Seguridade social no Brasil , Notas de estudo de Serviço Social
elisangela-tavares-4
elisangela-tavares-4

Seguridade social no Brasil , Notas de estudo de Serviço Social

20 páginas
50Números de download
1000+Número de visitas
Descrição
Seguridade social
70 pontos
Pontos de download necessários para baixar
este documento
Baixar o documento
Pré-visualização3 páginas / 20
Esta é apenas uma pré-visualização
3 mostrados em 20 páginas
Esta é apenas uma pré-visualização
3 mostrados em 20 páginas
Esta é apenas uma pré-visualização
3 mostrados em 20 páginas
Esta é apenas uma pré-visualização
3 mostrados em 20 páginas

Seguridade social no Brasil: conquistas e limites à sua efe�vação

Ivanete Bosche�

Professora do Departamento de Serviço Social da UnB

1

Seguridade social no Brasil: conquistas e limites à sua efe�vação

Introdução

Nos marcos dos países capitalistas da Europa ocidental e da América La�na, a

Seguridade Social se estrutura tendo como referência a organização social do trabalho,

apesar de cons�tuir-se de forma bastante diferenciada em cada país, em decorrência de

questões estruturais, como o grau de desenvolvimento do capitalismo e de questões

conjunturais, como a organização da classe trabalhadora. A ins�tuição da seguridade social,

como núcleo central do Estado social após a Segunda Guerra Mundial, foi determinante na

regulação das relações econômicas e sociais sob o padrão keynesiano-fordista1. Os direitos

da seguridade social,sejam aqueles baseados no modelo alemão bismarckiano, como

aqueles influenciados pelo modelo beveridgiano inglês, têm como parâmetro os direitos do

trabalho, visto que desde sua origem, esses assumem a função de garan�r bene�cios

derivados do exercício do trabalho para os trabalhadores que perderam, momentânea ou

permanentemente, sua capacidade labora�va. Historicamente, o acesso ao trabalho sempre

foi condição para garan�r o acesso à seguridade social. Por isso, muitos trabalhadores

desempregados não têm acesso a muitos direitos da seguridade social, sobretudo a

previdência, visto que essa se move pela lógica do contrato, ou do seguro social. A

seguridade social brasileira, ins�tuída com a Cons�tuição brasileira de 1988, incorporou

princípios desses dois modelos, ao restringir a previdência aos trabalhadores contribuintes,

universalizar a saúde e limitar a assistência social a quem dela necessitar. Em um contexto

de agudas desigualdades sociais, pobreza estrutural e fortes relações informais de trabalho,

esse modelo, que fica entre o seguro e a assistência, deixa sem acesso aos direitos da

seguridade social uma parcela enorme da população.

1 Sobre o modelo keynesiano-fordista, ver o texto de Elaine Behring no módulo 1 deste curso.

2

1 Princípios Estruturantes da Seguridade Social2

As primeiras inicia�vas de bene�cios previdenciários que vieram a cons�tuir a

seguridade social no século XX nasceram na Alemanha, no final do século XIX, mais

precisamente em 1883, durante o Governo do Chanceler O�o Von Bismarck, em resposta às

greves e pressões dos trabalhadores. O chamado modelo bismarckiano é considerado como

um sistema de seguros sociais, porque suas caracterís�cas assemelham-se às de seguros

privados: no que se refere aos direitos, os bene�cios cobrem principalmente (e às vezes

exclusivamente) os trabalhadores, o acesso é condicionado a uma contribuição direta

anterior e o montante das prestações é proporcional à contribuição efetuada; quanto ao

financiamento, os recursos são provenientes, fundamentalmente, da contribuição direta de

empregados e empregadores, baseada na folha de salários; em relação à gestão,

teoricamente (e originalmente), cada bene�cio é organizado em Caixas, que são geridas

pelo Estado, com par�cipação dos contribuintes, ou seja, empregadores e empregados3

(BOSCHETTI, 2003). Esse modelo orientou e ainda sustenta muitos bene�cios da

seguridade social, sobretudo, os bene�cios previdenciários.

