Plano de Assistência social, Manual de Classificação e Reconhecimento de Padrões. Universidade não é definido
Daiane.Fabri
Daiane.Fabri10 de março de 2017

Plano de Assistência social, Manual de Classificação e Reconhecimento de Padrões. Universidade não é definido

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Assistência social que trabalha em políticas públicas
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II PLANO DECENAL DA ASSISTÊNCIA SOCIAL (2016/2026)

“Proteção Social para todos/as os/as brasileiros/as”

PARTE I

EXPEDIENTE

Presidenta da República Federativa do Brasil/Dilma Rousseff

Vice-Presidente da República Federativa do Brasil/Michel Temer

Ministra do Desenvolvimento Social e Combate à Fome/Tereza Campello

Secretário Executivo/Marcelo Cardona Rocha

Secretária Executiva Adjunta/Natasha Rodenbush Valente

Secretária Nacional de Assistência Social/Ieda Maria Nobre de Castro

Secretária Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional/Arnoldo Anacleto de Campos

Secretário Nacional de Renda e Cidadania/ Tiago Falcão Silva

Secretário Nacional de Avaliação e Gestão da Informação/Paulo de Martino Jannuzzi

SECRETARIA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

Secretário Adjunto/José Dirceu Galão Júnior

Diretor de Gestão do Sistema Único de Assistência Social/José Ferreira da Crus

Diretora de Proteção Social Básica/Léa Lucia Cecílio Braga

Diretora de Proteção Social Especial/Telma Maranho Gomes

Diretora de Benefícios Assistenciais/Maria José de Freitas

Diretora de Rede Socioassistencial Privada do SUAS/Bárbara Pincowsca Cardoso Campos

Diretora Executiva do Fundo Nacional de Assistência Social/Dulcelena Alves Vaz Martins

SECRETARIA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – SNAS/MDS

FICHA TÉCNICA

ORGANIZAÇÃO

Ieda Maria Nobre de Castro

José Ferreira da Crus

COORDENAÇÃO TÉCNICA

José Ferreira da Crus

REDAÇÃO

Bárbara Pincowsca Cardoso Campos

Ieda Maria Nobre de Castro

José Ferreira da Crus

Juliana Maria Fernandes Pereira

Lea Lúcia Cecílio Braga

Maria José de Freitas

Telma Maranho Gomes

Paula Montagner

REVISÃO FINAL

Ieda Maria Nobre de Castro

José Ferreira da Crus

CONTRIBUIÇÕES / MDS

Secretaria Nacional de Assistência Social – SNAS/MDS

Secretaria Nacional de Renda de Cidadania – SENARC/MDS

Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação – SAGI/MDS

Membros do GT MDS Plano Decenal (relação anexa)

Participantes da Oficina: Plano Decenal (relação anexa)

CONTRIBUIÇÕES / EXTERNAS

Aldaíza Sposati

Carola Arregui

Dirce Koga

Edval Bernardino Campos

José Maestro de Queiroz

Jucimeri Isolda Silveira

Maria Luiza Do Amaral Rizzotti

Núcleo de Estudos e Pesquisa em Seguridade e Assistência Social – NEPSAS/PUC/SP

SUMÁRIO

1. Apresentação ............................................................................................................ 1

2. Assistência Social Pública: ACESSÍVEL PARA TODOS ................................................. 2

3. A primeira década do SUAS ....................................................................................... 5

3.1. O processo de construção das bases para a implantação do SUAS ...................... 5

3.2. A implementação do SUAS e as Agendas Estratégicas do Governo Federal ......... 8

3.3. Resultados da primeira década do SUAS ............................................................. 14

4. DIRETRIZES E OBJETIVOS ESTRATÉGICOS ................................................................ 21

5. METAS DO PLANO NACIONAL DA ASSISTÊNCIA SOCIAL ............................................ 28

6. Monitoramento e Avaliação ....................................................................................... 44

7. Referência Bibliográfica .............................................................................................. 46

8. Parte II/Diagnóstico....................................................................................................48

9. Anexo I......................................................................................................................137

10. Anexo II...................................................................................................................139

1

1. Apresentação

O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS, por intermédio da Secretaria

Nacional de Assistência Social – SNAS, encaminha ao Conselho Nacional de Assistência Social a

proposta de redação do Plano Decenal (2016-2026), em cumprimento a sua atribuição junto à

formulação do planejamento da política.

Este documento, intitulado II Plano Decenal da Assistência Social (2016-2026): “Proteção Social

para todos (as) os (as) brasileiros (as)” reforça o compromisso desta política com a garantia dos

direitos socioassistenciais, com a gestão compartilhada, democrática e participativa e com a

transparência pública. Sua elaboração expressa um novo estágio de amadurecimento do Sistema

Único de Assistência Social – SUAS.

Ao longo da última década, a convergência de esforços para a construção da arquitetura institucional

do Sistema e para sua implantação resultou numa presença robusta da Assistência Social em todo o

país. Trata-se de um período histórico que demarca uma inflexão na trajetória desta área no Brasil,

durante o qual foram construídas as bases necessárias à consolidação da Assistência Social como

política pública de direito. Estes resultados foram viabilizados graças à priorização da política na

agenda do governo federal, aos compromissos firmados entre os entes federados e à

institucionalização de espaços de diálogo que possibilitaram a negociação interfederativa, a

participação e o controle social.

O planejamento de longo prazo constitui tarefa bastante desafiadora no campo das políticas

públicas. No caso da Assistência Social, o Plano Decenal e a cultura do planejamento encontram

respaldo na NOB/SUAS/2012.

A elaboração da proposta ora apresentada está ancorada nas deliberações da X Conferência Nacional

de Assistência Social. Além do processo conferencial 2015, também contribuíram para enriquecer

este planejamento os debates realizados, em 2016, nos Encontros Regionais do Colegiado Nacional

dos Gestores Municipais da Assistência Social – CONGEMAS.

Soma-se a este processo as iniciativas da SNAS, que constituiu um Grupo de Trabalho – com

representantes das diferentes Secretarias do Ministério, para a discussão do Plano Decenal e

mobilização das discussões nos Encontros Regionais – e realizou duas oficinas para a discussão das

Diretrizes e Objetivos Estratégicos do Plano Decenal, as quais contaram com a participação dos

integrantes deste GT, além de outros representantes do Ministério e especialistas convidados.

Ancorada na participação social e na construção coletiva, a proposta do Plano Decenal (2016-2026)

reflete os anseios da área de aprimoramento do SUAS e de fortalecimento da capacidade de resposta

da política às necessidades sociais da sociedade brasileira. A Assistência Social acessível a todos (as)

os (as) brasileiros (os), considerando as diversidades e especificidades de públicos e territórios, é o

horizonte que se projeta para orientar a próxima década.

2

2. Assistência Social Pública: ACESSÍVEL PARA TODOS

A partir da Constituição Federal de 1988, a assistência social conquistou um novo patamar

político-institucional no Brasil ao ser incorporada como parte integrante da Seguridade

Social, assumindo status de política pública de direito, a ser assegurado pelo Estado

brasileiro.

Embora a constitucionalidade do direito socioassistencial tenha sido um passo importante,

não foi suficiente para garantir a realização da potencial transformação da assistência social

em política pública, democrática, participativa e republicana, em contraposição às práticas,

clientelistas e paternalistas que vigoraram historicamente na área.

O divisor de águas na estruturação da política de Assistência Social como política pública

veio com o advento da IV Conferência Nacional de Assistência Social, ocorrida em Brasília,

em 2003, que teve como tema “Assistência Social como Política de Inclusão: Uma nova

agenda para a cidadania – LOAS 10 anos”. A partir de um amplo processo de mobilização

social e debate, o Brasil decidiu romper, definitivamente, com a lógica voluntarista no campo

socioassistencial. E os resultados da IV Conferência Nacional tornaram possível o início da

implantação do Sistema Único da Assistência Social – SUAS, como modelo de organização e

gestão das ofertas da proteção social não contributiva.

