w sensie trwałym” (słowo „ad” wzmacnia sens).Wieloznaczny termin przyjął się we współczesnych ję- zykach kultury europejskiej^1. Historyczny punkt widzenia spraw administracyjnych związany jest w niemal każdym przypadku z rozwojem myśli i ustroju państwa. Dopiero jednak XVIII-wieczne doktryny wprowadzające zasady suwe- renności narodowej, będące przeciwieństwem państw absolutystycz- nych, wskazują wprost na połączenie idei państwa prawa z postulatami wolności jednostek. Sprawowanie władzy publicznej koreluje w tym przypadku z podziałem władzy i mechanizmami wzajemnej kontroli i równoważenia władzy^2. Podstawy te sformułowano w pierwszych kon- stytucjach, w tym w polskiej Ustawie Rządowej z 1791 r. (Konstytucja 3 Maja). Przeciwstawieniem takiego stanu rzeczy były państwa o cha- rakterze totalitarnym. Dlatego przyjmuje się, że Polska pełnię władztwa administracyjnego i samodzielne zarządzanie przyjęła z powrotem po rozpadzie Związku Radzieckiego. Słabnący w PRL totalitaryzm dotrwał
(^1) J. Boć, A. Błaś, J. Jeżewski, Administracja publiczna , Wrocław 2004, s. 13. (^2) H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne , Warszawa
20043 , s. 20-21.
MARCIN RADZIŁOWICZ
do końca lat osiemdziesiątych XX wieku, ale pozostawił swoje elementy zarówno w administracji, jak i gospodarce. Przełom 1989 r. zapocząt- kował zmiany, które trwają do dnia dzisiejszego. Na różne ujęcia problematyki administracji w państwie wpływała zatem tradycja kształtowania ustroju danego społeczeństwa. Można wy- różnić kilka najważniejszych narodowych modeli administracji publicz- nej. Należą do nich model angielski, francuski, niemiecki, szwedzki oraz amerykański^3. Przejście w kierunku osiemnastowiecznego rozumienia republiki wiązało się tym samym z pojęciami kultury administracyjnej i politycznej, które uzależnione były dalej od warunków politycznych i społeczno-ekonomicznych^4. Ustrój państwa w naturalny sposób kształtował oblicze administra- cji, ale wpływały na nią także: teren oddziaływania, środowisko ludzkie, organizacja pracy czy postęp techniczny. Czynniki te uwidaczniają się szczególnie na przykładzie polskich rozwiązań administracyjnych. Wskutek pozostawania przez 123 lata poza mapą Europy, Polska czerpa- ła wzorce z administracji zaborców, a rzadko wracała do modelu swoi- stej władzy obywatelskiej z czasów stanisławowskich i mechanizmów wyborczych Rzeczpospolitej Obojga Narodów. Fasadowe Księstwo Warszawskie, czy instytucje Królestwa Polskiego, które korzystały z rozwiązań francuskich, nie wywarły realnego wpływu na administrację publiczną ziem polskich^5.
Administracja publiczna – aspekt historyczny Zmiana modelu państwa i jego administracji zapoczątkowana zo- stała w XVIII wieku. Państwo absolutne, zwane również państwem poli- cyjnym, było pierwszym etapem złamania hegemonii stanowej. W nim utworzył się zalążek administracji w jej nowoczesnym rozumieniu. Wią- zało się to ze wzmocnieniem władzy panującego. Poza wojskiem i finansami, pomógł w tym nowo pojawiający się zawodowy aparat urzędniczy. Opłacani przez władcę urzędnicy byli przedłużeniem woli monarchy absolutnego okresu po oświeceniowego. W odróżnieniu od formy patrymonialnej i stanowej, urzędnicy byli ludźmi zawodowo przygotowanymi do pełnienia czynności. Czerpiąc środki do życia z wy-
(^3) H. Izdebski, Historia administracji , Warszawa 2001, s. 34-36. (^4) Pojęciom „kultury administracyjnej” i „kultury politycznej” cały rozdział swojej
książki poświęcił B. Guy Peters, Administracja publiczna w systemie politycznym , Warszawa 1999, s. 64 i n. Por. Z. Leoński, Nauka administracji , Warszawa 2004, s. 2-
(^5) H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja… , s. 65-66.
