Zasada demokratycznego państwa prawnego w orzecznictwie ..., Publikacje z Filozofia

Pobierz Zasada demokratycznego państwa prawnego w orzecznictwie ... i więcej Publikacje w PDF z Filozofia tylko na Docsity!

III RP

AGATA MIĘTEK Wydział Prawa i Administracji UMK

Zasada demokratycznego państwa

prawnego w orzecznictwie

Trybunału Konstytucyjnego

istoria Trybunału Konstytucyjnego sięga jeszcze przed rok 1989, gdyż orzekać zaczął on trzy lata wcześniej, a jego działalność orzecznicza, niemal od powstania, niezmiennie budzi wielkie zainteresowanie nie tylko wśród osób zajmujących się prawem. Z jednej bowiem strony, żywo zaintere- sowana rozstrzygnięciami w konkretnych kwestiach jest szeroka publicz- ność – tak było na przykład w przypadku ustawy lustracyjnej czy ustawy otwierającej dostęp do zawodów prawniczych^1. Z drugiej, co oczywiste, dzia- łalność Trybunału od jego zarania jest przedmiotem zainteresowania dok- tryny. Wydaje się jednak, iż żadna kwestia związana z jego orzecznictwem nie została otoczona taką ilością rozważań sekundarnych jak artykuł 2 Kon- stytucji RP. Artykuł 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która weszła w życie 2 kwietnia 1997 roku stanowi, że: „Rzeczpospolita Polska jest demokratycz- nym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości spo- łecznej”. Choć sama koncepcja państwa prawnego znana była polskiej jury- sprudencji dużo wcześniej, to charakteru normatywnego nabrała ona dopiero w 1989 roku, gdy nowelą uchwaloną 19 grudnia zasadę tę wprowa- dzono do konstytucji PRL-u z 1952 roku^2. Wydaje się, że istotnie owo jedno konstytucyjne zdanie stanowi koniunkcję dwóch lub trzech pomniejszych:

(^1) Odpowiednio: wyr. z dn. 11.05.2007, K 2/07; wyr. z dn. 08.11.2006, K 30/06. (^2) Zob. Dz. U. z 1989 r. Nr 75, poz. 444.

H

III RP

1. Rzeczpospolita Polska jest państwem demokratycznym, resp. 1) Rzeczpo- spolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym; 2) Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym; 3) Rzeczpospolita Polska urzeczywistnia za- sady sprawiedliwości społecznej. Ostatnia część tego członu doczekała się jednak znacznie mniejszego zainteresowania, stąd też to idea demokratycz- nego państwa prawnego będzie tu przedmiotem zainteresowania. Sławomira Wronkowska wskazuje na to, iż w polskiej literaturze przedmiotu przytacza się co najmniej kilka możliwych interpretacji tego, ja- ki jest status przepisu wyrażającego normę z artykułu 2 Konstytucji. Można więc mówić o przynajmniej następujących rozwiązaniach problemu – jako klauzuli generalnej, jako przepisu odsyłającego lub blankietowego^3. Jak wia- domo, nie wszystkie przepisy prawne wskazują wprost na pewne określone obowiązki lub uprawnienia, a przepisy blankietowe i odsyłające mają właśnie taki charakter. Te pierwsze wskazują na regulacje, które mają powstać, te drugie zaś odnoszą się do systemowych lub pozasystemowych unormowań danego zagadnienia^4. Jeśli idzie o klauzulę generalną, pojęcie to nie zostało jednoznacznie określone w literaturze. Można jednak przyjąć, że jest ona „nieokreślonym znaczeniowo zwrotem języka prawnego, odsyłającym do ocennych i ogólnie ukierunkowanych kryteriów pozaprawnych, którego konkretna treść jest ustalana w procesie stosowania prawa”^5. Wydaje się, iż słusznie argumentuje Wronkowska i sygnalizuje Morawski, że art. 2 Konsty- tucji zawiera odesłanie pozasystemowe, a odsyłać ma on do pewnej koncep- cji demokratycznego państwa prawnego. Niedługo po uchwaleniu nowelizacji grudniowej do poprzednio obo- wiązującej konstytucji, Trybunał rozpoczął swą linię orzeczniczą odnoszącą się do ówczesnego artykułu 1, a kontynuowaną na gruncie nowej ustawy za- sadniczej. Od razu na początku TK wskazał na dwie możliwe interpretacje przepisu. W orzeczeniu z 8 maja 1990 pisze on, iż „obowiązkiem ustawodaw- cy jest takie stanowienie prawa, by nie naruszało ono ani zasady sprawiedli- wości, ani zasady równości jako podstawowych praw konstytucyjnych oby- wateli”^6. Zaś w orzeczeniu z 22 sierpnia tego samego roku, Trybunał orzekł, że „zasada niedziałania prawa wstecz jest jednym z istotnych elementów za- sady państwa prawnego (art. 1 konstytucji). Wynikająca z zasady państwa

