Pobierz Zarządzanie finansami publicznymi za pomocą budżetu zadaniowego i więcej Publikacje w PDF z Finanza Pubblica tylko na Docsity!
STUDIA I PRACE WYDZIAŁU NAUK EKONOMICZNYCH I ZARZĄDZANIA NR 30
Katarzyna Waszczuk Magdalena Perkowska-Szymanowicz Uniwersytet w Białymstoku
ZARZĄDZANIE FINANSAMI PUBLICZNYMI
ZA POMOCĄ BUDŻETU ZADANIOWEGO
Streszczenie
W artykule przedstawiono budżet zadaniowy jako narzędzie zarządzania środkami publicznymi, gdyż przedmiotowe budżetowanie jako metoda, za pomocą której reali- zowane cele powiązane są z przeznaczonymi na nie środkami finansowymi, nabiera coraz większego znaczenia w realizacji wydatków publicznych. Podjęto również roz- ważania dotyczące specyfiki, struktury oraz regulacji prawnych opisywanego bud- żetowania, ze szczególnym uwzględnieniem budżetu zadaniowego jako narzędzia służącego do poprawy efektywności wydatkowania środków publicznych. Zawarte w artykule argumenty zostały opracowane na podstawie dostępnej literatury polskiej i zagranicznej. Ponadto ich źródłem są własne opracowania oraz analiza dotychczaso- wych doświadczeń w procedurze wdrażania budżetu zadaniowego w Polsce.
Słowa kluczowe: budżet zadaniowy, plan finansowy, zarządzanie finansami, wydatki.
Wprowadzenie
Budżet zadaniowy określany jest jako jedno z narzędzi zarządzania finan- sami publicznymi. Został wprowadzony w wielu krajach członkowskich Organi- zacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) i jest metodą zalecaną m.in. przez Komisję Europejską. Budżet zadaniowy traktowany jest jako ogólno-
92 MAKRO - I MIKROEKONOMICZNE ZAGADNIENIA GOSPODAROWANIA, FINANSOWANIA, ZARZĄDZANIA
światowy trend głębokiej transformacji administracji publicznej oraz wprowa- dzania na szeroką skalę pojęcia określanego jako Nowe Zarządzanie Pub- liczne 1. Celem opracowania jest przedstawienie konstrukcji budżetu zadaniowego, wskazanie jego wad i zalet oraz potrzeby stosowania w warunkach zmian za- chodzących w otoczeniu.
1. Istota budżetu zadaniowego
Budżet zadaniowy funkcjonuje w różnych krajach Europy i na świecie, co prowadzi do różnorodności jego wariantów, a w literaturze do wielu definicji. Zgodnie z formułą OECD budżetowanie zadaniowe jest metodą, w której w procesie budżetowania oraz przy decyzji o alokacji zasobów wykorzystuje się informację o wynikach realizacji zadań publicznych^2. Według Richarda Allena i Daniela Tomassiego budżet zadaniowy polega na przyporządkowaniu operacji finansowych dokonywanych przez rząd (administrację) do funkcji i programów realizujących określone cele polityki społeczno-gospodarczej, określeniu mier- ników dla każdego z programów lub zadań oraz mierzeniu kosztów realizacji tych zadań i ich efektów^3. Anwar Shah uznaje^4 , że budżetowanie zadaniowe jest systemem planowania wydatków, w którym wiąże się wydatki z celami i dzia- łaniami zaplanowanymi dla osiągnięcia tych celów oraz produktami otrzymy- wanymi w wyniku realizacji każdego z programów. Należy nadmienić, że wielu naukowców w Polsce podjęło próbę zdefinio- wania przedmiotowego pojęcia. Na uwagę zasługują propozycje Teresy Lubiń- skiej 5 , która uważa, że główna przesłanka budżetu zadaniowego związana jest z wprowadzeniem zarządzania środkami publicznymi poprzez cele odpowied-
(^1) M. Postuła, P. Perczyński, Budżet zadaniowy w administracji publicznej , Ministerstwo Finansów, Warszawa 2010, s. 23. (^2) T. Curristine, Performance Information in the Budget Pro-cess Results of the OECD 2005 Questionnaire. Cyt. za: Performance Budgeting in OECD Countries z 2007 r., s. 19. (^3) R. Allen, D. Tommasi, Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries , OECD 2001. (^4) A. Shah, Budgeting and Budgetary Institutions , The World Bank, Washington 2007, s. 143. (^5) T. Lubińska, Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi publicznymi , Difin, Warszawa 2007, s. 9.
