Zależność zakładowa, Schematy z Prawo publiczne

Pobierz Zależność zakładowa i więcej Schematy w PDF z Prawo publiczne tylko na Docsity!

Agnieszka Bednarczyk

Zależność zakładowa

1. Pojęcie zakładu administracyjnego

Zależność zakładowa jest główną i najistotniejszą cechą zakładów admini- stracyjnych. Określa ona specyfikę zadań statutowych wykonywanych przez zakład i wpływa na definiowanie samego pojęcia zakładu administracyjnego. Zakład administracyjny jest jedną z form decentralizacji administracji pu- blicznej, a w związku z tym nie podlega władzy hierarchicznej organów ad- ministracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie i niezależnie, korzystając z władztwa zakładowego. Zakład administracyjny otrzymuje od podmiotu, który go tworzy określoną misję oraz pozostaje pod stałym wpływem i nadzorem założyciela. Ze względu na rodzaj zadań, jakie są powierzane zakładom administracyjnym (oświata, kultura, ochrona zdrowia) organy zakładu posługują się specyficznymi instrumentami prawnymi^1. Władztwo zakładowe, często utożsamiane z zależnością zakładową nie jest samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do działania na podstawie i w ramach ustaw. Stosunek zależności zakładowej jest w swej istocie stosunkiem szczególnej za- leżności administracyjnoprawnej, niesie za sobą prawa i obowiązki zarówno dla użytkowników zakładu, jak i dla organów wykonujących władztwo. Biorąc powyższe pod uwagę nie należy używać zamiennie pojęcia władztwo zakłado- we i zależność zakładowa. Przez władztwo zakładowe powinno się rozumieć krąg uprawnień i obowiązków leżących po stronie zakładu, natomiast ope- rując pojęciem zależności zakładowej należy odnosić je do sytuacji prawnej

(^1) J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006, s. 113.

Agnieszka Bednarczyk

użytkowników zakładu, obowiązanych do poddania się reżimom obowiązu- jącym w zakładzie. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań pu- blicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty^2. Cechy tej grupy wiążą się z pozaprawnym charakterem kryteriów, które ją ce- chują i czynią podporządkowaną strukturze wewnętrznej. Wit Klonowiecki zakład administracyjny definiował jako zespół osób, rze- czy i praw, „zorganizowany przez podmioty administracji publicznej i trwale z nimi związany, przeznaczony do indywidualnego użytkowania przez osoby uprawnione, w sporach między którymi a użytkodawcą, przynajmniej w kwe- stii możności korzystania z zakładu, wyłączona jest droga sądowa”^3. Definicję swoją Klonowiecki wywiódł na podstawie porównania zakła- du administracyjnego z innymi formami organizacyjnymi administracji pu- blicznej. Zakres zależności zakładowej i związanej z nią swobody działania organów zakładu determinował słuszność szerokiego ograniczenia ingerencji sądów w sprawy pomiędzy zakładem a użytkownikami. Lata międzywojen- ne, kiedy to autor precyzował swoje poglądy, dały podwalinę obecnie formu- łowanym definicjom. W. Klonowiecki przez porównanie sytuacji prawnej użytkowników zakładu oraz osób korzystających z usług oferowanych przez przedsiębiorstwa państwowe czy fundacje wyprowadził szereg wniosków po- twierdzających istotę i specyfikę zależności łączącej destynatariuszy z zakła- dem publicznym. Przywołując poglądy Stefana Zawadzkiego i Władysława Jaworskiego, doszedł do przekonania, że przedsiębiorstwa publiczne w sferze życia gospodarczego przyjmują formy określone przez prawo. Stosunek po- między przedsiębiorstwem prywatnym, a osobami korzystającymi z jego usług regulują normy prawa prywatnego^4. Zakłady publiczne natomiast są kreowane przez prawo publiczne, podob- nie jak stosunek pomiędzy zakładem a użytkownikiem. W zakresie prawa do użytkowania o publicznym charakterze zakładu administracyjnego świadczy-

(^2) W takim tonie wypowiadał się J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. 1, Kraków 2003, s. 267, podobne stanowisko reprezentowane jest w: Postano- wieniu WSA w Warszawie z dnia 10 października 2007 r., I SA/Wa 1319/07, wy- roku WSA w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2009 r., II SA/Ol 606/09 czy Postano- wieniu NSA z dnia 19 maja 2010 r., I OSK 774/10, opublikowanych w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl. (^3) W. Klonowiecki, Zakład publiczny w prawie polskim. Studium prawno-administra- cyjne, Lublin 1933, s. 121. (^4) Ibidem, s. 103.