MARCIN RADZIŁOWICZ
skach^10. Bezosobowa i racjonalna koncepcja Webera była zorientowana na skuteczne wykonywanie powierzonych zadań. Model ten wydaje się niewystarczający w obecnych warunkach, przede wszystkim z uwagi na stagnację w relacjach ze światem zewnętrznym, sztywne wytyczne w zachowaniach funkcjonariuszy publicznych i pierwszeństwo reguł prawa nad innymi sposobami postępowania^11. W Europie kontynentalnej posiada jednak wiele zasług, ponieważ nie tylko administracja publiczna przejęła cechy weberowskiej biurokracji, ale także wykazują ją inne in- stytucje gospodarcze. Z początku XX wieku pochodzą także teorie dwóch innych uczo- nych, prekursorów nauki o administracji i zarządzaniu. Stworzyli je Fre- deric Tayler i Henri Fayol. Mimo, że osiągnięcia ostatniego odnoszą się głównie do przedsiębiorstw przemysłowych, to znajdują zastosowanie również w administracji^12. Czternaście zasad administracji Fayola we- szło do kanonu nauk o zarządzaniu organizacjami. Podział pracy, autory- tet, dyscyplina, jedność rozkazodawstwa, jedność kierownictwa, podpo- rządkowanie interesu osobistego interesowi ogółu, wynagrodzenia, cen- tralizacja, hierarchia, ład, odpowiednie traktowanie personelu, stabilność personelu, inicjatywa i harmonia (Esprit de corps)^13 – są nadal aktualne, chociaż od ich wydania minęło prawie 100 lat.
Administracja publiczna – definicja Całokształt teorii organizacji i zarządzania oraz dziejowych form ustroju państwowego ukształtował współczesną formę administracji pu- blicznej. Przyjmuje się, że autorem klasycznej definicji jest Otto Mayer. Według niego administracja publiczna to działalność państwa, która nie jest ustawodawstwem ani wymiarem sprawiedliwości, zmierzająca do zrealizowania życiowych celów według własnego porządku prawnego^14. Wcześniejsze zwrócenie uwagi na państwa absolutystyczne okresu
(^10) H. Izdebski, Historia administracji , s. 29. Por. S. Mazur, Historia administracji pu-
blicznej , w: Administracja publiczna , pod red. J. Hausnera, Warszawa 2005, s. 54-55. (^11) H. Bauer, New Public Management i Public Governance. Koncepcje modernizacji
administracji publicznej w XXI wieku, w: Efektywna polityka i administracja. Strategie i instrumenty zarządzania miastami , Poznań 2005, s. 13. Por. B. R. Kuc, Zarządzanie doskonałe, Warszawa 2008, s. 17-20. (^12) Z. Martyniak, Historia myśli organizatorskiej , Kraków 1996, s. 82-84. (^13) H. Fayol, Administracja przemysłowa i ogólna , przeł. A. Teslar, Poznań 1947, s. 56-
- Por. B. R. Kuc, Od zarządzania do przywództwa , Warszawa 2006, s. 78. (^14) O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrechts , t. 1, Berlin 2004 (wznowienie wydania
München-Leipzig 1924), s. 7. Zob. Prawo administracyjne , pod red. M. Wierzbow- skiego, Warszawa 2009, s. 18-19.
WYBRANE ASPEKTY PODSTAW FUNKCJONOWANIA…
oświeceniowego koresponduje wprost z przedstawioną definicją. Rów- nież odzwierciedla to potoczne pojęcie według, którego administracja to organ władzy państwowej lub samorządowej wykonujący czynności w zakresie władzy wykonawczej^15. Zgodnie z tym stwierdzeniem admi- nistracja publiczna to sprawy i zadania publiczne, które obejmują struk- tury państwowe, samorządowe i społeczne. Punktem wyjścia i podstawą działań całej administracji publicznej są zatem przepisy prawa^16. W nauce wyróżnia się kilka podejść do ujęcia administracji pu- blicznej, z których – poza podmiotowym (organizacyjnym), przedmio- towym (materialnym) i formalnym, a także przedstawionym wcześniej ujęciem negatywnym – najbardziej znanym jest przedmiotowo-podmio- towa definicja administracji publicznej zaproponowana przez H. Izdeb- skiego i M. Kuleszę. „Przez administrację publiczną rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach”^17. Według innych autorów, żeby unikać definiowania administracji publicznej, należy ograniczać się do podania jej cech cha- rakterystycznych^18. Złożone zjawisko administracji należy w konsekwencji do sfery organizacji, prawa i kultury. Jako część aparatu państwowego działa w interesie publicznym w sposób ciągły i stabilny. Jej nieodzownym elementem pozostaje nieustannie pierwiastek ludzki, ponieważ od po- czątku funkcjonowania działa przez zawodowy personel, którym jest ka- dra urzędnicza. Źródłosłów słowa administracja realizowany jest po- przez zaspokajanie podstawowych potrzeb społeczeństwa, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych oraz brak ukierunkowania na osią- gnięcie zysku. W kontekście wieloznaczeniowości pojęcia można za L.
