Pobierz Znaczenie i zakres ochrony publicznych praw podmiotowych ... i więcej Egzaminy w PDF z Administracja tylko na Docsity!
Katarzyna Tomaszewska Uniwersytet Wrocławski
Znaczenie i zakres ochrony publicznych
praw podmiotowych a ochrona interesu
jednostki
Pojęcie publicznych praw podmiotowych jest wyróżnieniem o charakterze teore- tycznym, które, posiadając głębokie korzenie historyczne, gruntuje koncepcję państwa prawa, albowiem umożliwia analizę porządku prawnego z punktu widzenia ochrony nakierowanej na jednostkę^1. Niezależnie jednak od ustalenia pochodzenia niniejszej konstrukcji oraz bez względu na konkretny rodzaj publicznego prawa podmiotowego na podkreślenie zasługuje uwypuklenie znaczenia oraz potrzeba zapewnienia ochrony tej kategorii niezależnie od warunków historycznych, ustrojowych, społecznych w pań- stwie^2. Przypominając pokrótce ich istotę, trzeba wskazać, że jako pewnego rodzaju kategoria teoretyczno-prawna podlegają dwojakiemu określeniu. Po pierwsze jako okre- ślonego rodzaju sytuacja, w ramach której od sposobu zachowania się podmiotu usytu- owanego poza władzą publiczną zależy, czy wobec tej władzy powstanie obowiązek posiadający oparcie w prawie powszechnie obowiązującym. Inaczej mówiąc, podmiot dysponujący publicznym prawem podmiotowym jest legitymowany do samodzielnego wyznaczenia obowiązku, jakim automatycznie zostaje obarczony podmiot reprezentują- cy władzę publiczną – władzę państwa. Tak jak jest to w przypadku powszechnego pra- wa do informacji, z którym skorelowany jest obowiązek podmiotów władzy publicznej
(^1) W zakresie ochrony powszechnego prawa do informacji warto zwrócić uwagę na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące kwestii jego ograniczenia, w szczególności zaś na re- lacje przesłanek warunkujących możliwość jego zaistnienia, - zob. np. wyrok TK z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie SK 54/08, OTK Z.U. 2009, nr 5 poz. 69, wyrok TK z dnia 21 kwiet- nia 2004 r. w sprawie K. 33/03, OTK Z.U. 2004, nr 4 A, poz. 312 oraz wyrok TK z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie K. 46/07, OTK Z.U. 2008, nr 6A, poz. 104. (^2) Początkowo wysunięty postulat obrony praw podmiotowych m.in. przez doktrynę państwa prawnego posiadał charakter hasła bojowego rozgrzewającego serca obywateli. Jednak w miarę aktywnego czerpania wzorców z owej zasady, podstawowe znaczenie w prowadzo- nych badaniach nad kategorią jednostki w państwie zaczęły odgrywać hasła budowy gwaran- cji praw podmiotowych, w szczególności pochodzących od aparatu państwowego.
Katarzyna Tomaszewska
do jej udostępnienia^3. Z drugiej zaś strony publiczne prawa podmiotowe mogą być inter- pretowane jako pewnego rodzaju korzyści same w sobie bądź konstrukcje prawne, które kreują korzyści prawnie przysługujące jednostce (obywatelowi), a których zasadniczym wyróżnikiem jest możliwość egzekwowania, nawet wówczas, jeśli pociąga to obligato- ryjność określonego rodzaju zachowania organu administracji publicznej^4. Gwarancją ich urzeczywistnienia jest istniejące poręczenie wolności dysponowania w prawie po- wszechnie obowiązującym. Kwestia zapewnienia ochrony praw i interesów jednostki posiada od zarania dzie- jów doniosłe znaczenie. Współcześnie wszystkie ich rodzaje są objęte ochroną, nato- miast poszczególne systemy ochrony uprawnień wykazują znaczne rozbieżności wzglę- dem siebie, między innymi wskutek zróżnicowania ustrojowego poszczególnych organizmów państwowych^5. Poza tym nie należy zapominać również, że pewne spraw- dzone w określonych ustrojach instytucje nie mogą mieć jednak racji bytu w nieco od- miennie działających państwach, mimo posiadania zbliżonej kultury prawnej^6. W efek- cie powyższego możliwym staje się wyróżnienie tendencji zauważalnych w ramach wewnątrzpaństwowych systemów prawnych i aparatów administracyjnych skierowa- nych pośrednio również na ochronę interesów faktycznych i prawnych obywateli. W tym miejscu można zatem domniemywać istnienia połączenia ochrony dwojakiego rodzaju, albowiem zapewnienie „bezpieczeństwa” publicznego prawa podmiotowego determinu-
(^3) Co istotne, mimo że cały uprzednio wspomniany zabieg nakierowany jest na zapewnienie realizacji prawem zagwarantowanych uprawnień czy też wolności obywatelskich niewątpli- wie determinuje ograniczenie, a nawet pewnego rodzaju związanie podmiotów publicznych tym, czym zostają obarczone z mocy samego prawa. (^4) Jak podaje J. Chaciński: „ Pojęcie prawa podmiotowego jest rezultatem sposobu myślenia naszej epoki”, - zob. J. Chaciński, Prawa podmiotowe a ochrona dóbr osobistych , Lublin, 2004 r., s. 10. (^5) Jako przykład można podać uprawnienie podmiotowe do socjalnego zabezpieczenia ze strony państwa, a tym samym istnienie instytucji ustanowionych w zakresie świadczenia pomocy i ochrony zdrowia. Wprawdzie występują one na płaszczyźnie funkcjonowania aparatu pu- blicznego w różnych państwach, ale wykazują różnice, jeżeliby dokonywać ich porównania pod względem spełnianej roli, pełnionej funkcji w państwie. Przykładowo we Włoszech brak instytucji skargi konstytucyjnej spowodował wzmocnienie i częstsze korzystanie z prawa do tzw. konkretnej kontroli konstytucyjności. Z kolei Niemcy stanowią przykład państwa, w któ- rym skarga konstytucyjna jest podstawową formą ochronną, a uprzednio wspomniana forma ochrony „własnych” interesów w rzeczywistości utraciła na znaczeniu. (^6) Świadczy o tym miedzy innymi celowe odrzucenie w państwie niemieckim instytucji ombud- smana. Został on uznany za zbyteczny, niepotrzebny, mimo występowania na gruncie prze- ważającej części państw demokratycznych sąsiadujących z Niemcami i to pozostających z nimi w bliskim powiązaniu.
