Diritto Finanziario: il Bilancio dello Stato , Notas de estudo de Progetti Di Illuminotecnica. Università degli Studi di Genova
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Diritto Finanziario: il Bilancio dello Stato , Notas de estudo de Progetti Di Illuminotecnica. Università degli Studi di Genova

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Diritto Finanziario: il Bilancio dello Stato (appunti completi)
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Il bilancio dello Stato è un documento contabile in cui vengono elencate le entrate e le spese relative all’attività finanziaria in un determinato periodo di tempo.

DIRITTO FINANZIARIO: IL BILANCIO DELLO STATO

Il bilancio è una legge in senso formale perché non modifica la legislazione vigente.

TEMPO. L’attività finanziaria dello Stato viene suddivisa in n° uguali periodi di tempo, in genere un anno, chiamato anno finanziario. La legge del 1° marzo 1964 ha stabilito la decorrenza dell’anno finanziario facendolo coincide con l’anno solare, cioè va 1/1 al 31/12; prima andava dal 1° luglio al 30 giugno (la modifica è avvenuta per allineare il nostro Paese alle disposizioni dell’Unione Europea). Mentre l’anno finanziario ha un concetto temporale, l’esercizio finanziario ha invece un connotato economico giuridico in quanto è costituito dall’insieme delle operazioni contabili ( entrate e spese statali) effettuate in un determinato anno finanziario. FUNZIONI. Le funzioni del bilancio sono: Funzione politica  il bilancio ha acquistato un’importante funzione politica nel rapporto tra Governo e Parlamento. Dal momento che i fini da raggiungere sono sempre superiori alle possibilità economiche di uno stato, il bilancio è utile per vedere quali obiettivi il Governo intenda privilegiare (reali intenzioni politiche). Funzione di controllo finanziario  la prima funzione del bilancio è quella di svolgere un controllo contabile sull’attività del Governo che permette di conoscere la situazione economica dello Stato e di regolarne l'attività futura. Tale controllo viene svolto dal Parlamento. Funzione di controllo operativo  il bilancio viene utilizzato come strumento atto a stabilire le modalità più convenienti per raggiungere gli obiettivi di politica economica. REQUISITI. Il bilancio deve essere redatto in conformità ad alcuni requisiti essenziali, stabiliti dalla legge. Tali principi sono: Universalità  tutte le entrate e tutte le spese devono essere iscritte in bilancio senza eccezioni, in modo da consentire al Parlamento di controllare interamente la gestione del denaro pubblico; Integrità  ogni voce deve essere inserita al "lordo", senza compensazioni tra voci in entrata e voci in uscita; Unità  le entrate e le spese si devono presentare come un tutto unitario, senza che si possono collegare singole voci di entrata a singole voci di spesa. Sono infatti vietati i cosiddetti ”tributi di scopo” ( tributi istituiti per finanziare una determinata spesa); Annualità  ai sensi dell'art. 81 Cost. il bilancio deve essere redatto e approvato ogni anno; Specializzazione  ciascuna voce di entrata e di spesa deve essere specificata con la maggior precisione possibile. Per questo motivo il bilancio viene diviso in unita previsionali di base (U.P.B.), cioè in aree omogenee di attività, gestita da un unico centro di responsabilità amministrativa. È in vigore il “divieto di storno”, cioè non è consentito il trasferimento di somme di denaro da un’ U.P.B all’altra.

Pubblicità  il bilancio, una volta approvato dal Parlamento, deve essere portato a conoscenza dei cittadini (deve essere pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale). TIPI DI BILANCIO. Rispetto al tempo cui si riferisce, il bilancio si distingue in: - bilancio di previsione (o preventivo)  si riferisce all’esercizio successivo a quello in cui viene redatto e contiene l’indicazione delle entrate e delle spese che si prevede sostenere nell’esercizio che deve iniziare. Viene redatto dal Governo all’inizio dell’anno finanziario e costituisce il piano delle entrate e delle spese a cui l’esecutivo dovrà attenersi nello svolgimento della sua attività finanziaria. -bilancio consuntivo (o successivo)  si riferisce a un esercizio già concluso e contiene l’indicazione delle entrate effettivamente realizzate e delle spese effettivamente sostenute nel periodo considerato. Il bilancio consuntivo consente di svolgere un controllo a posteri sulla gestione e per questo viene anche chiamato rendiconto. Rispetto al contenuto il bilancio si suddivide in: - bilancio di competenza  comprende le entrate che si ha il diritto di riscuotere (entrate accertate) e le spese che si ha l’obbligo di sostenere (spese impegnate) riguardanti l’esercizio finanziario cui si riferisce. Sono comprese quindi le spese e le entrate d competenza, indipendentemente dalla loro manifestazione finanziaria; - bilancio di cassa  comprende invece tutte le entrate e tutte le spese che verranno effettivamente riscosse o pagate nel corso dell’anno finanziario, anche se si riferiscono ad altri esercizi. Per questo motivo il bilancio di cassa viene anche chiamato bilancio materiale.