A PNAS/2004 – aprovada por meio da Resolução do Conselho Nacional de Assistência Social

– CNAS nº. 145, de 15 de outubro de 2004 – estabeleceu as bases e eixos estruturantes para

a implantação do SUAS no Brasil, cuja operacionalidade veio traduzida na Norma

Operacional Básica do SUAS – NOB SUAS/2005, aprovada pela Resolução CNAS nº. 130 de 15

de julho de 2005. Estas foram as normativas estruturantes no processo de adesão dos entes

federados ao novo modelo de organização e gestão da assistência social em todo o país,

impulsionando o movimento de enraizamento da política de Assistência Social no campo do

direito.

A partir de então, criaram-se as bases para superar o velho modelo assistencialista, até

então pautado na preponderância emergencial expressa em ações pontuais após a

desproteção social revelada. A opção pelo SUAS reflete a primazia da responsabilidade

pública de Estado, materializada em ações concretas resultantes de cooperação entre os

entes federados para assegurar o direito de acesso à renda, à acolhida e ao convívio a todos

os cidadãos em situações de desproteção social geradas por vulnerabilidades e/ou risco

pessoal e social. Trata-se de modelo adotado para dar organicidade à atenção pública a

famílias e indivíduos excluídos historicamente do acesso a direitos ou com direitos violados.

3

Em sequência a esse movimento democrático, participativo e de construção coletiva, a V

Conferência Nacional de Assistência Social foi realizada em 2005 para atender aos objetivos

propostos pelo CNAS:

• Consolidar a política de assistência social como direito do cidadão, a partir do decálogo dos direitos socioassistenciais; • Construir o comando único, com unidade no conteúdo da política e padronização nacional de nomenclaturas da rede socioassistencial; • Implementar, até 2015, o padrão básico do SUAS em todos os municípios brasileiros e pactuar metas e compromissos, envolvendo entes federados e a sociedade civil; • Firmar o compromisso da política com o desenvolvimento social, considerando, dentre outros aspectos, as metas sociais do milênio e os programas Fome Zero e Bolsa Família; e • Estabelecer diretrizes para a política de recursos humanos do SUAS.

Em resposta a esses objetivos, as deliberações da V Conferência ofereceram as bases para a

formulação do I PLANO DECENAL DA ASSISTÊNCIA SOCIAL – PLANO SUAS 10.

Ao longo de 2006 foram realizados estudos com o objetivo de subsidiar o processo de elaboração do Plano Decenal. Em 2007, a Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) apresentou ao CNAS subsídios para a elaboração do Plano Decenal SUAS-Plano 10. Naquele ano, o Plano Decenal foi tema de debate nas Conferências e a VI Conferência Nacional deliberou metas e estratégias que deveriam ser agregadas àquelas já apresentada pela SNAS ao Conselho. Com esta etapa concluiu-se o processo de elaboração do documento “Plano Decenal SUAS-Plano 10”. Ao revisitar os debates na VI Conferência Nacional de Assistência Social e os documentos que tratam do processo de elaboração do I Plano Decenal é possível identificar algumas questões centrais para a política, à época, dentre as quais se destacam:

Superar velhas concepções e o legado assistencialista, consolidando a assistência social como política pública de direito do cidadão;

Criar bases legais e normativas para assegurar a sustentação institucional necessária ao SUAS e as condições para sua implantação;

Implantar o SUAS, com definição de territórios da assistência social, de modo a aproximar as provisões dos cidadãos e ampliar o acesso a serviços e benefícios;

Imprimir uma nova lógica nas ofertas – considerando a matricialidade sociofamiliar e a territorialização – e no financiamento, com definição de corresponsabilidade dos entes, repasse fundo-a-fundo de caráter continuado, pactuação de critérios de partilha de recursos e ampliação do repasse federal, de modo a induzir a implementação de novos serviços no país;

Estruturar a gestão e o controle social, com: profissionalização da área; mecanismos e instrumentos para o planejamento, o monitoramento e a avaliação; fortalecimento das instâncias de pactuação e de deliberação; e aprimoramento do pacto federativo, dos compromissos e das responsabilidades dos entes com a gestão compartilhada;

Construir a intersetorialidade, com as demais políticas, com o Sistema de Justiça, o Ministério Público e a sociedade civil organizada, criando bases para o conhecimento

4

das especificidades da política de assistência social e para o desenvolvimento do trabalho em rede nos territórios.

O Plano Decenal (2005-2015) inaugurou um novo estágio no movimento de consolidação da

assistência social no campo das políticas sociais, conferindo-lhe uma nova perspectiva: a

ruptura com o paradigma das ações emergenciais voltada somente para a redução de danos

à sobrevivência, por meio da introdução da assistência social orientada ao desenvolvimento

social e à prevenção, com capacidade institucionalizada de adotar ações preventivas para

reduzir, e até superar, as ocorrências danosas à vida, à justiça social e à dignidade humana.

Concluída a vigência do I Plano Nacional da Assistência Social, pode-se afirmar que o

principal objetivo que sintetiza o conjunto de metas previstas foi, sem dúvida, alcançado: a

criação e implantação do Sistema público de proteção social, de natureza não contributiva,

em um país de dimensões continentais, diverso e desigual, organizando benefícios e

serviços, como provisões públicas, em todos os municípios brasileiros.

As Conferências Nacionais de 2009, 2011 e 2013 pautaram temas relevantes e articulados

com o I Plano Decenal da Assistência Social e atualizaram os grandes desafios colocados para

a área em cada biênio de implantação do SUAS.

Em 2015, o CNAS pautou para o processo conferencial a avaliação do I Plano Decenal e a

definição de prioridades para a construção do II Plano Decenal da Assistência Social (2016 –

2026), com o tema “Consolidar o SUAS de vez, rumo a 2026” e lema “Pacto Republicano no

SUAS rumo a 2026: O SUAS que temos e o SUAS que queremos”.

Em 2015 a Secretaria Nacional de Assistência Social instituiu um Grupo de Trabalho com o objetivo de analisar a implementação das metas e estratégias do Plano Decenal, o que possibilitou a identificação de conquistas estruturantes e daqueles temas que permanecem na agenda, como a ampliação da oferta e reordenamento dos serviços para pessoas idosas e pessoas com deficiência. Os resultados desta análise foram debatidos com o CNAS e agregaram aprendizagem para a construção das prioridades estratégicas para a próxima década.

Em continuidade ao processo, foram definidos três subtemas estratégicos para mobilizar o

debate na X Conferência Nacional de Assistência Social: a) o enfrentamento das situações de

desproteções sociais e a cobertura dos serviços, programas, projetos, benefícios e

transferência de renda nos territórios; b) o pacto federativo e a consolidação do SUAS; e, c)

o fortalecimento da participação e do controle social para a gestão democrática. Estes

subtemas foram organizados a partir das seguintes dimensões: a) Dignidade Humana e

Justiça Social, princípios fundamentais para a consolidação do SUAS no pacto federativo; b)

Participação Social como Fundamento do Pacto Federativo no SUAS; c) Primazia da

Responsabilidade do Estado – por um SUAS público, universal, federativo e republicano; d)

qualificação do trabalho no SUAS na consolidação do pacto federativo; e, e) Assistência

Social é Direito no âmbito do pacto federativo.

5

O processo conferencial de 2015, resultante das conferências municipais, do Distrito Federal,

estaduais e nacional impulsionou um amplo debate e análise sobre os primeiros 10 anos do

SUAS em busca de elementos que pudessem subsidiar o planejamento da próxima década.

Foram aprovadas na X Conferência Nacional de Assistência Social 111 deliberações que vocalizaram, de forma bastante expressiva, a demanda de visibilidade de novos segmentos e de atenção às diversidades e especificidades de públicos e territórios. Dentre outros aspectos também emergiram do processo questões relativas à garantia de acesso a serviços e benefícios, ao aprimoramento da gestão, à qualificação das ofertas, às responsabilidades dos entes no pacto federativo, aos trabalhadores do SUAS e à revisão e/ou atualização de normativos, ao fortalecimento da intersetorialidade, da participação e do controle social.

A análise sobre o conjunto de deliberações desnudam velhas e novas formas de

desproteções, apontando as conquistas alcançadas ao longo de uma década e os inúmeros

desafios para que a assistência social pública seja acessível a todos/as.