Katarzyna Tomaszewska
upodabniania, np. system katalogu praw chronionych, w świetle którego pojawił się u schyłku XX wieku ponadnarodowy system ochrony praw indywidualnych jednostek. Zagadnienie ochrony oraz bezpieczeństwa praw podmiotowych stanowi bez wąt- pienia jedno z fundamentalnych założeń koncepcji państwa prawnego. Albowiem jed- nym z zasadniczych elementów porządku prawnego i demokratycznego modelu pań- stwowego jest zapewnienie istnienia gwarancji, że nabyte zgodnie z przepisami prawa oraz istniejącymi zasadami słuszności uprawnienia poszczególnych jednostek, jak rów- nież ich oczekiwania, nie zostaną niespodziewanie i niesłusznie przez suwerena zniesio- ne czy też nieracjonalnie ograniczone. W demokratycznym państwie prawa „pewność” jako określonego rodzaju wartość odgrywa istotne znaczenie nie tylko dla kultury praw- nej ex hipothesi, ale przede wszystkim dla poczucia bezpieczeństwa obywatelskiego. Będąc jedną z najcenniejszych wartości obok idei supremacji ustawy, stwarza obywate- lom szersze możliwości działania na płaszczyźnie zagwarantowanych swobód i upraw- nień podmiotowych^8. Ponadto, jak należy słusznie zauważyć, znaczenie ochrony uwi- dacznia się czy, innymi słowy, wysuwa się na pierwszy plan w tzw. „trudnych” okresach dla państwa. Albowiem analizując historyczne modele sposobu postrzegania praw pod- miotowych, należy powiedzieć, że w tzw. niespokojnych okresach dla państwa pojawia- ją się niekorzystnie odbierane przez obywateli próby, dążenia do zniesienia bądź wi- docznego ograniczenia przysługujących im uprawnień. Następuje to niezależnie od ustroju państwowego. Działania tego rodzaju skierowane są przede wszystkim przeciw- ko obywatelom, godząc w ich indywidualność, w swobodę podejmowania działania, mając na celu zniwelowanie pozostających w ich gestii przywilejów. Każda bowiem zmiana rewolucyjna (bez względu na miejsce i czas) godzi nieubłagalnie w katalog praw, jakie zostały prawnie zagwarantowane w poprzedniej formacji ustrojowej 9. Konkludu- jąc, można stwierdzić, że świadczy to o doniosłości oraz wadze wspomnianych praw podmiotowych, których posiadanie stwarza obywatelom poczucie bezpieczeństwa oraz gwarantuje swobodę w podejmowaniu działań na tych płaszczyznach, które zostały im konstytucyjnie przyznane. Dążenie do ich pozbawienia może świadczyć o krokach zmie-
(^8) Choć, jak podkreśla T. Zieliński: „(…) w żadnym ustroju nie można mówić o pewności abso- lutnej” – zob. T. Zieliński, Pewność prawna w stosunkach prawnych , „Studia Prawnicze”, 1988 r., z. 3, s. 3 i nast. (^9) „Prawdą jest, że przewrotu rewolucyjnego nie da się dokonać w majestacie prawa, bez jedno- czesnego naruszenia prawa jednostkowych (…)” – por. J. Staniszkis, Stan zawieszenia , PiP, 1990 r., nr 45, s. 3 oraz E. Łętowska, Wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich w Sejmie , PiP, 1990 r., nr 5, s. 12.
Znaczenie i zakres ochrony publicznych praw podmiotowych...