94 MAKRO - I MIKROEKONOMICZNE ZAGADNIENIA GOSPODAROWANIA, FINANSOWANIA, ZARZĄDZANIA
W ramach budżetu zadaniowego wyróżniamy 9 :
- funkcje – wydatki z danego obszaru działalności państwa,
- zadania – wyznaczające podstawowe kierunki działania w ramach funkcji,
- podzadania – decydujące o przeznaczeniu wydatków,
- działania – nie są ujęte w ustawie budżetowej ze względu na swoją szczegółowość, ale potrzebne są dysponentom do poprawnej, efektyw- nej realizacji zadań i podzadań.
Rysunek 1. Struktura budżetu zadaniowego
FUNKCJA
ZADANIE 1 ZADANIE 2 ZADANIE 3
PODZADANIE 1.1 PODZADANIE 2.1 PODZADANIE 3.
PODZADANIE 1.2 PODZADANIE 2.2 PODZADANIE 3.
DZIAŁANIE 1.2.1 DZIAŁANIE 3.2. DZIAŁANIE 1.2.2 DZIAŁANIE 3.2.
Źródło: opracowanie własne na podstawie: J. Sikorski, op.cit. , s. 24.
Funkcje państwa tworzą główną część klasyfikacji zadaniowej i skupiają wydatki jednego obszaru działalności. Zdefiniowano 22 funkcje i przedstawio- no je w tabeli 1.
(^9) J. Sikorski, Budżet zadaniowy (wybrane problemy) , Sigma, Suwałki 2011, s. 24.
KATARZYNA WASZCZUK, MAGDALENA PERKOWSKA-SZYMANOWICZ ZARZĄDZANIE FINANSAMI PUBLICZNYMI…^95
Tabela 1. Funkcje państwa jako element klasyfikacji budżetu zadaniowego
Lp. Nazwa funkcji Opis funkcji 1 Zarządzanie państwem funkcja ta obejmuje działalność dysponentów, takich jak Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, Sejm RP, Senat RP, Trybunał Konstytucyj- ny, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów 2 Bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek publiczny
zapewnienie i poprawa bezpieczeństwa wewnętrznego 3 Edukacja, wychowanie i opieka obejmuje działalność dysponentów w zakresie opieki i wychowania, edukacji przedszkolnej i podstawowej oraz szkolnictwa średniego i wyższego 4 Zarządzanie finansami państwa obejmuje działalność w zakresie gospodarowania środkami publicz- nymi oraz zarządzania długiem publicznym 5 Ochrona praw, interesów Skarbu Państwa
zarządza mieniem publicznym, przeprowadza procesy przekształceń własnościowych majątku państwowego, nadzoruje działalność spółek z udziałem Skarbu Państwa 6 Polityka gospodarcza kraju obejmuje działalność dysponentów w zakresie spraw gospodarczych i handlowych, turystyki, a także spraw i usług związanych z paliwami, energią i telekomunikacją 7 Gospodarka przestrzenna, budow- nictwo i mieszkalnictwo
obejmuje działalność dysponentów w zakresie spraw i usług dotyczą- cych rozwoju budownictwa i mieszkalnictwa 8 Kultura fizyczna i sport obejmuje działalność dysponentów w zakresie usług związanych ze sportem i kulturą fizyczną 9 Kultura i dziedzictwo narodowe obejmuje działalność dysponentów w zakresie usług kulturalnych i ochrony dziedzictwa narodowego 10 Nauka polska działalność dysponentów w zakresie usług naukowo-badawczych 11 Bezpieczeństwo zewnętrzne i nienaruszalność granic
obejmuje działalność dysponentów w zakresie obrony narodowej i zagranicznej pomocy wojskowej 12 Środowisko obejmuje działalność dysponentów w zakresie ochrony środowiska 13 Zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny
obejmuje działalność w zakresie zabezpieczania obywateli w sferze socjalnej oraz opieki nad dzieckiem i rodziną 14 Rynek pracy obejmuje działalność w zakresie wspierania zatrudnienia i przeciw- działania bezrobociu 15 Polityka zagraniczna obejmuje działalność dotyczącą w szczególności administracji spraw i służb zagranicznych 16 Sprawy obywatelskie obejmuje działalność dotyczącą w szczególności: obsługi administra- cyjnej obywatela 17 Równomierny rozwój kraju obejmuje działalność dysponentów w zakresie doprowadzenia do zrównoważonego wzrostu gospodarczo-społecznego kraju i wy- równywania szans rozwojowych jego poszczególnych części 18 Sprawiedliwość obejmuje działalność dysponentów w zakresie sądownictwa i wymiaru sprawiedliwości 19 Infrastruktura transportowa obejmuje działalność dysponentów w zakresie budowy, rozbudowy i utrzymania infrastruktury drogowej, kolejowej, lotniczej oraz wodnej 20 Zdrowie obejmuje działalność dysponentów w zakresie zapewnienia obywate- lom opieki zdrowotnej 21 Polityka rolna i rybacka obejmuje działalność dysponentów w zakresie poprawy konkurencyj- ności gospodarki rolno-żywnościowej, zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich oraz rynku produktów rybołówstwa 22 Planowanie strategiczne, obsługa administracyjna i techniczna
obejmuje działania mające charakter wspólny (ogólny) dla zadań realizowanych w ramach całej części budżetowej lub całej jednostki
Źródło: opracowanie własne na podstawie: http://www.budzet-zadaniowy.com [26.04.2012]; J. Sikorski, op.cit ., s. 24–25.
KATARZYNA WASZCZUK, MAGDALENA PERKOWSKA-SZYMANOWICZ ZARZĄDZANIE FINANSAMI PUBLICZNYMI…^97
Analizując definicję zadań i podzadań, należy stwierdzić, że pojęcia te od- noszą się do formułowania celów, co jest ważne. Prawidłowe określenie celów przyczynia się do właściwego funkcjonowania budżetu zadaniowego, a odpo- wiednio dobrany cel pozwala określić przyczyny wydatkowania środków finan- sowych, sposób i termin ich realizacji. Mierniki w budżecie zadaniowym do- starczają informacji o stopniu realizacji celów i zadań^14. Informacja funkcjonuje w procesie zarządzania finansami publicznymi i jest wykorzystywana do:
- badania postępu w osiąganiu celów strategicznych, taktycznych i opera- cyjnych,
- propagowania rozliczania jednostek sektora finansów publicznych,
- analizowania kosztów wykonywania zadań w celu szukania możliwości do poprawy,
- czerpania z doświadczeń innych jednostek. Każda jednostka sektora finansów publicznych, chcąc prawidłowo wyko- rzystać mierniki, musi określić swe najważniejsze obszary działania i sprecy- zować odpowiednie cele. Powinna kierować się zasadą, że należy mierzyć to, co najważniejsze, nie to, co najłatwiejsze. Mierniki stanowią klucz do prawidłowego funkcjonowania budżetu zada- niowego, jednak ich opracowywanie często stanowi ogromny problem, m.in. dla ministerstw, które podchodzą do nich z rezerwą i niechęcią. Dzieje się tak dlatego, że sytuacja, w której ministerstwa mają wskazać sposoby oceny, nie budzi powszechnej aprobaty. Ponadto istnieje obawa, że będą podawane mier- niki, z których można łatwo się wywiązać. Należy jednak pamiętać, że prawi- dłowe ustalenie mierników umożliwia przejrzystą ocenę efektywności zainwe- stowanych środków finansowych. 3. Budżet zadaniowy a budżet tradycyjny
Najbardziej widoczną różnicą pomiędzy budżetem tradycyjnym a zada- niowym jest klasyfikacja budżetowa, charakteryzująca poszczególne metody budżetowania. Budżet tradycyjny, współczynnikowy sporządzany jest według
(^14) M. Postuła, P. Perczyński, Budżet zadaniowy w administracji publicznej , w: A. Pogoda, M. Chrzanowski, K. Marczewski, Fundamentalne znaczenie miernika jako elementu ściśle skore- lowanego z celami w ramach budżetu zadaniowego , Ministerstwo Finansów, Warszawa 2010, s. 116.
