Pobierz Złożoność procesu zarządzania deficytem i długiem w sektorze finansów publicznych i więcej Opracowania w PDF z Finanse publiczne tylko na Docsity!
Teresa Lubińska
Uniwersytet Szczeciński
Katedra Finansów
ZŁOŻONOŚĆ PROCESU ZARZĄDZANIA DEFICYTEM I DŁUGIEM W SEKTORZE
FINANSÓW PUBLICZNYCH
Abstract
Complexity of management of deficyt and debt in public finance sector.
The article is showing the structure of deficit in public finance sector in the context of financial transfers between
subsectors. Evaluation of scale of transfers has been presented. Analysis of changes in current financial results and
revenue from properties selling was undertaken. The role of above activities for the level of deficit in local budgets has
been discussed.
Streszczenie
W artykule pokazano strukturę deficytu SFP w świetle transferów finansowych między podsektorami. Oceniono
skalę tych transferów i dokonano analizy zmian w bieżącym wyniku i dochodach ze sprzedaży majątku w budżetach
samorządowych.
Słowa kluczowe: Kryzys finansów publicznych
Wstęp
Skutki kryzysu finansów publicznych z 2009 r. zaowocowały wyjątkową dynamiką zmian w mechanizmach zarządzania i regulacjach prawnych w SFP. Zmiany te widoczne są na poziomie makro- i mikrozarządzania wynikami finansowymi w SFP. W artykule skoncentrowano uwagę na roli transferów w zarządzaniu wynikiem całego SFP oraz wynikiem podsektora samorządowego. Nie badano roli transferów kierowanych do podsektora ubezpieczeń społecznych, których ranga w świetle dyskusji o OFE jest nie do przeceniania.
1. Zawieszenie pierwszego progu ostrożnościowego z dnia 26.07.2013 jako symbol złożoności
zarządzania równowagą finansową w SFP
W okresie ostatnich kilku lat na plan pierwszy debat ogólnopolskich oraz działań Ministerstwa Finansów wysunęła się kwestia zarządzania wynikiem finansowym całego sektora finansów publicznych (SFP) oraz zarządzania długiem publicznym. Skokowa zmiana w poziomie nierównowagi w finansach publicznych miała miejsce w latach 2009-2010. Wg statystyki krajowej deficyt sektora finansów publicznych w relacji do PKB wyniósł w 2010 r. 6,3 %, podczas gdy w 2007 r ., a więc 3 lata wcześniej, wynik SFP był dodatni i wyniósł 0,1% PKB. Wg. statystki obowiązującej w UE, tzw. ESA˘95 wynik, w tym wypadku Sektora Instytucji Rządowych i Samorządowych (SIRziS), a nie Sektora Finansów Publicznych, wyniósł w 2010 r. 7,9% PKB., zaś dług publiczny SIRziS osiągnął w 2010 r. poziom 55,1% PKB. Wyniki SIRziS i SFP oraz wielkość długu SIRziS oraz SFP różnią się znacząco z uwagi na fakt, że środki wynikające z refundacji składek do OFE nie są wliczone do deficytu SFP, a wliczane są do deficytu SIRziS. Odnosi się to tez do Funduszu Drogowego, jak i innych składowych. Przyczyny skokowego wzrostu nierównowagi finansów publicznych są szeroko omawiane w literaturze poświęconej kryzysowi finansów publicznych, który miał miejsce w 2009 r., nie tylko w Polsce lecz również w gospodarce wielu państw^1.
