Pobierz Z problematyki odpowiedzialności administracyjneje i karnej w prawie żywnościowym i więcej Publikacje w PDF z Dyplomacja tylko na Docsity!
PRZEGLĄD PRAWA ROLNEGO Nr 1 (8) – 2011
PAWEŁ WOJCIECHOWSKI
Z problematyki odpowiedzialności
administracyjnej i karnej
w prawie żywnościowym
1. Wstęp
Prawo żywnościowe obejmuje swoim zakresem krajowe oraz unijne przepisy regulujące zagadnienia dotyczące wytwarzania i obrotu żywnością na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, okre- ślanych zbiorczym terminem „łańcucha żywnościowego”. Podmioty działają- ce w sektorze żywnościowym zobowiązuje ono do zapewnienia, aby żywność była zgodna z wymogami tego prawa^1. Prawo żywnościowe ma na celu:
- zapewnienie wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego,
- ochronę interesów ekonomicznych konsumenta, 3) zagwarantowanie rze- telności transakcji handlowych, 4) ochronę zdrowia i warunków życia zwie- rząt i zdrowia roślin, 5) ochronę środowiska 6) zapewnienie swobodnego przepływu żywności w Unii Europejskiej^2. To właśnie szczególny przedmiot regulacji: żywność oraz jej cele, są podstawowymi czynnikami decydującymi o rodzącej się autonomiczności prawa żywnościowego^3.
(^1) Art. 17 rozporządzenia nr 178/2002/WE. (^2) Zob. art. 5 rozporządzenia nr 178/2002/WE. Szerzej na temat celów unijnego prawa żyw- nościowego zob. B. van der Meulen, M. van der Velde, Food Safety Law in the European Union, An Introduction , Wageningen 2004, s. 151 i n.; Również na szczeblu międzynarodowym w przygotowanych przez WHO i FAO wytycznych ( guidelines ) wskazane zostały podobne cele; zob. Assuring Food Safety and Quality: Guidelines for Strengthening National Food Control Systems , Joint FAO/WHO Publication, s. 6. (^3) Zob. M. Korzycka-Iwanow, Prawo żywnościowe – nowa dziedzina prawa , w: eadem (red.), Studia z prawa żywnościowego , Warszawa 2006, s. 25.
68 PAWEŁ^ WOJCIECHOWSKI
Jeżeli przepisy prawa żywnościowego nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, to niezbędne wydaje się określenie konsekwencji braku ich spełnienia. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że samo uregulowanie praw i obowiązków bez uregulowania sankcji z tytułu naruszenia prawa powoduje, iż przepisy stają się martwe, a niespełnianie obowiązków nagminne^4. Odpowie- dzialność administracyjna i karna, jaką ponoszą przedsiębiorcy uczestniczący w łańcuchu żywnościowym, ma kluczowe znaczenie dla realizacji celów prawa żywnościowego.
2. Pojęcie odpowiedzialności prawnej
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że samo pojęcie odpowiedzialności prawnej nie jest rozumiane w sposób jednolity. W ogólnej teorii prawa naj- częściej wskazuje się, że odpowiedzialność prawną należy rozumieć jako pono- szenie przez podmiot przewidzianych prawem ujemnych konsekwencji za zda- rzenia lub stany rzeczy podlegające ujemnej kwalifikacji normatywnej, które można prawnie przypisać określonemu podmiotowi w danym porządku praw- nym^5. W ramach poszczególnych gałęzi prawa mówi się o odpowiedzialności cywilnej, karnej, administracyjnej, konstytucyjnej itd. Każdy z tych rodzajów odpowiedzialności konkretyzowany jest we właściwej dla niego gałęzi prawa i charakteryzuje się swoistymi cechami. Podkreślić należy, iż niejednokrotnie w odniesieniu do tego samego zdarzenia lub stanu faktycznego zastosowanie mieć mogą różne rodzaje odpowiedzialności. Każdy z wymienionych rodzajów odpowiedzialności realizuje funkcje: penalną (represyjną), prewencyjną i kompensacyjną, aczkolwiek z różnym rozłożeniem akcentów^6. Odpowiedzialność cywilna wypełnia przede wszyst- kim funkcję kompensacyjną^7 , natomiast odpowiedzialność administracyjna i karna – funkcję prewencyjną i represyjną, przy czym w przypadku odpo- wiedzialności administracyjnej nacisk położony jest na funkcję prewencyjną, natomiast przy odpowiedzialność karnej – represyjną^8.
(^4) Zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2000 r., sygn. K. 23/99. (^5) Zob. W. Lang, Struktura odpowiedzialności prawnej , ZN UMK – Prawo – VIII Toruń
1968, z. 31, s 12. Definicja zawarta w tej pracy jest przywoływana w większości opracowań dotyczących odpowiedzialności prawnej. (^6) Zob. A. Stelmachowski, Zarys teorii prawa cywilnego , Warszawa 1998, s. 213. (^7) Zob. W. Czachórski, Zobowiązania. Zarys wykładu , Warszawa 1998, s. 96. (^8) Zob. W. Radecki, Odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska , Warszawa 2002, s. 62; A. Stelmachowski, op. cit., s. 211; E. Łętowska, Odpowiedzialność w aparacie admini- stracyjnym , w: Prawo administracyjne i funkcjonowanie aparatu państwowego Polski i NRD , w: G. Schulze, J. Łętowski (red.), Wrocław 1981, s 228.