Em outro contexto econômico e polí�co, durante a Segunda Guerra Mundial, mais

precisamente em 1942, é formulado na Inglaterra o Plano Beveridge, que apresenta crí�cas

ao modelo bismarckiano vigente até então, e propõe a ins�tuição do welfare state. No

sistema beveridgiano, os direitos têm caráter universal, des�nados a todos os cidadãos

incondicionalmente ou subme�dos a condições de recursos, mas garan�ndo mínimos

sociais a todos em condições de necessidade. O financiamento é proveniente dos impostos

2 Este item se fundamenta nas análises da autora, desenvolvidas no capítulo 1 do livro Assistência Social no

Brasil: um Direito entre originalidade e Conservadorismo, Brasília, 2003.

3 Na Alemanha e na França ainda predomina este �po de gestão, com Caixas por modalidade de seguros. As

centrais sindicais gerem as caixas, mas com forte intervenção e regulação estatal. No Brasil, essa conformação

esteve na origem da previdência social, com as caixas de aposentadorias e pensões (CAPs), organizadas por

empresas. Essas foram subs�tuídas pelos Ins�tutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), organizados por

ramo de a�vidades, durante o governo Vargas. Os IAPs foram unificados no INPS em 1966. Os trabalhadores e

empregadores foram sendo grada�vamente excluídos da gestão, que se tornou esta�zada e centralizada,

embora con�nuem sendo os principais financiadores da previdência social.

3

fiscais, e a gestão é pública, estatal. Os princípios fundamentais são a unificação

ins�tucional e uniformização dos bene�cios (BEVERIDGE, 1943; CASTEL, 1998).

Enquanto os bene�cios assegurados pelo modelo bismarckiano se des�nam a manter

a renda dos trabalhadores em momentos de risco social decorrentes da ausência de

trabalho, o modelo beveridgiano tem como principal obje�vo a luta contra a pobreza

(BEVERIDGE, 1943). As diferenças desses princípios provocaram o surgimento e ins�tuição

de diferentes modelos de seguridade social nos países capitalistas, com variações

determinadas pelas diferentes relações estabelecidas entre o Estado e as classes sociais em

cada país. Hoje, é di�cil encontrar um “modelo puro”. As polí�cas existentes e que

cons�tuem os sistemas de seguridade social em diversos países apresentam as

caracterís�cas dos dois modelos, com maior ou menor intensidade. No Brasil, os princípios

do modelo bismarckiano predominam na previdência social, e os do modelo beveridgiano

orientam o atual sistema público de saúde (com exceção do auxílio doença, �do como

seguro saúde e regido pelas regras da previdência) e de assistência social, o que faz com

que a seguridade social brasileira se situe entre o seguro e a assistência social (BOSCHETTI,

2006).

Assim, um dos pilares de estruturação da seguridade social é sua organização com

base na lógica do seguro social. Essa é a lógica que estrutura os direitos da previdência

social em pra�camente todos os países capitalistas. Em alguns países como França,

Inglaterra e Alemanha, a lógica do seguro sustenta também a polí�ca de saúde. No Brasil, a

lógica do seguro estruturou e estabeleceu os critérios de acesso da previdência e da saúde

desde a década de 1923 até a Cons�tuição de 1988. O princípio dessa lógica é garan�r

proteção, às vezes exclusivamente, e às vezes prioritariamente, ao trabalhador e à sua

família. É um �po de proteção limitada, que garante direitos apenas àquele trabalhador que

está inserido no mercado de trabalho ou que contribui mensalmente como autônomo ou

segurado especial à seguridade social.

4

Nesta lógica, só tem acesso aos direitos da seguridade social os chamados “segurados”

e seus dependentes, pois esses direitos são considerados como decorrentes do direito do

trabalho. Assim, se des�nam a quem está inserido em relações formais e estáveis de

trabalho e possuem duas caracterís�cas centrais. Primeiro são condicionados a uma

contribuição prévia, ou seja, só têm acesso aqueles que contribuem mensalmente. Segundo,

o valor dos bene�cios é proporcional à contribuição efetuada. Essa é a caracterís�ca básica

da previdência social no Brasil, que assegura aposentadorias, pensões, salário-família,

auxílio doença e outros bene�cios somente aos contribuintes e seus familiares.