I DOCUMENTI DELLA PROGRAMMAZIONE DEL BILANCIO

Le leggi di riforma dello Stato richiedono l’approvazione da parte del Parlamento, dei seguenti documenti, presentati dal Ministero dell’Economia e delle Finanze. Tali documenti sono: RELAZIONE GENERALE SULLA SITUAZIONE ECONOMICA DEL PAESE Deve

essere redatta entro il 31 marzo. Illustra la situazione economica nell’anno precedente, riportando dettagliatamente le grandezze relative allo sviluppo del reddito e dell’occupazione. E’ un importante strumento per valutare e programmare l’azione dello Stato nel futuro.

DOCUMENTO DI PROGRAMMAZIONE ECONOMICO-FINANZIARIA (DPEF) deve essere redatto entro il 30 giugno. Rappresenta la prima fase del processo di formazione del bilancio dello Stato. Si divide in due parti: la prima contiene un’analisi della situazione macroeconomica nazionale ed internazionale; la seconda definisce gli obiettivi di sviluppo del reddito e dell’occupazione. Indica inoltre l’ammontare del fabbisogno complessivo e del disavanzo corrente del settore statale e delle amministrazioni pubbliche.

RENDICONTO GENERALE DELLO STATO deve essere redatto entro il 30 giugno. E’ un documento costituito da 2 parti:

bilancio consuntivo  espone la gestione svolta nel precedente esercizio

finanziario. Esso riporta, per ciascun ministero, l’ammontare degli stanziamenti, le entrate accertate, riscosse e versate, gli stanziamenti degli anni precedenti (conto dei residui).

il conto generale de patrimonio dello Stato  riporta le variazioni intervenute nel patrimonio dello Stato nel corso dell’esercizio precedente. Il Rendiconto generale, redatto dalla Ragioneria generale dello Stato, deve essere trasmesso entro il 31 maggio alla Corte dei conti, a cura del Ministero dell’economia.

BILANCIO PREVENTIVO A LEGISLAZIONE VIGENTE deve essere redatto entro il 30 settembre. Questo documento comprende il bilancio annuale e l’aggiornamento del bilancio pluriennale.

RELAZIONE PREVISIONALE E PROGRAMMATICA  deve essere redatto entro il 30 settembre. Questo documento viene presentato unitamente al bilancio preventivo. Esso individua gli obiettivi di politica economica dimostrandone la compatibilità con la situazione economica del Paese e gli impegni finanziari precedentemente assunti dallo Stato nel bilancio pluriennale.

LEGGE FINANZIARIA E LEGGI CORRELATE deve essere redatto entro il 30 settembre. Si tratta di disegni di legge presentati al Parlamento al fine di modificare o integrare la legislazione vigente per renderla compatibile con gli obiettivi del bilancio preventivo in versione programmatica.

BILANCIO PREVENTIVO  deve essere approvato entro il 31 dicembre dal Parlamento (in mancanza viene essere applicato l’esercizio provvisorio al massimo fino al 30 aprile).

ESECUZIONE E CONTROLLO DEL BILANCIO

ESECUZIONE. Con l’approvazione da parte del Parlamento, il bilancio diventa esecutivo e il Governo è autorizzato ad erogare le spese e a riscuotere le entrate previste in bilancio. All’esecuzione prevedono i diversi ministeri secondo le rispettive competenze, sulla base dei valori iscritti nel bilancio di previsione. All’effettuazione materiale dei pagamenti delle spese e delle riscossioni delle entrate provvede la Tesoreria dello Stato. CONTROLLO. L’attività gestionale del Governo è sottoposta a controlli, sia durante il suo svolgimento, sia al termine dell’anno finanziario. Il controllo può essere: interno  esercitato dalla Ragioneria Generale dello Stato (che dipende dal Ministero dell’economia). Essa nel corso dell’anno finanziario controlla glia atti di entrata e di uscita, al fine di assicurare la conformità del bilancio alla legge; esterno  Si differenzia in 2 tipi di controllo:

controllo politico: esercitato dal Parlamento. Il controllo parlamentare infatti consiste nel diritto delle Camere di approvare il Rendiconto generale dello Stato (composto dal bilancio consuntivo e dal conto del patrimonio). Inoltre i parlamentari possono chiedere chiarimenti rivolgendo interrogazioni ai singoli membri del Governo per ottenere informazioni sulla gestione del bilancio. Il controllo avviene in modo non continuativo

controllo giurisdizionale: effettuato dalla Corte dei Conti (insieme di giudici). Essa verifica la legittimità del bilancio, cioè la conformità delle spese e delle entrate alla legge di bilancio. Il controllo giurisdizionale avviene in modo permanente.