70 PAWEŁ^ WOJCIECHOWSKI
w konkretnej normie i grożących każdemu podmiotowi prawa, który nie sto- suje się do obowiązków lub przekracza uprawnienia wynikające z przepisów prawa^13. Sankcja stanowi owe „ujemne konsekwencje”, o których jest mowa w definicji odpowiedzialności prawnej.
4. Unijny model sankcji w prawie żywnościowym
Przepisy unijnego prawa żywnościowego obligują państwa członkowskie do ustanowienia przepisów krajowych określających zasady stosowania sankcji w przypadku naruszeń prawa żywnościowego. Muszą one być sku- teczne, proporcjonalne i odstraszające^14. Podejmowane przez państwa człon- kowskie środki mające na celu zapewnienie pełnego stosowania i skuteczno- ści prawa unijnego mogą obejmować zarówno „sankcje administracyjne”, jak i „sankcje karne”^15. W istocie państwa członkowskie zobowiązane zostały do uregulowania zasad odpowiedzialności administracyjnej lub karnej w prawie żywnościowym. Niemożliwe byłoby bowiem uregulowanie wyłącznie sankcji (negatywnych konsekwencji) bez odniesienia się do zdarzeń uzasadniających zastosowanie sankcji i sposobu ich nakładania. Wymóg zapewnienia propor- cjonalności sankcji determinuje też konieczność jej dostosowania do rodzaju naruszenia przepisów prawa żywnościowego. W zależności od przyjętej w danym państwie członkowskim regulacji od- powiedzialność za naruszenie przepisów prawa żywnościowego może być uregulowana w przepisach z zakresu prawa administracyjnego i mieć charak- ter odpowiedzialności administracyjnej (sankcjami są różnego rodzaju opłaty) lub też w krajowych przepisach prawa karnego i mieć charakter odpowie- dzialności karnej. Polski ustawodawca realizując ten obowiązek, uregulował w prawodawstwie krajowym zarówno zasady odpowiedzialności administra- cyjnej, jak i karnej w związku z naruszeniem przepisów prawa żywnościowe- go oraz wprowadził sankcje administracyjne i karne.
(^13) Zob. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania ,
Warszawa 2008, s. 15, s. 17; J. Filipek, Sankcja w prawie administracyjnym , „Państwo i Prawo” 1963, z. 12, s. 873. Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-
- Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznic- twie , Warszawa 2000, s. 63; M. Lewicki, op. cit., s. 64. (^14) Por art. 17 rozporządzenia nr 178/2002 oraz art. 55 rozporządzenia nr 882/2004. (^15) Zob. Explanatory Memorandum to Proposal for a Regulation of European Parliament
and of the Council on Official Feed and Food Controls , Com(2003) 52 final, 2003/0030(COD), 5.2.2003, s. 25.
Z problematyki odpowiedzialności administracyjnej i karnej (^71)
4.1. Odpowiedzialność karna
Odpowiedzialność karna oznacza ponoszenie przez dany podmiot ujem- nych konsekwencji w postaci sankcji karnej za przypisany mu czyn podlega- jący ujemnej kwalifikacji normatywnej. W Polce jest to odpowiedzialność za przestępstwa, a przy szerokim rozumieniu prawa karnego, także odpowie- dzialność za wykroczenia^16. W niniejszym artykule pojęcie odpowiedzialno- ści karnej rozumiane będzie w ujęciu szerokim. Odpowiedzialność taka zachodzi, gdy zostaną kumulatywnie spełnione wszystkie jej przesłanki. Odpowiedzialność karną ponosi się więc za czyn: 1 ) zabroniony przez normy prawa karnego (tj. wypełniający opis zawarty w typie czynu zabronionego i jednocześnie nieobjęty okolicznością wyłącza- jącą odpowiedzialność karną), 2 ) zawiniony (tj. popełniony przez osobę zdol- ną do zawinienia w jednej z form zawinienia)^17 , 3) społecznie szkodliwy. Odpowiedzialność karną może ponosić tylko człowiek (osoba fizyczna), któ- ry popełnił czyn zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Czynem zabronionym^18 jest wyłącznie taki czyn, który został zakazany przez odpowiedni przepis kodeksu karnego, kodeksu wykroczeń lub przepis karny zamieszczony w innej ustawie. W aktach prawnych z zakresu prawa żywnościowego wiele przepisów penalizuje określone naruszenia norm prawa żywnościowego^19 (są to tzw. zakazy karne). Przepisy te mają charakterystyczną dwuczłonową budowę. Pierwsza część (tzw. norma sankcjonowana), określa zakaz szczegółowo opisa- nego w niej zachowania (tzw. typ czynu zabronionego), natomiast w drugiej części (tzw. norma sankcjonująca) określone są sankcje karne. Za przestępstwo uznane zostały naruszenia prawa żywnościowego stwa- rzające bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia konsumenta (np. pro- dukowanie lub wprowadzanie do obrotu żywności szkodliwej dla zdrowia lub życia człowieka, zepsutej lub zafałszowanej, podawanie zwierzętom, z któ- rych pozyskuje się produkty pochodzenia zwierzęcego, substancji niedozwo-
(^16) W literaturze rozróżnia się odpowiedzialność karną sensu stricto (tj. odpowiedzialność wyłącznie za przestępstwa) oraz sensu largo (obejmującą odpowiedzialność zarówno za prze- stępstwa, jak i za wykroczenia). Zob. W. Cieślak, Prawo karne, zarys instytucji i naczelne zasady , Warszawa 2010, s. 71; A. Marek, Prawo karne , Warszawa 2009, s. 236. (^17) Wyróżnia się dwie formy winy umyślnej: zamiar bezpośredni i zamiar ewentualny oraz dwie formy winy nieumyślnej: lekkomyślność lub niedbalstwo. (^18) Czyny zabronione mogą występować zarówno w postaci działania, jak i zaniechania. (^19) O penalizacji jest mowa wtedy, gdy określone zachowanie uznawane jest przez ustawo-
dawcę za czyn podlegający karze, przy czym szczególnym rodzajem penalizacji jest kryminali- zacja, oznaczająca uznanie określonych zachowań za przestępstwa.