Essa lógica impõe um limite estrutural para a universalização da seguridade social, em

todos os países em que se efe�vou. O acesso à seguridade social pela via do trabalho pôde

garan�r uma proteção mais universalizada nos países que garan�ram uma situação de

quase pleno emprego entre as décadas de 1940 e 1970. Sabe-se que nem os países nórdicos

e nem os países da Europa Central garan�ram o pleno emprego para todos os seus

trabalhadores, de modo que esse padrão de seguridade social, fundado na lógica do seguro,

só universaliza direitos se universalizar, igualmente, o direito ao trabalho, já que os

bene�cios são condicionados ao acesso a um trabalho estável que permita contribuir para a

seguridade social. Mas, além dessa caracterís�ca securitária, que é estruturante na

seguridade social, ela pode ter outra lógica, que é a lógica da universalização dos direitos

sem estabelecimento de contrato de seguro contribu�vo. Nessa perspec�va, os bene�cios

podem romper com a lógica do seguro e assumir uma lógica social4. Romper de que forma?

Assegurando direitos com base nas necessidades sociais, que não sejam condicionados a

uma contribuição direta prévia, que não sejam proporcionais a uma contribuição efetuada

anteriormente. A introdução e expansão dessa lógica na seguridade social nos países do

capitalismo central vêm permi�ndo a ampliação de direitos e bene�cios também para

4 Em trabalhos anteriores (BOSCHETTI, 2003 e BOSCHETTI, 2006), designei essas lógicas de lógica do seguro

e lógica da assistência e de complexo previdenciário-assistencial, referindo-me à relação existente entre

previdência e assistência no âmbito da seguridade social. Mas, tendo em vista que o que designei como lógica

da assistência pode ser confundida com a polí�ca de assistência social implementada no Brasil a par�r de

2004, passo a designar a lógica da assistência como lógica social, para evitar essa confusão, pois não se trata

do mesmo fenômeno.

5

aqueles trabalhadores que não estão inseridos no mercado de trabalho estável, ou que não

contribuem diretamente para a seguridade social, em decorrência de desemprego ou de

impossibilidade de trabalhar.

A seguridade social pode garan�r mais, ou menos, acesso a direitos, quanto mais se

desvencilhar da lógica do seguro e quanto mais assumir a lógica social. De todo modo,

ambas são profundamente dependentes da organização social do trabalho. Nos países em

que as duas lógicas convivem no âmbito da seguridade social, elas estabelecem entre si uma

relação que venho designando como sendo de atração e rejeição. É a ausência de uma

dessas lógicas que leva à necessidade e à instauração da outra lógica. Por exemplo, aqueles

trabalhadores que não estão inseridos no mercado de trabalho, que não têm acesso ao

seguro, ou à previdência social, acabam caindo em uma situação de ausência dos direitos

derivados do trabalho. Muitos deles, por não terem contribuído para a seguridade social,

chegam aos 65 anos (essa idade varia de país para país) e não têm direito à aposentadoria.

A exigência da lógica do seguro e a impossibilidade de sua manutenção para todos os

trabalhadores, sobretudo para os desempregados, empurram esse trabalhador para

demandar a outra lógica, a lógica social, do direito não contribu�vo. Assim, aqueles que não

contribuem, que não estão inseridos em uma relação de trabalho estável e que não têm

direito ao bene�cio contribu�vo, tornam-se potenciais demandantes da lógica social, do

bene�cio não contribu�vo.

Essa relação de atração e rejeição é intrínseca à concepção de seguridade social que se

ins�tuiu e se desenvolveu nos países capitalistas centrais e periféricos. Basta observar para

constatar que essa mesma lógica está presente na seguridade social brasileira, nos países da

América La�na e nos países europeus. Por outro lado, a primazia da lógica do seguro,

sobretudo nos países que não ins�tuíram uma situação de pleno emprego, ou de quase

pleno emprego, limita a lógica social e restringe a universalização da seguridade social,

ins�tuindo, muitas vezes, uma incompa�bilidade entre trabalho e direitos sociais, em

especial o direito à assistência social.

6

Conforme já apontado em trabalhos anteriores (BOSCHETTI, 2003), existe uma an�ga

tensão entre assistência social e trabalho, que não deve ser compreendida como

incompa�vel ou excludente. Esse debate é importante para balizar o sen�do de trabalho e

de assistência social que referencia as análises aqui desenvolvidas. Isso porque o trabalho

no capitalismo não é, em si, um bem. Ao contrário, o trabalho, sob relações capitalistas de

exploração, produz alienação, des�tui o homem da propriedade de sua força de trabalho,

obriga o trabalhador a submeter-se a a�vidades ignóbeis a qualquer preço (MARX, 1984).