Agnieszka Bednarczyk

ramami organizacyjnymi zakładu (tj. korporacje) są upoważnione do powoła- nia zakładu, i do regulowania stosunków prawnych w obrębie samego zakładu. To właśnie normy prawne powodują powstanie układów szczególnej zależno- ści administracyjnoprawnej pomiędzy użytkownikiem a zakładem, w obrębie których następuje ograniczenie zakresu działania ogólnych norm prawa ad- ministracyjnego. Należy zgodzić się z poglądem profesora, że zakład ma speł- niać zadania w postaci wykonywania świadczeń i usług, w oparciu o kryterium fachowości oraz doświadczenia praktycznego i tylko w pewnym stopniu może być determinowany przez obowiązujące prawo. Patrząc przez pryzmat zdań zakładu, stosunek zależności zakładowej, będący stosunkiem administracyj- noprawnym, powoduje powstanie specyficznych praw i obowiązków w obrę- bie ogólnie obowiązującego prawa administracyjnego. Niektóre twory porządku prawnego wykazują wyłącznie cechy zakładów, np: szkoły i przedszkola 9 , szpitale 10 , zakłady ubezpieczeniowe, takie jak ZUS 11 , więzienia^12. Natomiast niektóre twory porządku prawnego wykazują cechy zakładów jedynie w części, co przesądza o braku ich całkowitej tożsamości z zakładami administracyjnymi, a co za tym idzie relacje wewnątrz zakładowe nie muszą cechować się przede wszystkim zależnością zakładową.

2. Źródła prawa administracyjnego w zakładzie administracyjnym

Tematyka źródeł prawa w zakładzie administracyjnym w znaczący sposób wpływa na zakres i sposób realizowania władztwa zakładowego przez orga- ny zakładu. Normatywne akty wewnętrzne zakładów, zaliczane bezpośrednio w doktrynie do źródeł prawa administracyjnego 13 odgrywają w organizacji i funkcjonowaniu zakładu znaczącą rolę.

(^9) Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Dz.U. 1991 Nr 95, poz. 425 z późn. zm. (^10) Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, Dz.U. 1991 Nr 91, poz. 408 z późn. zm. (^11) Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz.U.

1998 Nr 137, poz. 887 z późn. zm. (^12) Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy, Dz.U. z dnia 5 sierpnia 1997 r. z późn. zm. (^13) J. Starościak, Źródła prawa administracyjnego, [w:] System prawa administracyjne-

go, red. J. Starościak, t. 1, Wrocław 1977, s. 86; J. Filipek, Prawo administracyjne…, cz. 1, s. 92; E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2000, s. 69; J. Boć, Źródła prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2003, s. 56.

Zależność zakładowa

W pojęciu źródeł prawa w ujęciu rozdziału III Konstytucji mieszczą się zarówno źródła prawa powszechnie obowiązującego, które dzielą się na źródła ogólnokrajowe i lokalne, jak i źródła prawa, które nie mają charakteru źródeł powszechnie obowiązującego prawa (źródła prawa wewnętrznego). Ustrojo- dawca nie tylko wyodrębnił i sklasyfikował źródła prawa powszechnie obowią- zującego, ale także ustalił ich hierarchię. Konstytucyjny system źródeł prawa powszechnie obowiązującego tworzą: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umo- wy międzynarodowe i rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji). Źródłami prawa powszechnie obowiązującego RP są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2). Oparcie systemu źródeł prawa pozytywnego na zasadzie hierarchicznej budowy i usytuowanie konstytucji i ustaw jako aktów nadrzędnych, stanowi istotny element koncepcji państwa prawnego. Jakie zatem jest miejsce norma- tywnych aktów prawa zakładowego w tak skonstruowanym systemie źródeł prawa? Przepisy prawa zakładowego uzupełniają i konkretyzują konstytucyjnie określone prawa podmiotowe, z tym że adresatami tych aktów jest określony krąg osób, ograniczony do użytkowników zakładu oraz do osób pozostają- cych na terenie zakładu, ale niebędących jego użytkownikami. Ze względu na funkcje, jaką pełnią normatywne przepisy zakładowe oraz krąg adresatów, do których są skierowane, często wkraczają one w materie zastrzeżone dla prawa powszechnie obowiązującego^14. Dzieje się tak najczęściej w sytuacji upoważ- nienia ustawowego do wydania aktu zakładowego, który ma stanowić rozwi- nięcie ustawy, przy zachowaniu sporej dozy swobody, zapewnionej organowi zakładowemu przy stanowieniu prawa wewnętrznego. Tak ukształtowane przepisy zakładowe stają się podstawą do wydawania decyzji administracyj- nych, kontrolowanych później przez sąd pod względem zgodności z prawem, w tym prawem zakładowym oraz aktów generalnych stosowania prawa. Zbli- żenie materii zawartej w normatywnych aktach zakładowych do przepisów prawa powszechnie obowiązującego i uznanie ich za źródło prawa możli- we jest także ze względu na charakter systemu źródeł prawa wewnętrznego w Polsce. W systemie źródeł prawa administracyjnego wyróżnia się, obok katalo- gu aktów normatywnych wymienionego w Konstytucji, także centralne akty wykonawcze, które rozwijają treść ustaw, przepisy lokalne (prawo miejscowe) oraz inne źródła, takie jak akty prawa zakładowego, którym jednak przypisuje się mniejszą, aczkolwiek nie mniej istotną rolę.