Il controllo della Corte dei Conti si divide in:controllo preventivo: si esercita sugli atti amministrativi della P.A. e riguarda i

singoli criteri con i quali i singoli ministri provvedono all’esecuzione del bilancio. Gli atti amministrativi della P.A. devono essere inviati alla sezione di controllo della Corte dei Conti e distribuiti ai singoli consiglieri. Ogni consigliere controlla l’atto sotto il profilo della sua legittimità, cioè verifica la loro conformità al bilancio.

Se l’atto è legittimo, il Consigliere vi appone il visto ne ordina le registrazione (annotazione in un apposito registro grazie alla quale l’atto diviene esecutivo).

Se l’atto non risulta legittimo, cioè non conforme alla legge, il decreto viene rimandato al Ministro con una nota motivata. In questo caso il Ministro può accettare il rilievo e modificare l’atto oppure insistere con la registrazione e rimandare l’atto alla Corte dei Conti. In questo caso l’atto viene sottoposto all’esame dell’intera Sezione di controllo della Corte che a sua volta può confermare l’operato del Consigliere e ribadire il rifiuto di registrazione oppure approvare il visto. In caso di rifiuto, se il Ministro persiste nella sua decisione, la questione viene posta al Consiglio dei Ministri. Se quest’ultimo ritiene di dover appoggiare la richiesta del Ministro, la Corte dei Conti delibererà a sezioni unite, e qualora ritenga ancora l’atto illegittimo, procederà alla sua registrazione con riserva, sotto la responsabilità politica del Governo, dietro consenso del Palamento. Ogni 15 giorni la Corte dei Conti trasmette al Parlamento l’elenco dei decreti registrati con riserva, in modo da consentirgli l’espressione di un giudizio politico, che può giungere fino alla revoca della fiducia. - controllo successivo: consiste in un controllo di legittimità esercitato sul Rendiconto generale dello Stato. La Corte dei Conti, a sezioni unite, verifica la rispondenza tra il Rendiconto e il bilancio preventivo annuale. Il Rendiconto generale dello Stato viene inviato al Ministero dell’economia, che lo presenterà al Parlamento entro il 30 giugno. Il Rendiconto generale dello Stato viene quindi approvato dal Parlamento, con le stesse modalità seguite per il bilancio annuale.

IL BILANCIO ANNUALE DI PREVISIONE.

L’attività finanziaria dello Stato si svolge in base al bilancio annuale di previsione, riferito all’anno finanziario successivo; comincia il 1° gennaio e si conclude il 31 dicembre. La riforma della contabilità generale ha introdotto, accanto al bilancio di competenza, il bilancio preventivo di cassa. Il bilancio preventivo di competenza ( bilancio di previsione) consente l’esercizio del controllo politico e finanziario sull’attività del Governo.

Il bilancio annuale di previsione indica l’ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di sostenere nell’anno cui il bilancio si riferisce. Il bilancio annuale di previsione è composto da tre parti:

stato di previsione delle entrate (unico); stato di previsione delle spese (uno per ogni ministero); quadro generale e riassuntivo  documento riepilogativo.

REDAZIONE DEL BILANCIO. Il bilancio annuale di previsione viene elaborato dal Ministero dell’economia e delle finanze; la redazione materiale del bilancio spetta alla Ragioneria generale dello Stato, dipartimento tecnico posto alle dipendenze del Ministero; essa a sua volta si avvale dei dati raccolti dalle ragionerie centrali operanti presso ogni ministero. Il bilancio preventivo è composto da un unico stato di previsione delle entrate, predisposto dal Dipartimento del Tesoro, e da tanti stati di previsione delle spese quanti sono i ministeri. Ogni ministero redige il proprio stato di previsione della spesa, mentre il Ministero dell’economia prevede a predisporre oltre al proprio anche un unico stato di previsione delle entrate. Una volta giunto al Parlamento segue il suo iter legislativo; presso ciascuna Camera, una Commissione permanente esamina il bilancio al fine di preparare la discussione in aula; successivamente le singole Camere discutono il bilancio e lo votano per unità previsionali di base. Se il bilancio preventivo non viene approvato dal Parlamento entro il 1° gennaio (inizio del nuovo anno finanziario), lo stesso Parlamento autorizza, mediante un’apposita legge, l’esercizio provvisorio del bilancio: durante tale periodo il Governo può applicare il bilancio in attesa che venga approvato; può quindi riscuotere le entrate e pagare le spese in base a cifre del progetto di bilancio. L’esercizio provvisorio non può essere concesso per periodi superiori ai quattro mesi, e quindi non può protrarsi oltre il 30 aprile.