(^15) S. Fundowicz, Administracja publiczna , w: Encyklopedia samorządu terytorialnego ,
pod red. K. Miaskowskiej-Daszkiewicz, B. Szmulika, Warszawa 2010, s. 93. (^16) A. K. Piasecki, Samorząd terytorialny… , s. 38. (^17) H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna , s. 93. Z licznych definicji zapro-
ponowanych przez autorów opisujących administrację, wartą zaznaczenia jest socjolo- giczny opis, zgodnie z którym – administracja jest zjawiskiem społecznym, które ce- chuje inicjatywa i działalność ukierunkowana na przyszłość. Zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część Ogólna , Toruń 2004, s. 22. (^18) Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod red.
Z. Duniewskiej i in., Warszawa 2009, s. 14-15. Por. J. Łętowski, Prawo administracyj- ne. Zagadnienia podstawowe , Warszawa 1990, s. 7-22; J. Zimmermann, Prawo admi- nistracyjne , Warszawa 2010, s. 29-32.
WYBRANE ASPEKTY PODSTAW FUNKCJONOWANIA…
łeczność. Państwowa koncepcja samorządu terytorialnego opiera się również na przyznaniu jednostkom osobowości prawno-publicznej, dzięki czemu część zadań administracji publicznej wykonują samodziel- nie. Nie przyjmuje jednak ona formy absolutnej. Działa na podstawie i w granicach prawa. Samorząd poddany jest nadzorowi organów pań- stwa z punktu widzenia legalności. Jednak przyznana osobowość prawna czyni z samorządu terytorialnego odrębny od państwa podmiot władzy publicznej, który sprawuje władzę we własnym imieniu i na własną od- powiedzialność. Wzmacnia to także ochrona sądowa, która stoi na straży samodzielności samorządu^22. W ten sposób można przyjąć za J. Zimmermannem, że „samorząd terytorialny to wyodrębniona terytorialnie grupa społeczna (związek pu- bliczno-prawny), której członkostwo powstaje z mocy prawa, powołana do wykonywania zadań administracji publicznej w sposób samodzielny i we właściwych formach”^23. Źródłem jej funkcjonowania jest wspólnota mieszkańców, czyli „ogół mieszkańców określonej jednostki zasadni- czego podziału terytorialnego”^24_._ Pojęcie to jest bardziej bliskie naukom socjologicznym niż prawnym, a w literaturze przedmiotu dało się zau- ważyć różne podejścia do opisu zagadnień związanych ze wspólnotą samorządową^25. Rozbieżność zdań w tym zakresie zniknie dopiero wte- dy, gdy ustawodawca dokona przypisania wspólnocie konkretnych cech podmiotowości administracyjno-prawnej. Szerszym pojęciem i często wypierającym „wspólnotę samorzą- dową” jest „jednostka samorządu terytorialnego”. W ustawach ustro- jowych, tj. ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, art. 1 ust. 1 nor- muje pojęcie wspólnoty, dookreślając w przypadku powiatu – „wspólno- ta lokalna”^26 i województwa – „wspólnota regionalna”. Istniejący od
(^22) Encyklopedia samorządu terytorialnego dla każdego , Część 1 – Ustrój, pod red. M.