Z problematyki odpowiedzialności administracyjnej i karnej (^73)
odpowiedzialnością karną, ani odpowiedzialnością cywilną^22. Jednak ujęcie to wydaje się zbyt mało precyzyjne. Od strony pozytywnej odpowiedzialność administracyjną można rozumieć jako uregulowaną prawem możliwość uru- chomienia wobec określonego podmiotu^23 z powodu jego działalności naru- szającej przepisy materialnego prawa administracyjnego środków prawnych realizowanych w swoistych dla administracji formach i procedurach^24. W ramach tak definiowanej odpowiedzialności administracyjnej, w zależ- ności od stosowanej sankcji i funkcji realizowanej jako podstawowa, wyodręb- nić można odpowiedzialność administracyjną opartą na sankcjach policyjnych, która realizuje głównie funkcje prewencyjne^25 , oraz odpowiedzialność admini- stracyjną opartą na sankcjach represyjnych w postaci kar pieniężnych, która realizuje głównie funkcje represyjne. Odróżnienie tej drugiej odpowiedzial- ności od odpowiedzialności karnej jest szczególnie trudne. W przypadku naruszenia norm prawa żywnościowego organy urzędowej kontroli żywności mogą stosować przede wszystkim środki nadzoru, czyli sankcje policyjne, w celu uchylenia zaistniałego niebezpieczeństwa i przy- wrócenia stanu zgodnego z prawem (sankcje o charakterze prewencyjnym). Ponadto, podejmowane mogą być sankcje represyjne, o ile w danym państwie członkowskim wprowadzono stosowne regulacje o charakterze prawnoadmi- nistracyjnym. Katalog sankcji policyjnych uregulowany jest w prawie unij- nym. W rozporządzeniu nr 882/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie urzędowej kontroli przeprowadzanej w celu zapewnienia weryfikacji wypełniania wymogów prawa żywnościowego i pa- szowego oraz regulacji odnoszących się do zdrowia i dobrostanu zwierząt^26 oraz w innych unijnych przepisach prawa żywnościowego, przewiduje się środki korygujące o charakterze władczym, które mogą być podejmowane przez krajowe organy urzędowej kontroli żywności w sytuacji wykrycia
(^22) Por. K. Kwaśnicka, Odpowiedzialność administracyjna w prawie ochrony środowiska ,
Warszawa 2011, s. 50 i wskazana tam literatura; W. Radecki, op. cit., s. 73, A. Michór, Od- powiedzialność administracyjna w obrocie instrumentami finansowymi , Warszawa 2009, s. 39 i s. 43. 23 Podmiotem odpowiedzialnym, inaczej niż przy odpowiedzialności karnej, może być za- równo osoba fizyczna, jak i osoba prawna oraz jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej. (^24) Zob. W. Radecki, op. cit., s. 73; A. Michór, op. cit., s. 39 i s. 43. (^25) Sankcje policyjne są to ujemne konsekwencje naruszeń prawa administracyjnego w po-
staci różnych środków władczego oddziaływania na podmioty naruszające przepisy, zmierzające w sposób bezpośredni do usunięcia zagrożeń dla dóbr prawnie chronionych, nakładane w ra- mach realizowanej przez organy administracji publicznej funkcji policji administracyjnej. 26 Dz. Urz. UE, L 168, z 30 kwietnia 2004 r., s. 1.
