Studiuj dzięki licznym zasobom udostępnionym na Docsity
Zdobywaj punkty, pomagając innym studentom lub wykup je w ramach planu Premium
Przygotuj się do egzaminów
Studiuj dzięki licznym zasobom udostępnionym na Docsity
Otrzymaj punkty, aby pobrać
Zdobywaj punkty, pomagając innym studentom lub wykup je w ramach planu Premium
Społeczność
Odkryj najlepsze uniwersytety w twoim kraju, według użytkowników Docsity
Bezpłatne poradniki
Pobierz bezpłatnie nasze przewodniki na temat technik studiowania, metod panowania nad stresem, wskazówki do przygotowania do prac magisterskich opracowane przez wykładowców Docsity
Finanse i bankowość: notatki z zakresu finansów dotyczące wydatków publicznych i problematyki racjonalizacji w gospodarce budżetowej.
Typologia: Notatki
1 / 19
Ta strona nie jest widoczna w podglądzie
Nie przegap ważnych części!
Pojęcie budżetu określić można w zależności, od tego, na co bardziej kładziemy nacisk.^1 W ustawie o finansach publicznych art. 61 definiuje budżet państwa zaś art. 109 budżet jednostek samorządu terytorialnego. Bez względu jednak, jakiego podmiotu dotyczy budżet ma kilka cech wspólnych: jest zestawieniem przewidywanych dochodów i wydatków, uchwalany jest w formie ustawy/uchwały budżetowej, uchwalany na okres jednego roku kalendarzowego, odpowiada określonym zasadom budżetowym, pełni funkcję: redystrybucyjną, sygnalizacyjno-kontrolną^2 , Ogólną definicję przedstawić można jako: „ Budżet jest podstawowym planem finansowym, uchwalanym przez organy przedstawicielskie, w którym ustala się w sposób dyrektywny zadania polegające na bezzwrotnym gromadzeniu i rozdziale scentralizowanych zasobów pieniężnych, stosownie do planowanych zadań publicznych^3. Podstawowymi funkcjami, jakie realizuje się zarówno na szczeblu budżetu centralnego jak i budżetów lokalnych są^4 :
(^1) Por. Gaudemet, j. Molinier, Finanse publiczne, Rozdział 3.1.1. Ewolucja pojęcia budżetu I ustawy budżetowej, Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2000, str. 165 (^2) Głuchowski J., Wstęp do skarbowości, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 1997, str. 24 (^34) Ibidem, str. 19 Grabowski Tadeusz, Podstawowe teorie ekonomii, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 1999, str. 275-
Wydatki są głównym instrumentem realizacji alokacyjnej funkcji finansów publicznych. Wielkość wydatków i ich struktura jest uwarunkowana historycznie, jak i zdeterminowana realizowaną przez władze publiczne doktryną społeczno- gospodarczą. Zależą wiec one głównie od: zakresu finansowania przez państwo zadań publicznych, zakresu finansowania przez państwo usług społecznych, skali ingerencji państwa w procesy gospodarcze, wydajności fiskalnej państwa mierzonej stopniem redystrybucji dochodów.
W teorii i w praktyce występuje wiele klasyfikacji wydatków publicznych. Do klasycznych podziałów należy wyodrębnienie wydatków ze względu na ich przeznaczenie na cele bieżące lub średnio- i długookresowe. Rozróżnia się więc wydatki: bieżące, kapitałowe (majątkowe). Udział tych drugich w wydatkach ogółem jest o tyle ważny, że państwo za ich pośrednictwem może oddziaływać na rozwój regionów, ograniczanie bezrobocia czy też procesy restrukturyzacji poszczególnych branż. Analiza danych zawartych w tabeli poniżej wskazuje na systematyczny wzrost wydatków w wartościach nominalnych. W 2000 r. wzrosły one w porównaniu z 1 991 r. ośmiokrotnie. Przy czym, wydatki kapitałowe utrzymują się ciągle na bardzo niskim poziomie, przy tendencji spadkowej w latach 1999-2000 i stanowią zaledwie 7% wydatków całego sektora finansów publicznych.