É preciso, assim, discu�r a relação entre trabalho, assistência social e previdência,

para entender, inclusive, se o padrão de seguridade social ins�tuído em determinado país é

(ou não) capaz de impor limites à desigualdade social no capitalismo. Reconhecer o direito

à assistência social no âmbito da seguridade social não significa defender ou desejar que

essa polí�ca seja a referência para assegurar o bem-estar ou sa�sfazer às necessidades

sociais no capitalismo, pois adotar essa posição seria ter como horizonte uma sociedade de

assis�dos. Não é esse o projeto de sociedade e de direitos que orienta nossa análise5.

Reconhecer o papel do trabalho e do emprego estável na estruturação da vida e na

construção das iden�dades profissionais e sociais também não significa defender qualquer

�po de trabalho. Nesse sen�do, a mera contraposição de trabalho e assistência pode ser

simplificadora dos complexos processos sociais. Defender a seguridade social em sen�do

amplo, onde a lógica social se sobreponha à lógica securitária, requer reconhecer o espaço

da assistência social em seu âmbito, sem superes�má-la e tampouco sem discriminá-la

como um direito incompa�vel com o trabalho.

A �tulo de exemplo, nos países capitalistas do norte e centro da Europa, a situação de

quase pleno emprego vivida após a Segunda Guerra Mundial, até os anos 1970, garan�u

5 A análise aqui realizada se refere às possibilidades de reduzir as desigualdades nos marcos da sociedade

capitalista, que existem, mas são limitadas. Nos países capitalistas europeus, a expansão de direitos e polí�cas

sociais, entre as décadas de 1940 e 1970, teve a função de atendimento às necessidades básicas e redução de

desigualdades, mas não significou sua ex�nção. Para aprofundar essa perspec�va, ver Behring e Bosche�,

2006.

7

direito ao trabalho para a maioria dos trabalhadores. A seguridade social ampliada, além de

garan�r os direitos derivados do trabalho, como seguro desemprego, aposentadorias,

pensões e seguro saúde, também ins�tuiu diversos bene�cios assistenciais, com intuito de

reduzir desigualdades e responder à sa�sfação de necessidades básicas e específicas, como

por exemplo: prestações assistenciais mensais para famílias monoparentais, para pessoas

com deficiência, para idosos de baixa renda, para pagamento de aluguel a famílias de baixa

renda, entre outras. Nesse caso, os sistemas de seguridade social foram introduzindo a

lógica social de direitos não contribu�vos, que é a lógica da assistência. A seguridade social

passa a ter outra lógica de funcionamento: os trabalhadores que recebem rendimentos

abaixo de um determinado teto têm direito a receber, mensalmente, bene�cios da

seguridade social (mesmo aqueles que não contribuíram diretamente), des�nados a reduzir

o seu gasto com moradia, saúde, educação. O trabalhador desempregado, ou mesmo aquele

que tem emprego e salário, mas precisa pagar aluguel, recebe da seguridade social, como

direito à assistência social, uma prestação mensal na forma auxílio moradia, calculado em

função de seu salário, do valor do aluguel e da composição familiar. Nesse caso, a

seguridade social possui uma lógica social não securitária que torna seus bene�cios

compa�veis com o trabalho/emprego. Trata-se de um direito complementar que contribui

para a redução da desigualdade social, não sendo incompa�vel com o trabalho, e que não

deve subs�tuir o trabalho.

Com a crise vivida pelo capitalismo no início da década de 1970, a implementação de

medidas neoliberais e a incapacidade estrutural de garan�r trabalho para todos, esses

países passaram a abrandar a lógica do seguro no âmbito da seguridade social e passaram a

ins�tuir bene�cios desprovidos da exigência de prévia contribuição, sobretudo na

modalidade de programas de transferência de renda. Na situação predominante até a

década de 1970, os bene�cios assistenciais não são incompa�veis com o trabalho,

caracterizando-se como complemento importante na redução das desigualdades sociais e

sa�sfação de necessidades específicas. Por outro lado, na situação contemporânea, os

bene�cios assistenciais, sob a forma de programas de transferência de renda permanentes,

8

passam a ter um papel de “subs�tutos” dos rendimentos dos empregos inexistentes. Essa

situação atual não resolve, ao contrário, agudiza a histórica tensão entre trabalho e

assistência social, pois é a ausência de trabalho/emprego que provoca a demanda pela

expansão da assistência, sem que essa seja capaz de resolver a questão do “direito ao

trabalho” e o direito a ter direitos, nos marcos do capitalismo. Assim, a assistência social

não pode e não deve subs�tuir o trabalho, mas pode ser um elemento intrínseco de um

sistema maior de proteção social, complementar aos direitos do trabalho, podendo

contribuir para transferir renda do capital para o trabalho.