Stahl, B. Jaworskiej – Dębskiej, Warszawa 2010, s. 207. (^23) J. Zimmermann, Prawo administracyjne , s. 171. (^24) Art. 16 Konstytucji RP. (^25) Por. M. Kulesza, Niektóre zagadnienia prawne definicji samorządu terytorialnego ,
„Państwo i prawo”, 1(1990), s. 22; W. Kisiel, w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym , pod red. P. Chmielnicki i in., Warszawa 2007, s. 29. (^26) Tylko w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie przypisano do-
datkowego przymiotnika do pojęcia wspólnoty. Określenie samorządu powiatowego jako „lokalnej wspólnoty samorządowej” bardziej odnosi się do samorządu gminnego i to w nim powinno znaleźć się przywołane określenie.
MARCIN RADZIŁOWICZ
1998 r. trójstopniowy podział terytorialny państwa polskiego wskazuje na hierarchiczną strukturę. Przyjęta forma organizacji jednostek samo- rządu terytorialnego dzieli samorząd na największe terytorialnie woje- wództwa, które składają się z powiatów, a te z kolei z gmin. Nie oznacza to, że posiadają względem siebie władztwo kompetencyjne. Wojewódz- two jako jednostka samorządu terytorialnego nie dysponuje żadnymi uprawnieniami kontrolnymi lub nadzorczymi, zarówno w stosunku do powiatów, jak i gmin. Podobnie powiaty, które skupiając kilka gmin, nie prowadzą względem nich nadzoru. W zakresie kompetencyjnym, to gmina dysponuje największymi możliwościami działania, a powiat i wo- jewództwo – węższymi. Nadzór nad nimi sprawują właściwe organy administracji rządowej, przy czym organem odwoławczym przy roz- strzyganiu większości decyzji administracyjnych są samorządowe kole- gia odwoławcze^27.
Decentralizacja i zasada subsydiarności Wynikające z przedstawionej wcześniej teorii naturalistycznej przeciwstawianie państwa i samorządu nie istnieje w porządku prawno- ustrojowym w Polsce. Samorząd terytorialny i administracja rządową realizują zadania jednolitej administracji publicznej i stanowią komple- mentarny system. Decentralizacja państwa powoduje, że samorząd staje się podstawową komórką administracji publicznej. Do istotnych cech samorządu zalicza się zatem: korporacyjny charakter, obligatoryjność w zakresie przynależności, funkcjonowanie w oparciu o zadania należą- ce do całokształtu administracji publicznej oraz samodzielność w ich wypełnianiu^28. Wykonywanie zadań oparte jest przy tym na szerokiej kompetencji obowiązków własnych przypisanych mocą ustawy ustrojo- wej oraz zadań zleconych – będących w zakresie administracji rządowej lub wynikających wprost z innych ustaw^29. Obok decentralizacji z istotą samorządu terytorialnego związana jest konstytucyjna zasada pomocniczości (subsydiarności). Samo łaciń- skie stwierdzenie subsidiarius oznacza służącego do pomocy, pomocni- czego. Jej początki sięgają czasów starożytnych, natomiast nowoczesne pojęcie pochodzi z gruntu społecznej filozofii arystotelesowskiej, chrze-
(^27) J. Zimmermann, Prawo administracyjne , s. 173. (^28) M. Kulesza, Samorząd terytorialny. Wprowadzenie , Warszawa 1996, s. X-XI. (^29) Por. R. Chrabąszcz, J. Hausner, S. Mazur, Administracja publiczna w wybranych
krajach Europy Środkowo-Wschodniej , Kraków 2003, s. 158-159.
MARCIN RADZIŁOWICZ
stracyjnie terytorium, odrębność potrzeb danej wspólnoty od interesu ogólnospołecznego oraz dysponowanie władztwem nad podmiotami zbiorowymi i pojedynczymi jednostkami. Termin polski społeczności lokalne użyty w Karcie jest zatem bardziej odpowiedni niż np. angielski termin local authorities ( „władze lokalne” ), a najkorzystniejszym zdaje się być określenie wspólnota lokalna na jednostki samorządu terytorial- nego, spełniające wskazane kryteria^35. Przy tak rozumianym pojęciu subsydiarności człowiek-obywatel doświadcza prawdziwego życia w demokracji. Decentralizacja wyrażona w samorządzie terytorialnym sprawia, że każdy dysponuje wolnością, ale jest również odpowiedzialny za aspekty wolności. W stosunkach władz lokalnych i regionalnych zarówno rządy centralne, jak i regiony nie mogą naruszać pozycji najbardziej podstawowych jednostek samo- rządu terytorialnego ani ich samodzielności. Zarządzanie zadaniami pu- blicznymi ma odbywać się na takim szczeblu administracji państwa, któ- ry z jednej strony jest najbliżej obywatela, a z drugiej – jest w stanie za- działać najskuteczniej z korzyścią dla niego^36. Nabiera to jeszcze więk- szego znaczenia, kiedy w większości krajów europejskich ma się do czynienia z rozbudowanymi strukturami. Zachowanie równowagi w za- kresie kompetencji między jednostkami samorządu terytorialnego i ca- łym aparatem administracji publicznej jest tym bardziej skomplikowane, kiedy dostrzega się liczne poziomy od lokalnego, przez ponadlokalny, regionalny, państwowy, Unii Europejskiej czy wymiar globalny^37. Gra- nice władzy publicznej wynikające z zasady pomocniczości powodują, że rozdział kompetencji jest zmienny, w zależności od obiektywnych okoliczności.
