Docsity
Docsity

Przygotuj się do egzaminów
Przygotuj się do egzaminów

Studiuj dzięki licznym zasobom udostępnionym na Docsity


Otrzymaj punkty, aby pobrać
Otrzymaj punkty, aby pobrać

Zdobywaj punkty, pomagając innym studentom lub wykup je w ramach planu Premium


Informacje i wskazówki
Informacje i wskazówki

Zasada pomocniczości w orzecznictwie Trybunału ..., Egzaminy z Samorząd terytorialny

Zasada pomocniczości zyskała w Polsce rangę zasady konstytucyjnej na mocy ustawy zasadniczej z 2 kwietnia 1997 r.318 Jej ujęcie w Konstytucji RP jest ...

Typologia: Egzaminy

2022/2023

Załadowany 23.02.2023

kfiotek
kfiotek 🇵🇱

4.1

(36)

336 dokumenty

Podgląd częściowego tekstu

Pobierz Zasada pomocniczości w orzecznictwie Trybunału ... i więcej Egzaminy w PDF z Samorząd terytorialny tylko na Docsity! Agnieszka Dobek Zasada pomocniczości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego Zasada pomocniczości zyskała w Polsce rangę zasady konstytucyjnej na mocy ustawy zasadniczej z 2 kwietnia 1997 r.318 Jej ujęcie w Konstytucji RP jest skromne. Ograniczono się do jej wymienienia w preambule, bez określenia jej treści w postanowieniach samej konstytucji. W ten sposób zdecydowano, że to doktryna i orzecznictwo będzie dalej rozwijać zasadę pomocniczości319. Celem niniejszego opracowania jest analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w zakresie, w jakim dotyczy ono zasady pomocniczości. Właściwe rozważania zostaną poprzedzone niezbędnymi uwagami na temat samego pojęcia subsydiarności i jej roli jako zasady prawa. Idea subsydiarności jest znana od stuleci. Pisał o niej, już w starożytnej Grecji, Arystoteles. Kontynuację zawierają pisma m.in. Althusiusa, Hegla, Milla, Proudhona czy Kuypera. Współczesny kształt nadały jej encykliki papieskie. Pierwsza Rerum novarum z 1891 r. chciała zastąpić rozwiązania doktrynalno-ustrojowe liberalizmu i socjalizmu, druga Quadragesimo anno z 1931 r. była reakcją na rodzący się totalitaryzm, w wersji faszystowskiej i komunistycznej320. Zainteresowanie subsydiarnością wyraźnie wzrosło po drugiej wojnie światowej. W państwach Europy Zachodniej stała się opozycją dla zakwestionowanej opiekuńczej roli państwa, a państwom Europy Wschodniej wskazała kierunek ich dalszej transformacji. Jednocześnie stała się hasłem przewodnim integrującej się Europy. Najczęściej cytowaną i zarazem budzącą najmniej kontrowersji jest definicja idei subsydiarności Piusa XI przywołana w encyklice 318 E. Popławska, Zasada subsydiarności w Traktatach z Maastricht i Amster- damu, Warszawa 2000, s. 117. 319 H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2001, s. 89. 320 M. Sadowski, Państwo w doktrynie papieża Leona XIII, Kolonia Limited 2002, s. 126–128, a także przypis 82. 155 Quadragesimo anno, akcentująca jej filozoficzno-moralny aspekt321: „Nienaruszalnym i niezmiennym pozostaje owo najwyższe prawo filozofii społecznej: co jednostka z własnej inicjatywy i własnymi siłami może zdziałać, tego jej nie wolno wydzierać na rzecz społeczeństwa; podobnie niesprawiedliwością szkodą społeczną i zakłóceniem ustroju jest zabieranie mniejszym i niższym społecznościom tych zadań, które mogą spełnić, i przekazywanie ich wyższym. Każda akcja społeczna ze swej natury ma charakter pomocniczy; winna pomagać członkom organizmu społecznego, a nie niszczyć ich lub wchłaniać”322. U podstaw idei subsydiarności leży filozofia człowieka i społeczeństwa, w szczególności zagadnienie roli i statusu osoby ludzkiej w społeczeństwie. Człowiek jako byt samodzielny powołuje do życia organizację społeczną, w zakresie i w formie, w jakiej jest ona niezbędna jako pomoc osobom ludzkim. Wszystkie organizacje i społeczności powinny służyć i pomagać w realizacji celów i interesów jednostki, respektując jej autonomię i umożliwiając