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Guias e Dicas
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Aulas Práticas Finanças Públicas I, Notas de aula de Finanças Públicas

As aulas práticas da disciplina de Finanças Públicas I, ministrada pelo Dr. Filipe Figueiredo no ano letivo 2018/19. O documento aborda o objeto de estudo das Finanças Públicas, as funções do Estado na economia e a provisão pública de bens. São apresentadas as diferenças entre Direito Tributário e Direito Fiscal, bem como a delimitação do objeto de estudo das Finanças Públicas. útil para estudantes de graduação em Direito, Economia e Administração Pública.

Tipologia: Notas de aula

2021

À venda por 20/03/2022

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carolina-veloso-15 🇵🇹

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Baixe Aulas Práticas Finanças Públicas I e outras Notas de aula em PDF para Finanças Públicas, somente na Docsity! João Carlos Costa Simões da Silva AULAS PRÁTICAS Ano Letivo 2018/19 FINANÇAS PÚBLICAS I DR. FILIPE FIGUEIREDO Aula 02/10 Vamos abordar o objeto das FP, além das funções do Estado e papel do Estado na economia. Compreender a delimitação do objeto de estudo é falar sobre o que se estuda, e o porquê de o estudarmos. Devemos entender a atividade financeira pública através da cobrança de receitas públicas e da realização de despesas. Objeto de Estudo A delimitação acaba por ser muito dificultada em razão do evidente caracter pluridisciplinar dessa matéria: as FP relacionam-se com o Direito, Contabilidade, Economia Política ou até Ciência Política… Há uma impossibilidade de segregar as FP da EP. Quanto muito, é uma separação meramente didática. Elas tratam da mesma realidade. No âmbito do Direito Financeiro, integramos não só as FP mas também o Direito Tributário e o Direito Fiscal. ➢ Direito Tributário vs. Direito Fiscal – é basicamente a diferença entre um imposto e uma taxa. Ambas são receitas do Estado, públicas, cobradas coercitivamente. Se somarmos o tributário e o fiscal, podemos dizer que é o direito relativo à recolha de receitas. A sua diferença prende-se com o facto de o Imposto não requerer uma contraprestação, ao contrário da Taxa. Enquanto que o Direito Tributário estuda as receitas do Estado em geral, o Direito Fiscal ocupa-se apenas com os Impostos. ➢ Direito Financeiro – trata da vertente jurídica, de uma cadeira pluridisciplinar. O que estudamos é, além das receitas provenientes dos Tributos, o recurso ao crédito (emissão de dívida), receitas patrimoniais… mas só falámos de receitas. O Direito Financeiro não estuda só receitas, mas também as despesas. O documento que organiza, todos os anos, as receitas e as despesas do Estado é o “Orçamento do Estado”. “O Direito Financeiro traduz-se nas normas que regulam a obtenção (receitas), o dispêndio (despesas) e a regulação (orçamento) dos dinheiros públicos” – Dr. Teixeira Ribeiro Atualmente podemos falar de 3 níveis dentro das FP: Finanças Regionais e Locais, Finanças Nacionais e Finanças Europeias, sendo estes 2 últimos níveis aqueles que vamos estudar ao longo do semestre. Existem, por um lado, as Finanças Públicas próprias da UE (atividade financeira da UE, com o Orçamento da UE) e, por outro lado, as Finanças Públicas Europeias, que acabam por se traduzir nas Finanças Públicas Nacionais. Evidentemente, há uma influência das primeiras nas segundas, daí que possamos dizer que estudamos o DUE que se impõe na ordem jurídica e financeira portuguesa. Essa Finanças que se impõem aos EM são mascadas por uma estrita política de controlo orçamental e financeiro. Encontra-se, assim, delimitado o objeto de estudo das FP. Funções do Estado na Economia Para começar, convém dizer que vamos estudar o papel do Estado nas economias capitalistas, economias de mercado. Entende-se que a compreensão do papel que o Estado pode tomar é, aqui, bastante diferente do papel que o Estado poderia desempenhar nos antigos países comunistas. isto normalmente acarreta o aumento da dívida pública e dos encargos da dívida pública. Somando isso a alguma ineficiência dos governos, passou-se a defender limitações da intervenção pública – constitucionalismo financeiro – criação de mecanismos controladores da atividade pública financeira. Aula 09/10 Provisão Pública de Bens Quando falamos em bens, devemos entender num sentido amplo, entendendo como um bem tudo aquilo que seja apto a satisfazer necessidades, não sendo necessariamente bens corpóreos. Relativamente a isso, cabe perguntar se a provisão necessita ou não de ser assegurada pelo Estado. Portanto, é certo que haverá bens que, não sendo assegurados pelo Estado, não vão ser assegurados pelos privados, mesmo nas nossas economias. São bens não produzidos no mercado. Se assim é, temos um pressuposto de onde deriva a atuação do Estado. Se o Estado se ocupar de assegurar a provisão de determinados bens, vai ter de realizar despesas. Se necessita de realizar despesas, precisará também de receitas. Então, nós temos presente a atividade financeira pública e a função dos Estados na afetação de recursos / satisfação de necessidades. E quais são essas necessidades? Estas são as necessidades das pessoas. A comunidade e o Estado não têm necessidades próprias ou, pelo menos, não tem necessidades iguais às das pessoas. A necessidade coletiva é sentida pela totalidade ou maioria das pessoas numa dada sociedade no capitalismo, a maior parte das necessidades são satisfeitas pela atividade económica privada, enquanto que outras têm de ser satisfeitas pelo Estado. É obvio que a satisfação de necessidades por parte do Estado não deve respeitar a qualquer necessidade, mas apenas às necessidades essenciais. O Estado satisfaz apenas as necessidades reportadas como essenciais pela coletividade – característica dos bens públicos. O bem público é um bem que junta outras 2 características: são Inexcluíveis e Irrivais. O bem público puro acumula essas duas características quanto à sua utilização. Em termos rigorosos, é inexcluível quando não for possível a exclusão da sua utilização pela cobrança de um preço. Não gozam do princípio da exclusão pelo preço. Não é possível cobrar um preço, excluir o consumo e, por isso, não têm uma procura individualizada. Satisfazem necessidades passivas, ou seja, as necessidades dos indivíduos são satisfeitas por estes bens de forma passiva (apenas pelo facto de estes bens existirem). Um bem é excluível quando a sua utilização pode ser excluída mediante a cobrança de um preço, utilização de um mecanismo de mercado, que atua como um instrumento de limitação da procura e revelação das preferências. Se cobro um preço, limito a procura. Se alguém pagar o preço, então quem pagou o preço acaba de revelar a sua preferência. Então aqui há consequentemente uma procura individualizada com uma satisfação ativa (características de bens excluíveis). Exemplificando: exemplo da alimentação. Para satisfação da fome, exige-se uma atividade do consumidor. Se alguém quiser comer uma maçã, tem de pagar o preço dessa maçã. Relativamente a essa maçã, há ainda outra característica: o facto de a maçã ser um bem de consumo rival. Posso partilhar um pedaço da maçã, mas duas pessoas não podem comer a mesma parte da maçã. Então há rivalidade no uso da maçã. Nos bens públicos puros, as coisas são diferentes. Além da Inexcluibilidade, têm ainda a Irrivalidade. Um bem é Irrival quando a sua utilização por parte de um sujeito não prejudica com a utilização que desse mesmo bem pode ser feita por outro sujeito. Um bem, no entanto, pode ser excluível e, mesmo assim, de utilização Irrival – exemplo: a internet, o cinema, os jogos de futebol no estádio… pode ser cobrado um preço pela utilização desses bens, mas a utilização que fazemos deste bem não prejudica a utilização deste bem por outra pessoa, pelo menos até um certo limite (o estádio enche, o cinema fica lotado…). Há Irrivalidade mas não é absoluta. Outro exemplo é ainda a emissão televisiva. É um bem de consumo excluível, porque podemos limitar o acesso pelo preço, mas a utilização de um canal bloqueado não vai influenciar a utilização por parte de outra pessoa. Além disso, nem o vendedor do canal tem mais custos por cada pessoa que tem acesso ao canal. Não há custos adicionais por pessoa a mais – o custo marginal da provisão do bem para mais uma pessoa é 0. Todo o bem de utilização passiva é de utilização inexcluível, mas o bem de utilização ativa pode ser de utilização rival ou Irrival. Quando um bem é excluível, é mais fácil admitir que ele é produzido pelo mercado. Porém, o Estado pode decidir produzir bens de satisfação ativa e de utilização excluíveis, de forma gratuita ou cobrando um preço. Se digo que se pode cobrar um preço, há uma procura individualizada. Que exemplo de bens públicos puros: a defesa nacional, porque ela reúne as características da Inexcluibilidade e a Irrivalidade no consumo. Pela mera existência das forças armadas, as pessoas consideram que o território nacional esta protegido. Ninguém vai pedir a um quartel para eles garantirem a soberania nacional. Além disso, a defesa nacional é um daqueles bens que se o Estado não assegurar a sua provisão, os particulares não vão ser capazes de o fazer, já que não é eficiente do ponto de vista económico - não é possível cobrar um preço. Só o iriam fazer no caso de seres altruístas e sobre o princípio que não iriam receber nenhum proveito dessa atividade. Outra hipótese poderia ser a constituição de sociedades que iriam financiar as forças armadas. Aqui coloca-se o problema do free rider. O problema tem a ver com o facto de quem custeia a provisão do bem não poder impedir a utilização desse bem por outras pessoas, de graça. As pessoas não teriam qualquer incentivo para revelar a sua preferência por um preço. Por outro lado, só o Estado dispõe da supremacia que lhe permite cobrar impostos, mediante os quais ele pode combinar a cobrança de um preço com a provisão pública de bens. Só coativamente vão as pessoas