74 PAWEŁ^ WOJCIECHOWSKI
nieprawidłowości. Są to: a) wprowadzenie procedur sanitarnych, b) ogranicze- nie lub zakazanie wprowadzania żywności do obrotu, c) nakazanie wycofania żywności z obrotu, d) upoważnienie do wykorzystania żywności do innych celów niż te, do których początkowo była przeznaczona, e) cofnięcia udzielo- nego przedsiębiorcy zatwierdzenia, f) zawieszenie lub zamknięcie działalno- ści przedsiębiorstwa, g) podjęcie innych środków uznanych za właściwe. Do kompetencji nadzorczych organów urzędowej kontroli żywności zaliczyć nale- ży również zatwierdzanie zakładów, w których prowadzona ma być działalność związana z przygotowywaniem oraz obróbką żywności pochodzenia zwierzę- cego. Katalog kompetencji nadzorczych organów urzędowej kontroli żywności nie jest zamknięty. Przepisy rozporządzenia nr 882/2004/WE przewidują bowiem, że organy urzędowej kontroli żywności mogą podejmować także inne środki, „jakie organ uzna za właściwe”^27. Administracyjne sankcje represyjne mogą być natomiast ustanowione w prawodawstwach poszczególnych państw członkowskich. Wskazówką przy ustanawianiu regulacji krajowych dotyczących odpowiedzialności admini- stracyjnej opartej na sankcjach represyjnych są zasady wypracowane w ra- mach systemu Rady Europy, przede wszystkim wynikające z Rekomendacji nr 91 Komitetu Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych, przyjętej 13 lutego 1991 r. Rekomendacja ta for- malnie nie jest wiążąca, jednak zasady w niej określone mieszczą się w kata- logu tych, które wywieść można z orzecznictwa Trybunału Praw Człowie- ka^28 , będącego organem Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wśród ośmiu ustalonych w Rekomendacji zasad znalazły się takie, jak:
- obowiązek określania sankcji administracyjnych oraz okoliczności, w ja- kich mogą być nakładane w przepisach prawa, 2) zakaz retroaktywności przepisów sankcjonujących, 3) zakaz podwójnego karania za ten sam czyn,
- obowiązek prowadzenia postępowania zmierzającego do uruchomienia sankcji w rozsądnym czasie, 5) obowiązek zakończenia rozpoczętego postę- powania w sprawie nałożenia sankcji rozstrzygnięciem (aktem zamykającym postępowanie), 6) obowiązek przestrzegania przez organy administracji reguł rzetelnego postępowania administracyjnego (zaliczono do nich: obowiązek informowania osoby, na którą nałożona ma być sankcja, o stawianych jej zarzutach, obowiązek udzielenia takiej osobie wystarczającego czasu dla przygotowania się do sprawy, obowiązek poinformowania jej o świadczących
(^27) Szerzej na temat sankcji policyjnych zob. P. Wojciechowski, Wspólnotowy model urzę-
dowej kontroli żywności 28 , Warszawa 2008, s. 192 i n. Zob. D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne , Kraków 2004, s. 86.
76 PAWEŁ^ WOJCIECHOWSKI
Jest to odpowiedzialność z tytułu naruszenia określonych przepisów pra- wa żywnościowego. Jednakże zakres deliktów administracyjnych i samych kar pieniężnych jest bardzo szeroki i zróżnicowany. Kary pieniężne nakłada- ne mogą być za naruszenie materialnych przepisów prawa żywnościowego (np. wprowadzanie do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowa- nych), naruszenie przepisów wprowadzających określone obowiązki formalne (np. rozpoczęcie działalności w zakresie produkcji lub obrotu żywnością bez złożenia wniosku o zarejestrowanie zakładu lub uzyskania decyzji o zatwier- dzeniu zakładu), naruszenie decyzji administracyjnych (np. prowadzenie działalności w zakresie produkcji lub obrotu żywnością wbrew decyzji o cofnięciu zatwierdzenia zakładu). Ponadto kary pieniężne mogą być nakła- dane za utrudnianie lub uniemożliwianie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności. Przepisy te, podobnie jak w przypadku odpowiedzialności karnej, mają dwuczłonową budowę. W pierwszej części (tzw. norma sankcjonowa- na), określony jest zakaz szczegółowo opisanego w niej zachowania (polega- jącego na naruszeniu wyraźnie wskazanego przepisu), natomiast w drugiej części (tzw. norma sankcjonująca) określone są represyjne sankcje admini- stracyjne (kary pieniężne). Inaczej niż w przypadku odpowiedzialności karnej, podmiotem odpowie- dzialnym może być zarówno osoba fizyczna, jak i osoba prawna oraz jed- nostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, o ile dopuściła się sankcjonowanego naruszenia przepisów. W omawianej tu odpowiedzialności stosuje się sankcje w postaci opłat pieniężnych, które ustawodawca nazywa „karami pieniężnymi”^34. W aktach prawnych wysokość kar pieniężnych określona jest w sposób zróżnicowany. Stosowane jest odwołanie do wielokrotności wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego albo do wielokrotności wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub która mogłaby być uzyskana na skutek naruszenia, jak też do procentowej wartości przychodu osiągniętego w roku rozliczenio- wym poprzedzającym rok nałożenia kary. Niektóre przepisy określają wyso- kość kary pieniężnej poprzez wskazanie przedziału kwotowego za dany ro- dzaj naruszenia. Przepisy określają maksymalną wysokość kary pieniężnej, natomiast to organ urzędowej kontroli żywności ustala jej wysokość w konkretnym przy- padku. Podkreślić jednak należy, iż organ ustalając jej wysokość, zobowiąza- ny jest uwzględnić stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres
(^34) Stosowanie terminu „kara pieniężna” nie jest w tym przypadku najwłaściwsze, użycie terminu „kara” może bowiem sugerować, iż występuje tu odpowiedzialność karna.