3. A primeira década do SUAS

3.1. O processo de construção das bases para a implantação do SUAS

As primeiras Conferências Nacionais de Assistência Social forneceram o alicerce para a

construção das bases do SUAS no Brasil, com destaque para a IV Conferência Nacional,

realizada em 2003. Merece destaque a principal deliberação desta Conferência, traduzida no

eixo “GESTÃO E ORGANIZAÇÃO: PLANEJAR LOCALMENTE PARA DESCENTRALIZAR E

DEMOCRATIZAR O DIREITO”:

Construir uma agenda para 2004, para que, sob a coordenação do Ministério da Assistência Social, seja implantado/implementado o Sistema Único de Assistência Social – SUAS de forma descentralizada, regionalizada e hierarquizada, com base no território. O Plano Nacional de Assistência Social deve ser a tradução da implantação do SUAS, deixando claro a estratégia de implantação (com prazos e metas). Antes de ser deliberado pelo Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS deve haver amplo debate com gestores e conselhos do DF, estaduais e municipais. A proposta do SUAS deve: a) definir competências, atribuições, fontes e formas de financiamento nas três esferas de governo bem como a definição de serviços regionais e municipais de Assistência Social, com participação popular e aprovação dos Conselhos, definindo competências, atribuições, fonte e formas de financiamento dos três níveis de governo, acompanhado da implementação de Centros/Unidades Municipais e regionais de Assistência Social;

6

Outras deliberações também tiveram destaque, como a reivindicação da inexigibilidade da

Certidão Negativa de Débito – CND para os repasses relativos à assistência social; a

transformação de programas considerados relevantes em serviços de ação continuada; e a

priorização de implantação de ações voltadas à família e à juventude.

Nessa direção, uma das primeiras iniciativas em 2004, fundante para o processo de

implantação do SUAS no Brasil, foi a edição da Portaria MDS nº 080/2004, que estabeleceu

uma nova relação, mais ágil, com os munícipios contemplados com o financiamento dos

serviços de ação continuada. Para materializar esta iniciativa inédita no campo da assistência

social, foi necessário promover discussões e providências em torno da implantação do

Sistema Nacional de Informação do SUAS e desenvolvimento do INFOSUAS.

Destaca-se, neste processo, a edição do Decreto nº. 5085, de 19 de maio de 2004, que

viabilizou o reconhecimento dos Programas de Atendimento Integral à família (PAIF) e de

Combate ao Abuso e à Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes (Sentinela) como

serviços socioassistenciais de ação continuada. Estavam lançadas, assim, as bases para a

garantia da não interrupção destes serviços em uma área historicamente marcada pela

descontinuidade das ofertas.

Em sequência, também foram essenciais as seguintes iniciativas:

 Edição de Medida Provisória nº. 190, convertida na Lei nº 10.954/2004, que isenta a

assistência social da exigibilidade da Certidão Negativa de Débito – CND para a

efetivação dos repasses de recursos relativos ao seu financiamento entre os entes

federados, regularizando o repasse para cerca de 800 munícipios;

 Edição da Portaria MDS nº 736, de 15 de novembro de 2004, que estabeleceu

procedimentos relativos à transferência automática e regular de recursos financeiros

do Fundo Nacional de Assistência Social – FNAS para os Fundos Estaduais, por meio

do sistema informatizado SUASWEB, que atendeu, ainda, à demanda da participação

direta dos municípios brasileiros na confecção de Planos de Ação 2005; e,

 Regularização e agilidade dos repasses de recursos aos munícipios para

cofinanciamento dos serviços e programas da assistência social, cujo atraso chegava

a 80% dos munícipios no início de 2004, tendo em vista sua operacionalização via

relação convenial.

Concomitante, estava em curso a elaboração do novo texto para a Política Nacional de

Assistência Social (PNAS) e o debate republicano em todos os estados da federação da sua

versão preliminar. Como mencionado, é a partir de 2004, com a aprovação pelo CNAS do

texto da PNAS/2004 – que reúne princípios, diretrizes, objetivos e ações da assistência

social, organizados por níveis de complexidade, proteção social básica e especial – que se

tem o ponto de partida para a implantação do SUAS no território nacional.

7

A operacionalização das ofertas da política no SUAS foi traduzida no texto da

NOBSUAS/2005, fruto de amplo debate na sociedade. Em 15 de julho de 2005, com a

aprovação desta norma, iniciou-se o processo de adesão dos municípios brasileiros ao novo

modelo de gestão da assistência social – gestão inicial, básica e plena –, fortalecendo o papel

das Comissões Intergestores Bipartite – CIB’s, que tinham a responsabilidade de aferir e

habilitar os municípios ao SUAS.

Estas duas normativas foram cruciais para elevar a assistência social a um novo patamar, de

política pública de Estado, o que implica enraizamento institucional de permanência,

continuidade e consolidação deste novo modelo de gestão. Buscou-se implementar um

sistema público de proteção social que instituísse um modo de gestão compartilhada,

cofinanciado, de cooperação técnica entre os entes federativos, hierarquizando as ações,

uniformizando conceitos no sentido de classificação dos serviços específicos de assistência

social, estabelecendo, assim, o lugar próprio da rede socioassistencial.

A questão de recursos humanos adquire destaque especial após a aprovação da PNAS/2004

e da NOBSUAS/2005. Ressignificar a política pública de assistência social implica tratar a

questão de recursos humanos como estratégica, por não haver tecnologias substitutivas do

trabalho humano nessa área (SPOSATI, 2016). Este movimento ganha força com a

aprovação, pelo CNAS, da Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do SUAS – NOB-

RH/SUAS, por meio da Resolução CNAS n. 269, de 13 de dezembro de 2006.

Cabe destacar que a V Conferência Nacional de Assistência Social (2005) demonstrou a

defasagem da força de trabalho da assistência social. Revelava-se um quantitativo reduzido

e frágil em qualidade, além da presença de um número expressivo de voluntários na área. O

direito socioassistencial público, constitucional e reclamável deve ser mediado por

profissionais com expertise, qualificação e valorização, direção traduzida na NOB-RH/SUAS.

Destaca-se, nesse processo de construção das bases estruturantes do SUAS, ainda, a

aprovação pelo CNAS da Resolução n. 109, 11 de dezembro de 2009, que aprova a

Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais. Esta normativa define o rol de oferta e

delimita o campo específico da assistência social, ao estabelecer as nomenclaturas dos

serviços, descrição, usuários, objetivos, provisões, aquisições dos usuários, condições e

formas de acesso, unidade, período de funcionamento, abrangência, articulação em rede e o

impacto social esperado.

Todo este percurso normativo sustentou, de 2005 a 2011, a implantação do SUAS no Brasil.

Estas conquistas no campo socioassistencial foram incorporadas à Lei Orgânica da

Assistência Social – LOAS (Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993), com as alterações

trazidas pela Lei n º 12.435, de 6 de julho de 2011, a chamada Lei do SUAS. Este foi, sem

8

dúvida, mais um marco histórico da política pública de assistência social. Com esta nova Lei,

o SUAS passou a integrar plenamente o escopo da LOAS, assegurando reconhecimento no

plano legal das responsabilidades, competências, organização, cofinanciamento e

mecanismos para a provisão de recursos necessários ao funcionamento das ofertas e

proteções do Sistema. A LOAS passou a abrigar, ainda, as unidades públicas de referência, os

serviços, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, o Índice de Gestão Descentralizado

– IGD e a possibilidade de utilização do cofinanciamento federal para o pagamento dos

profissionais integrantes das equipes de referência de proteção social básica e especial do

SUAS, responsáveis pela gestão e provimento dos serviços.

Com esta envergadura legislativa, tornou-se necessária a revisão da NOB-SUAS/2005, tendo

em vista que a LOAS atualizada, em seu art. 6º, §2º, afirmou que o SUAS é integrado pelos

entes federativos, pelos respectivos conselhos de assistência social e pelas entidades e

organizações de assistência social. Assim, iniciou-se um processo de formulação, construção

coletiva, pactuação e deliberação do texto da nova Norma Operacional Básica do SUAS –

NOB-SUAS/2012, aprovada pela Resolução CNAS n. 33, de 12 de dezembro de 2012.