contribuir. Se esses bens fossem produzidos no âmbito da economia privada, haveria um desequilíbrio entre a utilidade individual e a social desses bens. Em que consiste esse desequilíbrio? Para quem suporta os custos de produção desses bens, a utilidade individual seria descompensada em relação aos que iriam beneficiar da utilidade coletiva do bem. Significa isto que há mais utilidade social na sua utilização do que utilidade individual na sua produção. Quanto a estes bens públicos puros, só o Estado tem condições e instrumentos financeiros para financiar a provisão dos mesmos. É aqui que temos de ter atenção. A ideia que deve ser transmitida é a que o Estado, na maioria das vezes, pode ele próprio prover e produzir esses bens, ou financiar a produção por terceiros. É possível acontecer com a defesa nacional: o Estado, utilizando a Prossegur, contrata-a para garantir a defesa nacional. Mas porque é que ela não assume essa missão? Porque ela não tem condições de cobrar por isso, pois a defesa nacional é um bem de utilização passiva. O Estado poderia contratar a empresa para garantir a defesa do território mediante uma contrapartida. É um exemplo puramente teórico, mas acertado. A provisão publica de um bem pode ser realizada mediante a produção pública desse mesmo bem, ou assegurada mediante a produção privada do bem. Voltando ao exemplo do farol. O farol é um exemplo muito curioso, já que se trata de um bem de provisão privada, melhor, um bem público de provisão privada. Mas porque é puro? Porque é de utilização Inexcluível e Irrival. Mas porque é de provisão privada? Não é todo mundo que utiliza sempre o farol. São essencialmente os armadores. São eles próprios que vão ter interesse em financiar a construção e manutenção do farol – são os denominados Bens de Clube. Têm um grupo de utilizadores identificável e limitado. Segundo alguns entendimentos, existiram outros casos em que é possível falar de Inexcluibilidade relativa – impossibilidade de se pretender a exclusão pelo preço ou quando a exclusão é possível mas não desejável. A justiça – é possível cobrar um preço pela justiça, mas não é desejável que se cobre um preço de modo a limitar o acesso à justiça. Outro exemplo é a educação – diz respeito a uma necessidade coletiva pelo qual é possível a cobrança de um preço, mas por outro lado o Estado faz da escola obrigatória. Se exigisse um preço, estaria a limitar o acesso à mesma. Segundo alguns autores, estes também poderiam ser bens públicos. Outro exemplo é o da iluminação pública – é possível limitar a energia numa rua à noite mediante a cobrança de um preço, mas é dificilmente praticável. Neste campo, a Inexcluibilidade não é absoluta, mas apenas possível e não recomendável. A verdade é que esta teoria não é adotada pelo Dr. Teixeira Ribeiro e, por isso, não defendida pelo curso. Segundo esta outra conceção, a Inexcluibilidade seria aplicada a todos os bens em que o uso ou consumo não devesse ser controlado por um sistema de preços, por razões de praticidade ou custos que implicam. Acontece que a Irrivalidade, embora possa tratar de bens excluíveis, pode explicar a intervenção do Estado. O que são bens semipúblicos? A provisão poderia ser assegurada pelos privados, mas que no entanto o Estado, por meio de uma decisão política, chama para si o seu provimento, muitas vezes de forma gratuita. Satisfazem simultaneamente necessidades individuais e coletivas. Como o fazem, os bens semipúblicos são bens de satisfação ativa (exemplo da maçã). São bens relativamente aos quais há uma procura individualizada. Se assim o é, pela sua utilização podemos cobrar um preço. Esta circunstância, em princípio, tornaria eficiente a provisão pelos privados (sem free rider), mas em alguns casos o Estado entende que para o bem em causa ser produzido em condições convenientes ele próprio deve intervir, para o produzir nas condições adequadas. Nesse sentido, cobre (no todo ou em parte) os custos de produção. O exemplo prático desse tipo de bens é o ensino primário obrigatório e gratuito ou os serviços de administração da justiça. É fundamental ressalvar que não estamos perante bens públicos puros, mas semipúblicos, simplesmente porque é praticável a cobrança de um preço pela utilização desses bens. No caso do ensino, a necessidade individual satisfeita é a educação. E a necessidade coletiva? O facto de uma sociedade culta e formada ser mais produtiva e eficiente. Para alguns autores, estaríamos a falar de uma externalidade positiva. Necessidade coletiva vs. Externalidade positiva – se desejamos que os outros melhorem o seu ensino, falamos de uma necessidade coletiva. Mas se beneficiarmos de algo sem o desejar, então beneficiamos de uma externalidade positiva. deveriam discutir sobre as despesas. Convém ressalvar que as Constituições foram omissas na matéria das despesas durante largos séculos. O tratamento das despesas, hoje, tem grande terreno, especialmente pelo relevo das questões relativas ao controlo das despesas públicas – constitucionalismo financeiro. O aspeto a sublinhar sobre como deve o controlo ser levado a cabo está em compreender que mais importante do que controlar o volume das despesas é controlar a qualidade das despesas. É mais importante gastar melhor do que gastar menos → despesa de qualidade. Preferem-se despesas que promovam a produtividade nacional, ou despesas com infraestruturas. A composição do agregado da despesa pública é de extrema relevância, ou seja, as despesas públicas não podem ser realizadas de forma indiscriminada. Devem ser privilegiadas as despesas tidas como produtivas ou reprodutivas (que sejam a melhor forma de gastar os recursos públicos). E quais são? Há um papel importante das análises de custo-benefício. Antes de cada despesa, deverá ser realizada uma dessas análises, sendo uma técnica fundamental do planeamento económico dos governos dos Estados. Convém traçar um quadro da evolução das despesa públicas. O percurso começa pelos Estado Liberais. O que se constata é que as despesas públicas atingiam níveis inferiores aos que se verificam atualmente. Além disso, nesse universo das despesas cabia a maior parte (quase totalidade) às funções de soberania dos Estados (defesa, segurança e administração). Entendia- se que a atuação económica do Estado não era capaz de criar riqueza (só os privados conseguiam). Por isso, os liberais defendiam a não intervenção do Estado na economia, fazendo com que eles se limitassem às funções de soberania. Nas restantes funções, o Estado era visto como um mero consumidor. Participar na economia era apenas para os particulares. Nesse período histórico, a despesa pública era vista com desconfiança, por parte dos governos e dos economistas. A verdade é que a despesa pública não deixava de ser considerada uma atividade publica necessária que, no entanto, se traduziam num leque de circunstâncias bastante restrito (julgar e combater). A despesa pública era vista como um mal necessário. A arrecadação de receitas era vista pelos liberais como um atentado à propriedade dos particulares. Se assim era, haveria também uma redução da riqueza do Estado como um todo (os particulares poderiam gerar riqueza, mas o Estado não). Todas essas considerações viriam a justificar a defesa de um critério de equilíbrio do orçamento efetivo. No fundo, esse critério vinha dizer que o endividamento público seria um último recurso, e que o Estado deveria financiar-se quase que exclusivamente por impostos. Se é assim, as despesas deveriam ser reduzidas e, por isso, o Estado deveria reduzir ao máximo as suas funções. Esse ponto de vista liberal e clássico veio a ser superado. As conceções alteraram-se e o tema da despesa pública ganhou novos contornos. Nesse sentido, a despesa púbica passou a ser assumida como uma forma de alcançar o bem-estar coletivo, e como um instrumento capaz de reproduzir efeitos positivos na economia (de contribuir para o desenvolvimento económico e para o aumento da riqueza). A partir daqui, as despesas públicas poderia traduzir-se em importantes investimentos e na redistribuição dos rendimentos (é possível que haja maior consumo, pois os rendimentos não estão concentrados numa só classe – há uma maior camada da população a consumir). Esta nova conceção, embora tenha ganho forma na década de 30, acentuou-se a partir dos anos 70 do Séc. XX. Ao mesmo tempo, aumentou o nível de procura por parte da população de provisão pública. Diz-se, portanto, que as conceções do papel do Estado na economia vai influenciar a importância da despesa pública. Importante: “A Lei de Wagner” e o estudo de Peacock e Wiseman. A lei de Wagner, que foi desenvolvida por Adolph Wagner, foi pensada no final do Séc. XIX e no início do Séc. XX (1883). Nessa lei, que é sobre o crescimento das despesas públicas, dizia que a despesa pública nos países industrializados, de forma gradual e progressiva, tenderia a aumentar. Nos países desenvolvidos, a economia segue historicamente um ritmo de crescimento, e segundo esta lei, conforme aumentava a riqueza de um Estado mas aumentava o Estado (despesa pública). Mas esta lei tem um problema: é totalmente empírica – não há estudos que comprovem esta hipótese, limitando-se a constatar uma realidade sem fornecer explicação para o fenómeno que constatava. Wagner até dizia que provavelmente o aumento da despesa pública se devia à industrialização dos países, ou seja, a industrialização seria responsável pelo aumento da despesa pública. Wagner foi incapaz de explicar o porquê da lei que ele mesmo elaborou. A lei de Wagner tinha em conta sobretudo um contexto de aumento das despesas públicas durante um processo de industrialização, sendo que não observou outros países que não estavam a passar por outros fenómenos. Há quem critique também, dizendo que há erros de medição na análise. No entanto, apesar das suas limitações, forneceu uma demonstração satisfatória do aumento das despesas e do crescimento do aparato público. Podemos relacionar a Despesa Pública com o PIB, com o PIB per