samorealizację. Autonomia i samorealizacja jednostki mają naturalne, zmienne w czasie i uzależnione od okoliczności ograniczenia. Jednostka, która nie może sama zrealizować swoich celów, łączy swoje wysiłki z innymi jednostkami. W ten sposób urzeczywistnienie interesu ogółu staje się integralną częścią jej jednostkowego „dobro-bytu”323. Idea subsydiarności zawiera w sobie jednocześnie nakaz świadczenia pomocy i zakaz podejmowania szkodliwej, ograniczającej inicjatywę interwencji, za to ma aktywizować wzajemność i solidarność życia społecznego. Subsydiarność może mieć zastosowanie na wszystkich płaszczyznach życia społecznego: począwszy od rodziny, poprzez społeczności pośrednie w państwie, aż do społeczności państwowej. Może mieć ona również zastosowanie we wszystkich dziedzinach życia społecznego: społecznej, politycznej, gospodarczej, kościelnej324. Dotyczy ona zarówno stosunków pomiędzy jednostką a społecznościami, jak też 321 J. Kurzyński, Vademecum samorządowca i polityka, czyli zasada sub- sydiarności w funkcjonowaniu samorządu gospodarczego, Wrocław 2006, s. 19. 322 Pius XI, Encyklika o odnowieniu ustroju społecznego „Quadragesimo anno”, tłum. ks. J. Piwowarczyk, „Znak” 1982, n. 80, s. 707–708. 323 Ch. Millon-Delsol, Zasada pomocniczości, Kraków, 1994, s. 42–43. 324 Ks. W. Łużyński, Państwo pomocnicze. Nauczanie Jana Pawła II, Lublin 2001, s. 75. 156 stosunki społeczne i w którym niemożliwe jest szczegółowe uregulowanie całokształtu zagadnień sprawowania władzy, wprowadzenie zasady subsydiarności zawierającej w sobie pewien stopień niedookreślenia pozwoli na zachowanie giętkości systemu i zmniejszy ryzyko szybkiej petryfikacji norm. Zgromadzenie Narodowe, wprowadzając zasadę pomocniczości do preambuły Konstytucji RP, miało nadzieję, że to Trybunał Konstytucyjny dokona ostatecznie wykładni przedmiotowej zasady333. Jak dotąd orzecznictwo Trybunału w tej materii nie jest obszerne. W ciągu dziesięciu lat, zaledwie w kilkunastu orzeczeniach powołano się wprost na zasadę pomocniczości. Oczywiście, zawartość orzeczeń Trybunału uzależniona jest od kierowanych do niego spraw, a te dotąd rzadko wskazywały jako wzorzec kontroli konstytucyjności samą zasadę pomocniczości. Zazwyczaj powoływano się na nią jako na jeden z wielu wzorców badania konstytucyjności aktu normatywnego, w sprawach dotyczących sytuacji prawnej i faktycznej samorządu terytorialnego na szczeblu gminnym. W wyroku z 8 maja 2002 r. (K 29/00)334, Trybunał Konstytucyjny orzekł w sprawie konstytucyjności przepisu nakładającego na samorząd terytorialny obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty na zlikwidowanie szkoły. Trybunał uznał, że art. 59 ust. 1 zd. 1 Ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty335 jest zgodne z art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 konstytucji. Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego uznali, że kwestionowany artykuł jest zgodny z wyżej wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, ponieważ nie narusza zasady samodzielności samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił kwestię samodzielności gminy i warunków, w jakich ta samodzielność może zostać ograniczona. Jego zdaniem, aby stwierdzić, czy ingerencja jest uzasadniona czy też nie, należy odwołać się do wykładni uwzględniającej cel i aksjologię ustawy wprowadzającej ograniczenie oraz stwierdzić, czy istnieje adekwatność celu uzasadniającego ograniczenie do zastosowanego przez ustawodawcę środka. „Ingerencja ustawodawcy nie może być też nadmierna, tzn. nie powinna przekraczać granic 333 E. Popławska, op. cit., s. 127. 334 OTK ZU 2002, seria A, nr 3, poz. 30. 