Esta normativa institui a cultura do planejamento na assistência social e inova ao estabelecer

os pactos de aprimoramento do SUAS, rompendo com a lógica de adesão dos municípios ao

SUAS. Os níveis de gestão – previstos na NOB/SUAS 2005 – não se confundem com os tipos

de gestão definidos por meio do pacto de aprimoramento do SUAS, à luz do art. 24, inciso II

da NOB-SUAS/2012. Reafirma, ainda, que, os entes que integram o SUAS devem ser

agrupados a partir da apuração do Índice de Desenvolvimento do SUAS – IDSUAS. Assim, os

tipos de gestão refletem as competências dos entes, ao passo que os níveis de gestão

traduzem o estágio de organização do SUAS em cada ente federativo.

O SUAS foi e é uma opção pela assistência social como política inserida no sistema federativo

e assentada nas instâncias de participação e de controle social nas diferentes esferas de

governo. E este foi o caminho que permitiu a efetivação de um conjunto de direitos sociais e

a conquista de avanços sociais que marcaram o país nos últimos 10 anos.

3.2. A implementação do SUAS e as Agendas Estratégicas do Governo Federal

O Brasil encontrado no ano de 2003 refletia uma ruptura com princípios e diretrizes da Carta

Constitucional de 1988, materializada em um significativo desmonte das estruturas públicas,

mesmo as de Seguridade Social, fruto de um perverso consenso norteado pela privatização

dos serviços públicos e o enxugamento do Estado. O combate à pobreza era visto então como

uma função externa às políticas sociais. Fundos específicos e estruturas institucionais

precárias foram criados adotando como mérito a solidariedade e a filantropia, com papel de

encobrir a função e dever do Estado neste campo.

9

O país convivia, assim, com grandes contingentes populacionais sem condições de acessar

bens e serviços, fragilidades de estratégias de combate à fome e à pobreza e uma agenda

social fragmentada, desarticulada, com ações pontuais, ancoradas em programas e projetos

que se iniciavam e diluíam no tempo.

Iniciou-se aí a construção de uma nova agenda social para atacar o problema da fome no

país, com a criação do Programa Fome Zero, envolvendo um conjunto de ações emergenciais

e estruturantes que intensificou o enfrentamento da pobreza e a ampliação do acesso a

direitos como saúde, assistência social e alimentação saudável e adequada às famílias mais

pobres e vulneráveis.

Este Programa assumiu como princípios a transversalidade e a intersetorialidade das ações

estatais nas diferentes esferas de governo; o desenvolvimento de ações conjuntas entre o

Estado e a sociedade; e a superação das desigualdades econômicas, sociais, de gênero e

raça. O Fome Zero, formado por um conjunto de programas de diversos órgãos do governo,

tinha por objetivo a inclusão social das famílias brasileiras, articulando programas e ações

organizados integradamente por vários Ministérios e órgãos em torno do eixo fundamental

do combate à fome (BRASIL, p. 14-19, 2010).

O Programa Fome Zero, lançado em 2003, foi fundamental para impulsionar o início de

implantação do SUAS no Brasil. No primeiro ano, todo o esforço foi voltado à unificação dos

programas de transferência de renda existentes no país - marcados pela fragmentação,

sobreposição, caráter pontual, isolados e com baixa cobertura. A primeira iniciativa, então,

foi de criar o Programa Bolsa Família – PBF, programa de transferência condicionada de

renda, dirigido às famílias pobres e extremamente pobres do Brasil, por meio da Medida

Provisória n. 132/2003. O PBF associa o benefício financeiro ao acesso a direitos sociais

básicos como educação, saúde, assistência social e segurança alimentar, dentre outros.

A partir de então, criaram-se as condições favoráveis para que se erguesse em seguida o

Sistema Único de Assistência Social – SUAS. Com inúmeros desafios próprios de um país com

alta densidade populacional, acentuada heterogeneidade, elevados índices de desigualdades

sociais e quase nenhuma institucionalidade no campo da assistência social, é nesse período

que se estende até 2009, que ocorreram importantes conquistas na proteção social

brasileira.

De 2003 a 2009, houve avanços importantes para a estruturação da arquitetura e a

institucionalização do Sistema, destacando-se: a evolução dos recursos do governo federal e

a implementação do cofinanciamento federal com repasses fundo-a-fundo, de forma regular

e automática; a adesão de 99,4% dos municípios brasileiros e dos 26 estados e o Distrito

Federal ao Sistema; a realização de quatro processos de conferências nacionais, que

culminaram na elaboração do Projeto de Lei nº 3077/2008 (PL SUAS), aprovado e

sancionado por meio da Lei nº 12.435/2011; a aprovação e sanção da Lei nº 12.101, de 27 de

novembro de 2009, que versa sobre a Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência

10

Social; a celebração dos Pactos de Aprimoramento da Gestão dos estados e do Distrito

Federal e dos Municípios; a criação e institucionalização do CensoSUAS, uma ferramenta

eletrônica de monitoramento e avaliação da gestão, unidades e serviços socioassistenciais; a

implantação da Rede SUAS e de seus sistemas; e a definição de normativos estratégicos de

regulação do SUAS, com destaque para a PNAS, a NOB/SUAS, a NOB/SUAS-RH e a Tipificação

Nacional dos Serviços Socioassistenciais.

O Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (Cadastro Único) foi instituído

em 2001 como instrumento de identificação e caracterização socioeconômica das famílias

brasileiras de baixa renda, visando possibilitar a integração de programas sociais nas

diferentes esferas de governo – União, estados, Distrito Federal e municípios. No entanto,

apenas em 2003, com a criação do PBF, que passou a utilizar os dados do Cadastro Único,

ocorreu a efetiva implementação do Cadastro Único, que se estrutura então para viabilizar a

expansão do PBF. Em julho de 2007, foi publicado novo decreto sobre o Cadastro Único

(Decreto nº 6.135/2007), que revogou o anterior e reafirmou o uso obrigatório do

instrumento para a seleção de beneficiários e integração de programas do Governo Federal

voltados ao atendimento das famílias de baixa renda.

No processo de institucionalização do Cadastro Único, os municípios assumiram a tarefa de

cadastrar as famílias, o que foi viabilizado pela rede da Assistência Social local que se

estruturava no âmbito do SUAS. A partir do lançamento do Plano Brasil Sem Miséria (BSM)

em 2011 - com foco no enfrentamento da extrema pobreza, e no âmbito do qual o Cadastro

Único foi definido como instrumento de identificação do público-alvo - houve uma

ampliação do uso do Cadastro Único por outros programas sociais, bem como uma

intensificação no processo de qualificação dos dados das famílias cadastradas. Em dezembro

de 2015 estavam cadastradas mais de 27 milhões de famílias de baixa renda, sendo que mais

de 70% delas tiveram atualização cadastral nos últimos dois anos, proporcionando

informações para mais de 30 programas federais que se utilizam do Cadastro Único.

Em 2010 tiveram início as discussões sobre os desafios e próximos passos necessários para

garantir a continuidade da redução da pobreza e da desigualdade social no Brasil. A

construção da agenda do Plano Brasil Sem Miséria – BSM, lançado em 2011, partiu do

acúmulo das políticas sociais desenvolvidas a partir de 2003, dando continuidade às

experiências bem sucedidas e buscando aperfeiçoá-las.

Foram cinco as grandes inflexões feitas com o Brasil Sem Miséria, que alteraram e

aceleraram o curso das políticas sociais no Brasil, em especial da Assistência Social, a saber:

1) o estabelecimento da linha de extrema pobreza como referencial para a articulação das

políticas sociais voltadas à redução da pobreza; 2) o estabelecimento de meta de

universalização dessas políticas para a população em situação de extrema pobreza; 3) a

necessidade de mudança de postura do Estado – Estado Ativo, com base na compreensão de

11

que os mais pobres, exatamente pelo nível de exclusão, abandono, desinformação e

isolamento, detêm menores condições de exigir e acessar direitos; 4) o estabelecimento de

um novo desenho para o Programa Bolsa Família, para complementar a renda das famílias

de forma a garantir que - considerando a renda familiar e o benefício do Bolsa Família -

nenhum brasileiro recebesse menos de R$ 70 por mês; e, 5) a implementação de estratégia

para ampliar a inclusão econômica das famílias em situação de pobreza e extrema pobreza,

baseada na criação de oportunidades para empregos e empreendedorismo.