Wysokość i udział wydatków sektora finansów publicznych w PKB w latach 1991- Wyszczególnienie 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 (w mld zł) Wydatki ogółem
36, 33, 2,
57, 53, 3,
77, 72, 5,
106, 99, 6,
142, 133, 8,
178, 166, 12,
213, 196, 16,
241, 221, 20,
272, 253, 19,
297, 276, 20, (w % PKB) Wydatki ogółem
45, 41, 3,
50, 46, 3,
50, 46, 3,
47, 44, 2,
46, 43, 2,
46, 43, 3,
45, 41, 3,
44, 40, 3,
44, 41, 3,
44, 40, 3, Źródło: Wydatki publiczne Teoria i zastosowanie Wyd. Wyższej Szkoły Bankowej 2000 str. 145
Kolejny, najczęściej stosowany podział oparty jest na kryterium szczebla władzy wydatkującej środki publiczne. Rozróżnia się wydatki: rządowe, samorządowe. Czasami stosuje się według tego samego kryterium podział na wydatki: centralne, regionalne, lokalne. Rozróżnienie to jest o tyle istotne, że pozwala na analizę stopnia faktycznej decentralizacji władzy w państwie. Powszechnie przyjmuje się, że władze samorządowe (ponieważ są bliżej obywateli) lepiej znają potrzeby zbiorowości lokalnych i regionalnych, łatwiej także poddają się one kontroli. W praktyce stwarza to szansę na efektywniejsze wydatkowanie środków publicznych przez samorządy niż przez władze centralne.
Udział wydatków budżetowych w PKB według kryterium szczebla władzy wiatach 1991-2000 (w %)
Wyszczególnienie 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Wydatki rządowe Wydatki samorządowe
39, 5,
44, 5,
43, 6,
40, 6,
39, 6,
38, 8,
36, 8,
35, 8,
34, 10,
32, 11,
Źródło: Wydatki publiczne Teoria i zastosowanie Wyd. Wyższej Szkoły Bankowej 2000 str. 145
Wydatki publiczne często dzieli się także na: finalne (określane też jako realne lub bezpośrednie), transferowe (zwane też redystrybucyjnymi lub pośrednimi). Podstawą ich wyodrębnienia jest związek poszczególnych rodzajów wydatków z ostatecznym wykorzystaniem produktu krajowego brutto. Tylko te pierwsze, które obejmują oprócz wydatków na zakup dóbr i usług materialnych, również wydatki osobowe wypłacane pracownikom sektora publicznego, wyrażają faktyczny udział sektora publicznego w produkcie społecznym. W przypadku transferów decyzje o wykorzystaniu produktu społecznego podejmowane są przez odbiorców transferów. W odniesieniu do tej grupy wydatków rola sektora publicznego sprowadza się do redystrybucji siły nabywczej w ramach sektora prywatnego.
Ze względu na brak danych dotyczących struktury wydatków całego sektora finansów publicznych od początku procesu transformacji, porównaniem objęto jedynie lata 1995-1998. Analizę zmian w ich strukturze oparto na skonsolidowanych wydatkach instytucji rządowych i samorządowych, ujętych zgodnie z metodologią Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Struktura wydatków publicznych według kryterium ich funkcji w latach 1995-1998 (w %) Wyszczególnienie 1995 1996 1997 1998 Wydatki ogółem 100,0 100,0 100,0 100, w tym:
Źródło: Wydatki publiczne Teoria i zastosowanie Wyd. Wyższej Szkoły Bankowej 2000 str. 146
Analiza danych wskazuje, że w omawianym okresie powoli wzrasta udział wydatków na edukację, bezpieczeństwo i porządek publiczny oraz działalność ogólnopaństwowa. Najniższą dynamikę wzrostu odnotowano w zakresie wydatków na obronę narodową i ochronę zdrowia. Przy czym, największą część środków - bo prawie 46% - przeznacza się na ubezpieczenia i opiekę społeczną. Warto również zaznaczyć, że rola wydatków publicznych jako krótkookresowego regulatora prywatnego popytu konsumpcyjnego w ramach polityki fiskalnej jest ograniczona. Większość wydatków charakteryzuje się dużą sztywnością i nie może być zmieniona w zależności od wymogów sytuacji koniunkturalnej. W warunkach recesji wzrost takich wydatków, jak na przykład emerytury, zasiłki itp., mógłby być łatwo osiągnięty. Jednak ich późniejsze obniżenie w sytuacji poprawy koniunktury jest nie tylko w praktyce bardzo trudne, ale i rzadko kiedy realne. Dlatego też wykorzystywanie transferów pieniężnych do regulowania popytu, ogranicza się jedynie do odpowiedniego rozłożenia w czasie podwyżek świadczeń.
Instrumentem o istotnym znaczeniu dla prowadzonej gospodarki finansami publicznymi są wydatki na inwestycje publiczne. Wykazują one taką elastyczność, która pozwala na ich kumulację w okresach osłabienia koniunktury i obniżenie w okresach ożywienia. Nie jest ona jednak nieograniczona. Moment rozpoczęcia inwestycji może być odkładany w czasie, później jednak wstrzymywanie prac wiąże się ze stratami. Z tego punktu widzenia rozpoczęte inwestycje powinny być kontynuowane niezależnie od koniunktury. Dlatego też w celu ułatwienia zmian w poziomie tych wydatków i ograniczenia pochopnych decyzji powszechnie stosuje się wieloletnie programy inwestycyjne.