(^3) Zob. S. Wronkowska, Charakter prawny klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Kon- stytucji Rzeczypospolitej Polskiej), w: Zasada demokratycznego państwa prawnego w Konstytucji RP , 4 red. S. Wronkowska, Warszawa 2006, s. 102 i nast. 5 Zob. L. Morawski,^ Wstęp do prawoznawstwa , Toruń 2006, s. 61–62. L. Leszczyński, Klauzule generalne w stosowaniu prawa , Lublin 1986; cyt. za: I. Wróblewska, Za- sada demokratycznego państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, dokto- rat niepublikowany, s. 42. (^6) Orz. z dn. 8.05.1990, K 1/90.

III RP

obowiązku przestrzegania prawa tylko dlatego, że zostało ono uchwalone zgodnie z obowiązującymi zasadami, natomiast koncepcja materialna odnosi się do szerszego kontekstu okoliczności pozaformalnych, do zgodności pra- wa z określonymi wartościami materialnymi^11. Słusznie argumentuje Mo- rawski, iż podział ów opiera się na kilku błędach. Sam więc wskazuje na na- stępujące warunki istnienia państwa prawa: na poziomie politycznym – większościowe prawo obywateli do wyboru ustroju, gwarancja formalna i faktyczna dla legalnie działającej opozycji oraz pokojowa zmiana rządzą- cych; na poziomie społecznym – elementarne prawa i wolności obywateli, wolność słowa i zrzeszania jako podstawa ustroju; na poziomie ekonomicz- nym – własność prywatna i wolny rynek podstawą systemu ekonomiczne- go^12. Także John Finnis, wskazując na podstawowe elementy rządów prawa, podkreśla, że w koncepcji tej zogniskowane są warunki formalne z wymaga- niami sprawiedliwości i dobra wspólnego. Jego zdaniem, system prawny w państwie prawa charakteryzują następujące cechy: jego normy są prospek- tywne; nie ma żadnej przeszkody wynikającej z ich właściwości, która unie- możliwiałaby podporządkowanie się im; są jasne; zostały ogłoszone; system, który wspólnie tworzą jest spójny; dzięki ich trwałości ludzie mogą kierować się znajomością ich treści; nawet w sytuacjach, wymagających wydania de- kretu czy rozporządzeń regulujących, wydanie to wynika z nadrzędnych norm o cechach trwałości, jasności i ogólności; ludzie, którzy tworzą i stosują normy oceniani są pod kątem tego czy przestrzegają odpowiednich zasad i czy prawo jest przez nich stosowane konsekwentnie, w zgodzie z jego sen- sem. Finnis podkreśla też, że idea Rechtsstaat jest jednym z aspektów idei rządów prawa^13. Właśnie na niemiecką ideę państwa prawnego ( Rechtsstaat ) wskazuje się najczęściej jako na źródło, z którego czerpał polski ustawodaw- ca przy okazji tworzenia tekstu konstytucji. Wynika to jasno z historii obrad nad projektem w Komisji Ustawodawczej, a potem także, choć może nie zaw- sze jednoznacznie, z późniejszej linii orzeczniczej samego Trybunału Konsty- tucyjnego^14. Przyjęcie jednej z perspektyw teoretycznych – praworządności formalnej lub materialnej, ma kluczowe znaczenie dla praktyki życia spo- łecznego. Widać to było wyraźnie zaraz po zakończeniu II wojny światowej, gdy w Norymberdze sądzono zbrodniarzy hitlerowskich, którzy przecież nie robili nic więcej oprócz realizacji rozkazów wydanych w zgodzie z obowiązu- jącym ówcześnie prawem. Należało sobie wtedy odpowiedzieć na pytanie:

(^11) Morawski wskazuje też na błędność tego podziału. Zob. tamże, s. 318. (^12) Zob. tamże, s. 322. (^13) Zob. J. Finnis, Prawo naturalne i uprawnienia naturalne , Warszawa 2001, s. 304 i nast. (^14) Zob. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego , s. 53.