98 MAKRO - I MIKROEKONOMICZNE ZAGADNIENIA GOSPODAROWANIA, FINANSOWANIA, ZARZĄDZANIA
klasyfikacji budżetowej, która zawiera części, działy, rozdziały i paragrafy. Z kolei w zakresie klasyfikacji budżetowania zadaniowego wyodrębniamy funkcje, zadania, podzadania i działania. Należy zauważyć, że budżet stworzony na podstawie klasyfikacji trady- cyjnej jest mało czytelny i nie uwzględnia celowości ponoszonych wydatków. Natomiast budżet opracowany w oparciu o drugą klasyfikację realizuje głównie dyspozycję przepisów ustawy o finansach publicznych, dotyczących celowości wydatkowania środków publicznych. Potwierdzeniem jest możliwość powiąza- nia wydatków z celami i zadaniami. Istotnym aspektem stworzenia budżetu zadaniowego nie jest zamiana kla- syfikacji budżetowej (części, działy, rozdziały) na nową klasyfikację opartą na zadaniach. Główną rolę odgrywa tu część sprawnościowa (zwana także zada- niową), w którą został wyposażony budżet zadaniowy. Część ta ma określać cele każdego zadania oraz mierniki, pozwalające monitorować realizację. Do- datkowo część zadaniowa budżetu umożliwia nowoczesne zarządzanie na wszystkich etapach procesu budżetowania^15. Dokonując analizy różnic między budżetem tradycyjnym a zadaniowym, można wyciągnąć następujące wnioski. Budżet zadaniowy pozwala na lepszą alokację środków finansowych. Atutem jest czytelność informacji o poniesio- nych przez rząd wydatkach w nowej klasyfikacji budżetowej. Sprawna i sku- teczna komunikacja ze społeczeństwem korzystnie wpłynie na wizerunek admi- nistracji państwowej. Natomiast analiza budżetu tradycyjnego, konstruowanego na podstawie ustawy budżetowej, uwidacznia wady, do których zaliczyć moż- na^16 dostarczanie decydentom mało przejrzystych i mało obiektywnych infor- macji, trudności oceny celowości i efektywności wydatkowania funduszy pub- licznych, brak możliwości wykorzystania tej wiedzy i doświadczeń na rzecz lepszej alokacji środków budżetowych w latach następnych. Wymienione minu- sy budżetu tradycyjnego mogą stanowić główne przesłanki do zmiany zasad budżetowania. Budżet zadaniowy 17 daje większą skuteczność realizacji zadań publicznych, poprawę efektywności wydatkowania środków publicznych, po- (^15) J. Komorowski, Budżetowanie jako metoda zarządzania przedsiębiorstwem , PWN, War- szawa 1997, s. 18. (^16) Budżet zadaniowy. Racjonalność, przejrzystość, skuteczność. Metodyka , Materiały Kance- larii Prezesa Rady Ministrów, Departament Budżetu Zadaniowego, Warszawa 2006, s. 3. (^17) M. Kaczmarek, Budżet zadaniowy jako sprawne narzędzie zarządzania finansami pub- licznymi , dostęp on-line , http://uoo.univ.szczecin.pl/~marcink/index_pliki/pliki/publikacje/BZ1. pdf [27.04.2012].