Administracja samorządowa
- aspekty z zakresu zarządzania Poza subsydiarnością o istocie samorządu terytorialnego decyduje jego organizacja. Zbiorowość ludzka zamieszkująca określone teryto-
(^35) J. Ciapała, Konstytucyjny status samorządu terytorialnego, w: Zarys prawa samo-
rządu terytorialnego , pod red. M. Ofiarskiej, J. Ciapały, Poznań 2001, s. 19-21. (^36) M. Sakowicz , Modernizacja samorządu terytorialnego w procesie integracji Polski
z Unią Europejską , Warszawa 2007, s. 25-26. (^37) Por. M. Radwan-Rohrenschef, Zasada subsydiarności w polityce regionalnej Wspól-
noty Europejskiej , w: Subsydiarność , pod red. D. Milczarka, Warszawa 1998, s. 206; J. Osiński, Instytucja państwa w świetle procesów globalizacji, w: Globalna gospodar- ka – lokalne społeczeństwa. Świat na progu XXI wieku, pod red. J. Osińskiego, War- szawa 2001, s. 81-94.
WYBRANE ASPEKTY PODSTAW FUNKCJONOWANIA…
rium, która ma za zadanie realizację zadań na rzecz danej społeczności, stanowi twór, który nie jest w stanie działać w pełnym składzie osobo- wym. Do tego celu powołane zostały właściwe organy pozostające pod kontrolą społeczną. Realizowana jest ona szczególnie w momencie do- konywania czynności wyborczych, kiedy demokracja bezpośrednia przyjmuje formę powołania lub odwołania organów przedstawicielskich. Organ stanowiąco-kontrolny, którym w Polsce jest rada gminy lub mia- sta oraz wykonawczy, w postaci wójta, burmistrza bądź prezydenta mia- sta, stanowi konstytutywną cechę, dzięki której można mówić w pełni o gminnej organizacji samorządowej. Bezpośredni nadzór społeczeństwa nie odbywa się codziennie, chociaż coraz częściej akcentowane są upo- wszechnianie konsultacji społecznych czy przeprowadzanie referendów lokalnych w każdej sprawie ważnej dla gminy (miasta)^38. Szczególnie referenda mogą służyć wyartykułowaniu potrzeb obywateli. Są stosowa- ne niezwykle rzadko, ze względów organizacyjno-praktycznych. Formą zdecydowanie popularniejszą są konsultacje, jednak ich wynik nie musi być wiążący dla organów przedstawicielskich. W przypadku organów samorządu terytorialnego, poza wymienio- nymi organami gminy, są również rada powiatu (organ stanowiący i kontrolny) i zarząd powiatu (organ wykonawczy) jako organy powiatu, a także sejmik województwa (organ stanowiący i kontrolny) i zarząd województwa (organ wykonawczy) jako organy województwa samorzą- dowego. Taki stan prawny istnieje w Polsce od reformy administracji w 1998 r. Chociaż przyjmuje się, że organy te są odpowiednikiem kon- stytucyjnego podziału na władzę uchwałodawczą i wykonawczą, to nie jest to określenie prawidłowe. Organy stanowiące i wykonawcze samo- rządu terytorialnego cały czas sprawują administrację publiczną będąc częścią władzy wykonawczej. Prawa stanowione przez rady gmin lub miast nie mają charakteru powszechnie obowiązującego. Tym bardziej organ wykonawczy posiada szerokie władztwo, jednak ograniczone tery- torialnie, przepisami ogólnymi i inicjatywą uchwałodawczą rady^39. Z tak rozumianym pojęciem administracji publicznej związany jest termin zarządzania publicznego. W wyniku kryzysów gospodarczych z drugiej połowy XX wieku sektor publiczny stanął przed wyzwaniem
(^38) E. Paziewska, Samorząd terytorialny wczoraj i dziś , Warszawa 2011, s. 40. Por.