Z problematyki odpowiedzialności administracyjnej i karnej (^77)
naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożyw- czym i wielkość jego obrotów. Ustawowe zobowiązanie organów do uwzględ- nienia stopnia winy i stopnia szkodliwości społecznej zbliża zasady tej odpowie- dzialności do odpowiedzialności karnej, w ramach której przesłankami odpowiedzialności jest właśnie wina i społeczna szkodliwość czynu. Kary pieniężne nakładane są przez organy administracji, realizujące zadania z za- kresu urzędowej kontroli żywności^35 , w drodze decyzji administracyjnych. W tym zakresie istnieje zasadnicza różnica pomiędzy odpowiedzialnością karną i administracyjną. Sankcja karna wymierzana jest przez niezależny sąd w ramach postępo- wania uregulowanego w kodeksie postępowania karnego^36 i kodeksie postę- powania w sprawach o wykroczenia^37. W celu uniknięcia wątpliwości należy wskazać, iż w drodze wyjątku, o ile w przepisie szczególnym zostanie to ustanowione, sankcja karna, ale wyłącznie w postaci grzywny, może być nakładana przez organ administracji w ramach postępowania mandatowego^38. Postępowanie to jest prowadzone przez organ administracji publicznej, co mogłoby sugerować, iż występuje tu odpowiedzialność administracyjna. Spe- cyfika tego postępowania powoduje jednak, że nakładane w ramach tego postępowania sankcje (grzywna w drodze mandatu karnego) są przejawem (negatywną konsekwencją) odpowiedzialności karnej. Jest to postępowanie zastępcze w stosunku do postępowania przed sądem, będącym organem po- wołanym do orzekania w sprawach o wykroczenia. Kluczowe znaczenie w tym przypadku ma to, że omawiane postępowanie uwarunkowane jest wy- rażeniem przez sprawcę zgody na dobrowolne poddanie się karze (odmowa
(^35) W każdej z wymienionych wyżej ustaw wskazuje się inny organ uprawniony do nakła-
dania kary pieniężnej: państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, wojewódzki inspektor Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej, powiatowy lekarz weterynarii). 36 Dz. U. 1997, Nr. 89, poz. 555 ze zm. (^37) Dz. U. 2008, Nr 133, poz. 848 ze zm. (^38) Można wskazać na następujące rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, w których
przewiduje się prawo do nakładania grzywien w drodze mandatów za naruszenie przepisów prawa żywnościowego: rozporządzenie z 17 października 2002 r. w sprawie nadania funkcjona- riuszom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U. 2002, Nr 174, poz. 1426 ze zm.); rozporządzenie z 28 lipca 2008 r. w sprawie nadania funkcjonariuszom Inspekcji Weterynaryjnej, Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych oraz Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U. 2008, Nr 137, poz. 861 ze zm.); rozporządzenie z 8 kwietnia 2003 r. w sprawie nadania inspektorom Inspekcji Han- dlowej uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego. (Dz. U. 2003, Nr 63, poz. 587 ze zm.).
Z problematyki odpowiedzialności administracyjnej i karnej (^79)
wojewódzkiego inspektora sanitarnego kary pieniężnej na osobę utrudniającą lub uniemożliwiającą przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności w wy- sokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego^41 , a jednocześnie w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (PIS), utrudnianie lub udaremnianie działalności orga- nów Państwowej Inspekcji Sanitarnej uznane jest za wykroczenie zagrożone karą aresztu do 30 dni, karą ograniczenia wolności albo karą grzywny^42. Za- tem osoba fizyczna utrudniająca przeprowadzanie urzędowej kontroli może być ukarana dwukrotnie, w dwóch różnych postępowaniach (w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu w sprawie o wykroczenia). Warto również zwrócić uwagę na nieścisłość przepisów dotyczących na- kładania wyżej wskazanej kary pieniężnej przez państwowego wojewódzkie- go inspektora sanitarnego. W ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia wskazuje się, że organami urzędowej kontroli żywności są organy Państwo- wej Inspekcji Sanitarnej, organy Inspekcji Weterynaryjnej oraz inne organy w zakresie posiadanych kompetencji. Jednocześnie w przepisie wprowadza- jącym kary pieniężne przewiduje się karę pieniężną za „utrudnianie lub uniemożliwianie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności”. Z przepisu tego nie wynika, czy przewidziana w nim sankcja dotyczy utrudniania lub uniemożliwiania przeprowadzania urzędowej kontroli wyłącznie przez orga- ny Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy także przez pozostałe organy. Wyda- je się, że sam fakt, iż organem uprawnionym do nakładania kary pieniężnej jest organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie przesądza o tym, czy sankcja ta dopuszczalna jest wyłącznie w przypadku, gdy sankcjonowany czyn doty- czy działań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jednocześnie w ustawie o jakości handlowej artykułów rolno-spożyw- czych przewiduje się możliwość nałożenia kary pieniężnej na osobę, która uniemożliwia organowi Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-
- Spożywczych lub organowi Inspekcji Handlowej przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ustawie (tu przepis jasno wskazuje organy, których dzia- łań dotyczy sankcjonowany czyn). Biorąc pod uwagę definicję urzędowej kontroli zawartą w rozporządzeniu nr 882/2004^43 , nie budzi najmniejszych
(^41) Art. 103 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. (^42) Art. 38 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. (^43) Urzędowa kontrola żywności, stosownie do art. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 882/2004,
oznacza „każdą formę kontroli, którą właściwy organ lub Wspólnota wykonuje do celów sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu”.