Assim, o Brasil Sem Miséria foi organizado em torno de três eixos: a) a garantia de renda,

para superação imediata da situação de extrema pobreza; b) o acesso a serviços públicos,

para melhorar as condições de educação, saúde e assistência social, dentre outras; e c) a

inclusão produtiva, para aumentar as capacidades e as oportunidades de trabalho e geração

de renda das famílias mais pobres do campo e das cidades.

No período de 2011 a 2014, o Plano Brasil sem Miséria retirou da situação de extrema

pobreza 22 milhões de pessoas. Em 2014, o Brasil saiu do Mapa Mundial da Fome, resultado

estruturante que se relaciona tanto com as metas do I Plano Decenal quanto com os

Objetivos de Desenvolvimento do Milênio. Estes resultados demonstram a importância que

a esfera federal tem dado ao enfrentamento da pobreza e à redução da desigualdade social

no país. Mais do que a segurança de renda, uma ação integrada e intersetorial, impulsionada

nos últimos anos pelo BSM, garantiu às populações mais vulneráveis o acesso a serviços

públicos e direitos. E, nesse processo, a política de assistência social tem sido fundamental

ao prestar atendimento e acompanhamento às famílias e indivíduos em situação de

vulnerabilidade e risco pessoal e social, com violação de direitos.

Uma das ações estratégicas da agenda do Plano Brasil Sem Miséria foi a expressiva

ampliação da rede de proteção social, alcançando todos os municípios, estados e o Distrito

Federal, com a oferta de serviços e benefícios socioassistenciais. Também ganharam

destaque, neste contexto, as políticas voltadas para públicos específicos, de natureza

transversal, como as dirigidas à população negra, em situação de rua, os povos e

comunidades tradicionais e os setores marcados por situações de miséria, abrindo um campo

relevante para o desenvolvimento de políticas inclusivas e, ao mesmo tempo,

desconstrutoras de processos seculares de naturalização e reprodução da pobreza e da

desigualdade (BRASIL, 2014).

Se, por um lado, o Brasil Sem Miséria impulsionou a chegada do SUAS em todo território

nacional, por outro lado, o SUAS ofereceu um ambiente institucional propício para a

implementação do Cadastro Único de Programas Sociais em nível local, como uma interface

direta com as famílias de baixa renda, por meio de suas equipes de referência de proteção

social e equipamentos públicos estatais, em especial os Centros de Referência de Assistência

Social – CRAS (JACCOUD, p.642, 2014). De fato, é principalmente no âmbito do CRAS e pela

atuação de suas equipes que ações estratégicas do Programa Bolsa Família são realizadas:

12

cadastramento e atualização cadastral das famílias em situação de pobreza;

acompanhamento das famílias beneficiárias em descumprimento de condicionalidades; e

inclusão destas nos serviços socioassistenciais em função das vulnerabilidades identificadas,

dentre outras.

Além dos CRAS, alguns municípios contam também com postos exclusivos de atendimento

do Cadastro Único e do PBF, que fazem interlocução direta com as equipes dos CRAS. A

maioria destes postos também está vinculada às Secretarias de Assistência Social, uma vez

que esta área constituiu-se como a responsável, nos municípios, pela Gestão do Cadastro

Único.

No que diz respeito à rede socioassistencial, ao adotar a perspectiva do Estado Ativo o BSM

viabilizou a adoção de estratégias inovadoras no âmbito da Proteção Social Básica. A doação,

pelo MDS, das lanchas1 da Assistência Social para municípios da Amazônia Legal e Pantanal e

a destinação de recursos federais para apoiar o serviço de equipes volantes possibilitaram a

busca ativa e a inserção no Cadastro Único de 1,5 milhão de famílias em situação de extrema

pobreza2. Isto significou, além da garantia da segurança de renda, a viabilização do acesso a

serviços e direitos a populações vulneráveis que vivem em locais isolados3 e estavam, até

então, invisíveis para o Estado. O BSM destinou recursos, ainda, para a ampliação da

cobertura de CRAS e para o Programa Acessuas Trabalho.

Instituído pela Resolução CNAS n° 18, de 24 de maio de 2012, tendo como referência a

Resolução CNAS nº 33/2011, o Programa Acessuas Trabalho articula ações intersetoriais –

com destaque para o PRONATEC - com o objetivo de promover o acesso de pessoas em

situação de vulnerabilidade e / ou risco social ao mundo do trabalho, a partir do

desenvolvimento de ações de mobilização, encaminhamento para cursos de qualificação e

formação profissional, inclusão produtiva e serviços de intermediação de mão de obra. A

partir de 2013, o Programa BPC Trabalho passou a ser implementado de forma articulada ao

Acessuas Trabalho.

Além do investimento na Proteção Social Básica, o Brasil Sem Miséria viabilizou avanços no

âmbito da Proteção Social Especial, com a ampliação da cobertura dos CREAS - municipais

nas localidades com mais de 20 mil habitantes e regionais nos municípios de menor porte.

Outro destaque foi o incremento do cofinanciamento federal para os serviços para pessoas

em situação de rua nos municípios com maior concentração desta demanda. Assim, houve

ampliação da oferta do Serviço Especializado para População em Situação de Rua –

desenvolvido pelos Centros de Referência da População de Rua, Centro POP – e da cobertura

e reordenamento dos Serviços de Acolhimento.

1 Construídas a partir de parceria entre o MDS e a Marinha do Brasil.

2 Considerando período de junho de 2011 a novembro de 2015. Fonte: SESEP/MDS.

3 Como ribeirinhos, quilombolas e indígenas.

13

O reordenamento dos serviços de acolhimento para crianças, adolescentes e jovens também

foi prioridade nesse período. O incremento do cofinanciamento federal contou com forte

adesão dos municípios, com destaque para as regiões norte e nordeste – nas quais foi

viabilizada a implantação destes serviços em localidades onde, até então, inexistiam. Além

disso, estados também apoiaram o processo de reordenamento, resultando no

compromisso compartilhado entre os entes de qualificação desta rede - governamental e

não governamental – demarcando, assim, uma conquista histórica no país.

A regionalização da oferta de serviços da proteção social especial alcançou, além dos CREAS

Regionais, a implantação de serviços regionalizados de acolhimento para crianças,

adolescentes e jovens, executados pelos Estados, visando a cobertura nos municípios com

população inferior a 50 mil habitantes que ainda não contavam com esta oferta. Além disso,

também se avançou na estratégia de regionalização dos serviços de acolhimento para

adultos e famílias, com o enfoque para o atendimento a migrantes.

Outra estratégia importante de melhoria da qualidade da oferta dos serviços

socioassistenciais foi o processo de redesenho do Programa de Erradicação do Trabalho

Infantil – PETI, impulsionado pela análise dos dados do IBGE quanto às situações de trabalho

infantil que ainda persistem, após importante trajetória de redução desta realidade no país.

Além do incremento nas estratégias intersetoriais e na gestão do Programa, o Serviço de

Convivência e Fortalecimento de Vínculos foi reordenado. Estas medidas reforçaram os

recursos para a prevenção, identificação e enfrentamento do trabalho infantil.

Convergindo esforços, o Programa Crack, É possível Vencer4 – lançado em dezembro de

2011 - apoiou a ampliação da oferta do Serviço Especializado de Abordagem Social e

incentivou a atuação conjunta, nos territórios, com as equipes do Consultório na Rua, da

política de saúde. Estruturado em três eixos - Cuidado, Autoridade e Prevenção. O Programa

somou novas iniciativas às ações estratégicas de fortalecimento da rede socioassistencial

adotadas, em 2010, pelo Plano Integrado de Enfrentamento ao Crack e outras Drogas5, que

viabilizou uma expressiva ampliação da cobertura de CRAS e CREAS municipais – neste caso

com oferta do PAEFI e do Serviço de Proteção Social a Adolescentes em Cumprimento de

Medidas Socioeducativas de Liberdade Assistida e de Prestação de Serviços à Comunidade –

e início do cofinanciamento da oferta de serviços pelos Centros POP.