335 Dz.U. 1996 r. nr 67, poz. 329 z późn. zm. 159 niezbędnych dla ochrony interesu publicznego, z którym jest ona powiązana. W tym kontekście należy mieć na uwadze, że Konstytucja deklaruje w preambule, iż prawa podstawowe dla państwa są oparte między innymi na zasadzie pomocniczości, co oznacza, że zasada ta (nazywana też zasadą subsydiarności) stanowi tym samym konstytucyjną dyrektywę w określaniu zadań i kompetencji władz publicznych oraz w rozdzielaniu zadań pomiędzy nie w ogóle”336. W wyroku z 18 lutego 2003 r. (K 24/02)337 Trybunał Konstytucyjny orzekł w sprawie wniosków złożonych przez rady sześciu gmin warszawskich o zbadanie zgodności z Konstytucją RP, m.in. w związku z postanowieniami preambuły, Ustawy z 15 maja 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy338 oraz art. 4 i art. 4a Ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym339. Trybunał uznał, iż zaskarżone przepisy są zgodne z podanymi jako wzorce konstytucyjne przepisami Konstytucji RP oraz z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego. W uzasadnieniu wyroku sędziowie odnieśli się m.in. do wyrażonej w preambule do konstytucji zasady pomocniczości, która jako „umacniająca uprawnienia obywateli i ich wspólnot, uzasadnia podejmowanie działań na szczeblu ponadlokalnym, jeśli rozwiązanie takie okaże się lepsze i bardziej skuteczne aniżeli działania organów wspólnot szczebla podstawowego. Zasada pomocniczości powinna być rozumiana w całej swej złożoności, która polega na tym, że umacnianie uprawnień obywateli i ich wspólnot nie oznacza rezygnacji z działań władzy publicznej na szczeblu ponadlokalnym, a przeciwnie, wymaga tego rodzaju działań, jeżeli rozwiązanie problemów przez organy szczebla podstawowego nie jest możliwe”340; i dalej: „z tej właśnie zasady wynika konieczność działania ustawodawcy w sprawie reformy ustroju Warszawy, jeżeli w jego ocenie samorząd warszawski z powodu wad strukturalnych nie spełnia swoich celów i zadań. Zasada pomocniczości nie wyklucza wprowadzenia jednej gminy zamiast jedenastu. Przeciwnie, przewidziane w kwestionowanej ustawie rozwiązania mogą sprzyjać umocnieniu uprawnień obywateli i ich wspólnot, jeżeli nowy ustrój Warszawy będzie zwiększał zdolność 336 OTK ZU 2002, seria A, nr 3, poz. 30, s. 5. 337 OTK ZU 2003, seria A, nr 2 (55), poz. 11. 338 Dz.U. 2002 r., nr 41, poz. 361 z późn. zm. 339 Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm. 340 OTK ZU 2003, seria A, nr 2 (55), poz. 11. s. 36. 160 wykonywania zadań publicznych przez jednostki terytorialne”341. Prezydent RP wnioskiem z 25 lipca 2005 r. zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z konstytucją niektórych przepisów przedłożonej do podpisu Ustawy z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. W dniu 7 grudnia 2005 r., Trybunał wydał wyrok (Kp 3/05)342, w którym częściowo uznał rację wnioskodawcy, stwierdzając niezgodność art. 1 pkt. 3 lit. b i c Ustawy z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy w zakresie, w jakim pozbawia gminę miasta stołecznego Warszawa prawa wykonywania zadania własnego obejmującego sprawy ochrony zdrowia i prowadzenie żłobków oraz przekazuje organom dzielnicy uprawnienia stanowiące i wykonawcze przewidziane prawem, związane z wykonywaniem tego zadania. W uzasadnieniu wyroku, Trybunał po raz kolejny odniósł się do zasady pomocniczość, stwierdzając, że: „stanowi ona podstawę do określenia istoty zadań publicznych, do dokonania podziału tych zadań między samorząd terytorialny i państwo”343. Wypowiedział się również w sprawie tworzeniu jednostek pomocniczych, co jego zdaniem „odpowiada zasadzie subsydiarności i pozwala przenosić realizację zadań publicznych na poziom takich struktur, które pozostają najbliżej obywatela. Jednakże – należy to wyraźnie podkreślić – chodzi o realizację zadań, które z mocy Konstytucji i ustaw przynależą władzy publicznej – samorządowi terytorialnemu (gminie)”344. Powtórzył też uzasadnienie