Klasyfikacja wydatków budżetowych może być więc dokonywana według różnych kryteriów. Zgodnie z art. 69 ust. l ustawy o finansach publicznych wydatki budżetu państwa dzielą się na:
Wydatki bieżące. Wydatki bieżące obejmują:
Drugą zasadą gospodarowania środkami publicznymi jest analiza celowości. Przed przystąpieniem do realizowania zadania lub poniesienia wydatku dysponent powinien zbadać, czy faktycznie niezbędne jest finansowanie przedsięwzięcia ze środków publicznych. Gospodarność to również terminowość regulowania zobowiązań z tytułu umów W tym celu ustawa przewiduje obowiązek opracowywania harmonogramów realizacji wydatków. Należy pamiętać, iż ujęte w budżetach jednostek sektora finansów publicznych:
(^9) Kwantyfikacja efektów jest problemem analizy nakładów i efektów w sferze dóbr publicznych. Coraz częściej pojawiają się opracowania na temat analizy kosztów i korzyści w odniesieniu do dóbr publicznych, por. P. A. Samuelson, W. D. Nordhaus, ekonomia, t. II, Warszawa 1996, str. 219-236,M. Janoś-Kresło, Organizacje non-profit w sferze usług społecznych, V Sympozjum naukowe Kolegium zarządzania i Finansów SGH, Warszawa 1998, str. 217 (^10) Owsiak S., Finanse publiczne, Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, str. 182-
Wobec wspomnianych wyżej trudności z stosowaniem kryteriów efektywnościowych powstaje pytanie, w jaki sposób kształtować wydatki publiczne, aby ich wielkość i struktura nie naruszały zasad racjonalności. Przed podjęciem próby kształtowania wydatków publicznych konieczne jest określenie, jakie cele i zadania społeczne oraz gospodarcze maja być finansowane z wydatków publicznych. Rozstrzygnięcia te wynikają z realizowanej przez władze doktryny społeczno-gospodarczej czy programu partii rządzącej. Niemniej jednak można wyróżnić pięć metod, które stosowane są niezależnie od doktryny władzy:^11
(^11) Ibidem, str. 184-
Ważną koncepcją, jaka powstała i utrwaliła się w krajach anglojęzycznych jest koncepcja pomiarowa, zwana także jako „wartość dla pieniądza”. Praktycznym wyrazem tej koncepcji jest tzw. koncepcja trzech E^13 , czyli 3-E concept, od słów economy, efficiency i effectiveness. Projekt ten odnosi się do: gospodarności (economy) – relacji między rynkiem a wejściami jednostki a więc nabywania niezbędnych do realizacji złożonych celów po możliwie najtańszej cenie, efektywności (efficiency) – relacji między wejściami a wyjściami, produktami a zasobami zużytymi do ich wytworzenia, skuteczności (effectiveness) – relacji pomiędzy wyjściami a założonymi uprzednio celami a mianowicie stopnia, w jakim produkty, polityki i podejmowane działania są zgodne z wcześniej przyjętymi celami.
(^13) Koncepcja ta zwana jest także procedurą rewizji dokonań.
Cele Gospodarność Skuteczność
Wejścia Wyjścia Efektywność
Efektywność
R YSUNEK NR 1 - „WARTOŚĆ DLA PIENIĄDZA” WEDŁUG W ISE ’A
Inną relacją, o której warto wspomnieć jest relacja pomiędzy wartością dla pieniądza a motywacją. Ma ona ogromne znaczenia zarówno dla konstruowania zbioru miar dokonań jak i dla ich oceny. Koligacje między wydatkowaniem pieniądza a korzyściami z niego otrzymanymi były poruszone m.in. przez M. Friedman, który z racji tej wyróżnił cztery koincydencje:
Korzyści Pieniądze Własne^ Obce Własne W – W W – O
Obce (^) O – W O – O
Źródło: Opracowanie własne
TABELA NR 4 – C ZTERY PRZYPADKI WYRÓŻNIONE PRZEZ M. FRIEDMANA
Objaśnienie symboli użytych w tabeli powyżej: Wydawanie Motywacja do starania o:
W – W W W łasnych pieniędzy nałasną korzyść
skuteczność gospodarność efektywność
W – O W O bcą korzyśćłasnych pieniędzy na^ ^ gospodarnośćskuteczność (niekoniecznie)
O – W O W bcych pieniędzy nałasną korzyść^ ^ skutecznośćgospodarność (niekoniecznie) O – O O O bcych pieniędzy nabcą korzyść Brak motywacji
Główne powody wzrostu wydatków budżetu państwa w wariancie pasywnym w porównaniu z 2001 r. przedstawia poniższe zestawienie:
Wydatki budżetu państwa w 2002 r. (wariant pasywny) Wyszczególnienie Wydatki w^ mld zł^ Przyrost w porównaniu z 2001 r. 2001 2002 mld zł w %% w %PKB Ogółem, z tego: 181,6 216,4 34,8 19,2 4,
1,7 2,1 0,4 24,1 0,
Najpoważniejszymi przyczynami zmian są nowe ustawy, a w dalszej kolejności konieczność wykupienia indeksacji i spłata zobowiązań. Łącznie przyrost wydatków w tych trzech grupach wynosi 32,3 mld zł, a więc 4,0% PKB prognozowanego na 2002 r.