rzających ku obaleniu dotychczasowego ustroju państwowego opartego na demokracji i wolność jednostek. Co istotne jednak zmiana istoty oraz struktury społeczeństwa, ro- zumianego jako zorganizowany aparat państwowy, jest możliwa tylko wówczas, gdy funkcjonuje ono w sposób usankcjonowany, albowiem trzeba utrzymać jakiś porządek prawny po to, aby go później móc zmienić. Zanim jednak prawa podmiotowe odnalazły takie uzasadnienie w porządku prawnym w sposób umożliwiający objęcie ich ochroną ze strony systemu sądownictwa administracyjnego, musiały przejść długą drogę. Należy bowiem pamiętać, że podmioty prawne mogły w początkowej fazie ich istnienia docho- dzić swoich roszczeń jedynie w drodze postępowania cywilnego, czyli postępowania o charakterze prywatnym. Dalsze okresy pozwoliły „przeszczepić” ochronę procedural- ną w przypadku zaistniałego naruszenia na podłoże właściwego postępowania admini- stracyjnego, uzasadniając tym samym koncepcję publicznych praw podmiotowych, i nadać jego pewnym rodzajom nowe znaczenie, w świetle którego same w sobie stają się czynnikiem ochronnym interesów prawnych jednostek, co uwidacznia się przede wszystkim na gruncie materialnego prawa administracyjnego. Kwestia zapewnienia ochrony publicznych praw podmiotowych wynika z samej ich istoty. Samo to pojęcie bowiem zostało stworzone w celu wypracowania konstrukcji, na podstawie której istniałaby możliwość wnoszenia skargi, aby zapewnić obywatelom sądową kontrolę ich praw. Zasadniczym bowiem przedmiotem ochrony sądownictwa administracyjnego jest nic innego jak publiczne prawa podmiotowe jednostek oraz wy- stępujący m.in. na gruncie postępowania administracyjnego – interes prawny. Publiczne prawo podmiotowe jednostki jest jej procesowym, a także materialnym roszczeniem skierowanym wobec państwa, wobec całokształtu jego działalności. Przysługują one każdemu obywatelowi w celu zapewnienia ochrony oraz bezpieczeństwa prawnego. W pewnym stopniu można wręcz powiedzieć, że stanowią kategorię pochłaniającą zja- wisko interesu, a tym samym służącą jego ochronie, co pozostaje w ścisłym związku na płaszczyźnie procesowej z prawem do wniesienia skargi. Nie bez powodu pojęcie pu- blicznych praw podmiotowych odgrywa szczególną rolę w tych systemach prawnych, w których istnieje szeroko rozwinięta działalność sądownictwa administracyjnego. W okresie, w którym ustrój polityczny i społeczny pozbawiony był sądownictwa admi- nistracyjnego, a tym samym sądowej kontroli respektowania praw obywatelskich, kon- cepcja publicznych praw podmiotowych zanikała bądź też stanowiła podłoże, na którym odżywały głosy, których treść nakierowana była na wprowadzenie sądownictwa, na jego
Znaczenie i zakres ochrony publicznych praw podmiotowych...
niesienie zarzutu pogwałcenia prawa podmiotowego jednostki powoduje pojawienie się interesu prawnego do uzyskania sądowego orzeczenia podniesionej kwestii. Przeprowadzenie zabiegu rozróżnienia rzeczywistego zakresu ochrony, jaką za- pewniają publiczne prawa podmiotowe, a prawna konstrukcja interesu jednostki wyma- ga wstępnego uzewnętrznienia różnic zachodzących pomiędzy nimi samymi jako kate- goriami o charakterze teoretyczno-prawnym. Jednocześnie analiza występujących odrębności pomiędzy interesem prawnym a interesem faktycznym i ostatecznie różnice obu tych kategorii na tle publicznych praw podmiotowych pozwola uchwycić granice ochrony jednostki. Należy w tym wypadku odwołać się do tzw. triady Bernatzika, która, jak sama nazwa wskazuje, dotyczy konfiguracji trzech zagadnień: interesu prawnego, faktycznego oraz publicznych praw podmiotowych, których to ochronę należy rozważyć na tym etapie niniejszego artykułu. Co istotne, aby prowadzone rozważania posiadały właściwy kierunek, należy je rozpocząć od płaszczyzny interesu faktycznego, bodaj w swym znaczeniu najsłabszego, niemniej jednak występującego nie tylko w teorii, ale również na gruncie praktyki prawa administracyjnego. Najogólniej rzecz ujmując, osoba posiada interes faktyczny wówczas, gdy oczekuje pewnego rodzaju korzyści i gdy na jej sytuację ma wpływ zachowanie organu administracji publicznej, tzn. jego działanie bądź też zaniechanie, z tym jednak, że na podmiotach administracji publicznej nie ciąży w żadnym razie obowiązek uwzględniania danego interesu jednostki bezwzględnie w każdym przypadku. Interes faktyczny, jakim dysponuje jednostka, nie gwarantuje bezpośredniej ochrony ze strony prawa. O ile istota prawnej ochrony interesu prawnego w przeważającej części objawia się prawnym przydzieleniem stosownych instrumentów obrony, gdzie nawet pewne kategorie publicznych praw podmiotowych stanowią tego rodzaju instytucje prawne na wypadek zaistniałego naruszenia, o tyle w odniesieniu do interesu faktycznego o tego rodzaju obronie nie może być mowy. Prawo bowiem nie przewiduje posiadania przez posiadaczy interesu faktycznego sformalizowanych środ- ków, przy pomocy których mogliby oni domagać się dokonania oceny danego interesu i urzędowego wyprowadzenia wynikających z niego skutków prawnych w ściśle zdefi- niowanej sytuacji danego podmiotu. Samo określenie zjawiska wprost ujawnia jego abs- trakcyjny charakter jako kategorii teoretycznej występującej na płaszczyźnie regulacji prawnych. Stanowi jedną z dopuszczalnych kategorii interesu zindywidualizowanego, będącego przejawem subiektywnego, spersonalizowanego poglądu określonego pod- miotu zewnętrznego z punktu widzenia umiejscowienia wobec aparatu administracyjne- go. Jego treść zawiera przekonanie jednostki o konieczności podjęcia konkretnie okre-
Katarzyna Tomaszewska