(^14) P. Lisowski, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Kolonia Limited 2003, s. 100.

Zależność zakładowa

zawartych. Adresatem tym są podporządkowane organowi wydającemu akt jednostki organizacyjne, pracownicy lub też użytkownicy zakładu. Uznając akty prawa zakładowego za źródła prawa, zastanowić się także na- leży, jaki wpływ ma fakt ich hierarchicznej zależności dla obowiązywania norm w nich zawartych? Prymat norm konstytucyjnych w systemie źródeł prawa warunkuje zgodność ustaw i wydanych na ich podstawie aktów wewnętrznych z postanowieniami konstytucji. Podstawą obowiązywania aktu niższego rzę- du, w omawianym przypadku aktów prawa zakładowego, jest ich zgodność z aktem hierarchicznie wyższym, mimo że normy ustanowione przez organy zakładu obowiązują w takim samym stopniu, jak normy zawarte w ustawie upoważniającej do ich wydania. Użytkownicy zakładu, związani stosunkiem zależności zakładowej obowiązani są przestrzegać norm prawa wewnętrznego w takim samym stopniu, jak innych norm zawartych w źródłach prawa po- wszechnie obowiązującego. Wywodzenie się jednych aktów normatywnych z drugich, ze względu na ich hierarchiczną zwierzchność, nie oznacza, że akty prawa zakładowego są słabszym prawem lub wiążą w mniejszym stopniu. Jed- nak, jak pisał J. Filipek może okazać się, że „zastosowanie jednych norm praw- nych może być uzależnione od wcześniejszego zastosowania innych norm prawnych. Jakkolwiek więc – abstrakcyjnie rzecz ujmując – dla obowiązywa- nia normy w konkretnym przypadku nie ma znaczenia ranga źródła prawa, w jakim norma prawna została zawarta, to jednak ranga ta nabiera istotnego znaczenia w przypadku zastosowania określonego stanu faktycznego” 19. W obliczu powyższych rozważań za źródła prawa zakładowego uznaje się: statuty, regulaminy, uchwały organów kolegialnych, czy zarządzenia organów monokratycznych. Akty te kreują prawa i obowiązki osób znajdujących się w zależności zakładowej, służbowej lub organizacyjnej od organów je wydają- cych, a nie prawa i obowiązki obywateli. Statuty zawierają najczęściej postanowienia dotyczące celu działania zakła- du, jego pozycji prawnej i stosunków z innymi podmiotami administracji oraz organami państwowymi, postanowienia regulujące stosunki wewnątrzzakła- dowe między poszczególnymi organami oraz kwestie reprezentacji zakładu. Głównym zadaniem, dla którego tworzy się statuty, jest jednak przedstawienie roli poszczególnych jednostek organizacyjnych w ramach całości organizacyj- nej zakładu.

(^19) Sprawa spójnego obowiązywania norm prawa administracyjnego, red. J. Filipek, [w:] Jedność systemu prawa a jednolitość orzecznictwa administracyjnego i sądowo-admi- nistracyjnego, red. I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, Kraków 2001, s. 42.

Agnieszka Bednarczyk

Regulaminy korzystania z usług zakładu są aktami bezpośrednio stosowa- nymi przez organy zakładu, określającymi prawa i obowiązki użytkowników w związku z pobieraniem świadczeń. Reguły zachowania zawarte w regulami- nach mają charakter abstrakcyjny, tworzą dyrektywy zachowania o powtarzal- nym charakterze, ilekroć powstaną określone warunki i kierowane są do bliżej nieokreślonej liczby osób, zawężając ich krąg jedynie do użytkowników za- kładu lub kandydatów. Regulamin może zawierać także postanowienia o cha- rakterze organizacyjnym, tzn. określające zasady funkcjonowania zakładu w związku ze świadczeniem usług^20. Obowiązki i uprawnienia użytkowników ustanawiane są w regulaminach z reguły wprost, czyli w sposób obligujący do ich realizacji bez potrzeby wydawania dodatkowych aktów generalnych lub indywidualnych. Postanowienia regulaminów mogą stanowić podstawę wy- dawania aktów wewnątrzzakładowych w indywidualnych sprawach użytkow- ników 21 , o czym będzie jeszcze mowa później. Biorąc pod uwagę treść statutów i regulaminów, należy postawić pyta- nie, jakie jest ich miejsce w systemie źródeł prawa? Odpowiadając na to py- tanie należy zgodzić się z R. Raszewską-Skałecką^22 , która wskazuje na pro- blem w udzieleniu odpowiedzi, polegający na wkomponowaniu przepisów wewnętrznych zakładu w konstytucyjny system źródeł prawa. Konstytucja z 1997 r. nie normuje bowiem działalności zakładów administracyjnych, ani wprost nie stanowi na temat normatywnych aktów zakładowych. Autorka powołuje się na racjonalność prawodawcy i konieczność wyinterpretowania z postanowień konstytucji normatywnego charakteru statutów i regulaminów jako źródeł prawa wewnętrznego. Podstawą dla takiego stwierdzenia jest hie- rarchiczna podległość regulaminów i statutów ustawom, które upoważniają do ich wydania, a więc aktom stanowiącym konstytucyjne źródła prawa po- wszechnie obowiązującego. Na tym tle istotnym staje się także drugi element