Finalmente, o Plano Viver Sem Limite6, lançado em novembro de 2011, com a finalidade de

promover o exercício dos direitos das pessoas com deficiência, por meio da integração de

ações intersetoriais, viabilizou o início do reordenamento de práticas históricas no âmbito da

Assistência Social. Assim, MDS e Governos Estaduais apoiaram a implementação das

4Decreto nº 7.637, de 08 de dezembro de 20115 Decreto nº 7.179, de 20 de maio de 2010.

6 Decreto nº 7.612, de 17 de novembro de 2011.

14

Residências Inclusivas e dos Centros Dia de Referência. As Residências Inclusivas constituem

serviços de acolhimento de jovens e adultos com deficiência em situação de dependência de

cuidados que não dispõem de condições de autossustentabilidade, em situação de

abandono, violência e/ou acolhidos em instituições totais, segregadoras. O Centro Dia de

Referência, por sua vez, tem como objetivo promover a autonomia e a melhoria da

qualidade de vida de pessoas com deficiência em situação de dependência e de seus

familiares; contribuir para superar as situações violadoras de direitos; prevenir o isolamento

e a segregação dos usuários; além de fortalecer a convivência familiar e comunitária e a

prevenção da institucionalização. Também integrou o Plano Viver Sem Limite, o Programa

BPC na Escola. Instituído pela Portaria Interministerial MDS/MEC/MS/SDH nº. 18/2007 e

destinado, preferencialmente, aos beneficiários do BPC com idade até 18 anos o Programa

articula ações intersetoriais com o objetivo de favorecer o acesso das crianças e

adolescentes com deficiência à rede regular de ensino e proporcionar a experiência de

convívio entre os estudantes e o respeito à diversidade. O cruzamento entre as bases de

dados do BPC (DATAPREV/MPS) e do EducaCenso (INEP/MEC) identificou, em 2007, que

apenas 21% dos beneficiários do BPC com até 18 anos se encontravam matriculados. Em

2013, novo cruzamento revelou uma evolução significativa deste percentual: 63% se

encontravam matriculados na rede escolar.

Nesta última década, as agendas estratégicas priorizadas pelo Governo Federal passaram a

incorporar o SUAS e apresentaram resultados importantes para a sociedade brasileira. Nesse

período, as políticas sociais brasileiras assistiram a outra construção original: o

aparecimento, a expansão em grande escala e a consolidação do SUAS em todo o território

nacional. Esta conquista é percebida não só pela institucionalidade alcançada, pela

expressiva capilaridade da rede socioassistencial, mas também pelo avanço do orçamento

da área – de 11,5 bilhões de reais em 2002, o orçamento do Ministério passou para 68

bilhões em 2015.

3.3. Resultados da primeira década do SUAS

A ampliação da Proteção Social à população brasileira, conquista inovadora e civilizatória,

ganhou presença e escala de cobertura em todo o território nacional ao longo da última

década, com a implantação do SUAS, modelo de gestão da política pública de assistência

social.

Como mencionado, a partir de 2004 houve um expressivo investimento em equipamentos

públicos estatais, em recursos humanos, na integração de serviços e benefícios, em novos

sistemas de informação, monitoramento e avaliação das ofertas socioassistenciais e,

sobretudo, na integração com as demais políticas públicas. Os avanços são evidenciados em

15

inúmeros resultados, ancorados nas diretrizes, princípios e metas do I Plano Decenal da

Assistência Social.

A estruturação e implantação do SUAS no país ao longo do período abrangido pelo I Plano

Decenal (2005-2015) alcançou uma expressiva ampliação da rede socioassistencial. Em 2015,

mais de 10 mil Centros de Referência, básicos e especializados, já estavam implantados no

Brasil, considerando CRAS, CREAS e Centro Pop. Além das unidades públicas estatais, 18,5

mil entidades e organizações de assistência social, inscritas nos Conselhos Municipais de

Assistência Social e do Distrito Federal e no Cadastro Nacional de Entidades de Assistência

Social (CNEAS), complementam e fortalecem a capacidade do SUAS de atender às demandas

e necessidades sociais da população brasileira.

O objetivo de estruturar a rede da proteção social básica e assegurar atenções, para além do

emergencial e das situações de risco pessoal e social já instaladas, foi atingido, consolidando

a prevenção como uma nova perspectiva no campo socioassistencial. De acordo com dados

do Censo SUAS (2014), a Proteção Social Básica do SUAS já alcançava todos os municípios

brasileiros, com mais de 8 mil CRAS com oferta do PAIF, do Serviço de Convivência e

Fortalecimento de Vínculos (SCFV) e benefícios continuados e eventuais. É importante

relembrar, ainda, que ao longo da vigência do I Plano Decenal.

Foi nesse período que se extinguiu também a Bolsa Agente Jovem, introduzindo no

Programa Bolsa Família (PBF) o benefício variável jovem (BVJ), e se viabilizou a integração

PETI/Bolsa, resultados do esforço de unificação das transferências de renda no PBF. No que

diz respeito à segurança de renda, há que se destacar que de 2005 a 2014 houve um

crescimento de 56,6% das famílias beneficiárias do PBF e de 81% dos beneficiários do BPC

que, em 2016, atingiram, respectivamente, 13,9 milhões de famílias beneficiárias e 4,2

milhões de beneficiários (idosos e pessoas com deficiência). No caso do BPC foi assegurada,

ainda, a previsão constitucional de sua vinculação ao salário mínimo.

Ao longo da vigência do Plano Decenal (2005-2015) também foi estruturada a rede da

Proteção Social Especial, assegurando a oferta de atenção especializada a indivíduos e

famílias em situação de risco pessoal e social, com violação de direitos. Em 2015, os CREAS já

alcançavam praticamente todos os municípios com mais de 20 mil habitantes, com oferta do

Serviço de Proteção e Atendimento Especializado às Famílias e Indivíduos (PAEFI) a diversos

segmentos, para além de crianças e adolescentes, atendendo às metas incorporadas no

Plano Decenal. A implementação destas unidades viabilizou, ainda, a oferta no SUAS do

acompanhamento de adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa e, por

conseguinte, a municipalização deste serviço – outra meta incluída no Plano Decenal. Ainda

em 2015, de acordo com o Censo SUAS, mais de 3 mil municípios já contavam com a oferta

do Serviço de Proteção e Atendimento ao Adolescente em Cumprimento de Medida

Socioeducativa de Liberdade Assistida (LA) e de Prestação de Serviços à Comunidade (PSC).

16

A prioridade do governo brasileiro dada ao enfrentamento do trabalho infantil teve

impactos altamente positivos na redução destas situações. Como resultado deste

enfrentamento, houve, ainda, uma profunda alteração das situações de trabalho infantil no

Brasil. Nesse sentido, na década de 90 os casos típicos de trabalho infantil no Brasil

envolviam: meninos menores de 13 anos, extremamente pobres, na área rural, em

atividades insalubres como carvoaria ou corte de cana e fora da escola. Os dados da

PNAD/IBGE de 2014 mostraram uma profunda alteração no perfil do trabalho infantil no

Brasil: adolescentes maiores de 14 anos, no meio urbano, que trabalham no comércio, em

negócios familiares, de famílias com renda per capita maior que R$ 415, sendo que a

maioria estava na escola.

Comparado a 1996, observou-se uma queda de 55% no número de crianças de 5 a 15 anos

em situação de trabalho infantil. Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios –

PNAD, havia em 2012, 1,4 milhão de crianças de 5 a 15 anos no trabalho infantil (o que

representa 3,9% do total de crianças nesta faixa etária), sendo a maioria (60%) com idades

entre 14 e 15 anos. A transferência de renda, a ampliação do acesso e permanência na

escola e o acompanhamento das famílias, perspectivas articuladas pelo PETI, contribuíram

para a redução da entrada precoce no trabalho e, portanto, proteção de crianças e

adolescentes.