capita, mensurar a Despesa Pública excluindo-se algumas componentes da despesa… Além disso, há uma variável importante que é a Inflação. A despesa pública deve ser desinflacionada. Portanto, percebemos que controlar a despesa pública na altura de Wagner era muito difícil, pois há muitas variáveis a considerar. Havendo um crescimento real da despesa pública, que aumento se dá efetivamente? Tendo em conta as variáveis, ele pode ter tido dificuldades a medir o crescimento efetivo. É mais importante o estudo do aumento relativo da despesa, que se traduz no aumento progressivo da despesa, tendo em conta o crescimento do peso da despesa no rendimento nacional. Além disso, como causa para esse aumento relativo ou mais que proporcional das despesas, nas lições é avançada como causa desse aumento a expansão das atividades do Estado. Podemos ter uma expansão intensiva ou extensiva. A expansão é intensiva quando o Estado melhora as próprias atividades de que já está habitualmente incumbido (Ex: melhora a defesa nacional, os transportes públicos…). O aumento extensivo tem lugar quando o Estado passa a assumir novas funções que anteriormente não assumia (Ex: tomada da responsabilidade em domínios como a Segurança Social e a redistribuição de rendimentos). Tendo dito anteriormente que houve contributos de outros autores tendo em conta a lei de Wagner, deve ser referida a Tese de Peacock e Wiseman, elaborada a partir da análise das despesa públicas no Reino Unido. Segundo estes autores, o que é que vinham defender? Argumentavam que na sequência de uma qualquer perturbação social (Ex: guerra, a Leslie, a revolução russa…) a despesa pública aumentam substancialmente. Se aumentam substancialmente, isto leva ao aumento das receitas (impostos). Nestes cenários, verifica-se um efeito psicológico capaz de quebrar a resistência dos contribuintes ao aumento dos impostos. Eles ficam mais abertos à possibilidade de aumento dos impostos. Quando findasse a razão que esteve na origem daquele aumento das receitas do Estado, os contribuintes já estariam tão habituados ao aumento dos impostos que não viriam exigir a redução para os níveis anteriores. Nesse quadro, os governos aproveitam a oportunidade para sacar mais dinheiro, passando também a realizar mais despesas (tanto aquelas que antes não fazia, como aquelas que a perturbação social mostrou serem importantes). A partir desta ideia, eles falam do efeito deslocação e apreciação. O efeito deslocação seria justamente o aumento da despesa decorrente de uma perturbação social, sendo certo o não retorno dos valores das despesas para os patamares anteriores. O efeito apreciação resulta do reconhecimento pelos particulares de novas necessidades, necessidades essas que são evidenciadas pelas perturbações sociais (Ex: antes do terramoto em Lisboa, ninguém tinha pensado na importância da construção de prédios resistentes a sismos). Esta tese tinha alguma debilidade. No fundo, quando muito é parcialmente correta. E porquê? Desde logo, porque as perturbações sociais nem sempre implicarão um aumento da despesa (Ex: o Estado pode ter um fundo para fazer face a uma perturbação social), e tão pouco implicarão a tendência de não recuperação dos patamares anteriores de impostos (Ex: na sequência do pagamento da ajuda externa – Troika – a população continuou a exigir uma redução dos impostos). Além disso, nem sempre o aumento das despesas tem de ser financiado por impostos. Pode-se recorrer ao crédito, o que só por si deita a tese por terra. Com acesso ao crédito, não se aumentam os impostos, e por isso a perturbação não provoca um efeito deslocação – contrariar da tese. Tanzi e Schuknecht vêm dizer que a teoria de Wagner não é válida. Dizem que no final do Séc. XIX se assistiu a uma desaceleração das despesas públicas nos países mais desenvolvidos (especialmente USA e UK). Isso significa que não só a tese de Wagner é insuficiente como significa que a despesa pública não aumenta sempre, podendo até decrescer. Também reconhecem o crescimento das despesas públicas ao longo dos anos, mas enfatizam a existência de uma evolução irregular feita a comparação entre países (comparação que não era anteriormente feita). Então qual é a explicação para o aumento da despesa pública, assim como a desaceleração em determinados períodos? O que vêm argumentar vem no sentido de defender que no ritmo a que decresce ou cresce a despesa pública depende da perspetiva que se tem sobre qual deve ser o papel do Estado na economia. Qual o papel do Estado na economia? É a conceção sobre este papel que vai justificar estas flutuações. O aumento ou decréscimo da despesa está relacionado com a perspetiva que se tenha sobre o papel do Estado na economia. Os autores preocupam-se em enfatizar que no período inicial estávamos numa fase histórica de acentuada industrialização e modernização dos países europeus. As despesas públicas eram muito reduzidas. No início do Séc. XX só se observa o aumento das despesas públicas mesmo antes da WW1. Vamos caminhando até que nas décadas de 50, 60 e 70 do Séc. XX se passa a assistir um aumento significativo da despesa pública, com a implementação das políticas keynesianas (que justificam a expansão das funções do Estado). Sobre este período, deve ser ressaltado que houve um aumento da despesa pública com as políticas keynesianas e este aumento se deu num período de paz e exuberância económica, sem envelhecimento populacional (baby boom). Nessas décadas, houve uma ingenuidade sobre a compreensão do notar a existência de reinos patrimonialistas, nos quais as receitas dos Reis e dos Príncipes (maiores proprietários das terras) se misturavam com as receitas do Estado. Havia uma indiferenciação entre as finanças pessoais dos monarcas e as finanças públicas. As suas despesas não se distinguiam entre aquilo que era público e o que era privado. Quanto às receitas tributárias, ao contrário de hoje, não eram pagas por todos (não havia universalidade), por exemplo, aqueles vinculados à Coroa tinham imunidade ao pagamento de tributos. Além disso, algumas pessoas estavam isentas do pagamento tendo em conta a origem ou classe social. E o que é que veio acontecer? Notou-se um crescimento dos gastos públicos. Em dada altura, as necessidades financeiras dos monarcas passaram a atingir níveis muito elevados, tanto em razão de gastos pessoais, como em razão dos gastos de guerra (uma constante nesta altura). Por outro lado, nesse mesmo período, a burguesia já retirava bons proveitos da atividade comercial, afirmando-se como uma classe social rica. Quando os monarcas se deram conta que os seus gastos tinham crescido ao ponto de o seu património pessoal não ser suficiente para financiar as suas despesas, eles vão atrás de alguém – a burguesia. Eles voltam-se para os burgueses, de quem passam a retirar recursos em troca de proteção. Aqui temos provavelmente o primeiro momento da história em que as condições de uma economia passaram a ser verdadeiramente importantes para o monarca. Na medida em que a burguesia ganhava poder económico, ela ganhava também poder político. Logo, tendo-se assistido a esse ganho de influência política, a classe burguesa passa a ocupar lugares de importância nas Cortes, tratando logo de proteger os seus interesses. É assim que, em Portugal, as Cortes passaram a ter poder para autorizar a cobrança de impostos. Foi assim que nas Cortes de Leiria de 1254 se começou a criar em Portugal a ideia de tributação. Nesses Estados patrimonialistas, os impostos tinham uma natureza excecional. Com o passar do tempo, os tributos passaram a tornar-se cada vez mais comuns, em razão do crescimento dos gastos dos monarcas e, portanto, ao lado das receitas patrimoniais, eles puseram os impostos recolhidos no reino. Não era que as receitas patrimoniais tivessem diminuído, as despesas é que continuavam a aumentar. Tiveram de somar às receitas patrimoniais o montante dos tributos recolhidos. Esse cenário, durante a Idade Média, não resume de forma completa a evolução da história do OE. Tratámos apenas da evolução genérica em Portugal, mas não foi assim que aconteceu em toda a Europa. Note-se o caso de Itália, constituída por cidades-estado. Nestas cidades, já nos últimos séculos da Idade Média (Séc. XIII e XIV), se assistiu a uma organização financeira mais elaborada do que no resto da Europa, sendo que eram cidades viradas maioritariamente para a arte do comércio. Dentre os documentos mais importantes da Idade Média, temos a Magna Carta (1215), tida como o embrião do constitucionalismo. Como a Magna Carta se preocupou em organizar a representação dos povos, limitando os gastos dos reis, também criou uma ideia de consentimento do povo para a criação de impostos. Absolutismo Quando acaba a Idade Média, verifica-se algum retrocesso, isto é, com a concentração dos poderes nas mãos do rei, as Cortes acabam por perder a importância que antes tinham conseguido alcançar. No entanto, ao longo dessa época do absolutismo monárquico, apesar da desvinculação do monarca às amarras legais, ainda assim, a fim de favorecer alguma gestão financeira, passou-se a verificar uma necessidade de se enquadrar a atividade do Estado num ordenamento contábil. Tanto assim é que em Portugal, nos reinados de D. José e Dª. Maria I, se passou a registar organização financeira do Estado. Criou-se o Erário Régio em 1761, que era onde se concentravam todas as rendas e fundos da Coroa. O Marquês de Pombal teve um papel incontornável nesse papel de organização contábil no absolutismo português. Era uma forma de melhorar a gestão do património, organizando as receitas e as despesas. Outro facto relevante tem a ver com a expansão colonial. Foi um período em que a expansão favoreceu ao reino avultados rendimentos ultramarinos, com importância significativa no contexto financeiro do reino. Liberalismo É neste contexto que podemos identificar o surgimento da conceção moderna do OE. É aqui que nasce verdadeiramente o OE. Qual o berço do OE? Inglaterra. Nasce com o