Przedstawione dane wskazują na ciężar, jaki ponosi system finansów publicznych w związku z indeksacją, spłatą zobowiązań oraz kosztami obsługi długu publicznego. Te wydatki to sztywne zobowiązania budżetu państwa; tylko one wymagają w 2002 r. zwiększenia wydatków o 22,2 mld zł. Inaczej, stanowią prawie 64% przyrostu wydatków budżetu. Poszukiwanie dróg naprawy finansów publicznych musi koncentrować się przede wszystkim na odstąpieniu od automatyzmu stosowania mechanizmów indeksacji i waloryzacji wydatków budżetowych.
Zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (wersja przyjęta przez Senat RP) dochody własne tych jednostek zwiększają się w warunkach 2002 r. o kwotę 10 975,0 mln zł. Równocześnie następuje przesunięcie z
budżetu państwa wydatków do finansowania przez samorządy; przedstawia to poniższe zestawienie:
wynagrodzenia w dotacjach 1 423,4 mln zł. wydatki bieżące pozostałe 2 936,8 mln zł. fundusz Alimentacyjny 1 020,5 mln zł. dodatki mieszkaniowe 600,0 mln zł. subwencja podstawowa dla gmin 2 249,1 mln zł. subwencja wyrównawcza dla powiatów i województw 645,8 mln zł. dopłaty do PKS 400 ,0 mln zł. oświetlenie ulic 406,1 mln zł. współfinansowanie kontraktów 1 293,3 mln zł. Łącznie 10 975,0 mln zł.
Mimo tych zmian w budżecie państwa na 2002 r. (w wariancie pasywnym) przewidziano prawie 29 mld zł na finansowanie zadań jednostek samorządu terytorialnego w subwencjach.
Racjonalizacja wydatków - propozycje obniżenia wydatków finansowanych z środków publicznych
Program naprawy finansów publicznych musi uznać za podstawowy cel przebudowę wydatków budżetu państwa tak, aby zmniejszyć rozpiętość pomiędzy niezbędnymi do poniesienia wydatkami, a prognozowanymi dochodami oraz poprawę struktury wydatków.
Postulowany program naprawczy zmierza do modyfikacji tych rozwiązań, które narzucają nadmierne usztywnienie wydatków państwa, a więc:
modyfikacji zasad indeksacji tam, gdzie jest ona wskazana oraz odstąpienia od tej zasady w pozostałych przypadkach;
usunięcia z porządku prawnego rozwiązań skutkujących automatycznym podwyższaniem corocznych wydatków, bez względu na sytuację ekonomiczną państwa.
Źródło: http://www.mofnet.gov.pl/budzet_panstwa/ustawa.shtml
Likwidacja lub ograniczenie świadczeń podlegać będzie na kompensacie dla osób kwalifikujących się do korzystania z systemu opieki społecznej. Także zmiana z obecnego systemu wspierania ZPCHR na system dotacyjny spowoduje wzrost wydatków. Ważnym elementem programu będzie wzrost wydatków na poprawę skuteczności działania aparatu skarbowego, służb celnych i Straży Granicznej i Policji w celu ograniczenia wyłudzeń podatków oraz przemytu.
W związku z przedstawionym programem oszczędnościowym niezbędne będzie zwiększenie wydatków w następujących dziedzinach:
pomoc społeczna 2 000 mln zł dotacje w związku z reformą ZPCHR 630 mln zł (^) poprawa działania służb państwowych 450 mln zł dotacja do FUS na skutek wstrzymania waloryzacji 650 mln zł
Razem 3 730 mln zł
Łącznie wydatki w roku 2002 będą zatem ograniczone o kwotę przekraczającą 30,5 mld zł.