2 A Seguridade Social (não) Implementada no Brasil

No Brasil, estamos longe desse padrão de seguridade social. O capitalismo brasileiro

implantou um modelo de seguridade social sustentado predominantemente na lógica do

seguro. Desde o reconhecimento legal dos �midos e incipientes bene�cios previdenciários

com a Lei Elóy Chaves em 1923, predominou o acesso às polí�cas de previdência e de saúde

apenas para os contribuintes da previdência social. A assistência social manteve-se, ao

longo da história, como uma ação pública desprovida de reconhecimento legal como direito,

mas associada ins�tucionalmente e financeiramente à previdência social.

Foi somente com a Cons�tuição de 1988 que as polí�cas de previdência, saúde e

assistência social foram reorganizadas e re-estruturadas com novos princípios e diretrizes e

passaram a compor o sistema de seguridade social brasileiro. Apesar de ter um caráter

inovador e intencionar compor um sistema amplo de proteção social, a seguridade social

acabou se caracterizando como um sistema híbrido, que conjuga direitos derivados e

dependentes do trabalho (previdência) com direitos de caráter universal (saúde) e direitos

sele�vos (assistência). Conforme já indicado anteriormente (BOSCHETTI, 2004), aquelas

diretrizes cons�tucionais, como universalidade na cobertura, uniformidade e equivalência

dos bene�cios, sele�vidade e distribu�vidade nos bene�cios, irredu�bilidade do valor dos

bene�cios, equidade no custeio, diversidade do financiamento e caráter democrá�co e

9

descentralizado da administração (C.F, ar�go 194)6, não foram totalmente materializadas e

outras orientaram as polí�cas sociais de forma bastante diferenciada, de modo que não se

ins�tuiu um padrão de seguridade social homogêneo, integrado e ar�culado.

Esses princípios poderiam redirecionar as polí�cas de saúde, previdência e

assistência social, no sen�do de ar�culá-las e formar um sistema de seguridade social

amplo, coerente e consistente, com predomínio da lógica social e não da lógica contratual

do seguro. Isso, contudo, não ocorreu, em função de uma série de elementos conjunturais e

estruturais. A onda neoliberal que assolou o país a par�r da década de 1990 foi

determinante para o desenvolvimento de uma polí�ca econômica voltada para a

rentabilidade econômica em detrimento dos avanços sociais. A crise econômica vivida no

país foi conduzida por um Estado que não assumiu compromissos redistribu�vos e o

“conceito retardatário, híbrido, distorcido ou inconcluso da seguridade social brasileira,

conforme apontam importantes pesquisadores do tema7, encontrou dificuldades an�gas e

novas ainda maiores para se consolidar” (BEHRING e BOSCHETTI, 2006, p. 158).

Os direitos conquistados pela classe trabalhadora e inseridos na carta cons�tucional

foram subme�dos ao ajuste fiscal, provocando um quadro de retrocesso social com

aumento da extrema e da “nova” pobreza, conforme apontou Soares (2000). Na análise da

autora, em toda a América La�na, ocorre um aumento de demanda por bene�cios e

serviços, o que se explica pela permanência de “Estado de mal-estar”, em função da não

implantação ou mesmo destruição dos incipientes sistemas de seguridade social, que vivem

um processo de contenção, limitação ou desintegração (SOARES, 2000).

6 Para detalhamento destes princípios, consultar Bosche�, 2003; Vianna, 1998 e 1999, entre outros.

7 Sobre o nosso conceito �mido de Seguridade Social em comparação com o de Beveridge, consultar o texto de

Bosche� (2000 e 2006). Na mesma direção, conferir Pereira, 1996, e também a ideia de seguridade social

híbrida que está presente em nosso conceito de seguridade, segundo Fleury, 2004. Já a caracterização de uma

seguridade social tardia ou retardatária pode ser encontrada em Soares (2000) e a de sua inconclusão

encontra-se em Teixeira (1990) e Fleury (2004).