elemento característico da “autorização política”. Passa-se algo a mais que uma inscrição de receitas e despesas, sendo também uma autorização política. E quem autorizava a inscrição de receitas e despesas no OE? Era o povo, em última instância, que autorizava o OE. E no contexto do liberalismo, se a propriedade era dos valores fundamentais a ser protegido, os particulares deviam proteger-se dos tributos que iriam incidir sobre as suas posses e propriedades. É com a “Bill of Rights” que se afirma a autoimposição tributária, isto é, os impostos a serem cobrados devem ser autorizados politicamente pelos representantes do povo → no taxation without representation. A partir daqui, esta ideia difundiu-se para outros países, como os USA (independente em 1776) que afirmaram essa ideia na Constituição, e para França (1789 – com a revolução francesa, esta ideia ganha força). E em 1791, O OE passa a estar relacionado com as ideias de igualdade e liberdade com a DUDH. Há uma igualdade de todos perante a lei, e portanto perante os encargos públicos. Passam a haver impostos universais, controlo das despesas e das receitas, e passa a consagrar-se a responsabilidade financeira das entidades públicas (Arts. 13º, 14º e 15º DUDH). Resumindo, o OE em sentido moderno, traduzindo as ideias de autorização política, nasce e afirma-se com o liberalismo político do Séc. XVIII, surgindo em Inglaterra e difundindo-se para os USA e França, e até mesmo Portugal. Constituições Portuguesas – 1822, 1826, 1838, 1911, 1933, 1976 A CRP de 1822 resulta do liberalismo político e assenta numa clara separação de poderes, de carácter parlamentarista – salienta-se o poder legislativo. Como tal, esta CRP vem afirmar em Portugal a instituição orçamental, com as ideias de condicionamento orçamental das contas públicas, e de autorização política. Segundo o Art. 103º, cabia às Cortes autorizar as despesas e receitas, e cabia-lhes também fiscalizar a gestão do dinheiro público. Estas características do OE, que resultaram da CRP de 1822, mantiveram-se quase inalteradas ao longo das CRPs seguintes, pelo menos no seu núcleo essencial. Mas porquê? Porque na Carta Constitucional (1826), outorgada por D. Pedro IV, a nota fundamental é a criação de um poder: o poder moderador (que era detido pelo rei, e que lhe conferia a prerrogativa de ter a última palavra em termos financeiros). Quanto às CRPs de 1838 e 1911 não há muito a dizer. Porém, é só com a CRP de 1933 que há uma alteração significativa ao nível orçamental. Aqui é que há um rompimento com a tradição clássica do OE. Como sabemos, o Estado Novo caracterizou-se por um poder autoritário e pelo caracter antiparlamentar. O que se observa na CRP de 1933 é uma concentração dos poderes orçamentais e financeiros no Governo. Para essa mudança de paradigma teve um papel fundamental o próprio chefe de governo. Quando Salazar ainda lecionava a FDUC, na década de 20, ele já imputava responsabilidade ao Parlamento pela desordem financeira. Em 1929, Salazar assume a pasta das finanças no Governo, criando-se as bases teóricas para que houvesse o rompimento com a tradição constitucional em matéria financeira. Atacou-se a ideia de representação popular e a ideia de autorização política do OE. Essa mudança deve-se não só ao autoritarismo, mas à afirmação de uma rigidez financeira, defendida por Salazar, sendo o Governo responsável por tudo. Ele concentrou os poderes financeiros todos no Governo – Art. 64º da CRP 1933. Era uma autorização constitucional para o Governo controlar as receitas e as despesas. O Governo fazia o que bem entendia ao nível financeiro, apoiando-se na Lei de Meios para o fazer. Era um cheque em branco, para fazerem o que queriam. Passamos a falar num esquema orçamental dualista (CRP de 1933). É precisamente a existência de uma lei na CRP e de uma Lei do OE em sentido estrito. Na CRP de 1976, embora pudéssemos pensar que houve um corte com o esquema orçamental da CRP de 1933, não aconteceu. Enquanto se manteve a versão originária da CRP de 1976, manteve-se o esquema orçamental dualista. O próprio Parlamento recuperava importância e, nesse sentido, a Lei do Orçamento já podia ser alvo de um controlo mais efetivo pela AR (embora não se tenha mudado o esquema dualista, foi possível um maior controlo sobre o Governo). A Lei do Orçamento passava a ter um conteúdo muito mais definido, o que não acontecia no Estado Novo. Com a CRP de 1976, construiu-se um regime intermédio entre o regime dualista e o monista, sendo que a primeira revisão constitucional (1982) veio acabar com a Lei de Meios, implementando um esquema orçamental monista. Voltou a caber ao Parlamento a competência de aprovar o OE, enquanto o Governo passa a ter a função de elaborar e executar o OE. Nesse sentido, vejamos o Art. 161º, que atribui à AR a competência para aprovar o OE, elaborado pelo OE. Aula 30/10 Vamos abordar as funções do OE. O OE é o documento onde estão previstas e computadas as receitas e despesas anuais competentemente autorizadas. Enfim, vigora uma regra de anualidade, presente no Art. 14º da Nova LEO, de tendencial coincidência com o ano civil, embora possa haver um período complementar (Art. 4º Nova LEO). Está também consagrada constitucionalmente, no Art. 106º/1 CRP. Mas porque é que é de 1 ano? Há várias razões: porque este período corresponde a um período natural de tempo, corresponde com uma volta ao Sol, com as estações do ano e sua influência das atividades económicas (agricultura, indústria «roupa, turismo…» etc…). prende-se também com a forma de funcionamento dos Parlamentos. Mas esses 12 meses podem corresponder com os 12 meses do ano. Há vantagens na coincidência de ambos os anos: se começasse no meio do ano, as obras públicas começariam no período de inverno, o que não era de todo benéfico. Funções do Orçamento Há 3 funções: ➢ Relacionação das Despesas com as Receitas ➢ Fixação das Despesas ➢ Exposição do Plano Financeiro Relacionação das Despesas com as Receitas Decorre da obrigação de serem inscrita todas as receitas e despesas do Estado num único documento. Encontram-se todas inscritas num único Orçamento. Naturalmente, se as receitas devem cobrir as receitas, um Orçamento tem de estar sempre em equilíbrio formal, ou seja, todas as receitas devem ser suficientes para cobrir todas as despesas. Assim, devem ser afixados no OE os montantes das despesas. Fixação das Despesas O OE é constituído por inscrições de despesas, fixando as despesas que a AP poderá realizar. É como que um sistema de crédito, de dotações orçamentais que as entidades da AP podem utilizar para realizar uma despesa. Além disso, cada uma dessas inscrições constitui um limite inultrapassável, máximo, um plafom que os serviços do Estado não poderão ultrapassar. É assim que o Orçamento fixa despesa. O total das despesas inscritas no OE será o resultado da soma de todas estas dotações. Ao mesmo tempo que o OE fixa e limita a despesa, o OE também a autoriza. Nenhuma despesa poderia ser realizada sem estar inscrita no OE. Note-se que não falamos numa função de fixação das receitas. O OE prevê que vai arrecadar uma determinada quantia? Não. Se o ano for bom, ele vai arrecadar mais. Se o ano for mau, ele vai arrecadar menos. Cada previsão de receita não indica um limite máximo daquilo que pode ser cobrado. O que venha a ser cobrado estará dependente das circunstâncias económicas verificadas durante o ano. Mas também não podemos dizer que a inscrição de receitas é uma mera inscrição, porque o valor inscrito no OE não constitui o limite máximo do que pode ser cobrado, mas uma autorização para que aquele tributo possa ser cobrado. É uma previsão, mas também uma autorização. Ver Art. 42º/3/4 da Velha LEO. O nº 3 diz que só as receitas inscritas no orçamento podem ser cobradas. É a tal autorização. O nº 4 refere-se às despesas. Atualmente, na Nova LEO, o Art. 52º é o correspondente ao Art. 42º da Velha LEO. A Nova LEO, de 2015, não entrou imediatamente em vigor. Determinados artigos da mesma só entrariam em vigor em 2018. Porém, outra lei (37/2018) procedeu a uma segunda alteração, retardando outra vez a entrada em vigor até 2020. Então, a LEO em vigor é tanto a Lei de 2001 como a Lei de 2015. Ver Art. 8º da Lei que aprova a LEO (2015). Voltando aos limites máximos para a despesa, e não haver limites para a receita, temos as ideias de tipicidade qualitativa e quantitativa. Qualitativa → Aplica-se às receitas, pois só podem ser cobradas as receitas que estejam inscritas no OE. Se a receita não for autorizada, não pode ser cobrada. Quantitativa → esta já não tem relevo no âmbito das receitas, uma vez que o montante inscrito no OE não constitui um limite da receita a cobrar. Exceção: empréstimos. Eles são uma receita do Estado, mas durante o período financeiro o Estado não está autorizado a contrair empréstimos sem regra. Assim, temos o Art. 29º da Nova LEO, onde estão estipulados limites ao OE e no Art. 87º da Velha LEO. Só alterando o OE se poderiam aceitar contrações de novos empréstimos durante o período económico. Então vigora o princípio da tipicidade qualitativa nas receitas? Sim. E quantitativa? Não, tendo em conta a exceção. Ao nível das despesas, são relevantes ambos os princípios. Há tipicidade qualitativa e quantitativa. O montante das despesas é determinado como autorização de realização e limite (teto inultrapassável). Disposição do Plano Financeiro O OE, por ser um único documento onde estão previstas de forma tipificada todas as receitas e despesas do Estado, permite-se observar em que é que se concretiza o plano da AP para o ano económico seguinte. É a função menos relevante, surgindo como uma consequência das outras 2 funções. É o modo pelo qual o Parlamento apresenta ao Governo o que pode fazer, e o Governo apresenta ao Povo o que pode fazer. Nota: não confundir as funções do Estado com as funções do Orçamento de Estado, nem com os elementos do Orçamento de Estado. Aula 06/11 Vimos anteriormente que o OE é um documento onde estão inscritas as despesas