• adresatów norm zawartych w statutach i regulaminach oraz ich zależność zakładowa w stosunku do organów zakładu. Zależność zakładowa ma charak- ter wewnętrzny, a działania zakładu nakierowane są na kształtowanie zakresu tej zależności zgodnie z celem, do jakiego zakład został powołany, i sposobem udzielania świadczeń. W tym celu zakład administracyjny musi stanowić akty

(^20) M. Elżanowski, Zakład państwowy w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 129. (^21) K. Klonowski, Ochrona praw użytkownika zakładu publicznego, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, red. I. Skrzydło-Niżnik, Kraków 2001, s. 349. (^22) R. Raszewska-Skałecka, Statut i regulamin zakładu administracyjnego jako źródło prawa, Kolonia Limited 2007, s. 321.

Agnieszka Bednarczyk

ka od organów zakładu. Stosunek administracyjnoprawny cechuje działanie, które to w jego w ramach ma podejmować organ oraz uprawnienia i obowiąz- ki jednostki, wynikające z tego działania. Nie chodzi tutaj jednak o działa- nie prawne, ale o działanie leżące w sferze faktu tzn. „nastawione na pewne czynienie, nieczynienie lub znoszenie, które nie służy wypełnianiu uprawnień i powinności prawnych, przy nastawieniu na określenie praw i obowiązków, lecz wprowadzenie normatywnie określonego stanu prawnego do sfery rze- czywistości”^25. Wprowadzenie określonego stanu prawnego do rzeczywistości następuje z kolei na podstawie aktu wydanego przez właściwe organy, który wiąże drugą stronę stosunku administracyjnoprawnego w tym sensie, że obo- wiązana jest ona akt przyjąć i się mu podporządkować. Mamy kilka sposobów powstania stosunku zakładowego; w zależności od okoliczności towarzyszących jego powstaniu, forma i sposób wstąpienia w po- czet użytkowników zakładu są zróżnicowane. Pociąga to za sobą konsekwencje wpływające na zakres zależności zakładowej i siłę, z jaką wiąże użytkowników zakładu. W związku z powyższym powstanie stosunku zależności pomiędzy destynatariuszem, a organami zakładu ma swój początek w konkretnych oko- licznościach. Doktryna upatruje powstanie stosunku zakładowego w trzech podsta- wowych źródłach: woli stron, decyzji administracyjnej lub orzeczeniu sądu, które mogą inicjować powstanie stosunku zakładowego samodzielnie, choć znacznie częściej występują łącznie. Przedstawiony podział źródeł powstania stosunku zakładowego nie jest jednak do końca precyzyjny. Stosunek zakła- dowy, będąc stosunkiem administracyjnoprawnym, może bowiem powstać jedynie na podstawie aktu administracyjnego lub orzeczenia sądu. Sama wola strony nie niesie za sobą bezpośrednich skutków prawnych, a jedynie inicjuje proces wydania rozstrzygnięcia, które określi prawa i obowiązki użytkownika. U podstaw wydania tego aktu administracyjnego, leżą okoliczności faktyczne, których powstanie daje możliwość wydania aktu administracyjnego na wnio- sek lub z urzędu. Akt taki jest zatem aktem stosowania prawa. Zaistnienie ściśle określonych przez prawo materialne okoliczności, upo- ważnia organ do zbadania, czy i jaka norma prawa w danej sytuacji może być zastosowana. Inicjatywa podjęcia aktu administracyjnego nie musi zależeć wyłącznie od woli przyszłego adresata decyzji. Może wynikać z kompetencji organu lub też z wniosku złożonego przez podmiot zewnętrzny. Wola strony lub innego podmiotu upoważnionego przez normę prawną do wystąpienia z wnioskiem, czy też kompetencja organu do wszczęcia postępowania admi-

(^25) J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. 2, Kraków 2001, s. 22.