(^1) Por. Alińska A., Stan finansów publicznych w Polsce na tle krajów UE w obliczu globalnego kryzysu finansowego , PN
UE, Wrocław 2011, s. 173, s. 223-231, Chojna-Duda E., Zasada stabilności fiskalnej – kilka refleksji , PN UE, Wrocław 2011, s. 47-53, Lubińska T., Zarządzanie dochodami publicznymi w okresie kryzysu finansów publicznych , ZN UE Nr 173 , Wrocław 2011, s. 101-115 i Zarządzanie finansami w kryzysie , Rzeczpospolita nr 206, 3.09.2010, Owsiak K., O
IX Kongres Ekonomistów Polskich
Prognozy zawarte w ustawie budżetowej, odnoszące się do deficytu SFP na 2013 pokazywały poprawę tego wskaźnika w relacji do PKB. Podobnie wygląda prognoza relacji długu SFP/PKB. Wskaźniki te wyniosły odpowiednio: deficyt SFP/PKB = 2,6%, dług SFP PKB = 51,4%. Wyraźnie należy uwypuklić fakt, iż z uwagi na zmiany w poziomie składki do OFE z poziomu 7,3% do poziomu 2,3%, która miała miejsce w kwietniu 2011 r. oraz z powodu zmniejszenia zasobów finansowych Funduszu Drogowego, obecne różnice w wyniku finansowym i w długu publicznym między ujęciem SFP oraz SIRziS są dużo mniejsze, niż miało to miejsce w roku 2010 i w latach poprzednich. Podjęte przez Ministerstwo Finansów prace nad nowelizacją ustawy budżetowej na rok 2013 wskazują, iż w/w prognozy zawarte w ustawie budżetowej na 2013 r. i w Uzasadnieniu do tej ustawy, były zbyt optymistyczne w odniesieniu do poziomu deficytu SFP oraz długu publicznego. Jest to trzecia nowelizacja ustawy budżetowej w Polsce po 1989 r. Pierwsza nowelizacja miała miejsce w 2001 r., kolejna w 2009 r. Trzecia, po 4-ch latach w 2013 r. Trzecia nowelizacja ma szczególny charakter, na tle dwóch poprzednich. Poprzedzona została bowiem zmianą w ustawie o finansach publicznych, w odniesieniu do Rozdziału 3-go „Procedury ostrożnościowe i sanacyjne”. Rozdział ten reguluje wymogi stawiane projektowi ustawy budżetowej oraz projektom uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, w sytuacji gdy relacja kwoty państwowego długu publicznego do PKB jest:
50% a ≤ 55%; > 55% a <60%; ≥60%. W ustawie o zmianie ustawy o f.p. z dnia 26.07.2013 r. podano, że po art. 86 dodaje się art. 86a w brzmieniu następującym: „przepisu art. 86.ust. 1. Pkt.1 nie stosuje się w roku 2013”. Pozwoliło to zawiesić sankcje, które związane są z przekroczeniem pierwszego progu ostrożnościowego: > 50% a ≤ 55%. Przekroczenie limitu długu > 50% PKB w roku „n-1” wymusza aby deficyt budżetu państwa w roku „n” nie skutkował relacją długu Skarbu Państwa większą w roku „n”, od relacji w roku „n-1”. Z uwagi na spowolnienie tempa wzrostu PKB i niższy poziom dochodów od planowanych, obecnie prognozowany deficyt BP w roku 2013 wynosi 51,6 mld zł, (ustawa zakładała kwotę 35, mld zł). Poziom ten o 15,9 mld zł wyższy. Wg metodologii krajowej, a więc dla SFP, dług za 2012 rok wyniósł 52,7% PKB, natomiast za rok 2013, zgodnie z wyżej wymienioną nowelizacją ustawy budżetowej prognoza dług w relacji do PKB wynosi 54%. W sytuacji makroekonomicznej roku 2013 nie udało się więc zachować w/w zasady wynikającej z art.86 ust. 1, pkt.1. Abstrahując od tego, czy miałoby to miejsce w trakcie prac nad projektem ustawy na 2013,czy też w drodze nowelizacji ustawy budżetowej, świadczy to o ogromnej złożoności procesów zarządzania finansami publicznymi. Należy również przewidywać sytuację, gdy zajdzie potrzeba zawieszania dwóch progów ostrożnościowych w 2014 r., a więc art.86. ust. 1.pkt.1 i pkt. 2. Zwiększenie deficytu BP w 2013 r. ułatwi równocześnie zarządzanie pracami nad projektem ustawy na 2014. Aczkolwiek bardzo starannie należy prowadzić dalsze prace nad zarządzaniem długiem publicznym, aby w 2013 r., jego poziom nie przekroczył poziomu 55% PKB.
2. Transfery do podsektora samorządowego jako kluczowa charakterystyka scentralizowanego
państwa unitarnego w Polsce
Zawieszenie pierwszego progu ostrożnościowego ponownie poniosło rangę problematyki niezależności i samodzielności gospodarki finansowej poszczególnych składowych SFP, w tym w szczególności jednostek samorządu terytorialnego. Wskazywanie jednostek samorządu terytorialnego, jako głównych wykonawców inwestycji publicznych i centrów rozwoju społeczno-gospodarczego jest ze wszech miar uzasadnione. Niezbędne jest jednak równocześnie skonsolidowane spojrzenie na realne dochody jednostki i wyniki poszczególnych składowych SFP. Poniżej przedstawiono tabelę, która zawiera skonsolidowane zestawienie dochodów, wydatków i wyników podsektorów: rządowego, samorządowego, oraz ubezpieczeń społecznych.
Tabela 1.