Integrando a prioridade de dar visibilidade àqueles em situação de extrema pobreza e de

exclusão social, foi instituída, em 2009, a Política Nacional para a População em Situação de

Rua. Com a implementação dos Centros Pop, a ampliação do Serviço Especializado em

Abordagem Social, o reordenamento dos serviços de acolhimento e a inclusão no Cadastro

Único, os municípios e o Distrito Federal com maior incidência destas situações organizaram

as atenções necessárias para a proteção deste segmento no campo da Assistência Social.

Em 2009, o CNAS e o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente –

CONANDA aprovaram parâmetros para a oferta dos serviços de acolhimento para crianças e

adolescentes, visando sua adequação aos pressupostos do Plano Nacional de Convivência

Familiar e Comunitária e aos dispositivos do Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA.

Naquele ano, a Lei nº 12.010, de 3 de agosto de 2009, alterou o ECA para, dentre outros

aspectos, assegurar convergência dessa legislação com o Plano Nacional de Convivência

Familiar e Comunitária e o SUAS. No período de vigência do Plano Decenal, houve um

importante incremento do cofinanciamento federal, o que viabilizou o início do processo de

reordenamento destes serviços. No período também se constatou a redução do número de

crianças e adolescentes acolhidos unicamente em razão da situação de pobreza de suas

famílias. Em 2003, pesquisa realizada pelo IPEA (SILVA, 2003), por meio de parceria com o

CONANDA, identificou que a falta de recursos materiais dos pais/responsáveis foi o principal

motivo o acolhimento de 24,1% das crianças e adolescentes. A pesquisa abrangeu 589

serviços que compunham a antiga REDE SAC, cofinanciada pelo governo federal. Em 2011,

17

levantamento realizado pelo MDS, em parceria com a Fundação Oswaldo Cruz, mostrou que

a pobreza foi o principal motivo do acolhimento de 9,7% das crianças e adolescentes, dentre

aquelas atendidas nos 2.624 serviços de acolhimento institucional pesquisados

(CONSTANTINO; ASSIS; MESQUISTA, 2013; SILVA, 2003).

Em 2015, de acordo com dados do Censo SUAS, os serviços de acolhimento da Proteção

Social Especial de Alta Complexidade já estavam presentes em 89% dos municípios com mais

de 50 mil habitantes, totalizando oferta de mais de 150 mil vagas no país, considerando os

serviços organizados para os diferentes públicos (crianças/adolescentes, mulheres, idosos,

adultos e famílias e outros).

Para o enfrentamento de situações de emergências e calamidades públicas decorrentes de

desastres, foi regulamentado o cofinanciamento federal para a oferta do Serviço de

Proteção em Situações de Calamidades Públicas e de Emergências, por meio da Portaria GM

nº 90, de 3 de setembro de 2013, garantindo aos entes com reconhecimento destes eventos

apoio técnico e financeiro para a manutenção de acolhimento provisório de famílias

desalojadas ou desabrigadas.

Anualmente mais de 1,9 milhão de famílias, média nacional, são acompanhadas, assistidas e

apoiadas pelas equipes de referência de proteção social dos serviços socioassistenciais, além

de encaminhadas para outros serviços públicos e atenções.

A implementação dessa rede socioassistencial foi possível, dentre outros fatores, graças à

significativa ampliação dos recursos do cofinanciamento federal, que saiu de 11,1 bilhões em

2003 para 73,2 bilhões em 2015, ou seja, 9,8% do orçamento da Seguridade Social,

alcançando a meta do I Plano Decenal, e ao compromisso e engajamento dos municípios e

do Distrito Federal na implementação das ofertas. O financiamento federal para o SUAS,

operado por meio de mecanismos automáticos de transferências de recursos fundo a fundo,

critérios de partilha transparentes e republicanos, fortaleceram a institucionalidade da

política pública e sua implementação republicana.

A presença da Assistência Social nos municípios representou um importante vetor, ainda,

para a estruturação do Cadastro Único e do PBF, uma vez que, ao longo da última década, a

Assistência Social se consolidou como área responsável pela gestão e operacionalização do

Cadastro e pelo acompanhamento das famílias beneficiárias do Bolsa Família. Em uma

relação de reforço mútuo, as informações do Cadastro Único também subsidiaram, além da

oferta de outros programas sociais, o planejamento da expansão e a estruturação das

ofertas no SUAS, ao permitirem a caracterização e a territorialização das famílias e

indivíduos, fomentando em todos os entes federativos a função de vigilância

socioassistencial do Sistema.

18

A Busca Ativa universalizou o acesso ao Cadastro Único entre os mais pobres e vulneráveis.

Estratégias como oficinas e mutirões permitiram incluir as populações mais vulneráveis.

Além disso, por estar presente em todos os municípios brasileiros e operado

eletronicamente, o Cadastro possui registro da identificação e da condição socioeconômica

de mais 27 milhões de famílias de baixa renda, 80 milhões de pessoas, e é hoje utilizado por

mais de 30 programas sociais. Com o Cadastro, o Brasil construiu a maior tecnologia social

do mundo para identificar as famílias e pessoas mais pobres e/ou, vulneráveis, possibilitando

visibilidade no campo das políticas públicas das diversidades étnica e cultural, das

vulnerabilidades e demandas da população brasileira.

De 2005 a 2015 houve um crescimento de 56,6%das famílias beneficiárias do PBF e de 81%

dos beneficiários do Benefício de Prestação Continuada – BPC que, em 2016, atingiram,

respectivamente, 13,9 milhões de famílias beneficiárias e 4,2 milhões de beneficiários

(pessoas idosas e pessoas com deficiência). No caso do BPC foi assegurada sua vinculação ao

salário mínimo, garantindo a substituição da renda da família daqueles que não foram

protegidos pelo trabalho.

O BPC tem garantido direitos e assegurado patamares básicos e proteção social à população

idosa e às pessoas com deficiência em situação de pobreza. Além da garantia de renda, o

BPC também passou a atuar como um eixo estruturador da proteção social a estes públicos.

O Programa BPC na Escola tem mudado a realidade de milhares de brasileiros/as nos últimos

7 anos, alavancando de 20% para 70% o patamar de inclusão e permanência na escola das

crianças, adolescentes e jovens com deficiência beneficiários. Já o Programa BPC Trabalho

tem construído a oferta de apoios para assegurar a jovens e adultos com deficiência o direito

à socialização, à qualificação profissional e a oportunidades de participação do mundo do

trabalho.

Além da garantia de acesso à renda, o Programa Bolsa Família se consolidou como estratégia

que contribuiu para a universalização das atenções dos serviços socioassistenciais, de saúde

e da educação básica, inserindo, sobretudo, os mais pobres e vulneráveis. Ampliou, ainda,

sua meta de atendimento, manteve reajustados os valores dos benefícios, priorizando as

crianças e adolescentes, e, principalmente, passou a garantir que nenhum de seus

beneficiários tivesse menos de R$77,00 por mês como renda, avançando aceleradamente

para a erradicação da extrema pobreza no país.

A compreensão de que o enfrentamento à pobreza exige, além da segurança de renda,

também a garantia de acesso a serviços e direitos, impulsionou esforços no período para a

integração entre serviços e benefícios, e a mudança de concepção acerca do

descumprimento de condicionalidades do Programa Bolsa Família – que passou a ser

compreendido como indicador da situação de maior vulnerabilidade da família e, portanto,

da necessidade de sua priorização no atendimento e acompanhamento no SUAS. Tal

19

concepção se materializa no Protocolo de Gestão Integrada de Serviços, Benefícios e

Transferências de Renda no âmbito do SUAS, aprovado pela Resolução nº07/2009 da

Comissão Intergestores Tripartite (CIT). Para alcançar seu objetivo de integração, o Protocolo

define as competências dos entes federados, descreve procedimentos para o

acompanhamento familiar dos beneficiários pelos CRAS e CREAS, estabelece fluxo de dados

relevantes para identificação de vulnerabilidades territoriais. O Protocolo de Gestão

Integrada também apresenta indicadores para monitoramento e avaliação de seus

resultados e a previsão de uso de ferramentas informacionais já implementadas como o

Sistema de Gestão de Condicionalidades do Programa Bolsa Família (SICON) e o Sistema BPC

na escola. Assim, contribui para a gestão de informação da Vigilância Social e para a

prevenção de riscos sociais.