ślonego zachowania podmiotu reprezentującego administrację państwa. Co istotne, owa jednostka, wyrażająca pewność swojego poglądu, nie dysponuje legitymacją potwier- dzającą prawidłowość jej intencji oraz pragnień. Mimo nakierowania na osiągnięcie określonego rodzaju świadczeń lub z drugiej strony na uniknięcie poniesienia strat ją obciążających na skutek podjętego na jej rzecz działania ze strony aparatu administra- cyjnego, nie znajduje odzwierciedlenia swoich żądań w prawie powszechnie obowiązu- jącym. Z tego też tytułu nie można mówić o istnieniu takiej ochrony, jaka została zagwa- rantowana na gruncie praw podmiotowych, czy też interesu prawnego, również na skutek tego rodzaju uprawnień podmiotowych. W efekcie można domniemywać istnienia „sła- bości” danej kategorii, jeżeli chodzi o zapewnienie ochrony prawnej tej jednostki, która nim dysponuje. Na omawianej płaszczyźnie można wnioskować, że z racji samej istoty interesu faktycznego pominięcie (inaczej zignorowanie) interesu jednostki przez okre- ślony organ administracyjny nie wywołuje żadnych negatywnych konsekwencji po stro- nie administracji państwa. Wskazane założenie z jednej strony należy uznać za prawi- dłowe, albowiem istotowość danej kategorii interesu sprowadza się właśnie do dopuszczalności jego nieuwzględnienia, tym również odróżnia się od kategorii interesu prawnego. Niemniej jednak z innego punktu widzenia można domniemywać istnienia negatywnych skutków w postaci wzrostu niezadowolenia społecznego z działań admini- stracji publicznej, tym bardziej, że w grę wchodzi nie tylko niezadowolenie samego podmiotu zainteresowanego, którego interes został „pominięty”, ale również i innych jednostek wyrażających podobne (jeśli nie identyczne) interesy, a nawet tych, którzy są jedynie obserwatorami danej sytuacji faktycznej^12. Podobnie jak ostateczny wynik sze- roko rozumianej opinii publicznej, będącej sprawnym instrumentem kontroli obywatel- skiej, i w tym przypadku zaniechanie respektowania faktycznego interesu jednostki może odnieść rzeczywiste rezultaty w postaci skrajnie negatywnego nastawienia wobec podmiotów urzeczywistniających władzę państwa. To z kolei może pociągać za sobą społeczną „ingerencję” w zakresie kształtowania i formowania składu osobowego admi- nistracji publicznej w przyszłości. Niemniej jednak w obliczu dokonania oceny „rozta- czanego” zakresu ochrony na płaszczyźnie konstrukcji interesu faktycznego, należy bez- pośrednio podkreślić, że wprawdzie pod względem teoretycznym posiada zróżnicowane rozmiary stosownie do konkretnego przypadku, ale praktyka, z uwagi na brak bezpo- średniego oparcia w normach prawa powszechnie obowiązującego, wskazuje na jego
(^12) Por. M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne , Warszawa,1999 r., s. 136.
Katarzyna Tomaszewska
rozporządzenia „podmiotu interesowanego”) w takim ujęciu, jakie miało ono miejsce historycznie. Brak jego osoby w tym znaczeniu, a przede wszystkim brak pozostających uprzednio w jego dyspozycji uprawnień, zastąpiono instytucją skarg i wniosków. Jej istnienie ma niwelować dysproporcje występujące pomiędzy ochroną gwarantowaną w odniesieniu do publicznych praw podmiotowych i ochroną interesu prawnego a bra- kiem takowej w przypadku interesu faktycznego. Instytucja skarg i wniosków niewątpli- wie ściśle wiąże się z procesem kontroli społecznej zmierzającej do obywatelskiego kwestionowania naruszonych praw i interesów, które, mimo iż nie korzystają z przymio- tu prawności, należy utożsamiać z procesem ochrony 14. Co istotne, posiadanie przez dział VIII k.p.a (Skargi wnioski) oparcia w ustawie zasadniczej należy postrzegać jako istotne podkreślenie wagi ochrony interesów faktycznych, zasługujących na opiekę i obronę, mimo nieodnajdywania jej bezpośrednich korzeni i podstaw (w takim ujęciu, jak to ma miejsce w odniesieniu do pozostałych kategorii w tym miejscu omawianych) na gruncie aktualnych regulacji prawnych. W świetle powyższego każdy obywatel, do- konujący na bieżąco swoistego rodzaju oceny, w przypadku jej negatywnego wyniku jest legitymowany do wykorzystania instrumentów kontroli obywatelskiej dla ochrony praw narażonych na nadużycie ze strony podmiotów publicznych. Zgodnie z powyż- szym stwierdzeniem każdy obywatel dysponuje uprawnieniem do składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, w tym do organów administracji publicz- nych, realizujących przepisy prawa tworzonego w drodze „wykonywania demokracji pośredniej”, działającej w imieniu ogółu obywateli. Dla zapewnienia ochrony interesów faktycznych spośród wymienionych instrumentów podstawowe znaczenie posiadają skargi obywatelskie. Niemniej jednak ich zakres treściowy nie ma charakteru otwartego, ale przeciwnie – jest limitowany enumeratywnym wyliczeniem kategorii działania ad- ministracyjnego, którego inicjacja może spowodować społeczny oddźwięk w postaci wniesienia skarg. Jej przedmiotem w szczególności może być zatem kwestia zaniedba- nia działania, uchylania się od prawem przewidzianego zachowania lub też nienależyte- go zrealizowania spoczywających na organie lub na jego pracownikach (z mocy samego prawa) obowiązków, określonego rodzaju zadań, prowadząc tym samym do pośredniego
(^14) Warto jednak zwrócić uwagę na art. 90 k.p.a., który przewiduje udział osób zainteresowanych w postępowaniu administracyjnym, jednakże obecność ich na tym gruncie związana jest z kierowanym przez organ wezwaniem do wzięcia w nim udziału, jeżeli w świetle jego oceny ich udział może być uzasadniony ze względu na przedmiot sprawy. Co istotne tzw. osoby wezwane legitymują się posiadaniem interesu faktycznego, a więc kategorią ponownie wska- zaną w regulacji kodeksowej.