Zależność zakładowa

nistracyjnego, nie jest źródłem powstania stosunku zależności zakładowej, a jedynie źródłem pochodzenia inicjatywy do wydania aktu. Sam przejaw woli nie określa bowiem żadnych praw ani obowiązków stron stosunku za- kładowego, nie konkretyzuje relacji użytkowników i organów zakładu, a jest jedynie sygnałem dla upoważnionego organu do zbadania, czy w zaistniałej sytuacji prawo przewiduje wszczęcie postępowania kończącego się wydaniem aktu administracyjnego. Nie każdy wniosek musi doprowadzić do wszczęcia postępowania, wydania decyzji o przyjęciu w poczet użytkowników zakładu i w konsekwencji do powstania stosunku zależności zakładowej. Natomiast każdy akt administracyjny, regulujący przyjęcie kandydata w poczet użyt- kowników zakładu, powoduje powstanie stosunku administracyjnoprawne- go. Z tego również powodu, woli szeroko rozumianego podmiotu, nie należy traktować jako źródła powstania stosunku zakładowego. Mimo usytuowania elementu woluntatywnego poza zakresem omawia- nych źródeł, nie można umniejszać jego roli jako okoliczności inicjującej późniejsze powstanie stosunku zakładowego. Większość decyzji dotyczących przyjęcia w poczet członków zakładu administracyjnego wydawana jest wła- śnie na wniosek kandydata. Aby tak się stało wola strony nie musi zostać wyra- żona w formie oficjalnego pisma o podjęcie sprawy. Osoba fizyczna, aby zostać użytkownikiem zakładu, wystarczy że złoży niekiedy wyraźne oświadczenie woli, również przez każde zachowanie świadczące o chęci poddania się władz- twu zakładowemu np. złożenie podania o przyjęcie na studia, przystąpienie do egzaminu kwalifikacyjnego. W przykładowej sytuacji organy uczelni same decydują, czy kandydat stanie się użytkownikiem czy też nie, oczywiście dzia- łając w oparciu o przepisy ustawowe i wewnątrzzakładowe, w tej konkretnej sytuacji na podstawie uchwały określającej zasady przyjęć na studia 26. Proces przystąpienia do grona użytkowników zakładu wieńczy wtedy wydanie aktu administracyjnego przez organy uczelni i to on stanowi podstawę dla określe- nia praw i obowiązków studenta. Kolejnym przykładem zainicjowania powstania stosunku zakładowego przez wolę stron jest przyjęcie pacjenta w poczet użytkowników Samodziel- nego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej^27. Osoba fizyczna, aby stać się użytkownikiem SPZOZ, składa oświadczenie woli, tak jak w przypadku

(^26) Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Może dodać uchwa- ła senatu? (^27) Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm.) w związku z ustawą z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy pu- blicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 78, poz. 684 z późn. zm.).

Zależność zakładowa

nie pobierania świadczeń. Wtedy podstawa do wydania decyzji o skreśleniu z listy użytkowników mieści się w sferze faktu^28. Zaistnienie określonej pra- wem sytuacji powoduje wypełnienie przesłanek umożliwiających organom zakładu rozwiązanie stosunku zależności zakładowej. Organ wraz z wydaniem stosownej decyzji administracyjnej może zobowiązać użytkownika do dopeł- nienia niezbędnych formalności lub uregulowania należności za świadczenia pobierane odpłatnie. Roszczenia związane z niewywiązaniem się z obowiąz- ku ponoszenia kosztów korzystania z usług zakładu dochodzone są jednak na drodze odrębnych postępowań. Przedstawione powyżej zależności odnaleźć można w relacji student – or- gany uczelni. Student uprawniony jest w każdym czasie do rezygnacji z po- bierania nauki, a uczelnia może go skreślić z listy studentów po zaistnieniu przesłanek określonych w art. 190 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym^29 tj. w sytuacji gdy student niepodejmie studiów, nie złoży w terminie pracy dyplomowej lub egzaminu dyplomowego, zostanie wydalony z uczelni karą dyscyplinarną, nie wykaże postępów w nauce, nie zaliczy semestru w termi- nie, nie wniesie stosownych opłat. Student może także przekształcić stosunek zakładowy przez przeniesienie się za zgodą organów uczelni na inny wydział lub kierunek studiów, czy też do innej uczelni. Takie przekształcenie stosunku zakładowego również wymaga wydania aktu administracyjnego inicjowanego przez wolę strony. Nawiązanie stosunku zakładowego w drodze samej tylko decyzji admi- nistracyjnej lub orzeczenia sądu swą podstawę znajduje w przepisach prawa materialnego rangi ustawowej, na mocy których świadczenie może również zostać udzielone z pominięciem aktu woli użytkownika, w zakładach z któ- rych korzystanie jest obligatoryjne Stosunek zależności zakładowej zostaje wówczas nawiązywany w bardziej autorytatywny sposób, niż gdy źródłem inicjującym jego powstanie jest wola strony, a udział destynatariusza w przy- gotowaniu aktu – sprowadzony do niezbędnego minimum. Organ działający „z urzędu” zmierza do wydania aktu administracyjnego na podstawie zdarzeń mających charakter prawny np. zmiana regulacji prawnej lub na podstawie zdarzenia faktycznego, wypełniającego zakres normy prawnej upoważniającej do wydania aktu. Informacja o zaistnieniu konkretnego stanu faktycznego może być znana organowi z urzędu albo też organ może się o niej dowiedzieć z wniosku innego

(^28) J. Zimmermann, op. cit., s. 300. (^29) Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, Dz.U. 2005 Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.