III RP

czy do tego, by prawo obowiązywało wystarczy, by uchwalono je zgodnie z wymogami formalnymi, czy też winno być ono też nośnikiem przynajmniej elementarnych wartości? Wtedy też przeciwstawiono ponadustawowe pra- wo ustawowemu bezprawiu, a kwestie te na powrót stały się przedmiotem zainteresowania – i w Niemczech po upadku Muru Berlińskiego, i w Polsce po 1989 roku, gdy należało ustosunkować się do czynów popełnionych przed przemianą ustrojową, zgodnych z poprzednio obowiązującym prawem, ale trudnych do obrony na poziomie aksjologicznym^15. Podkreślenia wymaga fakt, iż już w czasach III Rzeczpospolitej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego musiała nastąpić zmiana. Wraz z nowelą grudniową w polskim porządku prawnym pojawił się postulat de- mokratycznego państwa prawnego, realizującego zasady sprawiedliwości społecznej. Wprowadzono, co prawda, do poprzedniej ustawy zasadniczej także szereg innych zmian, jednak były one niewystarczające, stąd ówczesny art. 1 musiał stać się samoistnym źródłem wielu praw i wolności, które nie zostały explicite w konstytucji wymienione. Na ten temat wypowiedział się też sam Trybunał, wskazując, iż „po wejściu w życie konstytucji zmienił się zakres treściowy zasady państwa prawa, wyrażonej wcześniej w art. 1 pozo- stawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. Wiele zasad, dawniej obję- tych treścią art. 1, znalazło swój wyraz w odrębnych przepisach ustawy za- sadniczej z 2 kwietnia 1997 r. Dlatego art. 2 konstytucji, statuujący zasadę państwa prawa, przestał odgrywać rolę «uniwersalnego punktu odniesienia przy badaniu konstytucyjności» (L. Garlicki, Orzecznictwo Trybunału Konstytu- cyjnego, PS 1999 r., Nr 6, s. 122)”^16. Jednak mimo tego, że szereg kwestii – uprzednio wyprowadzanych przez TK z artykułu 1 – wyrażono wprost w nowej Ustawie, to pozycja aktualnego artykułu 2 nie uległa osłabieniu. Wciąż jest on dla sędziów Trybunału źródłem wielu zasad, których expressis verbis w tekście konstytucji nie da się odnaleźć. Jeśli idzie o stosunek do wcześniejszego dorobku orzeczniczego, to na ten temat TK wypowiedział się w wyroku z 25 listopada 1997 roku: „[…] zasada demokratycznego państwa prawnego nie tylko znalazła wyraz w nowej konstytucji, ale też, że sformu- łowanie art. 2 jest dosłownym powtórzeniem dawnego art. 1 przepisów kon- stytucyjnych, wprowadzonego do naszego porządku konstytucyjnego […] już w nowym porządku ustrojowym. Konwencję redakcyjną polegającą na do- słownym powtórzeniu przepisu należy uznać za jasny wyraz intencji usta- wodawcy konstytucyjnego do przejęcia dotychczasowego kształtu i rozu-

(^15) Zob. M. Kordela, „Lex” i „Ius” w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, „Ius et Lex” 2002, nr 1, s. 216 i nast. (^16) Wyr. z dn. 12.04.2000, K 8/98.