10

Assim, estabeleceu-se um sistema de seguridade social que, teoricamente, manteve o

princípio de universalidade e integralidade no âmbito da saúde com Sistema Único de

Saúde (SUS), que passou a re-estruturar, a par�r de 2004, a polí�ca de assistência social,

com base no Sistema Único de Assistência Social (SUAS), e que fortaleceu a lógica do seguro

no âmbito da previdência, sobretudo com as reformas de 1998 e 2003. A seguridade social

brasileira, desse modo, não avançou no sen�do de fortalecer a lógica social. Ao contrário,

caminhou na direção do fortalecimento da lógica do contrato, o que levou Vianna (1998) a

caracterizá-la como “americanização perversa”, visto que, em sua análise, o sistema público

foi se “‘especializando’ cada vez mais no (mau) atendimento dos muito pobres”, ao mesmo

tempo em que “o mercado de serviços médicos, assim como o de previdência, conquista

adeptos entre a classe média e o operariado” (VIANNA, 1998, p. 142)8.

Essa imbricação histórica entre elementos próprios à assistência e elementos próprios

ao seguro social poderia ter provocado a ins�tuição de uma ousada seguridade social, de

caráter universal, redistribu�va, pública, com direitos amplos fundados na cidadania. Não

foi, entretanto, o que ocorreu, e a seguridade social brasileira, ao incorporar uma tendência

de separação entre a lógica do seguro (bismarckiana) e a lógica da assistência

(beveridgiana), e não de reforço à clássica justaposição existente, acabou materializando

polí�cas com caracterís�cas próprias e específicas que mais se excluem do que se

complementam, fazendo com que, na prá�ca, o conceito de seguridade fique no meio do

caminho, entre o seguro e a assistência.

A não ins�tuição de uma “sociedade salarial” no Brasil, que se caracterizaria pela

generalização de empregos assalariados estáveis e garan�dores de direitos, faz com que

aproximadamente metade da população economicamente a�va permaneça fora do mercado

formal de trabalho e, portanto, sem garan�a de acesso aos direitos decorrentes do trabalho,

tais como salário regular, seguro-desemprego e seguro acidente de trabalho, e também

8 Sobre o sistema norte-americano, consultar Vianna (1998), p. 143 e 144.

11

daqueles da seguridade social condicionados a um emprego ou a uma contribuição como

autônomos, tais como aposentadorias e pensões, 13o salário, salário-família e auxílio-

saúde9. De acordo com a PNAD/IBGE, em 2002, entre os 40,6 milhões de não contribuintes

para a Seguridade Social, que não têm e não terão acesso aos direitos previdenciários, o

correspondente a 20,4 milhões (50,12%) não possuía rendimentos ou recebia menos de um

salário mínimo. Esses dados expressam a dramá�ca condição de desigualdade e pobreza,

bem como o limite desse modelo de seguridade social, e a perversidade da estrutura

econômico-social que produz e concentra riqueza, ao mesmo tempo em que exclui os

trabalhadores pobres de seu acesso e os confina a relações de trabalho precárias, incertas,

eventuais, de baixo rendimento e não garan�doras de direitos.

Apesar de reconhecer as conquistas da Cons�tuição no campo da seguridade social, é

impossível deixar de sinalizar seus limites estruturais na ordem capitalista. Esses se

agravam em países com condições socioeconômicas como as do Brasil, de frágil

assalariamento, baixos salários e desigualdades sociais agudas. A situação do mercado de

trabalho brasileiro, em que metade da população economicamente a�va possui relações

informais de trabalho, faz com que a seguridade social, além de contribuir para a produção

e reprodução da força de trabalho, deixe fora do acesso à previdência a população não

contribuinte e, ainda, exclui do acesso aos direitos assistenciais aqueles que podem

trabalhar. O programa de transferência de renda, que abrange trabalhadores adultos

(bolsa-família), não possui caráter de direito e seus valores, condicionalidades e forma de

gestão o colocam na órbita das polí�cas compensatórias.

A assistência social e a previdência, no âmbito da seguridade social, cons�tuem um

campo de proteção que não restringem e nem limitam a lógica de produção e reprodução

do capitalismo. No Brasil, sua lógica securitária determinante a aprisiona no rol das

9 Os dados aqui apresentados e sua análise foram desenvolvidos em Bosche�, “Assistência Social no Brasil:

um Direito entre Originalidade e Conservadorismo”, 2003a, p. 65-68. Essa condição não se modificou. Como

mostra o trabalho de Dias (2006).