P. Biwald, M. Hödl, Nowa rola obywatela w procesie modernizacji sektora publiczne- go, w: Efektywna polityka i administracja. Strategie i instrumenty zarządzania miasta- mi, Poznań 2005, s. 61-71. (^39) J. Zimmermann, Prawo administracyjne , s. 182-183.
WYBRANE ASPEKTY PODSTAW FUNKCJONOWANIA…
wstąpienia Polski do Unii Europejskiej^42. Wspólnota już wcześniej zwracała uwagę na to, że istnieje w niej spora zapóźnienie w realizacji ICT w stosunku np. do Stanów Zjednoczonych lub Japonii. W 2000 r. w Lizbonie wyznaczono cele^43 , zgodnie z którymi początkowo do 2010 roku, gospodarka oraz społeczeństwo Unii miały być oparte na wiedzy^44. Rozwój społeczeństwa informacyjnego stawia liczne wyzwania przed jednostkami samorządowymi, a włodarze lokalni muszą dostrze- gać także korzyści, jakie jest w stanie przysporzyć gospodarka oparta na wiedzy. Powoduje ono nie tylko wsparcie przy realizacji zadań publicz- nych, lecz również wzmacnia demokrację budowaną w lokalnych spo- łecznościach. Powolna realizacja e-społeczeństwa w Polsce, brak efek- tów wdrażanych centralnie projektów informatycznych, chaos przy in- formatyzacji miast i gmin, wymuszają w związku z tym zmianę modelu zarządzania samorządem. W myśl niektórych zachodnioeuropejskich badaczy musi nastąpić przejście od tradycyjnego samorządu lokalnego ( local government ) do zarządzania lokalnego ( local governance )^45.
W kierunku zintegrowanej wspólnoty lokalnej Do zadań tak pojętego nowoczesnego samorządu należy przede wszystkim rozwijanie wspólnoty lokalnej, które nie polega tylko na do- starczaniu i świadczeniu usług, ale bardziej pomnażaniu dobra wspólne- go. Lokalni przywódcy i urzędy stanowiące ich zaplecze organizacyjne nie stają się w ten sposób jedynymi strukturami odpowiadającymi za rozwój miasta lub gminy. Wszystkie podmioty, zarówno publiczne, jak
(^42) B. Jung, Tworzenie społeczeństwa informacyjnego w Unii Europejskiej i w krajach
kandydackich – próba oceny kryteriów, w: Polska w przededniu członkostwa w Unii Europejskiej. Nadzieje i obawy , pod red. J. Osińskiego, Warszawa 2002, s. 266. (^43) Tzw. strategia lizbońska. (^44) Społeczeństwo oparte na wiedzy i społeczeństwo informacyjne używane są równole-
gle, przy czym w przypadku drugiego akcentowany jest aspekt wiedzy, a nie tylko rola informacji. Zob. J. Gołuchowski, Przesłanki wykorzystania technologii wiedzy w zarządzaniu publicznym , w: Zarządzanie publiczne – elementy teorii i praktyki , pod red. A. Frączkiewicz – Wronki, Katowice 2009, s. 106-124. (^45) P. John, Local Governance in Western Europe , London 2001, s. 14-17; The tools of
government. A guide to New Governance, pod red. M. Salomona, Oxford 2002, s. 9-
- Por. W. Mikułowski, Nauka administracji, zarządzanie publiczne i paradygmat rządzenia publicznego , w: Z teorii i praktyki zarządzania publicznego , pod red. B. Ko- żuch, T. Markowskiego, s. 60-62; B. Kożuch, Zarządzanie publiczne , Warszawa 2004, s. 27; J. Hasner, Zarządzanie publiczne. Podręcznik akademicki , Warszawa 2008, s. 42- 46; H. Gawroński, Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych , Warszawa 2010, s. 24-36.