Znaczenie i zakres ochrony publicznych praw podmiotowych...
naruszenia interesu faktycznego jednego lub też kilku podmiotów. Z drugiej zaś strony przejawem wspomnianego naruszenia może być pogwałcenie zasady praworządności lub też interesów skarżących, m.in. poprzez przewlekle, biurokratyczne załatwianie spraw, godzące w konstytucyjnie zagwarantowane uprawnienia i wolności^15. Mimo iż instrumentom zgłaszanych wniosków można przypisać mniejszą moc oraz znaczenie dla procesu ochrony interesów jednostek, tym niemniej poprzez wnoszenie za ich pomocą postulatów skierowanych do podmiotów publicznych realizujących zadania państwa, spełniają taką rolę, jeśli ich przedmiotem są sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnie- nia praworządności, usprawnienia pracy oraz zapobiegania nadużyciom, ochrony wła- sności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności, a tym samym zmniejszania stopnia za- grożenia naruszeniami praw i wolności obywatelskich^16. Reasumując powyższe rozważania skupiające się na rozmaitych aspektach ochrony interesu faktycznego, należy wskazać, że współcześnie doktryna podkreśla konieczność poszerzenia rozwiązań, które zapewniłyby większe możliwości obrony tego rodzaju in- teresów, oczywiście pod warunkiem, że nie będą one stanowić wynaturzenia osobistych aspiracji, ale będą w pełni zasadne i zasługujące na ochronę. Uzasadnienie powyższego stwierdzenia posiada trojaki charakter: Po pierwsze, tego rodzaju interesy mogą pozostawać w ścisłym związku interesami prawnymi, których ochrona nie budzi żadnych wątpliwości^17. Po drugie, postulaty jednostek legitymujących się interesem faktycznym, które zo- stały przedłożone podmiotom władzy publicznej, mogą (jak już wcześniej wspomnia- łam) posiadać rację bytu, będąc uznanymi za wartościowe, innowacyjne, korzystne, a przede wszystkim racjonalnie i jednocześnie obiektywnie oceniając – w zupełności
(^15) Zob. art. 227 k.p.a. (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 wraz z późn. zm.). (^16) Zob. art. 241 k.p.a. (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 wraz z późn. zm.). (^17) Na tej podstawie pojawia się konieczność zwrócenia szczególnej uwagi także na podmioty wprawdzie nie cechujące się zarachowaniem prawnym, ale przejawiające interesy, które za- sługują także na ochronę, tym bardziej w obliczu zagwarantowania ochrony interesom praw- nym z nimi sprzężonym. Stąd też potrzeba dokonywania selekcji i wyróżnienia podmiotów, którym materialne prawo ze względu na swoją treść merytoryczną ochronę tego rodzaju za- pewnia i tych, którym tego rodzaju ochrony prawnej się odmawia. Tego rodzaju sytuacje po- jawiają się m.in. na podłożu prawa budowlanego, gdzie sąsiedztwo prowadzonej inwestycji pociąga za sobą powiązanie interesu prawnego inwestora z interesami faktycznymi podmio- tów będących właścicielami gruntów sąsiadujących – zob. też J. Zimmermann, Prawo admi- nistracyjne, Kraków, 2005 r ., s. 265.
Znaczenie i zakres ochrony publicznych praw podmiotowych...
ochrony, z jaką mamy do czynienia w konfrontacji kategorii interesu prawnego z kon- strukcją publicznego prawa podmiotowego^19. Przechodząc z kolei do analizy publicznych praw podmiotowych, należy wskazać, że one podobnie odnajdują swoje umocowanie w prawie powszechnie obowiązującym i to rzędu najwyższego, co implikuje, że posiadana przez nie moc ochrony jednostki jest silniejsza, choćby w tym znaczeniu, że stanowi gwarancję spełnienia żądań jednostki zgodnie z jej oczekiwaniami. W przypadku bowiem publicznego prawa podmiotowego organ ma prawny obowiązek zachowania się adekwatnie do obowiązujących regulacji prawnych. Na tej podstawie można założyć sytuację, w ramach której jednostka może, kierując się stosownymi uregulowaniami prawnymi, występować wobec administracji z żądaniem uwzględnienia posiadanego interesu prawnego i w efekcie podjęcia takiego zachowania, które gwarantowałoby spełnienie jej oczekiwań, albowiem w przeciwnym razie koniecznym stanie się uruchomienie procedury sądowej przeciwko podmiotowi władzy publicznej^20. Właściwy sąd administracyjny uwzględni skargę jednostki, jeśli stwierdzi rzeczywiste naruszenie publicznego prawa podmiotowego. Warunkiem same- go istnienia uprawnienia podmiotowego jest norma prawna. Każde bowiem publiczne prawo podmiotowe pozostaje w ścisłym związku z konkretną regulacją, a ściślej mó- wiąc z konkretnym stosunkiem prawnym, którego treścią są uprawnienia i obowiązki stron. Wymienione elementy stanowią konieczny warunek instytucji publicznego prawa podmiotowego. Publiczne prawo podmiotowe niewątpliwie wiąże się z możnością okre- ślonego rodzaju postępowania jednostki, którego przejawem jest uprawnienie jej samej oraz obowiązek spoczywający na administracji publicznej. Jak podaje H. Maurer: oma- wiana kategoria prawna wiąże się z prawnie przyznaną jednostce mocą występowania z żądaniem od państwa określonego rodzaju zachowania w celu zapewnienia realizacji jej indywidualnych interesów. Stąd też o obowiązkach sensu stricto , z którymi skorelo-
(^19) Dodatkowo przy omawianiu powyższej kategorii warto również wskazać, że legitymacja, czy, inaczej mówiąc, fakt posiadania interesu prawnego są równoznaczne z uprawnieniem do żąda- nia weryfikacji legalności działań organu administracji publicznej przez niezależny i niezawisły podmiot wymiaru sprawiedliwości, co dzieje się po wyczerpaniu drogi stricte administracyjnej. Instrumentem uruchamiającym procedurę przed sądem jest skarga administracyjna, która dla swej skuteczności musi odnajdywać odzwierciedlenie w prawie powszechnie obowiązującym. Uwzględnienie bowiem skargi przez sąd jest zdeterminowane naruszeniem przepisów prawa w danej konkretnej sytuacji jednostki – zob. też M. Wierzbowski, op. cit. , s. 136. (^20) Szerzej w zakresie konstytucyjnych podstaw publicznych praw podmiotowych na przykła- dzie powszechnego prawa do informacji, - zob. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawo- dawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP , Kraków, 1999 r., s. 80 i nast.