12

polí�cas, que agem mais na reiteração das desigualdades sociais que na sua redução. E

mesmo essa parca conquista vem sofrendo duros golpes, que estão provocando seu

desmonte, e não sua ampliação.

3 O Permanente e Gradual Desmonte da Seguridade Social

Pra�camente todos os princípios cons�tucionais estão sendo desconsiderados

profundamente: a universalidade dos direitos, a uniformidade e equivalência dos direitos, a

diversidade de financiamento no sen�do de transferir recursos do capital para o trabalho e

a gestão democrá�ca e descentralizada. Todos esses princípios estão sendo gradualmente

diluídos em sucessivas contrarreformas ou medidas �das como de natureza técnica, mas

que, na verdade, têm um ní�do sen�do polí�co de desestruturação da seguridade social. O

princípio de sele�vidade e distribu�vidade é o único que não está sendo derruído, ao

contrário, está sendo colocado em prá�ca com bastante rigor. Os caminhos desse desmonte

seguem diferentes tendências.

O primeiro caminho do desmonte é o da desconfiguração dos direitos previstos

cons�tucionalmente. Estes não foram nem uniformizados e nem universalizados. Diversas

contrarreformas, como a da previdência de 1998, 2002 e 2003, sendo as primeiras no

Governo Fernando Henrique Cardoso e outra no Governo Lula, restringiram direitos,

reforçaram a lógica do seguro, reduziram valor de bene�cios, abriram caminho para a

priva�zação e para a expansão dos planos privados, para os fundos de pensão, ampliaram o

tempo de trabalho e contribuição para obter a aposentadoria (BOSCHETTI e SALVADOR,

2003). A tendência mais recente na previdência é a proposta de desvinculação dos

bene�cios previdenciários do salário mínimo, o que permi�ria reduzir seus valores

progressivamente10. No âmbito da polí�ca de saúde, os princípios do SUS, como

10 No momento de finalização deste texto, em agosto de 2007, essa proposta estava em discussão, com

posicionamento favorável de diversos setores conservadores, entre eles o do Ministro da Previdência, Luís

Marinho, que quando estava na presidência da CUT era contrário a tal proposição.

13

descentralização e par�cipação democrá�ca, universalização e integralidade das ações,

estão sendo diluídos pela manutenção co�diana, apenas de uma cesta básica, que não

assegura nem os atendimentos de urgência. É notória a falta de medicamento, ausência de

condições de trabalho, de orçamento e de capacidade de absorção das demandas, o que se

evidencia nas longas filas de espera por uma consulta ou internação. A polí�ca de

assistência social, por sua vez, não conseguiu superar a histórica focalização em segmentos

ditos hoje “vulneráveis” ou nas chamadas “situações de risco”. Sua abrangência é restri�va e

os bene�cios, serviços e programas não a�ngem mais do que 25% da população que teria

direito, com exceção do Bene�cio de Prestação Con�nuada (BPC) e do bolsa-família, que

vêm crescendo rapidamente nos úl�mos anos, revelando sua tendência de polí�ca de

transferência de renda. O Sistema Único de Assistência Social (SUAS) tem se caracterizado

como gestão da escassez, decorrente de uma polí�ca econômica que prioriza o pagamento

dos juros da dívida Os recursos federais repassados aos municípios para realização dos

serviços socioassistenciais (e que excluem BPC, RMV – Renda Mensal Vitalícia – e Bolsa

Família) são reduzidos e apresentam tendência decrescente no Fundo Nacional de

Assistência Social11.

O segundo caminho do desmonte é a fragilização dos espaços de par�cipação e

controle democrá�co previstos na Cons�tuição, como Conselhos e Conferências. Enquanto

instâncias delibera�vas e par�cipa�vas, os Conselhos não estão sendo consolidados.

Primeiro, pela ex�nção do Conselho Nacional de Seguridade Social, que �nha a função de

ar�cular as três polí�cas e atribuir unidade ao sistema. Em seguida, pela ex�nção dos

Conselhos locais de Previdência Social12, o que denota a intenção de centralização no

Conselho Nacional de Previdência Social. E, sobretudo, pelo movimento de

ins�tucionalização dos conselhos, quase como um setor do estado. Essas inicia�vas

11 Para uma análise detalhada do orçamento da seguridade social entre 1995 e 2005, consultar Bosche� e

Salvador, 2006.