IL BILANCIO PLURIENNALE DI PREVISIONE La legge n. 468 definisce il bilancio pluriennale come uno strumento di programmazione; si tratta di un bilancio di previsione e di competenza che comprende un periodo di tempo di 3 anni che inizia nell’anno al quale è riferito il bilancio annuale. Il bilancio pluriennale è scorrevole, cioè viene elaborato ogni anno spostandone la decorrenza e il termine in avanti di un anno, in modo da poterlo aggiornare con gli elementi di valutazione emersi nel corso dell’anno in corso e tenendo conto delle eventuali modifiche legislative nel frattempo intervenute. Il bilancio pluriennale non comporta autorizzazioni a riscuotere le entrate e a pagare le spese indicate (tali autorizzazioni sono obbligatorie solamente per il bilancio annuale).

È un bilancio di competenza.

TEORIE SUL PAREGGIO DEL BILANCIO Sono state formulate varie teorie per quanto riguarda il pareggio del bilancio. TEORIA CLASSICA. Secondo la teoria classica, il bilancio dello Stato doveva essere in pareggio: le entrate dovevano quindi servire alla copertura delle spese. TEORIA KEYNESIANA. La teoria classica è stata posta in crisi da Keynes, elaborata sotto l’influenza della grande crisi del 1929-32. La crisi era la dimostrazione più evidente dell’inconsistenza della teoria classica secondo la quale le forze spontanee del mercato assicuravano automaticamente la piena occupazione delle risorse produttive e la stabilità dei prezzi. Keynes sostiene invece la necessità di usare il bilancio pubblico per sostenere la domanda globale e raggiungere quindi l’equilibrio con l’offerta globale, anche a costo di contrarre un forte debito pubblico. TEORIA DEL DOPPIO BILANCIO. L’abbandono del dogma del pareggio di bilancio è avvenuto per gradi. Il primo tentativo in questo senso è costituito dalla teoria del doppio bilancio, sostenuta da economisti scandinavi e americani all’inizio degli anni Trenta. Il pareggio si deve conseguire nell’ambito della parte corrente del bilancio, cioè in quella parte che comprende solo le spese e le entrate correnti. L’altra parte del bilancio, detta in conto capitale (accoglie spese in beni durevoli, investimenti in opere pubbliche ecc..), non deve essere necessariamente in pareggio; il deficit può infatti essere coperto ricorrendo al debito pubblico oppure alienando beni patrimoniali pubblici. TEORIA DEL BILANCIO CICLICO. La teoria del bilancio ciclico è stata teorizzata da studiosi scandinavi. Il bilancio dello Stato non deve essere in pareggio anno per anno; il pareggio si deve conseguire solo nell’arco del ciclo economico: nella fase di espansione del ciclo economico le entrate pubbliche dovranno essere più elevate delle spese pubbliche: il disavanzo servirà a coprire le spese pubbliche nella fase di depressione quando esse supereranno le entrate pubbliche. TEORIA DELLA FINANZA FUNZIONALE. L’abbandono del criterio del pareggio si ha solo con l’affermazione della finanza funzionale, la quale sostiene che il bilancio pubblico deve essere utilizzato per espandere la domanda globale oppure per ridurla, a seconda degli obiettivi che la politica economica intende realizzare.

LA RIFORMA DEL BILANCIO DELLO STATO Con le riforme del 1964, 1978, 1988, 1997 il bilancio dello Stato ha profondamente subito un rinnovamento della vecchia normativa la quale aveva dotato il nostro ordinamento di una serie di strumenti capaci di rispondere alle esigenze della moderna finanza. Il nuovo sistema italiano di bilancio è stato predisposto per assolvere alle seguenti finalità: razionalizzazione e programmazione della spesa pubblica per evitare che la sua espansione incontrollata dia vita a una pericolosa inflazione; adeguamento della struttura del bilancio pubblico ai principi della contabilità nazionale e internazionale e alle esigenze della programmazione economica; riduzione della rigidità del bilancio pubblico, per poterlo utilizzare nel modo più razionale ed organico ai fini della politica del bilancio; partecipazione più attiva e sostanziale del Parlamento al procedimento di formazione

e di gestione del bilancio.

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