wyroku z dnia 8 maja 2002 r. (K 29/00), we fragmencie dotyczącym samodzielności gminy i warunków jej ograniczania345. W wyroku z 11 maja 2005 r. (K 18/04)346 Trybunał Konstytucyjny orzekał, że traktat akcesyjny jako całość oraz poszczególne zaskarżone postanowienia traktatowe nie naruszają wskazanych przez wnioskodawców przepisów Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku znalazły się objaśnienia dotyczące preambuły i zawartych w niej wartości konstytucyjnych: „W preambule do Konstytucji z 1997 r. zawarta została charakterystyka drogi ustrojowej Polski, wraz z podkreśleniem 341 Ibidem, s. 47–48. 342 OTK ZU 2005, seria A, nr 10, poz. 115. 343 Ibidem, s. 8. 344 Ibidem, s. 10. 345 OTK ZU 2002, seria A, nr 3, poz. 30, s. 5. 346 OTK ZU 2005, seria A, nr 7, poz. 80. 161 zapewnią przestrzeganie podstawowych wartości konstytucyjnych oraz ochronę interesów ogólnonarodowych. Ustawodawca, określając kompetencje jednostek samorządu terytorialnego w dziedzinie ładu przestrzennego, musi zatem starannie wyważyć interesy ogólnokrajowe i interesy lokalne oraz rozdzielić kompetencje poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego i administracji rządowej”356. W wyroku z 13 marca 2007 r. (K 8/07)357 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek grupy posłów na Sejm RP dotyczący terminu składania oświadczeń majątkowych. W uzasadnieniu wyroku sędziowie powołali się m.in. na zasadę pomocniczości, stwierdzając, że należy ją rozumieć „jako wyznacznik swobody regulacyjnej ustawodawcy, decydującego się na wkroczenie w zakresy zastrzeżone dla samorządności lokalnej”358. Z analizowanych orzeczeń wynika, że jak dotąd, Trybunał Konstytucyjny nie podjął się próby sformułowania definicji zasady pomocniczości. W tym zakresie odwołuje się on jedynie do definicji zawartej w art. 4 ust. 3 Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego. W wyroku z 2 maja 2002 r. (K 29/00) Trybunał stwierdził, że „treść zasady pomocniczości nie ma wprawdzie rozwinięcia w przepisach konstytucji, ale należy w tym przypadku stosować się do art. 4 ust. 3 ratyfikowanego przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego”359, i że: „Generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli”, oraz iż: „powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności (Dz. U. z 1994 r. nr 124, poz. 607)”360. Powoływanie się na pomocniczość w przedstawionych wyżej orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego pozwala bez wątpienia uznać ją za obowiązującą zasadę prawa w polskim porządku prawnym. W pierwszym z przytoczonych wyroków K 29/00 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: „Konstytucja deklaruje w preambule, iż prawa podstawowe 356 Ibidem. 357 OTK ZU 2007, seria A, nr 3, poz. 26. 358 Ibidem, s. 20. 359 OTK ZU 2002, seria A, nr 3, poz. 30, s. 5. 360 Ibidem. 164 dla państwa są oparte między innymi na zasadzie pomocniczości”361. Stanowisko to zostało potwierdzone w późniejszych orzeczeniach. W sprawie K 54/05 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: „Konstytucja przyjmuje w preambule zasadę pomocniczości. W myśl tej zasady państwo nie powinno wykonywać zadań, które mogą być wykonywane w sposób bardziej efektywny przez mniejsze wspólnoty obywateli”362. W sprawie Kp 3/05 Trybunał orzekł, że: „zasada decentralizacji poprzez samorząd terytorialny stanowi ustrojową konkretyzację ogólniejszej zasady pomocniczości wyrażonej w preambule Konstytucji”363. Szerszy kontekst uznania pomocniczości za zasadę konstytucyjną przedstawił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 11 maja 2005 r. (K 18/04)364. Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie pozostawia również wątpliwości co do tego, że zasada pomocniczości w polskim systemie prawa stanowi wzorzec kontroli konstytucyjności aktów prawnych, co w pierwszej kolejności oznacza, że wskazuje ona kierunek działania ustawodawcy i organów orzekających. W wyroku z 3 czerwca 1998 r. (K 34/97)365 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: „wolność, sprawiedliwość, współdziałanie i dialog – to niektóre z wyraźnie wysłowionych w preambule konstytucji z 1997 r. wartości, które muszą stanowić kryteria oceny wszelkich działań publicznych, w tym ustawodawstwa mającego realizować zasadę demokratycznego i społecznie sprawiedliwego państwa prawnego”366. Wymienione w wyroku wartości sąsiadują bezpośrednio w tekście preambuły Konstytucji RP z zasadą pomocniczości, a zatem powyższe sformułowanie należy odnosić również do tej zasady367. W innym wyroku, z 8 maja 2002 r. (K 29/00), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada pomocniczości stanowi: „konstytucyjną dyrektywę w określaniu zadań i kompetencji władz publicznych oraz w rozdzielaniu zadań pomiędzy nie w ogóle”368. W wyroku z 7 grudnia 2005 r. (Kp 3/05) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: 361 Ibidem. 362 OTK ZU 2007, seria A, nr 3, poz. 25, s. 12. 363 OTK ZU 2005, seria A, nr 10, poz. 115, s. 8. 364 OTK ZU 2005, seria A, nr 7, poz. 80, s. 43. 365 OTK ZU 1998, nr 4, poz. 49. 366 Ibidem, s. 16. 367 E. Popławska, op. cit., s. 129. 368 OTK ZU 2002, seria A, nr 3, poz. 30, s. 5. 165 „Stanowi ona podstawę do określenia istoty zadań publicznych, do dokonania podziału tych zadań między samorząd terytorialny i państwo”369. W tym samym wyroku, jak również w wyroku z 24 marca 1998 r. (K 40/97)370, sędziowie Trybunału Konstytucyjnego podzielili stanowisko Sądu Najwyższego371, stwierdzając, że „postanowienia ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy muszą być interpretowane zgodnie z zasadami konstytucyjnymi dotyczącymi ustroju i funkcjonowania samorządu terytorialnego, w tym zgodnie z zasadą pomocniczości (wyrażona w preambule do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.) oraz zgodnie z generalną zasadą domniemania kompetencji samorządowych na rzecz gmin”372. W swoich orzeczeniach Trybunału Konstytucyjny uwzględnia dynamiczny charakter zasady pomocniczości. Jego zdaniem, w zależności od sytuacji powinno następować przesunięcie kompetencji albo w górę, albo w dół. Trybunał, często też zwraca uwagę na to, że zasada pomocniczości powinna być rozumiana w całej swej złożoności. Podkreśla, że powołując się na zasady prawa, należy brać pod uwagę wszystkie wartości przywołane w konstytucji, jak i całokształt danej sprawy (K 24/02, U 5/04), stąd w niektórych sytuacjach uzasadnione jest ograniczanie zasady pomocniczości373. Przykładem może być wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2003 r. (K 24/02). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że utworzenie w miejsce kilkunastu gmin jednej, olbrzymiej, dwumilionowej gminy nie pozostaje w sprzeczności z zasadą subsydiarności. Sędziowie wskazali, że sformułowania art. 15 konstytucji nie można traktować jako oderwane od zasady racjonalności działania i traktować wyłącznie jako nakaz przekazywania zadań „w dół”, gdyż w pewnych sytuacjach „scentralizowanie kompetencji i środków finansowych może być konieczne dla właściwej realizacji zadań publicznych”, przykładem jest ustrój organizacyjny i finansowy 369 OTK ZU 2005, seria A, nr 10, poz. 115, s. 8. 370 OTK ZU 1998, nr 2, poz. 12. 371 Wyrok SN z 6 listopada 1997 r., III RN 50/97, OSNPiUS 1998, nr 8, poz. 232. 372 OTK ZU 1998, nr 2, poz. 12, s. 6. 373 P. Chmielnicki, Istotna część zadań publicznych i zasada subsydiarności jako konstytucyjne dyrektywy określające zakres działania samorządu tery- torialnego i ich realizację w ustawodawstwie i orzecznictwie, [w:] W. Kisiel (red.), Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 62. 166