Agnieszka Bednarczyk

podmiotu, niekoniecznie związanego ze sprawą. Uznaje się wtedy, że z formal- nego punktu widzenia organ działa z urzędu. Przykładem takiej sytuacji może być podejrzenie lub rozpoznanie zachorowania na chorobę zakaźną. W takim przypadku zgodnie z ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi^30 powiatowy inspektor sanitarny może w drodze decyzji ad- ministracyjnej nakazać, osobie u której rozpoznano chorobę, poddanie się ba- daniom, nadzorowi epidemiologicznemu lub hospitalizacji. Oznacza to m.in., że osoba, która na takiej podstawie nawiązała stosunek zależności zakładowej nie można zostać wydalona z zakładu np. w wyniku naruszenia dyscypliny, ani też użytkownik nie może zrezygnować z pobierania świadczeń oferowanych przez zakład w sposób dowolny. Powyższe znamiona wykazuje także stosunek zakładowy nawiązany w związku z powstaniem obowiązku szkolnego^31 , kiedy to dziecko osiągające ustawowo określony wiek obowiązane jest rozpocząć naukę. Rodzice dziecka, jako gwaranci wypełnienia nakazu, nie mogą zdecydować o przerwaniu przez podopiecznego stosunku zakładowego z jednym zakładem (szkołą) i nie na- wiązać takiego stosunku z innym zakładem (szkołą). Również organy szkoły nie mogą wydalić ucznia, bez zapewnienia mu możliwości pobierania nauki w innej placówce. Wola gwaranta (rodzica lub opiekuna prawnego) ograni- czona zostaje jedynie do wyboru placówki. Podobne konsekwencje niesie za sobą nawiązanie stosunku zakładowego na podstawie orzeczenia sądu. Użytkownik nie może tu sam zdecydować o usta- niu czy zmianie stosunku zakładowego, czyni to zawsze sąd. Zakres zależno- ści zakładowej w takiej sytuacji jest największy w porównaniu z zależnością powstałą w konsekwencji aktu wydanego na wniosek lub decyzji administra- cyjnej wydanej z urzędu. Stosunek zakładowy powstaje często na mocy orze- czenia sądu, wbrew woli destynatariusza, podobnie jak nie jest od niej uzależ- niony sposób korzystania z zakładu. Władztwo zakładowe wykonywane przez organy zakładu jest w tym przypadku szczególnie duże, gdyż organy zakładu mają możliwość zastosowania przymusu bezpośredniego (szczególnego ro- dzaju władztwa), w przypadkach rażącego braku podporządkowania się rygo- rom zależności zakładowej. Chodzi tu o uprawnienie do stosowania środków przymusu fizycznego, związanych z bezpośrednim udzielaniem świadczenia. Przykładem może być orzeczenie sądu o konieczności leczenia odwykowego

(^30) Art. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Dz.U. 2008 Nr 234, poz. 1570. (^31) Art. 15 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Dz.U. 1991 Nr 95, poz. 425 z późn. zm.

Agnieszka Bednarczyk

niewątpliwie unikatowe i występują w takim kształcie jedynie w zakładach administracyjnych. Zależność zakładową można określić jako stosunek łączą- cy użytkownika z organami zakładu, które obowiązane są regulować sytuację prawną użytkownika przez nakładanie na niego obowiązków oraz przyzna- wanie mu praw. Użytkownik natomiast obowiązany jest poddać się tym reżi- mom w zamian za możliwość korzystania z usług oferowanych przez zakład. Takie usytuowanie wzajemnych relacji użytkownika względem organów za- kładu umożliwia im wykonywanie władztwa zakładowego. Organy zakładu administracyjnego wyposażone zostają w swego rodzaju zwierzchność nad użytkownikiem, która w swych cechach właściwa jest władztwu administracji państwowej^33. Oznacza to, że organy zakładu posiadają prawnie uzasadnioną kompe- tencję do wydawania aktów normatywnych, określających prawa i obowiązki użytkowników, a także posiadają możliwość stosowania środków przymusu i innych środków oddziaływania. Uprawnienia takie dają organom zakła- du podstawę egzekwowania określonego rodzaju zachowań użytkowników, w celu zapewnienia właściwego sposobu udzielania oferowanych świadczeń tzn. zgodnego z celami, jakie zostały zakładowi postawione. Im szerszy zakres zależności zakładowej, tym szerszy staje się i zakres władztwa zakładowego i tym większy staje się zakres wkraczania organów zakładu w prawa podmio- towe użytkowników. Takie określenie wzajemnych relacji w zakładzie umożliwia, a wręcz zobo- wiązuje zakład do kształtowania sytuacji prawnej użytkownika, a co za tym idzie jego praw podmiotowych na mocy ustanawianych w zakładzie aktów normatywnych, o których była mowa wcześniej. Organy zakładu wywiązując się ze swoich powinności, podejmują odpowiednie działania oparte na prze- pisach ustawowych, określających pewne ogólne stany faktyczne oraz na nor- mach wyznaczanych przez normatywne akty wewnątrzzakładowe. Wykonywanie zadań nałożonych na zakład i realizacja związanych z tym praw podmiotowych użytkowników odbywa się na mocy wydawanych aktów generalnych i indywidualnych, które stanowią narzędzie umożliwiające efek- tywne stosowanie prawa w celu udzielania świadczenia. Działanie organów w tym zakresie może czasami (w pewnym stopniu) odpowiadać sferze nor- matywnej, ale nigdy nie jest z nią identyczne. Akty normatywne kształtują sytuację prawną użytkownika, nakładając na niego obowiązki i przyznając mu prawa, a akty generalne i indywidualne, które można nazwać aktami „wyko- nawczymi” je realizują.