III RP

bowiem przyjąć rozumowanie odwrotne, wówczas zapis artykułu 2 mógłby zostać uznany za zbędny. Z wykładnią konstytucji dokonywaną w szerokim orzecznictwie Try- bunału łączy się też szereg niezwykle ważkich pytań innego rodzaju. Sam TK przecież wskazuje, iż „dokonując wykładni przepisów, uwzględnia podobnie jak inne sądy ich kontekst językowy, systemowy, społeczny, aksjologiczny oraz cel przepisów […] W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego szcze- gólne znaczenie odgrywa kontekst aksjologiczny. Biorąc bowiem pod uwagę kontekst systemowy, obowiązany jest on szczególnie mieć na uwadze prze- pisy konstytucyjne, które w stopniu znacznie silniejszym niż inne przepisy nawiązują do wartości, jakimi kieruje się społeczeństwo. Ale nie tylko warto- ści wypowiedziane w przepisach konstytucyjnych są wskazówką dla Trybu- nału. Regulacje te nie zawsze określają w sposób zupełny te wartości, które stały się drogowskazem dla ustawodawcy. Stąd, Trybunał Konstytucyjny, do- konując wykładni przepisów, obowiązany jest brać również pod uwagę war- tości, które jeszcze nie zostały wypowiedziane bezpośrednio w przepisach konstytucyjnych”^20. Trybunał z wielką łatwością porusza się pomiędzy dy- rektywami wykładni językowej, a systemowej czy, a może i przede wszyst- kim, funkcjonalnej. W końcu, otwarte pozostają pytania o to, czy istnieje w ogóle jakakolwiek spójna teoria wykładni leżąca u podstaw orzecznictwa konstytucyjnego w Polsce^21. Przede wszystkim jednak, problematyczna po- zostaje kwestia tego, jak zapatrywać się na działalność Trybunału, której można przypisać cechy prawotwórstwa. Choć bowiem w przytoczonym po- wyżej orzeczeniu TK mówi dalej o tym, iż w swej wykładni niczego nie doda- je i nie ujmuje do systemu obowiązujących norm prawnych, to trudno oprzeć się wrażeniu, iż stwierdzenie to niekoniecznie odpowiada rzeczywi- stości i że uzasadnienie stojące za tym, w jaki sposób przebiega owo wypro- wadzanie jednych norm z drugich niekoniecznie jest przekonywujące. Nie ulega wątpliwości, iż katalog dyrektyw wykładni nie jest ani zamknięty, ani bezwzględnie uporządkowany. Mają one raczej charakter racji na rzecz lub przeciw jakiejś interpretacji, co zasadniczo zgadza się z retoryczno-topiczną wizją wykładni Chaima Perelmana i z retoryką w formie, o jakiej pisał już Arystoteles, czyli „umiejętności metodycznego odkrywania tego, co w odnie- sieniu do każdego przedmiotu może być przekonywające”^22. Jeśli przyjąć ta- ką wizję procesu wykładni, to wnioskowania Trybunału Konstytucyjnego wyprowadzające z zasady demokratycznego państwa prawnego każdą kolej-

(^20) Uchwała z dn. 07.03.1995, W 9/94. (^21) Zob. T. Gizbert-Studnicki, Teoria wykładni Trybunału Konstytucyjnego , w: Teoria prawa. Filozofia prawa. Współczesne państwo i prawoznawstwo , Toruń 1998, s. 75. (^22) Arystoteles, Retoryka , 1355 b.

III RP

ną zasadę będą przekonywujące tym bardziej, im lepiej będzie on w stanie takie orzeczenia uzasadnić, odwołując się jednak do szerokiego kontekstu pozaprawnego, a więc do pewnej określonej wizji państwa prawnego. Innymi słowy, im lepiej przedstawi on racje, które stały za przyjęciem takiej a nie innej interpretacji przepisu i skorzystaniem z takich a nie innych dyrektyw interpretacyjnych, z tym większym zrozumieniem spotkają się przyjęte przez niego interpretacje. Jednak wymaga podkreślenia, że żadne ujęcie dy- rektyw wykładni nie anuluje ciągle aktualnego pytania o prawotwórczy cha- rakter interpretacji dokonywanych przez Trybunał. Jest jasne, że sędziowie, szczególnie jeśli idzie o sądownictwo konstytucyjne, przestali być tylko „ustami ustawy”, jak tego dawniej chcieli pozytywiści. Wydaje się także, iż taki idealny typ orzekania nie jest w ogóle możliwy w pluralistycznych, zo- rientowanych na prawa jednostki demokracjach. Tym dziwniejsze zdają się uparte deklaracje samego Trybunału Konstytucyjnego, iż jego działania mają charakter odtwórczy. W jaki więc sposób Trybunał z zasady demokratycznego państwa prawnego realizującego zasady sprawiedliwości społecznej wyprowadza sze- reg kolejnych zasad coraz to bardziej szczegółowych? W jaki sposób przepis, którego treść jest tak lakoniczna, stał się punktem wyjścia dla sporej liczby zasad, o znaczeniu przecież rudymentarnym dla obywateli? Jakie to logiczne rozumowanie leży u podstaw wykoncypowania z kilku słów „takiego ogromu zasad […] a przy tym uzasadnieniu tak wielu wyjątków od nich”^23? Wniosko- wanie używane przez Trybunał Konstytucyjny nazywa się wnioskowaniem z normy o normie. W praktyce polega ono na tym, iż uznaje się, iż istnieje związek logiczny (wynikanie?) i instrumentalny między zasadą demokra- tycznego państwa prawnego a innymi zasadami z niej wyprowadzanymi; a więc zasady szczegółowe państwa prawnego mają być „umocowane” w in- nej normie wprost wyrażonej w tekście konstytucji. Należy jednak dodać, że orzecznictwo Trybunału nie kończy się na wyprowadzaniu zasad ogólnych z artykułu 2, a wcześniej 1 ustawy zasadniczej, bowiem z owych zasad ogól- nych wyprowadza też kolejne, o coraz mniejszym poziomie ogólności. Takie dwustopniowe wnioskowanie inferencyjne stało się na przykład podstawą do wyimplikowania z zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stano- wionego przez nie prawa kolejnej zasady – ochrony praw słusznie nabytych. Trybunał Konstytucyjny uznał wreszcie, iż normy wywiedzione przez niego w taki sposób z zasady demokratycznego państwa prawnego, mogą stać się