80 PAWEŁ^ WOJCIECHOWSKI
wątpliwości fakt, że organy Inspekcji Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych i Inspekcji Handlowej w zakresie określonym w tej ustawie przeprowadzają urzędowe kontrole żywności. Są owymi „innymi organami” wymienionymi w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zatem za utrudnianie lub uniemożliwianie organowi Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych lub organowi Inspekcji Handlowej przepro- wadzania urzędowych kontroli w stosunku do osoby dopuszczającej się tego czynu może być zastosowana kara pieniężna, przewidziana w ustawie o jako- ści handlowej artykułów rolno-spożywczych, ale jednocześnie nie można wykluczyć ukarania jej karą pieniężną przewidzianą w ustawie o bezpieczeń- stwie żywności i żywienia, nakładaną przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Warto dodać, że w obydwu ustawach inaczej ukształ- towana jest maksymalna wysokość kary pieniężnej. Do podwójnego ukarania może dojść także w przypadku produkowania lub wprowadzania do obrotu środka spożywczego zepsutego lub zafałszowa- nego. W ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia takie działanie uznawane jest za przestępstwo zagrożone grzywną, karą ograniczenia wolno- ści albo pozbawienia wolności do roku. Z kolei w ustawie o jakości handlo- wej artykułów rolno-spożywczych przewiduje się możliwość nałożenia na osobę, która wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane, kary pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jed- nak niż 1000 zł^44. Biorąc pod uwagę, iż artykułami rolno-spożywczymi są m.in. środki spożywcze^45 , wprowadzenie do obrotu zafałszowanego środka spożywczego przez osobę fizyczną oznacza, że możliwe jest pociągnięcie jej do odpowiedzialności karnej i jednocześnie nałożona może być na nią kara pieniężna w drodze decyzji wojewódzkiego inspektora Inspekcji jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych lub Inspekcji Handlowej. W przypadku odpowiedzialności karnej ( sensu largo ) zbieg przepisów został jednoznacznie uregulowany. Jeżeli czyn wyczerpuje znamiona kilku przestępstw, sąd skazuje za jedno przestępstwo na podstawie wszystkich zbiegających się przepisów i wymierza karę na podstawie przepisu przewidu- jącego najsurowszą karę^46. Podobnie gdy czyn wyczerpuje znamiona kilku
(^44) Art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz nie-
których innych ustaw, Dz. U. 2008, Nr 214, poz. 45 1346. Art. 3 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz niektórych innych ustaw. 46 Art. 11 k.k.
82 PAWEŁ^ WOJCIECHOWSKI
4.3. Granica pomiędzy odpowiedzialnością karną a administracyjną
Granica pomiędzy deliktem administracyjnym i będącą jego konsekwen- cją represyjną sankcją administracyjną (karą pieniężną) a wykroczeniem jest płynna i w istocie określenie jej należy do zakresu swobody władzy ustawo- dawczej^52. To ustawodawca, przyjmując określone regulacje prawne, przesą- dza o reżimie prawnym wprowadzanej sankcji represyjnej^53. Konstytucja nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Pol- skiej. Można zatem przyjąć, że w granicach zakreślonych przez Konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda dotycząca wyboru reżimu odpowiedzial- ności i określenia sankcji związanych z niedopełnieniem obowiązku^54. Wykonując dyspozycje przepisów unijnych z zakresu prawa żywnościo- wego, ustawodawca polski wprowadził do prawa żywnościowego zarówno odpowiedzialność karną, jak i administracyjną. Za przyjęciem takiego roz- wiązania przemawia fakt, iż nie ma przesłanek ani reguł, które jednoznacznie rozstrzygałyby, w jakich okolicznościach regulacja powinna wprowadzać odpowiedzialność karną, a w jakich administracyjną. Należy jednak wskazać, że w przypadku braku jednoznacznych przesłanek, które przemawiałyby za wprowadzeniem odpowiedzialności karnej lub administracyjnej, ustawodaw- ca powinien uwzględniać kontekst historyczny, kulturowy i społeczny. Co do zasady, odpowiedzialność karna powinna mieć zastosowanie w odniesieniu do zachowań niosących w sobie ładunek społecznego potępienia, ujemnej oceny moralnej^55. Stosowanie sankcji karnej ma efekt stygmatyzujący, stąd w wielu krajach obserwuje się proces dekryminalizacji^56. Konstytucja wprowadza, szczegółowo określone, gwarancje w zakresie odpowiedzialności karnej (w szczególności prawo do sądu, prawo do obrony, domniemanie niewinności). W Konstytucji używa się, co prawda, pojęcia
(^52) Wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06. (^53) Zob. M. Szydło, Charakter i struktura prawna administracyjnych kar pieniężnych, „Stu-
dia Prawnicze” 54 2003, z. 4, s. 126. Wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., sygn. P. 2/98. (^55) Zob. D. Szumiło-Kulczycka, op. cit., s. 69. (^56) Zob. Rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91) w sprawie sankcji ad-
ministracyjnych z 13 lutego 1991 r. opublikowaną w pracy: T. Jasudowicz, op. cit., s. 129; A. Michór, op. cit., s. 30. Dekryminalizacja oznacza dążenie do przesunięcie penalizacji pewnych czynów ze sfery prawa karnego do sfery regulowanej prawem administracyjnym. Została ona zdefiniowana w memorandum wyjaśniającym do rekomendacji Komitetu Mini- strów Rady Europy nr R (91) w sprawie sankcji administracyjnych. Zob. Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego , Warszawa 2000, s. 122.