(^33) E. Ochendowski, Pojęcie zakładu publicznego, „Studia Iuridica” 1996, nr 32, s. 205.

Zależność zakładowa

Podział aktów „wykonawczych” na generalne i indywidualne przydatny jest zwłaszcza dla układów szczególnej zależności, takich jak przykładowo stosunek zależności zakładowej, umożliwiający wykonywanie przepisów nor- matywnych w sferze praw podmiotowych użytkowników. Zaznaczyć przy tym należy, że zakład wykonuje powierzone mu zadania w oparciu i zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, ale sposób udzielania świadczeń zależy też w dużej mierze od samego zakładu. Czy w związku z tym zakład w swoich działaniach, przez wydawane akty generalne i indywidualne, wpływa na sferę praw podmiotowych użytkowników? Jaka w związku z tym jest natura aktów zakładowych, czemu mają one służyć i w jakim zakresie podlegają one kontroli sądowej? Zgodnie z dotychczasowym wywodem, zakłady na skutek kształtowania pozycji prawnej użytkowników wpływają na zakres ich praw podmiotowych. Organy zakładów posiadają zatem kompetencję do oddziaływania na prawa podmiotowe użytkowników, lecz takie działanie organów zakładu nie może być nieograniczone. Prawa podmiotowe użytkowników mogą podlegać pewnym ograniczeniom w ramach zależności zakładowej, zależnie od zakresu władz- twa zakładowego. W zakładach administracyjnych, z których korzystanie jest dobrowolne, użytkownik ma obowiązek podporządkować się nakładanym na niego ciężarom, w związku z udzielnym świadczeniem, ale jednocześnie jego wpływ na sposób korzystania ze świadczenia pozostaje dość znaczny. Na sku- tek składanych wniosków i podań użytkownik może współkształtować stosu- nek zakładowy, a także w każdej chwili zdecydować o zaprzestaniu pobierania świadczeń. Również na etapie tworzenia przepisów zakładowych użytkownicy mogą wypływać na zakres ich praw podmiotowych poprzez opiniowanie wyda- wanych aktów normatywnych, co często warunkuje także prawo materialne^34. Zakres praw podmiotowych użytkownika w związku z realizacją stosunku zakładowego w zakładach, w których nie korzysta się z nich w sposób dobro- wolny jest analogicznie znacznie mniejszy, począwszy od ograniczonej moż- liwości wpływania na sposób korzystała „z zakładu”, a skończywszy na braku swobody w zakresie rezygnacji z usług zakładu, aż po brak możliwości wpły- wania na kształt przepisów normatywnych w zakładzie. Rolą zakładu nie jest ochrona praw podmiotowych użytkowników, gdyż nie do takiej funkcji został zakład powołany. W podejmowanych działaniach organy zakładu nie mogą

(^34) Przykładowo art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym obliguje organy zakładu do uzyskania opinii uczelnianego organu uchwałodawczego samorządu studenckiego w związku z tworzonym regulaminem studiów. Bez uzyskania pozytywnej opinii przedstawicieli użytkowników organy zakładu nie mogą wprowadzić w życie po- stanowień niezaakceptowanego regulaminu.