Katarzyna Tomaszewska
wane są uprawnienia jednostki, można mówić, ale tylko i wyłącznie po stronie podmio- tu władczego. Choć jednocześnie nie należy jednak zapominać, że na podmiocie korzy- stającym z publicznego prawa podmiotowego mogą ciążyć jedynie obowiązki związane ze sposobem wykonywania tego prawa, jego przenoszenia z ujęcia teoretycznego na rzeczywistą praktykę^21. Tego rodzaju powinność jednostki stanowi efekt danego postę- powania, w żadnym jednak razie nie stanowi zawartości treściowej właściwego prawa podmiotowego. Pozostaje zatem poza strukturą nawiązanego stosunku prawnego. Z dru- giej zaś strony należy pamiętać, że skoro prawo powszechnie obowiązujące nakłada na podmiot władczego oddziaływania obowiązek określonego rodzaju, jednocześnie przy- znaje jednostce uprawnienie dochodzenia jego spełnienia przed nim samym (pod warun- kiem spełnienia założeń prawem przewidzianych). Dopiero w dalszej kolejności „otwie- ra furtkę” do dochodzenia roszczeń przed organami wymiaru sprawiedliwości. Analizując przedstawione założenie, należy jednak podkreślić, że jako takie stanowi element nie tylko nieróżnicujący kategorię interesu prawnego oraz publicznego upraw- nienia podmiotowego, ale wręcz zbliżający obie kategorie do siebie, albowiem zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku kolejność dochodzenia własnych żądań jest taka sama, tj. najpierw przed zobowiązanym organem administracji publicznej, a dopiero w dalszej kolejności, wobec braku jego reakcji, przed sądem administracyjnym. Jedy- nym aspektem różnicującym, jaki może zostać dostrzeżony w świetle powyższych roz- ważań, jest kwestia odrębności publicznego prawa podmiotowego od innego typu uprawnienia, jakie danej jednostce przysługuje. Należy bowiem pamiętać, że prawo podmiotowe, którego realizacji jednostka może się domagać jedynie przed sądem, nie ma charakteru „publicznego”^22 , tym samym może zostać uznane za kategorię słabszą z punktu widzenia zaspokajania potrzeb i aspiracji obywateli. Jeżeli zaś chodzi o wskazanie zasadniczej różnicy występującej pomiędzy omawia- nymi kategoriami w obrębie prawa materialnego administracyjnego, nie tylko z uwagi na ich znaczenie w ujęciu ustrojowego prawa administracyjnego na szczególną uwagę zasługuje aspekt braku tożsamości źródeł, w ramach których odnajdują one swoje opar- cie. Mimo iż w ujęciu ogólnym (co stanowi również w pewnym sensie element łączący) zarówno publiczne prawo podmiotowe, jak i interes prawny posiadają podstawy zawar- te w konkretnych normach prawnych, niemniej jednak różnica tkwi w ich kategoryzacji.
(^21) H. Mauer, Ogólne prawo administracyjne , Warszawa, 2003, s. 100. (^22) Zob. Ibidem , s. 105.
Katarzyna Tomaszewska
miotowe, następuje poprzez podmiot procesowy, tj. stronę postępowania przed organami administracji publicznej. Z pewnością posiadanie interesu prawnego (nawet jeśli odnaj- duje on uzasadnienie w prawie powszechnie obowiązującym w odróżnieniu od upraw- nienia podmiotowego) nie daje gwarancji zdobycia tego, czego by się oczekiwało^25. Po- nadto odrębność zawiera się również w odniesieniu do sytuacji, w jakich może znajdować się jednostka prawa publicznego i jednocześnie prawa prywatnego, a zatem różnica po- między sytuacją strony legitymującej się interesem chronionym przez prawo a podmiotu dysponującego prawem podmiotowym. Ściślej mówiąc, interpretacja powyższego za- gadnienia została umiejscowiona w konstrukcji roszczenia administracyjnego^26. Bez wątpienia roszczenie jest elementem charakteryzującym prawo podmiotowe, a jedno- cześnie, zawierając się w nim, nie wyczerpuje w zupełności jego treści. W świetle regu- lacji prawnych na publiczne prawo podmiotowe, obok interesu prawnego, składa się również wskazane powyżej roszczenie, stanowiąc tym samym jego nieodłączny element składowy. A zatem pozbawienie, czy inaczej wyłączenie roszczenia z zakresu prawa podmiotowego, powoduje, że staje się ono wyłącznie interesem prawnym. W efekcie należałoby mówić o innego rodzaju ochronie jednostki 27. Wprawdzie powyższe założe- nie wydaje się być w pełni uzasadnionym, niemniej jednak głębsza analiza uwidacznia
(^25) Zgodnie z powszechnie przyjętą interpretacją stroną postępowania administracyjnego jest osoba, która w oparciu o obowiązujące regulacje prawne może lub powinna uzyskać ze strony podmiotu administracyjnego ściśle prawnie określoną korzyść, bądź też inaczej mówiąc oso- ba, która może lub powinna zostać obarczona powinnościami podjęcia określonego zachowa- nia (działania lub zaniechania) w określonym nakazie lub zakazie stosownego organu admi- nistracji publicznej, działającego w granicach prawnie przyznanych uprawnień i obowiązków po ich skonkretyzowaniu w wydanej przez siebie decyzji indywidualnej. Widoczne powyżej podkreślenie słów „może” oraz „powinna” ma charakter celowy, a nie przypadkowy, wskazu- jąc na różnicę występującą pomiędzy prawem podmiotowym a kategorią interesu prawnego. Albowiem słowo „może” odnosi się do interesu prawnego, natomiast „powinna” ma odniesie- nie do publicznego prawa podmiotowego. Wprawdzie zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku bez względu na rodzaj użytego określenia widocznym staje się zmiana aktualnego stanu rzeczy, niemniej jednak nie zawsze idzie ona w kierunku zgodnym z aspiracjami wystę- pującej z roszczeniami jednostki – zob. P. Polański, Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem , Warszawa 2010 r., s. 16. (^26) W ujęciu ogólnym przez pojęcie roszczenia administracyjnego należy rozumieć przyznany przez prawo instrument, stwarzający możliwość skutecznego domagania się od państwa ści- śle ustalonego zachowania, zgodnie z jego prawnie ustaloną treścią. Konkretniej mówiąc, jest to nic innego jak tylko żądanie określonego rodzaju zachowania polegającego bądź to na działaniu, bądź zaniechaniu o treści prawa podmiotowego – zob. J. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Warszawa 2002, s. 67 i nast. (^27) W świetle powyższego stwierdzenia można by przedstawić następującego schemat: Interes prawny + roszczenie administracyjne = publiczne prawo podmiotowe.