Z problematyki odpowiedzialności administracyjnej i karnej (^83)
odpowiedzialność karna (art. 42), jednak rozumienie tego pojęcia na płaszczyźnie konstytucyjnej nie może być determinowane treścią zwykłego ustawodaw- stwa^57. Taki zabieg umożliwiałby bowiem omijanie gwarancji konstytucyj- nych odnoszących się do odpowiedzialności represyjnej poprzez formalne kwalifikowanie jej w ustawie jako inny niż karna rodzaj odpowiedzialności^58. Zawarte w Konstytucji gwarancje odnoszą się nie tylko do odpowiedzialności karnej w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialności za prze- stępstwa, ale również do innych form odpowiedzialności prawnej związanej z wymierzaniem kar wobec jednostki^59 , a zatem do postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie uka- rania lub jakiejś sankcji, co jest pojęciem szerszym od postępowania karnego regulowanego w kodeksie postępowania karnego^60. Nie jest jednak uzasadnione obejmowanie gwarancjami konstytucyjnymi dotyczącymi odpowiedzialności karnej wszelkich postępowań, w których stosowane są środki przewidujące dla adresata orzeczenia jakiekolwiek dolegliwości. Inne podejście w tej materii prowadziłoby do zakwestionowania całej filozofii winy i odpowiedzialności na gruncie prawa cywilnego i administracyjnego, która posiada bogate trady- cje i nie jest kwestionowana^61. Należy podkreślić, że nawet w przypadku gdy ustawodawca wprowadza rozwiązania oparte na odpowiedzialności administracyjnej, w odniesieniu do której nie mają bezpośredniego zastosowania wszystkie gwarancje konstytu- cyjne dotyczące odpowiedzialności karnej, wymierzanie przez organy admi- nistracji publicznej sankcji administracyjnych, musi podlegać zasadom po- dobnym do zasad odpowiedzialności represyjnej – karnej^62. Ustawodawca, kształtując regulacje wprowadzające odpowiedzialność, musi brać pod uwagę całokształt wymogów konstytucyjnych (zwłaszcza art. 2 Konstytucji), a jego swoboda w tym zakresie w żadnym razie nie jest równoznaczna z samowo-
(^57) W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, że terminologia
Konstytucji ma charakter autonomiczny i nie można jej interpretować poprzez odwołanie się do znaczenia przypisywanego przez ustawodawcę danemu terminowi w ustawie zwykłej. Zob. np. wyrok TK z 58 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07 i przywołane tam orzeczenia. Zob. Zdanie odrębne sędziego TK Wojciecha Hermelińskiego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 i przywołane tam liczne orzeczenia TK oraz K. Wojtyczek, Zasada wyłączności ustawy w sferze prawa represyjnego. Uwagi na gruncie Konstytucji RP 59 , „Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych” 1999, nr 1, s. 53. Zob. wyrok TK z 3 listopada 2004 r., sygn. K 18/03. (^60) Zob. wyrok TK z 26 listopada 2003 r., sygn. SK 22/02; wyrok TK z 3 listopada 2004 r., sygn. K 18/03. (^61) Zob. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r. sygn. P 19/06. (^62) Zob. wyrok WSA w Warszawie z 18 maja 2010, sygn. VII SA/Wa 341/10.