e as receitas para um determinado período financeiro, segundo uma regra de anualidade. Vejamos a distinção entre Orçamento de Gerência e o Orçamento de Exercício. Estas duas noções são contabilísticas, que existem desligadas da compreensão do OE, mas que este utiliza. Em contabilidade, existem 2 óticas de criar o Orçamento: gerência e exercício. Gerência – diz respeito ao conjunto de cobranças e pagamentos realizados num determinado período. Exercício – diz respeito ao conjunto de cobranças e pagamentos resultantes de créditos e dívidas nascidas num determinado período. No de exercício, o que releva é o facto jurídico que motivou a obrigação de pagar e o direito de cobrar. Tem em conta que as previsões de receitas que o Estado cobrar e de despesas que irá pagar em virtude dos créditos e dívidas que irão surgir a seu favor e contra si durante o período financeiro. Temos uma previsão, não na fase terminal, mas na fase inicial. No de gerência, estão previstas as receitas que o estado irá cobrar e as despesas que irá pagar durante o período financeiro, tendo em conta a sua fase terminal. É o que vai entrar e sair dos cofres do Estado. Qual é utilizada no OE em Portugal? O OE é elaborado segundo uma ótica de gerência, assim como na maioria dos Estados, justamente por permitir conhecer melhor a situação dos cofres do Estado. Há 2 razões pelas quais se opta pelo orçamento de gerência: o que interessa, enquanto critério de escolha das receitas e despesas a incluir, é a fase terminal (em que elas se assume enquanto cobranças e pagamentos). Permite apreender mais facilmente a tesouraria do Estado. Além disso, caso optássemos por um orçamento de exercício, a Conta Geral do Estado teria de ser de exercício também. No entanto, é complicado fazer uma CGE segundo uma ótica de exercício, sobretudo na ótica das despesas plurianuais. Assim como o Orçamento, a CGE também deverá ser de gerência. Por outro lado, convém questionar no que se poderia basear uma opção por orçamento de exercício. Ele permite que se avalie a situação de tesouraria do Estado, e traduz assim com mais clareza o dinheiro que o Estado tem nos seus cofres. Mas tendo em conta que tem os créditos e dívidas na fase inicial, qual o benefício de um orçamento de exercício? Ele permite avaliar o nível das responsabilidades financeiras de cada executivo em cada período financeiro. Isso é importante, pois estas responsabilidades podem ter implicações plurianuais, isto é, o Governo pode assumir compromissos de médio ou longo prazo, vinculando as gerações vindouras. O orçamento de exercício fornece-nos o conhecimento sobre as importâncias de que o Estado se vai tornar credor, e se as receitas são suficientes para cobrir os montantes de que o Estado se vai tornar devedor. Resta esclarecer quais as diferenças na organização entre os dois tipos. No orçamento de gerência, é elaborado tendo em conta as receitas e as despesas do ponto de vista terminal (o que entra e sai dos cofres do estado naquele período financeiro). Ele considera não só as entradas e saídas de verbas dos cofres do Estado (nascem e acabam neste período financeiro), como também a cobrança e pagamento de dívidas que, tendo sido originadas em anos anteriores, serão pagas neste período financeiro. Para elaboração do orçamento de exercício, interessam apenas as dividas e os créditos emergente nesse ano. a função de fixação das despesas (aulas teóricas com isto mto bem explicado – exemplo das obras no Paço das Escolas). Favorece o controlo orçamental, a clareza, a eficácia… Vejamos o Art. 15º/3/4 Nova LEO → exceções. Regra da Não Consignação Está no Art. 16º Nova LEO, e vem determinar que não se pode destinar o produto de uma determinada receita à cobertura de uma determinada despesa em particular. O Art. 16º/1 diz exatamente isso. Não se admite que o produto de uma receita seja adstrito à cobertura de uma despesa em particular. Esta regra faz com que o Orçamento do setor público do Estado promova uma gerência conjunta, de forma a que todas as receitas devam servir para cobrir e financiar a totalidade das despesas orçamentais previstas. O que está por detrás desta exigência? Desde logo, se a não consignação não existisse, era como se não pagássemos impostos. Se não se identificasse um benefício individual e direto, a resistência em pagar impostos seria muito maior. Nós reconheceríamos a utilização dos nossos impostos, e poderíamos ganhar mais resistência em contribuir a favor do Estado se fossem utilizados em funções que não aquelas que nós achássemos mais importantes. Exceções: alíneas a), b), c), d), e), f) …, e o próprio nº3. Repare-se que a alínea f) é uma cláusula aberta. Conclui-se que as exceções não são poucas. A consignação pode ser desejável e vantajosa, sobretudo nos casos em que o Estado deseje garantir receitas para uma despesa essencial. No entanto, a consignação só garante este interesse do Estado se nós, ao abrigo da consignação, estivermos perante uma situação de favor. Qual a consequência legal da consignação? É o duplo cabimento. Nas situações em que a lei admite a consignação, é necessário respeitar o primeiro cabimento, mas também o segundo. O segundo cabimento não é uma exceção, mas o efeito legal da exceção à regra. O segundo cabimento é o produto da receita arrecadada que está consignada a determinada despesa e é efetivamente cobrada. E o primeiro cabimento? Consiste em verificar se a despesa a ser realizada está inscrita no OE e se cabe na dotação orçamental (tipicidade qualitativa e quantitativa). Imaginemos que o Estado quer realizar uma despesa no montante de 1000, e há uma dotação com o valor de 1000. Pode o Estado realizar a despesa? Sim. Mas e se a dotação fosse de 900? Vai poder gastar? Não, só 900. Este é o cabimento geral. Diferentemente, na consignação, devemos observar a situação do duplo cabimento, considerando este primeiro cabimento e o cabimento do montante da receita consignada efetivamente cobrada. Imaginemos o mesmo caso. Para a realização da despesa, temos o primeiro cabimento realizado. No entanto, havendo consignação, temos de considerar o montante da receita consignada efetivamente cobrada. Se for de 1000, o Estado pode gastar. E se for de 1200? Não, porque não é respeitada a tipicidade quantitativa das despesas. Se for igual, são situações de favor. Mas imaginemos que a receita consignada, depois de arrecadada, não alcança 1000, mas apenas 800. Até que montante pode o estado gastar? 800. Situações de Desfavor: o produto das receitas consignadas é menor que o montante previsto das despesas. Situações de Favor: o produto das receitas consignadas iguala ou excede o montante previsto das despesas. E o que acontece se a receita for maior do que a despesa prevista? Haveria um incentivo para o Estado inscrever despesas maiores do que aquelas que verdadeiramente quer realizar, incentivando uma má gestão financeira. No caso de ser insuficiente, há simplesmente a impossibilidade de o Estado realizar totalmente uma despesa prevista. Aula 13/11 – Dr. Faltou, vai compensar depois Aula 20/11 Vamos falar das regras do equilíbrio do Orçamento. Sendo uma regra, não é como as outras, sendo muito mais aprofundada. No que consiste o equilíbrio orçamental? Desde logo, o problema relevante e subjacente a esta questão prende-se com o facto deste problema não ter a ver com uma relação entre despesas totais e receitas totais. Trata-se de uma relação entre certas receitas e certas despesas. O equilíbrio não é dado pelo facto de todas as receitas serem suficientes para cobrirem todas as despesas. Essa igualdade existirá sempre, em qualquer Orçamento. Não faz sentido elaborar um Orçamento em que as receitas sejam menores que as despesas. O Orçamento terá de estar, no mínimo, em equilíbrio. Por outro lado, já podemos admitir a elaboração de um Orçamento que não esteja equilibrado em sentido estrito (que implica igualdade entre receitas e despesas). Também se enquadra a ideia do superavit. Já se admite um Orçamento superavitário. Há duas razões para que o Orçamento seja elaborado de maneira a ser superavitário: uma delas seria o Governo recear que as receitas não pudessem cobrir as despesas, e portanto sobreavalia o montante de receitas, elaborando um orçamento superavitário. Outra razão é relacionada com a intenção de o Governo construir um fundo como fonte de reserva para combate à inflação. Ele resguarda um montante para um cenário económico futuro, para o poder utilizar e fomentar o poder de compra. Nestes dois caso não temos superavit. Nada mais temos que receitas mal previstas, no primeiro caso. No segundo caso, temos uma questão de destino das receitas, e não superavit. Invariavelmente, o OE deve ser apresentado de forma a identificar um equilíbrio entre receitas e despesas. Esta existência invariável é ainda mais verdade se tivermos em conta que os empréstimos contraídos pelo Estado constituem sempre uma receita estadual desde o momento em que são contraídos. No momento em que o empréstimo é contraído, o Estado consegue receita. Menos razões há para haver desequilíbrio orçamental. Equilíbrio formal do Orçamento – nunca pode haver casos em que este não exista. Se o Estado, desde o início prever que não vai ter receitas para cobrir as despesas, o que faz? Contrai um empréstimo. É uma exigência constitucional – Art. 105º/4 CRP. O Orçamento prevê as receitas necessárias para cobrir as despesas. Vamos introduzir aqui os Artigos relevantes. Quando terminarmos todos os equilíbrios, fazemos um apanhado de todos os dispositivos legais. Haver equilíbrio formal do orçamento não significa que não haja défice. Aliás, se as coisas fossem tão simples, não se falaria tanto em défice orçamental. O défice orçamental não diz respeito ao equilíbrio formal. Pode haver défice mesmo quando as receitas totais sejam iguais ou superiores às despesas totais. O défice prende-se com uma conceção de equilíbrio orçamental material ou substancial. Não é um equilíbrio formal. O equilíbrio material é o equilíbrio entre