Znaczenie i zakres ochrony publicznych praw podmiotowych...
pewne aspekty, które niejako przemawiałyby za jego odrzuceniem. Najważniejszy z nich to prawne zdefiniowanie owego roszczenia, które sprowadza postrzeganie roszczenia jako wyłącznego elementu struktury pojęcia publicznego prawa podmiotowego. Jeżeli bowiem założymy, że ma ono zastosowanie jedynie na tym gruncie, to co w przypadku interesu prawnego, który jako kategoria prawna również wiąże się z określonego rodza- ju żądaniem? Zatem dla zapewnienia racjonalności i prawdziwości powyższego sche- matu należałoby prawnie zidentyfikować kategorię roszczenia w ujęciu ogólnym oraz roszczenia składającego się na uprawnienie podmiotowe typu publicznego. Wówczas dopiero możliwym i w pełni zasadnym stanie się postawienie znaku równości po stronie sumy interesu prawnego i „nowo” zinterpretowanego roszczenia jednostki. Roszczenie stanowi zatem instrument posiadający doniosłe znaczenie z punktu widzenia jednostki, gdyż jest sprawnym narzędziem wyegzekwowania prawnie zagwarantowanego prawa podmiotowego. Istotne znaczenie dla zupełnego zrozumienia problematyki roszczenia ma jego aspekt formalny oraz materialny. Poznanie ich uwidacznia również różnice za- chodzące w realizacji ochrony jednostki. Po pierwsze, na uwagę zasługują często pod- kreślane poglądy w literaturze prawa, w świetle których definiuje się interes prawny jako formalne roszczenie o rozpoznanie sprawy. Jak twierdzi T. Bigo: „(…) interes prawnie chroniony to prawo podmiotowe domagania się czynności procesowej od organu albo wydania przez ten organ decyzji w ogóle (niekoniecznie pozytywnej), gdzie podstawą prawną jest albo przepis prawa formalnego, albo norma blankietowa, upoważniająca organ do swobodnego uznania (…)”^28. W takim ujęciu interesu prawnego jako roszcze- nia formalnego można mniemać, że jest to równoznaczne jedynie z opartą na prawie materialnym możnością domagania się od organu administracyjnego, aby zajął się jego sprawą. Ta możność nie gwarantuje jednakże jednostce oczekiwanej przez nią konkrety- zacji norm prawa materialnego ani nie stwarza podstaw występowania z żądaniem okre- ślonego zajęcia się sprawą przez administrację publiczną. Tego rodzaju żądanie stanowi treść formalnego prawa podmiotowego, a zatem nie można w tym wypadku przyjąć istnienia zjawiska roszczenia, a zakres ochronny jest zdecydowanie węższy aniżeli przy- jęty na gruncie publicznego prawa podmiotowego, niezależnie od jego rodzaju. W tym kontekście trudnym zdaje się być podzielenie poglądu NSA, z którego wynika, że inte- res prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że występuje on i działa bezpośrednio w swoim imieniu i przysługuje mu roszczenie o przyznanie mu
(^28) Podaję za J. Jakimowicz, op. cit ., s. 150.
Znaczenie i zakres ochrony publicznych praw podmiotowych...