Tabela skonsolidowane zestawienie dochodów, wydatków i wyników wg podsektorów sfp – wykonanie za 2011 r. (w mld zł)
kontrowersjach między rządem a samorządem terytorialnym w Polsce w okresie kryzysu finansowego , ZN UE nr 108, Katowice 2012, s. 235-241, Owsiak S., O dawniejszych i nowych nurtach w nauce finansów publicznych w:”Eseje o stabilności finansowej” , CeDeWu, Warszawa 2012, s. 245-259, Owsiak S., Polityka finansowa państwa w warunkach kryzysu gospodarczego z perspektywy samorządu terytorialnego w Polsce, ZN US, Ekonomiczne Problemy Usług, nr 526, Szczecin 2009, s.7-26, Piotrowska-Marczak K., Imperatyw czy faktyczna potrzeba stabilizacji finansów publicznych w: „Eseje o stabilności finansowej ” CeDeWu, Warszawa 2012, s. 261-270.
Nauka finanse publiczne, jako najważniejszą zasadę finansów publicznych, uznaje zasadę równowagi finansów publicznych, która współcześnie przyjmuje postać limitowanej nierównowagi finansów publicznych. Ranga tej zasady przejawia się w bardzo wielu działaniach instytucji publicznych oraz w dorobku wielu badaczy, z obszaru finansów sektorów: rządowego, samorządowego oraz ubezpieczeń społecznych.
3. Rola wyniku bieżącego i dochodów ze sprzedaży majątku w konsolidacji fiskalnej budżetów j.s.t.
W odniesieniu do podsektora samorządowego szczególne miejsce należy przypisać nowym ograniczeniom, które odnoszą się do limitowania nierównowagi w budżetach jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t). Instrumenty zarządzania poziomem nierównowagi, a tym samym wielkością długu w j.s.t., regulowane są głównie poprzez art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych z 27.08.2009 r. Z uwagi na dość zawiły zapis tych regulacji w ustawie, przy równoczesnym, bardzo silnym ich oddziaływaniu na gospodarkę finansową j.s.t., poniżej przedstawiono procedurę wyliczania kluczowego wskaźnika, który limituje wielkość nowego, tzw. indywidualnego wskaźnika zadłużenia dla wybranej j.s.t. Przykład odnosi się do miasta na prawach powiatu. W przykładzie pominięto szereg danych z zakresu gospodarki finansowej j.s.t., jak przykładowo, wydatki ogółem. Celem poniższej ilustracji jest bowiem zwrócenie uwagi na nowe kategorie finansów publicznych, które nie były istotne w okresie: od czasu utworzenia j.s.t. do roku 2007, w którym wprowadzono podział dochodów j.s.t. na bieżące i majątkowe. Klasyfikacja: bieżące i majątkowe odnosiły się jedynie do wydatków budżetowych. W dochodach majątkowych zwrócić należy uwagę na dochody ze sprzedaży majątku. Dochody majątkowe stanowią szeroką kategorię ekonomiczną i obejmują: dotacje i środki inwestycyjne, dochody z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz ostatnia grupa dochodów majątkowych to środki uzyskane ze sprzedaży majątku. Do zarządzania limitowaną nierównowagą w j.s.t. ważna staje się nadwyżka bieżąca (wyniki budżetu bieżący) oraz nieregularne dochody, jakimi są właśnie środki ze sprzedaży majątku. Chodzi o budynki i lokale użytkowe, grunty, mieszkania, nieruchomości gruntowe zabudowane i inne składniki majątkowe. W tabeli poniżej przedstawiono składowe budżetu j.s.t., które służą do wyliczania wskaźnika stanowiącego limit dla relacji rocznych zobowiązań do dochodów ogółem danej j.s.t. na rok „n” budżetowy, którego dotyczy opracowywana uchwała budżetowa. Kluczowe składowe, niezbędne dla wyliczenia limitu zobowiązań na rok „n” obejmują: wynik bieżący, dochody ze sprzedaży majątku i dochody ogółem z okresu trzech poprzednich lat.
Tabela 2.
Dane niezbędne do wyliczania indywidualnego wskaźnika zadłużenia na przykładzie budżetu miasta na prawach powiatu 2010 wykonanie 2011 wykonanie 2012 plan 2013 plan
1. Dochody ogółem 1.285.574.356^ 1.383.316.384^ 1.800.121.636^ 1.833.394. 2. Dochody bieżące 1.214.375.099 1.312.198.940 1.515.421.266 1.577.107. 3. Dochody ze sprzedaży majątku
4. Wydatki bieżące 1.106.893.701 1.178.036.795 1.395.080.977 1.496.188. 5. Obsługa długu 9.523.837 15.375.330 46.510.700 51.166. 6. Raty kapitałowe 27.668.574 41.328.836 33.979.740 35.587. 7. Razem zobowiązania 37.192.407 56.686.
8. Wynik bieżący 107.481.398^ 134.162.145^ 120.340.289^ 80.918.
Źródło: Opracowanie własne
kryzys finansowy podważył ideę redystrybucji poziomej dochodów w sektorze samorządowych , PTE, ZN nr 10, Kraków 2011, s. 237-253, Szołno-Koguc J., Znaczenie transferów z budżetu państwa dla stabilizacji finansów jednostek samorządu terytorialnego, w ”Eseje o stabilności finansowej”, CeDeWu, Warszawa 2012, s. 343-353.