certas receitas e certas despesas. Este é o verdadeiro problema. E certas receitas e despesas… as quais?? Surgem diversas respostas para esta questão. Que receitas deve estar em igualdade com que despesas para que haja equilíbrio do Orçamento? Cada modelo tem por base um determinado critério de classificação de receitas e despesa, e a classificação permite-nos comparar certas receitas com certas despesas. As conceções de equilíbrio orçamental privilegiadas ao longo dos anos foram variando, de acordo sobretudo com a conceção do papel do Estado na economia. A compreensão do Estado e a propósito do que deve ser as FP influencia o critério de equilíbrio que se escolhe. Observação: para percebermos cada uma das conceções, temos de saber algo transversal. Há um problema comum a todas as conceções. A propósito de cada conceção, para apreciar criticamente o critério subjacente, temos de recorrer a um instrumento que nos permita perceber o que está em causa em cada conceção: é perceber quais as despesas que podem ser cobertas com empréstimos sem que isso prejudique o equilíbrio do orçamento. A propósito de cada critério, temos sempre de perguntar: que tipo de despesa se pode cobrir com os empréstimos sem que seja prejudicado o equilíbrio do orçamento? Critério do Equilíbrio Efetivo do Orçamento Este critério foi primeiramente defendido pelos liberais clássicos. Recordamos que os clássicos viam os impostos com profunda desconfiança. A cobrança de impostos era vista como um mal e o Estado era visto como um intruso indesejável. Esta conceção dos clássicos vem justificar que tenham sido eles a defender este equilíbrio. Temos que identificar qual o critério de classificação de receitas e despesas: aqui as receitas são classificadas como efetivas e não efetivas, e nas despesas temos despesas efetivas e não efetivas. O que são receitas efetivas? São aquelas que aumentam o património financeiro do Estado (Ex: impostos, taxas e as receitas patrimoniais – as que o Estado aufere da venda de bens e serviços). E as receitas não efetivas? São aquelas que não aumentam o património financeiro do Estado (Ex: empréstimos). Um património é composto de um ativo e um passivo. Quando o Estado contrai um empréstimo, o ativo aumenta, mas simultaneamente abre-se um passivo. Deste modo, um empréstimo não aumenta o património do Estado. O património aumenta de um lado mas diminui do outro. Além disso, são exemplo os reembolsos que o Estado recebe dos empréstimos que fez. Quanto às despesas efetivas, estas são aquelas que diminuem o património financeiro do Estado (Ex: pagamento de ordenados da AP, realização de obras públicas). As despesas não efetivas são aquelas que não diminuem o património financeiro do Estado (Ex: empréstimos que o Estado concede, porque são uma despesa no momento em que são concedidos, e as amortizações – pagamento do empréstimo anteriormente contraído). E quanto aos juros?? Os juros, ao contrário das amortizações, quando são pagos, são uma despesa efetiva. Porquê? Porque quando paga juros por causa dos empréstimos contraídos, há extraordinárias projetem os seus efeitos para o futuro (Ex: que beneficio trouxe a guerra colonial ao Estado Português? Nenhum). O argumento da equidade intergeracional é falso. Esta conceção acaba por não ser nenhum critério. Só nos interessa ter um critério se for vinculativo. Ora, se o Governo pode controlar a classificação das despesas e das receitas, esta classificação deixa de ter qualquer utilidade. Por outro lado, permite um acesso aos empréstimos mais facilitado do que o equilíbrio efetivo. Portanto, já eliminámos 2 critérios. Precisamos de um que facilite o acesso aos empréstimos, mas sem a liberalidade que este oferece ao Governo. Aula 27/11 Critério do Equilíbrio Corrente do Orçamento Aqui, o que temos é uma conceção de equilíbrio também bastante flexível, no sentido de admissão do recurso aos empréstimos. Tanto assim é que foi o conceito de equilíbrio adotado no âmbito das FP intervencionistas. A intervenção do Estado na economia favoreceu um aumento considerável da despesa pública, isto numa linha keynesiana, que concebe o consumo e investimento como instrumentos adequados para a estabilização e regularização da economia. Em face dessa defesa de Keynes, sentiu-se a necessidade de se avançar com o equilíbrio orçamental com modos mais flexíveis, como é o caso deste critério. Lembremo-nos das perguntas que temos que fazer. Qual a classificação das receitas e despesas? Temos as despesas e receitas classificadas como correntes ou de capital. Quando é que existe equilíbrio orçamental? Quando as receitas correntes forem suficientes para cobrir as despesas correntes. Princípio da especificação → Art. 17º da Nova LEO. As despesas e as receitas são classificadas segundo um classificador económico. É ele que distingue receitas e despesas, consoante sejam correntes ou de capital. É a classificação adotada aqui. O que são despesas correntes? São aquelas que o Estado efetua na aquisição de bens consumíveis durante o período financeiro. Mas não é só isso. Também podem ser aquelas que se vão traduzir na aquisição de bens consumíveis, ou tendencialmente se vão traduzir na aquisição de bens consumíveis. Exemplos: um subsídio, já que se vai traduzir numa despesa de consumo. O pagamento de salários aos funcionários públicos, já que tendencialmente o que se recebe de salário é gasto em consumo. Temos também os custos inerentes à própria AP (luz, água, papel, material de escritório…). Quanto às despesas de capital, são aquelas que o Estado efetua em bens duradouros. Podemos tomar como sinónimo “despesas em investimento”. Além disso temos aqui despesas que contribuem para a formação do aforro. Exemplos: infraestruturas, mas também mobiliário. Portos, aeroportos, etc… também temos o reembolso dos empréstimos que o Estado previamente tenha contraído (contribui para a formação do aforro porque é uma devolução aos particulares do capital previamente amontoado, e antes de o emprestar, os particulares tiveram de o aforrar). Nesse sentido, entende-se que os credores do Estado, após serem reembolsados, destinam o dinheiro reembolsado ao aforro. Quanto às receitas correntes, são aquelas que provêm do rendimento do próprio período financeiro. Exemplo: os impostos e as taxas, as receitas patrimoniais… No entanto, podem haver reservas a esta afirmação! Nem sempre os impostos são pagos com os rendimentos, mas tendencialmente é assim. E as receitas de capital? São aquelas que não provêm do próprio período financeiro, mas do aforro (na medida em que quem não aforra não pode comprar títulos de crédito). Exemplo: os empréstimos que o Estado contrai. Estas receitas de capital normalmente são o produto da venda de títulos da dívida pública, como ações. As receitas correntes poderão ser superiores às despesas correntes não podemos é ter receitas de capital a financiar as despesas correntes. Isto implica forçosamente um equilíbrio entre receitas e despesas de capital. Porquê? Porque há equilíbrio formal do orçamento. Esta conceção vigorou em Portugal no âmbito das 2 LEOS. Era precisamente este o critério subscrito pelo Dr. Teixeira Ribeiro. Vigorou até 1991. Porque é que o Dr. preferia este critério de equilíbrio? Há 2 razões: ➢ Este é um critério que favorece largamente uma política de investimento estadual. Como todas as conceções, esta também tem uma lógica fundamental que tem como preocupação de responder quais as despesas que o Estado pode cobrir com recurso a empréstimos sem prejudicar o equilíbrio do orçamento. Neste caso, podemos cobrir todas as receitas de capital com recurso a empréstimos. Mas quais são as receitas de capital? Temos de ter isso em mente. O Estado pode socorrer-se de empréstimos para construir infraestruturas e para pagar empréstimos anteriores. Há então uma diferença abissal com o critério do orçamento efetivo. Além disso, um financiamento do endividamento das despesas em bens duradouros (investimento público) entende-se que pode repartir o encargo da aquisição dos bens duradouros ao longo do período de utilização da nova utilidade criada. Vimos, no entanto, que é possível discordar desta afirmação: dado que estamos a falar de um critério que favorece a realização e políticas keynesianas, este critério é pouco apreciado pelas ideologias neoliberais que sucederam as políticas keynesianas. ➢ A segunda razão prende-se com o facto de ter subjacente uma verdadeira logica económica. Além de favorecer o financiamento público, diz que se houver equilíbrio do orçamento corrente, o consumo e o investimento totais (as duas grandezas macroeconómicas mais importantes), em princípio, tendencialmente não se alterarão. E assim é porque este equilíbrio implica um equilíbrio do orçamento de capital. Fala-se de uma neutralidade. Mas porque é que não se alteram? Como se desenvolve esta lógica? O consumo privado desce quando o Estado cobra receitas correntes, uma vez que os privados reduzem o consumo para pagarem os impostos. Daqui resulta que as receitas correntes são receitas subtraídas do consumo dos particulares (e assim é tendencialmente). Ao mesmo tempo, havendo um equilíbrio do orçamento corrente, essa diminuição será contrabalançada pelo aumento do consumo público, já que as receitas correntes são utilizadas para financiar as despesas correntes. Isso significa que o consumo total permanece inalterado. Além disso, tal situação levaria a um forçoso equilíbrio do orçamento de capital. Temos as despesas de capital a significar a diminuição do aforro privado, e as despesas de capital a significar um aumento do aforro público do outro (na mesma medida da redução do aforro privado), o que resulta na inalterabilidade do aforro total. Também nem afetaria o investimento, já que este é função do aforro. Há comparações a fazer: Equilíbrio efetivo vs Equilíbrio corrente → temos por um lado o efetivo como um critério mais exigente, e por outro lado o financiamento publico das políticas financeiras no corrente. No entanto, não há