miotowi „coś” więcej, a mianowicie stwarza poczucie pewności zaistnienia, pożądanej i oczekiwanej ze strony państwa^31. Ponadto (co należy podkreślić) w konkretnym przy- padku może urastać do rangi konstrukcji chroniącej owy interes jednostki. A zatem nie chodzi w tym wypadku już tylko o uzyskanie decyzji pochodzącej od organu administra- cji publicznej czy też innego aktu administracyjnego rozstrzygającego o uprawnieniach i obowiązkach adresata. Istotą jest uzyskanie aktu, którego treść czyni zadość wszystkim wymaganiom, wszystkim oczekiwaniom podmiotu, którego sytuacji prawnej i faktycz- nej wydawany akt dotyczy. Reasumując powyższe stwierdzenie, należy zauważyć, że każde publiczne prawo podmiotowe umiejscawia się na ostatnim czy, inaczej mówiąc, na najwyższym miejscu, jeżeli chodzi o uplasowanie na linii zetknięcia się obywatela z administracją państwa, która poniekąd jest wyznaczona zarówno przez kategorię inte- resu faktycznego jednostki, jak i posiadany interes prawny i, co istotne, wobec tego ro- dzaju interesu może pełnić rolę służebną^32. Można zatem pokusić się o określenie intere- su prawnego jako prawem zagwarantowanego „środka prawnego” stwarzającego możliwość żądania zachowania o ściśle wyznaczonej treści, zgodnej z treścią publiczne- go prawa podmiotowego. W efekcie powyższego należy wskazać, że bezwzględne utoż- samianie publicznego prawa podmiotowego z roszczeniem będącym jego elementem składowym byłoby pewnego rodzaju uproszczeniem znaczeniowym, nie tylko błędnym, ale i niekorzystnym z punktu widzenia ogólnego postrzegania ochrony interesów jed- nostkowych. Ponadto publiczne prawa podmiotowe nie są równoważne normom prawa przedmiotowego, albowiem to właśnie publiczne prawo podmiotowe jest rezultatem do- konanej z uwagi na jednostkę ich interpretacji. Pozostaje to w ścisłym związku z założe- niem, że o istnieniu publicznych praw podmiotowych decyduje objęcie danej dziedziny, czy to życia społecznego, gospodarczego, czy też innej – identycznymi regulacjami ad- ministracyjnoprawnymi, których źródłem są normy obowiązującego porządku prawne- go w danym miejscu i w danym czasie^33.
(^31) Zob. W. Jakimowicz, op. cit ., s. 195 i nast. (^32) Co istotne, tak jak interes prawny jednostki stanowi kategorię prawną o silniejszym stopniu zapewnienia ochrony oraz poczucia bezpieczeństwa w konfrontacji z interesem faktycznym, tak publiczne prawa podmiotowe poprzez gwarancję otrzymania aktu o treści adekwatnej do oczekiwania są pojęciem silniejszym od interesu, jakim jednostka legitymuje się w świetle obowiązującego prawa. Inaczej określając, publiczne prawo podmiotowe jest niczym innym jak tylko interesem prawnym zawierającym konkretne żądanie ukierunkowane na realizację publicznego prawa podmiotowego określonego podmiotu. (^33) Należy jednak pamiętać, że innym sposobem interpretacji podstaw publicznych praw pod- miotowych jest wskazywanie na aspekt przyrodzonych praw człowieka oraz prawa pozytyw-
Katarzyna Tomaszewska
Ponadto na gruncie niniejszych rozważań na uwypuklenie zasługuje również aspekt wielopłaszczyznowości kategorii publicznych praw podmiotowych, albowiem mogą one być rozpatrywane w pewnym kontekście, czy też jako element powiązany z innymi prawnymi zjawiskami, które podlegają analizie. Można zatem domniemywać, że nie stanowią zjawiska ściśle wyodrębnionego, skrajnie „samodzielnego” do tego stopnia, że wykluczającego występowanie jakichkolwiek związków terminologicznych, nie zawsze wiążących się z ochroną aspiracji jednostki. Niemniej jednak trzeba podkreślić, że w od- niesieniu do pewnych kategorii, tak jak to jest w przypadku dostępu do informacji pu- blicznej, rola owego procesu ściśle jest powiązana z ochroną interesu prawnego jednost- ki. Innymi słowy ich istnienie zostało zdeterminowane potrzebą obrony jednostki właśnie na tego rodzaju płaszczyźnie. Co istotne, konstrukcja publicznych praw podmiotowych jest utożsamiana z grupą takich terminów, które niewątpliwie wiążą się z podmiotami zewnętrznymi administracji, mimo że w rezultacie podlegają one rozpatrzeniu oraz identyfikacji w kontekście samej administracji publicznej. Dotyczą bowiem relacji za- chodzących pomiędzy obywatelami oraz innymi jednostkami prawa publicznego a po- szczególnymi ogniwami aparatu administracyjnego. Odnosząc się do sfery zewnętrznej kontaktów z administracją publiczną, dotyczą również występowania na płaszczyźnie stosunków między jednostkami samorządu terytorialnego a państwem, jako że poprzez posiadanie osobowości publicznoprawnej są one odrębnymi bytami prawnymi, niemniej jednak w jednakowym stopniu uprawnionymi i władnymi w zakresie prawa^34. Podsumowując omówiony powyżej zakres realizacji ochrony trzech zasadniczych kategorii prawnych, należy wskazać, że w ujęciu zarówno teoretycznym, jak i praktycz- nym na pierwszy plan wysuwa się płaszczyzna interesu prawnego i jego posiadania, która otwiera drogę dla kierowanych żądań wobec organów władzy publicznej. Analizu- jąc to zagadnienie, można w świetle regulacji prawa materialnego określić je jako pew- nego rodzaju efekt posiadającego uzasadnienie interesu faktycznego, który uzyskuje odzwierciedlenie w prawie powszechnie obowiązującym. Chodzi zatem o sytuację, gdy istnieje norma prawna pozostająca w związku z przejawianym przez jednostkę intere- sem, stanowiąc tym samym podstawę dla jego ochrony. Co istotne z faktu bycia intere-
nego, wprowadzającego je w życie, jako konkretnych źródeł ich istnienia – zob. J. Zimmer- mann, Prawo …, s. 271. (^34) Warto również wskazać na istniejące w doktrynie koncepcje, w świetle których także państwo jako podmiot pierwotny prawa publicznego dysponuje prawami podmiotowymi – zob. W. Jaki- mowicz, op. cit ., s. 198 i nast.