Z problematyki odpowiedzialności administracyjnej i karnej (^85)
dolegliwości sprawcy czynu poprzez uderzenie w tak istotne dobra osoby karanej, jak jej majątek, wolność, prawa obywatelskie, a jednocześnie wyra- żona ma być negatywna ocena moralna czynu sprawcy, to stosuje się odpo- wiedzialność karną^70. Jeśli natomiast sankcja nakierowana jest na wyrządze- nie uszczerbku wyłącznie majątkowego (ekonomicznego), co ma służyć zapewnieniu realizacji obowiązków wynikających z przepisów materialnego prawa administracyjnego, a bez znaczenia pozostaje ocena moralna sankcjo- nowanego działania, zastosowanie mieć będzie odpowiedzialność administra- cyjna. Podstawowym kryterium kryminalizacji określonych zachowań jest jednak ich szkodliwość społeczna^71. Sankcje karne i administracyjne są instytucjami opartymi na odmiennych założeniach doktrynalnych, ustrojowych i aksjologicznych. Sankcja karna jest najostrzejszą sankcją, jaką przewiduje porządek prawny za naruszenie szcze- gólnie cennych dóbr^72. Decyzja ustawodawcy o zastosowaniu odpowiedzial- ności karnej musi być poprzedzona rachunkiem zysków oraz strat i wymaga racjonalnego uzasadnienia. Reakcja karnoprawna na określone zachowania jest ostatecznością, stanowi ultima ratio w rozwiązywaniu jakiegoś proble- mu^73. Przyjęty w polskim ustawodawstwie model, polegający na wprowadzeniu do prawa żywnościowego odpowiedzialności zarówno administracyjnej (repre- syjnej), jak i karnej oraz zamieszczenie przepisów regulujących odpowiedzial- ność w kilku ustawach nie jest przejrzysty i spójny. Przede wszystkim zwraca uwagę okoliczność, że za podobne naruszenia przepisów w poszczególnych ustawach z zakresu prawa żywnościowego przewiduje się raz odpowiedzial- ność karną, a raz administracyjną. Analizując te przepisy, trudno jest znaleźć racjonalne wytłumaczenie zastosowania danego reżimu odpowiedzialności oraz dla przewidzianych w przepisach sankcji.
6. Podsumowanie
Wydaje się, że – co do zasady – cele prawa żywnościowego najlepiej re- alizuje połączenie odpowiedzialności administracyjnej i odpowiedzialności karnej. Współistnienie obydwu reżimów odpowiedzialności daje możliwość
(^70) Zob. M. Szydło, op. cit., s. 132. (^71) Zob. L. Gardocki, Prawo karne , Warszawa 1998, s. 29. (^72) Uwaga dotycząca największej dotkliwości sankcji karnych odnosi się do odpowiedzial-
ności karnej 73 sensu stricto. Zob. A. Marek, Prawo karne, Warszawa 2009, s. 237. M. Szydło, op. cit., s. 134; L. Gardocki, op. cit., s. 27.
86 PAWEŁ^ WOJCIECHOWSKI
zastosowania sankcji w pełni adekwatnych do poszczególnych rodzajów na- ruszeń prawa. Jednakże niezmiernie istotne jest takie ukształtowanie „cało- kształtu odpowiedzialności”, żeby nie były łamane standardy konstytucyjne. Przede wszystkim niedopuszczalne jest, aby popełnienie tego samego czynu objęte było odpowiedzialnością wynikającą z różnych przepisów prawa żyw- nościowego. Natomiast nałożenie sankcji musi podlegać sądowej kontroli. Ponadto rodzaj odpowiedzialności i dotkliwość sankcji powinny być dosto- sowane do rodzaju naruszenia poszczególnych wymogów prawa żywnościo- wego. Sankcje muszą być odstraszające, ale przede wszystkim proporcjonalne do naruszenia. Rozwiązania dotyczące odpowiedzialności przyjęte w polskim prawie żywnościowym znacznie odbiegają od oczekiwanego standardu. Zastosowane reżimy odpowiedzialności dla poszczególnych rodzajów naruszeń, a także przewidywany rodzaj i wysokość sankcji nie są oparte na przejrzystych i zrozumiałych regułach. Przewidywane w poszczególnych aktach prawnych sankcje za naruszenia prawa o zbliżonym charakterze (np. fałszowanie żyw- ności i fałszowanie artykułów rolno-spożywczych) obejmowane są różnymi reżimami odpowiedzialności i bardzo zróżnicowanymi sankcjami. Ze wzglę- du na umiejscowienie przepisów kształtujących odpowiedzialność w kilku ustawach, w których używana jest niejednolita terminologia, nie można wy- kluczyć, że ten sam czyn może naruszać kilka przepisów z zakresu praw żywnościowego, a co za tym idzie – nie można wykluczyć, iż podmiot naru- szający prawo może zostać pociągnięty do odpowiedzialności jednocześnie na podstawie kilku różnych podstaw prawnych. Zasady odpowiedzialności w prawie żywnościowym stanowią istotną część całego systemu prawnego, którego podstawą są zasady demokratyczne- go państwa prawnego. W kształtowaniu odpowiedzialności w tym prawie, którego podstawowym celem jest ochrona życia i zdrowia konsumentów żywności, nie może zatem zabraknąć zgodności z tymi zasadami, w szcze- gólności zasadą zaufania do prawa i sprawiedliwości.