necessariamente uma identidade entre despesas com bens duradouros e despesas com efeitos duradouros. Podemos ter despesas de consumo com efeitos duradouros, até. Além disso, há um problema da sustentabilidade da dívida pública no corrente. E porquê? A despesa pública de investimento não provoca um crescimento do PIB (construção de estradas e de aeroportos). São despesas de bens duradouros e de investimento, mas não vão provocar um aumento do PIB. Há um problema de sustentabilidade da dívida pública, já que o Estado está a contrair empréstimos para utilizar em despesas de capital que não lhe dão “lucro”. Critério do Equilíbrio do Saldo Primário do Orçamento O critério do equilíbrio do orçamento corrente foi substituído em 91 pelo critério do equilíbrio do orçamento primário. Vejamos o Art. 23º/1 da Velha LEO. O saldo primário terá de ser positivo, ou seja, as receitas efetivas do orçamento dos serviços integrados têm de ser iguais às despesas efetivas do mesmo orçamento, menos os encargos decorrentes da dívida pública (juros). Ver ainda o Art. 9º/4/5 da Velha LEO. Este critério é uma conceção de equilíbrio material, introduzido em Portugal em 1991. O critério de classificação subjacente divide entre receitas e despesas efetivas e não efetivas. Segundo este critério, o OE estará em equilíbrio quando as receitas efetivas forem suficientes para cobrir as despesas efetivas, excluindo os juros. Se digo que são excluídos os juros, significa isso que eles não vão ser pagos? Não, vão sê-lo com receitas não efetivas. Então aqui temos uma coincidência entre a classificação do critério efetivo e saldo primário, mas o critério é que muda. Este assume-se como um critério que deriva do critério do equilíbrio do orçamento efetivo. Portanto, as despesas efetivas são pagas maioritariamente com os impostos, e as despesas não efetivas serão pagas com empréstimos. Todos os anos, os encargos decorrentes da dívida pública respondem por uma importantíssima fatia do orçamento da despesa, e essa fatia não poderia ser paga por empréstimos. Isto seria uma fantasia, quase inexecutável. Convém observar que a opção legal pela consagração deste critério foi influenciada pelo elevado endividamento público, que se fazia pesar em cada OE. Ora, os juros são despesas efetivas, mas honorárias, isto é, podem ser pagas com empréstimos e não só com impostos. Os juros são inclusivamente despesas obrigatórias (Art. 16º da Velha LEO e Art. 44º/2 da Nova LEO). Quer isto dizer que é muito mais fácil apresentar um orçamento equilibrado. No Saldo Primário temos menos despesas a ser pagas com receitas efetivas, porque os juros não estão lá. Ora, os critérios do Art. 140º são só de adesão. Faz sentido falar deles depois de o Estado aderir à terceira fase da UEM? Não, porque 3 deles são política monetária e essa pertence ao BCE. Apenas a sustentabilidade das FP permanece descentralizada nos EM. Ficam esvaziados de sentido todos os outros critérios assim que o Estado entra na 3ª fase. São critérios de entrada todos, e é critério de manutenção apenas 1. No âmbito de um necessário acompanhamento orçamental dos EM, tanto antes como depois da realização da 3ª fase, os valores de referência do défice e da dívida: 3% para o défice e 60% para a dívida. A ultrapassagem destes valores pode dar origem ao início do procedimento sobre défices excessivos. Mas note-se que os valores são maleáveis. Há conceitos indeterminados que criam um campo interpretativo: Art. 126º/2 e 3. Estes valores podem ser mais maleáveis por causa das exceções inscritas neste artigo, e nessas alíneas. Ora, estes valores não têm por base uma teoria económica, e por isso é que há uma flexibilidade aliada a estes conceitos. O valor deve-se às médias que existiam quando se criaram os critérios, e só isso. Não se baseiam numa teoria económica. O que se quer reforçar é que se os valores se ultrapassarem, não é por isso que se inicia automaticamente o procedimento por défices excessivos. A Comissão é que avalia. Estes valores foram ainda definidos pela influência que se exerceu pela perspetiva económica segundo a qual a intervenção do Estado na economia deveria ser limitada. Esta é uma das razões de ser deste critério das FP – preocupação da teoria económica em limitar a capacidade de atuação económica do Estado. Outra razão de ser do critério das FP prende-se com o objetivo de garantir a não ocorrência de uma situação de insolvência dos EM, dado que se o EM entra em insolvência, isso é um grande perigo para a UE e para a UEM. A terceira razão está relacionada com o facto de o agravamento do défice poder provocar a subida da taxa de juro e influenciar negativamente o investimento privado. Porquê? “Crowding Out” ou efeito-deslocamento. O défice, no OE, significa que o Governo vai precisar de empréstimos para pagar as despesas que não consegue pagar com receitas patrimoniais. Ele vai aos mercados à procura de dinheiro. Qual a lei fundamental dos mercados? Oferta e Procura. O Estado aumenta a procura. Se a aumenta procura e a oferta se mantém, os juros sobem. Também foram definidos os critérios do défice e da dívida porque eles conseguem refletir o estado da economia nacional (4ª razão). Nota: A dívida pública é o défice do passado, e o défice de hoje é a dívida pública de amanhã. Não podemos confundir défice com dívida. O Art. 126º relata todo o procedimento que pode culminar na adoção de sanções. Muitas das questões que ele trata estão no PEC e no Protocolo nº 12. Quanto a este Protocolo, devemos reter as definições do Art. 2º (défice, investimento e dívida). Quanto ao conceito de “orçamental”, está lá para dizer que interessa à UE tudo, isto é não só o OE mas também dos Orçamentos das Regiões Autónomas, Autarquias, etc… trata-se da inclusão das contas consolidadas de todos os níveis da AP. Temos ainda definições estipuladas no PEC. Em 1999, quando acabou a 2ª fase da UEM, entramos num novo capítulo. Era preciso delinear um novo cenário, no qual iriam funcionar as economias agora integradas. As políticas económicas dos EM passariam então a ter de cumprir a título definitivo com determinadas regras resultantes da criação da UEM. Dessa forma, tornou- se imprescindível uma coordenação das políticas orçamentais, e um dos instrumentos utilizados foi a manutenção do requisito de os EM cumprirem o critério da sustentabilidade das FP. Nos nºs 9 e 11 foram estipuladas as sanções para quando os EM não cumpram o procedimento relativo aos défices excessivos. No PEC estipula-se que os Estados devem ter orçamentos equilibrados ou excedentários, para não haver flutuações imprevistas de conjuntura, isto é, os Estados precaviam flutuações cíclicas negativas da economia. Ficam também comprometidos a adotar medidas de correção. Temos, então, 2 vertentes: uma vertente preventiva e uma vertente corretiva. O Reg. 1466/97 tem o mecanismo da prevenção. Por sua vez, o Reg. 1467/97 diz respeito à clarificação do processo estipulado no Art. 126º, sendo então correspondente ao “braço corretivo”. Mas e quanto aos prazos? O PEC foi revisto por 2 vezes (2005 e 2011). As alterações de 2005 não são expressivas, tendo apenas como objetivo a flexibilização do PEC (e dos seus prazos). Também se afastou a possibilidade de aplicar sanções quando os países atravessassem um período de estagnação ou de crescimento negativo. É como se se criasse “um PEC light”. Na sequência da crise financeira de 2008, temos a reforma de 2011. Esta relacionada com o imperativo de se demonstrar um cumprimento das políticas orçamentais. Criou-se o Semestre Europeu. No Reg. 1466/97, 1-a foi criado o Semestre Europeu. Estas reformas fizeram parte do Six Pack, já que eram 4 Regulamentos e 2 Diretivas, e o Two Pack. O PEC era estruturado por 4 elementos: definição do défice e dívida excessivos, o braço preventivo, o braço corretivo e ainda as Sanções (que podem ser de ordem pecuniária). As sanções são tidas como a “bomba nuclear”, isto é, existem para não serem utilizadas. Nota: saber o que é o “Semestre Europeu” → Regulamento 1466/97; e saber o que é o OMP (objetivo de médio prazo). Aula 11/12 Resta-nos falar sobre o TECG na área do Euro. É um dos principais e mais recentes desenvolvimentos em matéria de exigência de equilíbrio orçamental. Foi celebrado em 2 de Março de 2012. Tem este nome pomposo, mas é mais conhecido como Tratado Orçamental ou Pacto Orçamental (mas este título é apenas o título III deste Tratado, embora seja a sua parte mais importante). Há que fazer uma observação. Vínhamos falando do equilíbrio orçamental perante o DUE. Sucede que o TECG não é propriamente DUE, não integra o acervo comunitário. Apesar de dizer respeito à UEM, devido a alguns obstáculos, este Tratado acabou por ser alcançado à margem da UE, enquanto instrumento de Direito Internacional. Aliás, o Art. 2º TECG tem como epígrafe “compatibilidade e relação com o direito da União. Tecendo uma opinião crítica, este Tratado nem deveria resultar de um Regulamento nem de uma Diretiva, mas de uma verdadeira revisão dos Tratados que instauram a União, mesmo que tivesse que conter algumas cláusulas de exceção (na medida em que 2 EM se opuseram – Reino Unido e República Checa). Continuando, e aproveitando a designação do Tratado, dizemos que ele consagra regras reforçar a coordenação de políticas económicas e melhorar a governação da zona Euro. No código genético deste tratado está a ideia de que os problemas económicos Da UE radicam do défice orçamental e do fracasso do PEC, pelo que tem de se assegurar uma política económica adequada. Entre as razões do fracasso, citam-se o grande número de situações excecionais nele previstas, e até imprecisas. Ele padece dos mesmos vícios de que alegadamente padece o PEC. Além disso, o falhanço também é dito que se deve ao facto de ele estipular normas de muito difícil cumprimento (tal como o PEC). Obviamente, este Tratado também de fica a dever à deflagração da crise da dívida soberana na UE. Os EM da UEM estão obrigados a respeitar os critérios do défice e da dívida