Finalmente, há que se mencionar que na última década houve um incremento da articulação

da Assistência Social com outras políticas públicas – sobretudo, com a Saúde, a Educação, os

Direitos Humanos, o Trabalho e a Segurança Pública – com o Sistema de Justiça e o

Ministério Público, perspectiva almejada pelo Plano Decenal. Nessa direção, as agendas

nacionais, com os Planos e Programas priorizados pelo governo federal – a exemplo do Plano

Brasil Sem Miséria, do Plano Viver sem Limite e do Programa Crack, é Possível Vencer –

impulsionaram o fortalecimento das redes em âmbito local. Esse processo tornou a

Assistência Social mais conhecida e trouxe à tona debates importantes para clarificar o papel

da política pública. Viabilizou, ainda, o início do processo de reordenamento das atenções

históricas à pessoa com deficiência – com os primeiros Centros-Dia de Referência e

Residências Inclusivas – e impulsionou a expansão da rede socioassistencial, a redução da

pobreza e da extrema pobreza e a ampliação do acesso a serviços e oportunidades,

sobretudo por intermédio do Plano BSM.

O esforço dos municípios, do Distrito Federal e Estados, envolvidos na gestão e operação do

SUAS, foi valorizado, com destaque aos recursos dos IGD’s, repassados para o apoio a gestão

do SUAS, do Programa Bolsa Família e do Cadastro Único. O aprimoramento continuado da

gestão do SUAS nos entes federativos tem sido realizado com o apoio financeiro,

possibilitando aos entes a compra de veículos, estruturação e reformas necessárias dos

equipamentos públicos, o aprimoramento dos sistemas de informação e de monitoramento,

e aquisição de tecnologias inovadoras, além de pesquisas e estudos para o aprimoramento

constante da gestão, do Cadastro Único e da qualidade da oferta de serviços e benefícios

socioassistenciais.

A evolução das equipes de profissionais do SUAS em todo o país é expressiva. Com a

promulgação da Lei 12.435/2011, que alterou a LOAS, ficou autorizada a aplicação dos

recursos federais para pagamento das equipes de referência, responsáveis pela gestão e

oferta da proteção social básica e especial, dos estados, dos municípios e Distrito Federal,

fortalecendo o processo de profissionalização da área. O contingente de trabalhadores,

20

inseridos na gestão pública da Assistência Social, já atingiu mais de 272 mil (CensoSUAS

2015) na gestão e unidades públicas estatais. Soma-se a esta força de trabalho os mais de

330 mil profissionais inseridos nas Entidades e Organizações de Assistência Social que

integram a rede de proteção socioassistencial (CensoSUAS 2011/Rede Privada). O SUAS

conta com mais de 600 mil profissionais com especialidades para garantir o direito

socioassistencial.

Cabe registrar ainda o amplo processo participativo e democrático de construção das bases

para o reconhecimento dos profissionais, categorias e área de ocupações que integram o

SUAS. Nessa direção, ganham destaque a Resolução CNAS, nº 17, de 20 de junho de 2011,

que ratifica a equipe de referência definida pela NOB-RH/SUAS e reconhece as categorias

profissionais de nível superior para atender as especificações dos serviços socioassistenciais

e das funções essenciais de gestão do SUAS e a Resolução CNAS nº 09, de 15 de abril de

2014, que ratifica e reconhece as ocupações e as áreas de ocupações profissionais de ensino

médio e fundamental do SUAS, em consonância com a NOB-RH/SUAS.

A qualificação das equipes foi objeto de atenção e priorizada no primeiro decênio do SUAS,

com a institucionalização, em 2012, do Programa Nacional de Capacitação dos

Trabalhadores do SUAS – CapacitaSUAS. Esse Programa tem financiado uma ampla rede de

146 Instituições de Ensino para capacitar gestores, trabalhadores e conselheiros em todo o

país. Com isso, procurou-se atender a oferta de serviços públicos com qualidade para o

atendimento e acompanhamento das famílias e indivíduos, por meio de trabalhadores/as

com competências e técnicas necessárias para o enfrentamento das situações de

vulnerabilidades e riscos sociais e pessoais vivenciadas por famílias e indivíduos. As ações de

capacitação e de formação estão ancoradas nos princípios e diretrizes da Política Nacional de

Educação Permanente do SUAS, aprovada por meio da Resolução CNAS nº 04, de 13 de

março de 2013, alcançando metas importantes estabelecidas no I Plano Decenal.

Destaca-se, ainda, no âmbito da Gestão do Trabalho do SUAS, a Portaria MDS nº 137, de 18

de dezembro de 2013, que institui a Mesa Nacional da Gestão do Trabalho do SUAS, com a

principal missão de pautar as questões relativas ao trabalho e aos trabalhadores do SUAS,

inaugurando na gestão pública da Assistência Social o diálogo e a negociação entre os

empregadores e trabalhadores da área. Suas principais ações foram traduzidas na Portaria

SNAS nº 11, de 11 de fevereiro de 2016, que publiciza o Regimento Interno da Mesa.

A efetivação da democracia participativa, com a representação da Sociedade Civil, foi

prioridade do governo brasileiro. No campo da Assistência Social houve grandes avanços. Em

2004, Decreto Presidencial garantiu autonomia ao processo de escolha dos representantes

da sociedade civil para o CNAS, ampliando e fortalecendo o exercício do controle social.

Também foi resgatada a periodização bienal das Conferências de Assistência Social. As

Conferências têm sido realizadas em todo o país – mobilizadas a partir dos 5.570 munícipios,

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do Distrito Federal e 26 estados - além da Conferência Nacional, e a cada 2 anos, e tem

norteado a construção desta política pública e do SUAS. E o compromisso dos governos

democráticos e populares com a democracia participativa é expresso pelo cumprimento das

deliberações das conferências nacionais: em média 95% das deliberações das conferências

nacionais de 2005 a 2013 foram realizadas ou estão em andamento, conforme

acompanhamento feito pelo CNAS. As Conferências fazem parte da agenda de mais de 95%

dos municípios brasileiros, de todos os estados e do Distrito Federal, mobilizando cerca de

meio milhão de pessoas a cada biênio.

A partir dos avanços e mudanças que ocorreram na última década do SUAS, pode-se afirmar

que o Brasil conta com uma Política Pública de Assistência Social estruturada, com uma rede

de equipamentos presente em todo o território nacional, com garantia de atenção, cuidados

e proteção, em caráter continuado, e com orçamento expressivo. A ação pública foi

direcionada para a universalidade da demanda e das necessidades sociais, superando a

antiga prática seletiva. Trata-se de um Estado Ativo no campo da Assistência Social,

disseminando o direito à dignidade.

O compromisso da União, estados, Distrito Federal e municípios, tem sido e continuará

sendo o de efetivar os direitos socioassistenciais, universalizando o acesso ao SUAS e

ofertando atenções qualificadas. Estas conquistas visam alcançar todos/as os/as

brasileiros/as, tirando da invisibilidade segmentos ainda não alcançados pela proteção social

não contributiva, fazendo deste um país mais justo e igualitário. Assim, propõe-se como

caminho para o próximo decênio, a Assistência Social acessível para todos, operada por um

Sistema público Descentralizado, Participativo, Democrático e Republicano.

4. DIRETRIZES E OBJETIVOS ESTRATÉGICOS

A chamada do novo Plano Decenal (2016-2026) ASSISTÊNCIA SOCIAL ACESSÍVEL A TODOS se

equivale àquela adotada pelo Plano Decenal (2005-2015) COMPROMISSO ÉTICO DA

PROVISÃO DOS DIREITOS SOCIOASSITENCIAIS, o que revela a reativação dos direitos

socioassistenciais em ambos planos.A releitura do “Decálogo dos Direitos

Socioassistenciais” permite reafirmar o compromisso ético da política de Assistência Social

com o usufruto de direitos sociais e do acesso à proteção social não contributiva.

Compromisso este que exige a manutenção da rede socioassistencial e da gestão pública

democrática – operada por meio do pacto federativo, com responsabilidades

compartilhadas entre entes federados, inclusive no cofinanciamento – e aberta ao controle

social. A materialização dos direitos sociais e a provisão da proteção social não contributiva

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