(^23) L. Morawski, Spór o pojęcie państwa prawnego , PiP 1994, nr 4, s.12.

III RP

obrotu cywilnoprawnego, zakaz tworzenia instytucji publicznej, która unie- możliwiałaby jej rzetelne lub sprawne działanie. Wielostopniowość wypro- wadzania zasad wskazuje na przykład na to, iż na zasadę bezpieczeństwa prawnego składają się kwestie stabilności, jasności i jawności prawa. Zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa jest podsta- wą dla zasady ochrony praw słusznie nabytych, a one zaś składają się z zasa- dy ochrony własności i zakazu retroaktywnego działania prawa. Duża część spośród przytoczonych tu zasad należy do zbioru zwanego zasadami po- prawnej legislacji, podzielonych na te odnoszące się do techniki legislacyjnej i te, które są związane z wymogiem zagwarantowania ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa^27. Zasada demokratycznego państwa prawnego, wprowadzona do pol- skiej konstytucji od razu po zmianie porządku politycznego, przez wiele lat była dla Trybunału Konstytucyjnego niewyczerpywalnym źródłem, które sprawiło, iż dorobek TK pozostaje nieoceniony dla umocnienia zasad pań- stwa demokratycznego w nowej rzeczywistości politycznej. Z drugiej jednak strony, należy postawić sobie pytanie o to, gdzie są granice dla wywodzenia kolejnych zasad z normy wyrażonej w jednym zdaniu ustawy zasadniczej. Być może faktycznie usprawiedliwianie środków celami było, jest i będzie zawsze uzasadnieniem dla takiej linii orzeczniczej, jednak i w takiej perspek- tywie pozostaje cały szereg pytań, które wymagają postawienia, są szeroko dyskutowane w doktrynie i nadają się na kolejne opracowania – a odnoszą się przede wszystkim do kwestii aktywizmu sędziowskiego. A G A T A M I Ę T E K

(^27) Lista na podstawie: E. Morawska, dz. cyt.; I Wróblewska, dz. cyt.; J. Mikołajewicz, dz. cyt.

III RP

Abstract

The article The Democratic Rule of Law and the Constitutional Tribunal Jurisdiction is a short study of main aspects of Constitutional Tribunal Jurisdiction on the princi- ples associated with the rule of law. Author presents how the rule was incorporated into the Polish legal system after the 1989 legal change and how it has been inter- preting (formal and substantive interpretation) by the Constitutional Tribunal since then. There are at least two main types of interpretation of this problem that has been evolving on the basis of two separate legal systems – civil and common law. It is German idea of the Rechtsstaat and Anglo-Saxon the rule of law. That is the general reason why examples of pros hen and secundum quit of such states cannot be found. Author describes two conceptions: Lech Morawaski’s who specifies what does ex- actly the rule of law mean on separate levels of state and society and John Finnis’ principles that must be guaranteed by a states and societies. According to Lech Morawski those standards are: on the political level – majority of citizens’ right to choose political system, formal and actual guaranty for legal opposition and peaceful changes of governments. On the social level: basic civil rights and liberties, freedom of speech and organising as a basis of political system. On the economical level: pri- vate property and free market as a basis of economical system. Also John Finnis for- mulated guidelines that can be associated with all rule of law states. According to him such legal system must have following characteristics: its legal norms are pro- spective rather than retroactive; there are no internal obstacles that would make obeying them impossible; norms are clear and they must be published; legal system is coherent; norms are not to be changed frequently and citizens can trust that they know the law; even when it is necessary to edit some extraordinary laws they are based on stable, clear and general ones; those who make laws as well as those who apply it are controlled. Finnis claims that the idea of Rechtsstaat is an aspect of the rule of law.