Zależność zakładowa

na podstawie regulacji szczególnej. Obowiązek podporządkowania się w ra- mach zależności zakładowej rozstrzygnięciom w sprawach indywidualnych ma ogromne znaczenie dla realizacji ich praw podmiotowych. W przypadku wydawania takich aktów istnieje największe ryzyko naruszeń lub ekspansyw- nego działania zakładu w sferze praw podmiotowych. Uprawnienia przyznane ogółowi użytkowników ma mocy norm generalnych, zawartych w zakłado- wych aktach normatywnych, częstokroć wymagają przyznania ich na mocy aktu indywidualnego, konkretnie określającego użytkownika, ze względu na zaistnienie opisanego w normie generalnej staniu faktycznego. Skutki, jakie wywoła wydanie takiego aktu nie są jednak jednakowe, ze względu na różny charakter aktów indywidualnych. Następstwa prawne w prawie powszechnie obowiązującym mogą wywoływać jedynie indywidualne akty administracyj- ne zewnętrzne, w przeciwieństwie nie tylko do aktów generalnych, ale i we- wnętrznych aktów indywidualnych. Indywidualnymi aktami wewnątrzzakładowymi są akty oparte na nor- mach określających kompetencje i zakres działania wydających je organów, bez zastosowania prawnie sformalizowanego trybu ich powstania. W związku z tym akty wewnątrzzakładowe mogą zostać w każdym czasie uchylone lub zmienione. Regulują one prawa i obowiązki użytkowników zakładu w sposób pomocniczy do wydawanych w ramach stosunku administracyjnoprawnego decyzji administracyjnych. Nie mogą decydować o powstaniu ustaniu lub istotnym przekształceniu stosunku zakładowego, a jedynie mogą go precyzo- wać i wskazywać formy jego realizacji. Precyzowanie uprawnień i obowiąz- ków użytkownika w ramach aktu wewnątrzzakładowego polega na wskazaniu sposobu wykonania obowiązku nałożonego przez organy zakładu na użytkow- nika, w celu udzielenia konkretnego świadczenia. Akty wewnątrzzakładowe stanowią swego rodzaju narzędzie w ręku organów zakładu, umożliwiające sprawne udzielanie świadczeń i regulowanie zmieniającej się sytuacji faktycz- nej użytkownika w ramach stosunku zakładowego. Akty wewnątrzzakładowe nie są aktami administracyjnymi, a co za tym idzie nie podlegają reżimom przypisanym decyzjom administracyjnym. Aktami zewnętrznymi natomiast są akty oparte na szczegółowej podstawie prawnej i na określonych przez przepisy stanach faktycznych, wydawane są w sformalizowanym postępowaniu i zachowują dużo większą trwałość obo- wiązywania niż akty zewnętrzne. Ich zmiana, przekształcenie lub uchylenie może nastąpić jedynie na podstawie jasno określonych przez prawo przedmio- towe przesłanek. Na ich podstawie nadawane są uprawnienia i nakładane są obowiązki powodujące powstanie, istotną zmianę lub ustanie stosunku zakła- dowego. Tylko na mocy aktów zewnętrznych może powstać stosunek admini-

Agnieszka Bednarczyk

stracyjnoprawny, łączący zakład administracyjny z przyszłym użytkownikiem, warunkujący powstanie zależności zakładowej po stronie użytkownika. Nomenklatura przyjęta na określenie podziału na akty wewnętrzne i ze- wnętrzne nie jest jedyną proponowaną w doktrynie. Powyższe nazewnictwo podziału aktów wydawanych w zakładzie Profesor Józef Filipek proponuje zastąpić podziałem na akty wywołujące następstwa prawne w zakresie po- wszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (akty zewnętrzne) oraz akty wydane w szczególnej zależności administracyjnoprawnej, zakreślonej przez stosunek prawny, w którym były wydane^37. Akty wywołujące następstwa prawne w obrębie obowiązującego prawa administracyjnego dotyczą praw i obowiązków, stanów faktycznych i dzia- łań prawnych w obrębie całego prawa administracyjnego, czyli ich obowią- zywanie nie jest ograniczone do rangi zależności zakładowej użytkownika od organu zakładu. Regulują one pozycję prawną jednostki na podstawie prawa przedmiotowego. Są aktami cechującymi się trwałością obowiązywania zgod- nie z prawidłami przyjętymi przez powszechne prawo przedmiotowe. Natomiast akty wydawane w układzie szczególnej zależności administra- cyjnoprawnej (akty wewnętrzne) pełnią według profesora J. Filipka rolę słu- żebną dla osiągnięcia celów i spełnienia zadań, które są przedmiotem praw- nych regulacji powszechnie obowiązujących. Niemniej jednak wyłącznie akty indywidualne mogą równocześnie kreować pozycję prawną jednostki oraz wiązać w zakresie wykonania obowiązków, jakie na nią nakładają. Co więcej ich podstawa prawna i faktyczna powinna być wyraźnie skonkretyzowana. Przyznawanie użytkownikom zakładu praw podmiotowych oraz możli- wość ich ograniczania w celu udzielenia świadczenia nie miałyby większego sensu bez zapewnienia mechanizmów ochrony praw podmiotowych. Pozosta- wienie w tym zakresie zbyt dużej swobody organom zakładu może bowiem prowadzić do naruszeń. Użytkownicy zakładu muszą posiadać możliwość poddania aktów administracyjnych wydawanych w ich sprawach kontroli właściwych temu organów. Ochrona praw podmiotowych użytkowników zapewniana jest przede wszystkim przez system gwarancji instytucjonalnych. Organami ochrony prawnej są m.in. sądy administracyjne, Rzecznik Praw Obywatelskich, proku- rator. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowa- niu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02.153.1270. z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność organów zakładu jako organów admi- nistracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na: decyzje administracyjne,

(^37) J. Filipek, Prawo administracyjne...., cz. 2, s. 61.