100 MAKRO - I MIKROEKONOMICZNE ZAGADNIENIA GOSPODAROWANIA, FINANSOWANIA, ZARZĄDZANIA
Fundamentalne kwestie prawne dotyczące zmian w zakresie gospodarki finansowej budżetu państwa i jednostek sektora finansów publicznych zostały zawarte w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych^18. Wskazują na zmiany w prowadzeniu gospodarki finansowej mające na celu wdrożenie kon- cepcji nowego zarządzania publicznego. Do zmian należy zaliczyć w szczegól- ności 19 :
- wprowadzenie budżetowania zadaniowego w sposób bezpośredni na szczebel rządowy, pośrednio do jednostek samorządu terytorialnego poprzez ujmowanie w układzie zadaniowym zadań zleconych z zakresu administracji samorządowej,
- wprowadzenie obowiązku sporządzania wieloletniej prognozy finan- sowej,
- wzmocnienie zasad nadzoru,
- wprowadzenie obowiązku kontroli efektywności, oceny skuteczności realizacji zadań i wydatkowania publicznych zasobów pieniądza,
- wprowadzenie kontroli zarządczej. Unormowania w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych określają szeroki zakres regulacji budżetu zadaniowego. Jednym z aspektów jest określenie podmiotów zobowiązanych do sporządzania przedmiotowego budżetu. Następnym jest zdefiniowanie układu zadaniowego. Art. 2 stanowi, iż poprzez układ zadaniowy rozumie się zestawienie odpowiednio wydatków bud- żetu państwa lub kosztów jednostki sektora finansów publicznych, sporządzone według funkcji państwa, oznaczających poszczególne obszary działań, zadań budżetowych grupujących wydatki według celów, podzadań budżetowych gru- pujących działania umożliwiające realizację celów zadania, w ramach którego podzadania zostały wyodrębnione, wraz z opisem celów tych zadań i podzadań, a także z bazowymi i docelowymi miernikami stopnia realizacji celów działal- ności państwa, oznaczającymi wartościowe, ilościowe lub opisowe określenie bazowego i docelowego poziomu efektów poniesionych nakładów. Analizując przepisy zawarte w powyższej ustawie, nie można zapominać, że 1 stycznia 2012 r. wszedł w życie pkt 11 art. 142, który mówi o obowiązku dołączania do projektu ustawy budżetowej skonsolidowanego planu wydatków
(^18) Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. nr 157, poz. 1240, z późn. zm. (^19) B. Dylewska-Filipiak, Finanse samorządowe , Difin, Warszawa 2011, s. 34.
KATARZYNA WASZCZUK, MAGDALENA PERKOWSKA-SZYMANOWICZ ZARZĄDZANIE FINANSAMI PUBLICZNYMI…^101
na rok budżetowy i planu sporządzanego w układzie zadaniowym na dwa kolej- ne lata. Ważną regulacją prawną związaną z budżetem zadaniowym jest Rozpo- rządzenie z 28 grudnia 2011 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej w układzie zadaniowym, wydane zgodnie z zakresem delegacji ustawowej okre- ślonej w art. 41 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.
Podsumowanie
Obecnie rząd w Polsce w swoich posunięciach musi mieć na uwadze panu- jący kryzys finansowy. Jednym z narzędzi służących do niwelowania jego skut- ków ma być budżet zadaniowy. Celem wprowadzenia przedmiotowego budże- towania jest bardziej efektywne wydatkowanie środków publicznych oraz wpływ na walkę z negatywnymi efektami budżetu tradycyjnego. Decyzje dys- ponentów środków finansowych nie mają dotyczyć sytuacji, w których zasta- nawiają się, jak wydać najwięcej, żeby zrealizować plan. W układzie zadanio- wym wysokość wydanych środków finansowych w danym roku nie będzie mia- ła wpływu na wielkość planu finansowego na rok następny, jak w budżecie tradycyjnym. Ideą budżetu zadaniowego jest promowanie działań, które przyczyniają się do efektywnego i właściwego wydawania środków finansowych. Ważnym ele- mentem jest również zwiększenie przejrzystości wydatków. Budżet zadaniowy w sposób kompleksowy ma rozwiązać problemy z podziałem środków publicz- nych i przyczynić do bardziej obiektywnego charakteru tego podziału. Ma usys- tematyzować kierunki wydatkowania publicznych pieniędzy. Rzetelne prze- strzeganie powyższych zasad przyczyni się do lepszego zarządzania środkami finansowymi.
Literatura
Allen R., Tommasi D., Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries , OECD 2001. Budgeting and Budgetary Institutions , ed. by A. Shah, The World Bank Publications, Washington 2007.
KATARZYNA WASZCZUK, MAGDALENA PERKOWSKA-SZYMANOWICZ ZARZĄDZANIE FINANSAMI PUBLICZNYMI…^103
the deep transformation of the public administration and leading to the wide scale determined notion with name of the New Public Management. This article is attempt of determination of meaning of performance budgeting for going up of efficiency and clarity of expending of public means. Observance this rules principle for better management financial funds.
Keywords: performance budgeting, financial plan, management of public finances, expenditure. JEL Codes: E61, H
Translated by Katarzyna Waszczuk
104 MAKRO - I MIKROEKONOMICZNE ZAGADNIENIA GOSPODAROWANIA, FINANSOWANIA, ZARZĄDZANIA