MARCIN RADZIŁOWICZ
i prywatne, a w pierwszej dekadzie XXI wieku jeszcze mocniej organi- zacje pozarządowe, które istnieją w danej jednostce samorządu teryto- rialnego, przez liczne powiązania są w stanie współdziałać dla dobra społeczności^46. Przed pracownikami samorządowej administracji pu- blicznej stają zadania takiego korzystania z miejscowych zasobów, aby połączone wszystkie sektory gospodarki przyczyniały się do urzeczy- wistniania szerzej rozumianej zasady pomocniczości. Na sukces społeczno-gospodarczy nowoczesnych gmin (miast) wpływa zatem przede wszystkim współpraca lokalnych podmiotów. Ze wspólnej wymiany doświadczeń i wiedzy oraz podejścia innowacyjnego zarządzanie społecznością lokalną zdaje się przekształcać tradycyjne układy pionowe w hierarchii władzy w kierunku poziomych sieci po- wiązań. Przekraczane są w ten sposób granice danej wspólnoty, która odczuwa problem egzystowania w warunkach globalnych. Dodatkowym elementem powodzenia w rozwoju jest osoba charyzmatycznego lidera. Dzięki długofalowej wizji oraz umiejętności integracji różnych środo- wisk przywódca lokalny jest w stanie konsekwentnie zarządzać samo- rządem^47. Sprzyjać temu powinno coraz bardziej świadome społeczeń- stwo, które nie przyjmuje już tylko biernej postawy, ale dzięki wykorzy- staniu informacji i wiedzy „współrządzi” gminą.
Samorząd terytorialny, będąc częścią administracji publicznej, sta- nowi jedną z form decentralizacji władzy w państwie. Opiera się w znacznej mierze na konstytucyjnej zasadzie pomocniczości, samo- dzielności w wypełnianiu zadań i odpowiedzialności za ich wykonywa- nie. Szczególną rolę w tym zakresie – według polskiego ustawodawstwa
- pełnią gminy i miasta, jako podstawowe komórki podziału administra- cyjno-terytorialnego. Posiadając osobowość prawną oraz sądownie chronioną samodzielność, przy udziale w dochodach publicznych kształ- tujących ich obraz finansowy, są niezależnymi podmiotami w stosunku do innych organów oraz głównie administracji rządowej. Miasta nie są
(^46) M. Furmankiewicz, Funkcjonalno-przestrzenne sieci współpracy samorządów lokal-
nych , „Studia Lokalne i Regionalne” 1(2002), s. 8-16. (^47) M. Sakowicz, Modernizacja samorządu… , s. 97-98. Por. K. Wasilewska, Wpływ
władz lokalnych na rozwój społeczno-ekonomiczny jednostek samorządu terytorialne- go , w: Dylematy rozwoju lokalnego i regionalnego na początku XXI wieku , pod red. S. Korenika, A. Dybały, Wrocław 2010, 209-216; A. Austen – Tynda, Przywództwo w organizacjach publicznych, w: Zarządzanie publiczne – elementy teorii i praktyki , pod red. A. Frączkiewicz – Wronki, Katowice 2009, s. 243-267.
MARCIN RADZIŁOWICZ
BASES OF FUNCTIONING OF LOCAL GOVERNMENT
ADMINISTRATION IN POLAND. SELECTED ASPECTS
Summary
As a part of the public administration, local government represents one of the forms of decentralization. It is primarily based on constitu- tional principle of subsidiarity, autonomy in realizing its tasks and re- sponsibility for their realization. The basic units of the territorial administrative division under the Polish legislation, municipalities and cities, have an important role to play here. These units have legal personality, judicially protected inde- pendence, and receive funds from public income which makes them in- dependent from other government bodies and from the state. Neverthe- less, cities are not sovereign in decision taking or law making processes and they merely carry out state enforced tasks. This structure strengthens the supervisory role of the central administration which is primarily fo- cused on verification. The modern world enforces decentralization processes. The devel- opment of cities is based on active adaptation of innovations offered by information societies. At the beginning of the XXI century, municipal governments were indirectly forced to introduce new forms of public and local manage- ment. The fundamental dimension of these forms is embodied in a symbolic transition “from administration to management”.