pública. Com o Tratado Orçamental, criam-se mecanismos de correção automáticos para os países cumprirem com as suas obrigações – Ex: o valor da dívida deixa de ser uma valor tendencial e passa a ser vinculativo (Art. 4º TECG). Exemplo: imaginemos que a dívida pública é de 80%. Ultrapassa em 20% o valor de referência. Ora, 20%/20 dá 1% ao ano. O Tratado Orçamental estabelece que os Orçamentos Nacionais devem ser excedentários (Art. 3º/1-a). No Art. 3º/1-b está representado o limite do défice. O Art. 3º/1-c representa uma exceção, assim como a alínea d). Aqui temos um de um conceito impreciso: “significativamente inferior a 60%”. O Art. 3º/3-a define o que se deve entender por Saldo Estrutural. É o défice orçamental verificável numa situação hipotética de pleno emprego na economia (menos as variações cíclicas e as medidas extraordinárias). Um dos desafios na determinação do Saldo Estrutural é a determinação do ciclo económico por que passa a economia. O Saldo Estrutural apenas com algum desfasamento temporal poderia ser mais objetivamente calculado. Ele exige o cálculo do hiato do produto (diferença entre o produto real e o produto potencial). Sendo esta determinação necessária, resulta daqui que o Saldo Estrutural está dependente deste e, por isso, não é diretamente observável. É precisamente a avaliação do hiato que se traduz bastante difícil de ser realizada em tempo real, e que permitiria avaliar os movimentos cíclicos da economia. Uma das componentes do Saldo Estrutural é precisamente a parte das medidas cíclicas. O cálculo é não só difícil mas controverso, sendo que a OCDE tem uma metodologia, a Comissão Europeia tem outra e o BCE tem outra. Devido à exigência de se eliminar os ciclos económicos, o cálculo deste saldo depende muito dos modelos económicos para estimar o produto potencial. A não observância dos limites estruturais (0,5, podendo ser 1,5 em casos excecionais) dá origem automaticamente a um mecanismo de correção (Art. 3º/1-e TECG). Note-se que os EM têm de transpor os critérios do Tratado no OJ nacional – Art. 3º/2 TECG. Em Portugal, foi introduzido na CRP e na LEO (lei de valor reforçado). O Tratado Orçamental é expressão de um constitucionalismo financeiro. Este deriva do modelo e da experiência constitucional alemã, que apresenta um limite do défice na CRP. Veja-se que aqui exige-se um Saldo Estrutural, mas na LEO o que se exige é um Saldo Estrutural Primário Corrigido. Parece até haver uma incompatibilidade entre o que está na LEO e no Tratado Orçamental. Em sede de exame, devemos responder como havendo um Saldo Estrutural apenas. Atribui-se ao TJUE competência para ajuizar sobre o cumprimento ou incumprimento do Art. 3º/1 que impõe o Saldo Estrutural, e se o TJUE se pronunciar pelo incumprimento em algum Estado, ao nível constitucional, pode sentenciá-lo ao pagamento de sanções pecuniárias – Art. 8º TECG. elaboração do parecer sobre a Conta Geral do Estado. Ressalve-se ainda que ele nem sempre foi independente, surgindo esta independência com a CRP de 76. Os seus Juízes Conselheiros devem gozar de autonomia e todas as garantias de independência, tal qual os juízes dos demais tribunais do Estado. Note-se que a independência do Tribunal de Contas, como é entendida em Portugal, não o é em todos os países. Repare-se nos países anglo-saxónicos: aqui há um auditor geral, nomeado pelo Parlamento, e exerce as suas funções de perto com o Parlamento, preservando a sua independência. São órgãos auxiliares do poder legislativo. No entanto, note-se que tem havido uma tendência de afirmação de soluções mistas. E por isso verifica-se uma tendência de aproximação ao modelo de auditorias gerais. Há uma aproximação entre os sistemas. Na sequência do Art. 209º CRP vem o Art. 214º CRP, que qualifica o Tribunal de Contas como órgão supremo (… ver artigo…). Então cabe-nos analisar as demais atribuições do Tribunal de Contas. Vejamos assim o Art. 58º/6 Velha LEO. Este remete para a LOPTC (“respetiva legislação”). Mas é só o Tribunal de Contas? Vejamos o Art. 58º/7 – compete também a outros tribunais (administrativos e fiscais, e judiciais)! Quanto ao momento da fiscalização, esta pode ser prévia, concomitante e sucessiva. Mas denotemos outras competências do Tribunal de Contas: efetivação das responsabilidades financeiras (que não iremos tratar) e a função de colaborador ou consultor da AR no contexto do controlo político (que se faz através de um controlo sucessivo jurisdicional). Sobre esta relação enquanto colaborador da AR, convém que se digam mais algumas coisas, embora este seja um assunto ao qual vamos regressar ao tratar do controlo político. Segundo o Art. 5º/1 LOPTC, na alínea a), o Tribunal de Contas deve dar parecer sobre a Conta Geral do Estado. Complementando este artigo, temos o Art. 41º LOPTC. Convém enfatizar que há um domínio muito vasto a propósito do qual é necessário que o Tribunal dê parecer. Quando ele transmite o parecer à AR, fá-lo com elementos que permitem que este órgão de soberania faça uma apreciação política fundamentada sobre a execução orçamental a que a CGE diz respeito. No que respeita aos aspetos técnicos, a AR depende deste parecer. A sua relação é ainda evidenciada no Art. 59º/7 LOPTC – a AR pode solicitar uma série de contas, entre as quais a análise da CGE (ver também a alínea 5). Existe esta simbiose entre a AR e o Tribunal de Contas. Regressando aqueles 3 tipos de controlo jurisdicional, temos o prévio (Art. 44º/1/2 LOPTC). Este prende-se com o controlo da legalidade e do cabimento orçamental. O que se pretende é que o Tribunal de Contas seja capaz de obstar a continuidade de um dado procedimento e evitar a constituição de encargos indevidos por parte do Estado. Como resultado, podemos ter a não conceção do visto (ver epígrafe dos artigos). Uma vez realizada esta fiscalização, podemos ter a concessão ou não do visto (Art. 44º/3 LOPTC), e o Art. 45º a indicar que a não conceção implica a ineficácia jurídica. A fiscalização prévia encontra-se também introdutoriamente prevista no Art. 5º/1-c LOPTC. Vejamos ainda o Art. 46º, que determina os casos em que há incidência de fiscalização prévia, e o Art. 47º e 48º a determinarem os casos de isenção e de dispensa da fiscalização prévia, que se justificam pela natureza, finalidade ou montante que esteja em causa em determinado ato ou contrato, ou ainda por urgência na prática do ato. Note-se, no entanto, que a fiscalização prévia já foi muito mais relevante, isto porque ao abrigo de uma tendência recente tem havido uma diminuição da necessidade de visto pelo tribunal de Contas, uma vez que segundo uma cultura de gestão, os gestores devem poder gozar de autonomia e autorresponsabilidade. Por outro lado, nota-se um aumento da relevância das fiscalizações concomitante e sucessiva. A concomitante subconstancia-se na realização de auditorias a respeito da atividade financeira do Estado durante a sua execução - Art. 49º LOPCT. Há que analisar este artigo, mas não o faremos aqui. Deveremos fazer remissão do Art. 49º/1-a para o Art. 77º e 77º LOPTC, que determinam a competência das secções do Tribunal de Contas. Finalmente, quanto à Fiscalização Sucessiva, esta está retratada no Art. 50º e ss., sendo este primeiro o artigo em que ela se encontra essencialmente desenhada. Por sua vez, este artigo apresenta um elenco das entidades que têm de prestar contas ao Tribunal de Contas em sede de fiscalização sucessiva. Neste contexto, fala-se na avaliação da legalidade, mas também da economia, eficiência e eficácia da gestão financeira. Concorrem também o Art. 5º/1-f e Art. 41º/2 LOPTC. O Tribunal de Contas não se limita a realizar um mero controlo de legalidade, mas também um controlo substantivo e de natureza económica, nomeadamente das despesas públicas. Estas preocupações da boa gestão financeira, naturalmente, tenderam a ser mais relevantes no contexto de período de crise económica recente, em que as despesas tendem a aumentar e as receitas mais escassas. Resumindo, o controlo financeiro hoje, em todas as modalidade, não basta com a simples legalidade formal, mas diz respeito às consequências que estas medidas têm. Assim, reforçou-se a competência e importância do Tribunal de Contas. O Controlo Político é exercido pela AR e, como sucede com a jurisdicional, pode ser efetuado de forma prévia, concomitante ou sucessiva – Art. 69º Velha LEO. Mas como é exercido? A AR é responsável por votar o OE, enquanto ainda é uma proposta de lei. Daqui pode resultar o quê? Pode ser votado e aprovado, votado e aprovado com alterações, ou votado e rejeitado. O Governo deve apresentar contas provisórias – Art. 81º LOPTC – é o controlo concomitante. Mas ele pode ainda ser sucessivo: está relacionado com a avaliação da Conta Geral do Estado. Além disso, a AR é assistida pelo Tribunal de Contas – Art. 107º CRP. A complementar este artigo, temos o Art. 59º/2 Velha LEO. Mesmo na esfera do poder político, o Tribunal de Contas surge como órgão supremo do controlo da legalidade das contas públicas, já que a AR não avalia a CGE sem o parecer do Tribunal de Contas. A Conta não é apenas um registo da execução orçamental, mas é também um instrumento de controlo das operações de execução do OE e, nesse sentido, é um meio de responsabilização dos agentes públicos no contexto da fiscalização sucessiva. A AR pode desencadear assim um processo de responsabilização política do Governo ou dos seus membros – Art. 70º Velha LEO. Em último caso, esta responsabilização pode culminar numa moção de censura. Refira-se que este processo deve ser efetivado o mais celeremente possível, porque se o Governo mudar, qual é o sentido de responsabilizar os seus membros? O Art. 59º/3 Velha LEO determina um dever especial de informação do Governo, que o obriga a enviar à AR todos os elementos informativos essenciais a habilitar e controlar de modo efetivo a execução do OE. A somar a isso, o Art. 59º/6 Velha LEO vem determinar que a AR pode solicitar o Governo à prestação de informações complementares.