Na podstawie w/w danych obliczany jest limit zobowiązań na dany rok budżetowy za pomocą odpowiedniego wskaźnika. W artykule użyto skrótu MaxWkz. Maksymalny wskaźnik kwoty zobowiązań na rok „n” stanowi średnią ze wskaźników Wwbp z okresu trzech lat (n-1, n-2, n-3). Relacja ta stanowi limit dla indywidualnego wskaźnika zadłużenia dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Wynik bieżący i tzw. Wwbp określono poniżej:
Wynik bieżący = Dochody bieżące – Wydatki bieżące
Wskaźnik wyniku bieżącego powiększonego : skrót Wwbp. We wskaźniku Wwbp występuje pełna kwota wydatków bieżących, łącznie z obsługą długu.
Wwbp
( – )
Wwbp 2010
( )
Wwbp 2011
( )
Wwbp 2012 =
( )
Max Wkz =
( )
Dla wyżej wymienionego przykładu na rok 2013 limit wynosi 10%. Dodać należy, że dla roku poprzedzającego rok budżetowy przyjmuje się planowanie wartości wykazane w sprawozdaniu za trzy kwartały z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Do obliczenia relacji dla poprzednich dwóch lat przyjmuje się wartości wykonane, wynikające ze sprawozdań rocznych. Kolejnym krokiem jest więc wyliczenie relacji planowanej na rok budżetowy „n” kwoty zobowiązań do dochodów ogółem. Relacja ta stanowi tzw. wskaźnik kwoty zobowiązań Wkz, dla danej j.s.t. dla roku „n”. Wskaźnik kwoty zobowiązań w relacji do dochodów w 2013r., w omawianym przykładzie, wynosi 4,7%, a więc kształtuje się znacznie poniżej limitu 10%. Zobowiązania obejmują raty i odsetki wg wzoru poniżej:
Wkz =
( )
Wkz 2013
( )
Wydatki na obsługę długu, (w uproszczeniu podano termin „odsetki”) obejmują odsetki i dyskonto określone w art. 243 ust. 1. obecnej Ustawy lub art. 169 ust 1. ufp z 2005 r. Podsumowując powyższe dane, należy stwierdzić, że Wkz dla roku n jest ≤ od średniej Wwbp z lat n-1, n-2 i n-3. Regulacje ustawowe zarządzania limitem rocznych zobowiązań w j.s.t. odzwierciedlają rosnącą złożoność problematyki zarządzania wynikiem finansowym i długiem SFP. Zamieszczony w artykule przykład oraz wzór na wskaźnik „Wyniku bieżącego powiększonego” wskazuje, iż koncentracja zarządzania wynikiem bieżącym dotyczyć będzie poprawy efektywności zarządzania dochodami bieżącymi, jak i poprawy efektywności zarządzania wydatkami bieżącymi. Dochody ze sprzedaży majątku będą zaś stanowić wygasającą grupę dochodów. W zamieszczonym wcześniej przykładzie dochody ze sprzedaży majątku stanowią odpowiednio w poszczególnych latach:
- 2010: 19,3 % wyniku bieżącego,
- 2011: 11,1% wyniku bieżącego,
- 2012: 40,2% wyniku bieżącego,
- 2013: 84% wyniku bieżącego (plan)
- Owsiak S., Polityka finansowa państwa w warunkach kryzysu gospodarczego z perspektywy samorządu terytorialnego w Polsce, ZN US, Ekonomiczne Problemy Usług, nr 526, Szczecin 2009, s.7-26,
- Patrzałek L., Teoretyczne aspekty redystrybucji poziomej i jej praktyczne zastosowanie w systemie finansów samorządu terytorialnego w Polsce, w: Szkice o finansach, UE, Katowice 2012,
- Piotrowska-Marczak K., Imperatyw czy faktyczna potrzeba stabilizacji finansów publicznych w: „Eseje o stabilności finansowej” , CeDeWu, Warszawa 2012,
- Poniatowicz M., O tym jak kryzys finansowy podważył ideę redystrybucji poziomej dochodów w sektorze samorządowych , PTE ZN nr 10, Kraków 2011,
- Szołno-Koguc J., Znaczenie transferów z budżetu państwa dla stabilizacji finansów jednostek samorządu terytorialnego , w: ”Eseje o stabilności finansowej” , CeDeWu, Warszawa 2012,
- Wiśniewski M., Nadwyżka operacyjna i dochody ze sprzedaży majątku jako podstawa limitowania zadłużenia j.s.t. , w Polsce – analiza dynamiczna, Journal of Mangement and Finance, nr 11, nr 2, Uniwersytet, Gdańsk 2013.