12 Os Conselhos de Previdência foram reins�tuídos em 2004, em âmbito regional, mas com natureza mais

técnica e menos polí�ca.

14

dificultam a consolidação dos conselhos como espaço autônomo de par�cipação, controle

democrá�co e fiscalização.

A terceira, e talvez mais destru�va forma de desmonte, é a via do orçamento. As fontes

de recurso não foram diversificadas, contrariando o disposi�vo cons�tucional, e permanece

a arrecadação predominantemente sobre folha de salários. Ocorre uma usurpação de 20%

dos recursos da seguridade social para o pagamento da dívida pública por meio da

Desvinculação das Receitas da União. Em relação ao financiamento, quem paga a conta da

seguridade social é, majoritariamente, a contribuição dos empregadores e dos

trabalhadores sobre folha de salário, o que torna o financiamento regressivo, já que

sustentado nos rendimentos do trabalho. Assim, quem paga a maior parte da conta da

seguridade social são os trabalhadores, com o desconto em folha, sendo que as

contribuições sociais baseadas no lucro (CSLL) e faturamento das empresas (Cofins)

acabam sendo transferidas para as mercadorias onerando os consumidores. Do ponto de

vista das fontes de financiamento, podemos afirmar que a seguridade tem caráter

regressivo, pois não transfere renda do capital para o trabalho.

Ainda no âmbito do orçamento, outro elemento importante para compreendermos

esse processo de desmonte é conhecer o des�no dos recursos. Historicamente, a maior fa�a

de recurso do orçamento da seguridade social fica com previdência social (média de 60%),

seguida pela polí�ca de saúde (média de 14%), e, finalmente, a polí�ca de assistência, com

média de aproximadamente 6%. As análises históricas mostram o crescimento da

par�cipação percentual da assistência social e a redução da par�cipação da saúde, o que

reforça as tendências das polí�cas de seguridade social, já apontadas acima. Outra

tendência revelada na análise orçamentária é que as três polí�cas reconhecidas

cons�tucionalmente como polí�cas da seguridade social absorvem em média 80% dos

recursos, enquanto 20% são u�lizados em outras polí�cas sociais.

15

Não se pode compreender a seguridade social em sua totalidade sem entender sua

relação com a polí�ca econômica. A redução dos direitos, a restrição dos espaços

democrá�cos de controle democrá�co e as contenções dos recursos têm ín�ma relação com

a polí�ca econômica, que engole parte significa�va do orçamento da seguridade social. Os

recursos que compõem as fontes de financiamento da Seguridade Social desempenham um

papel relevante na sustentação da polí�ca econômica e social, e, desde 1994, vem

ocorrendo apropriação indevida desses recursos do Orçamento da Seguridade Social por

meio da Desvinculação das Receitas da União, que são re�dos pelo Orçamento Fiscal da

União e canalizados para a esfera financeira e geração do superavit primário. Esse

movimento cons�tui uma “perversa alquimia” (BOSCHETTI e SALVADOR, 2006), que

transforma recursos des�nados aos direitos sociais em fonte de sustentação da polí�ca

monetarista de juros altos, es�mulo à ciranda financeira.

Os caminhos do desmonte da seguridade social, apontados acima, desdobram-se em

várias trilhas. Uma é a realocação das receitas do orçamento da seguridade social pelo

Tesouro Nacional, por meio da DRU, que vem crescendo anualmente. Além do pagamento

dos encargos da dívida, os recursos desvinculados pela DRU são u�lizados para cobrir

aposentadorias do setor público, inves�mento em infraestrutura nos Estados e vale-

transporte e auxílio alimentação de servidores públicos. Outra é a baixa par�cipação do

orçamento fiscal no orçamento da seguridade social. O repasse de receitas do Tesouro

Nacional (orçamento fiscal) para a seguridade social vem sendo reduzido

progressivamente, ou seja, o recurso do orçamento fiscal, que deveria ir para a seguridade

social, conforme determinação cons�tucional, está sendo u�lizado para outras des�nações.

Uma terceira é o mecanismo da isenção fiscal, que faz com que a seguridade social tenha

enormes perdas de arrecadação. Calcula-se que seguridade social deixa de arrecadar

anualmente em torno de R$ 13 bilhões devido às renúncias previdenciárias às “en�dades

filantrópicas” (assistência, saúde e educação), micro e pequenas empresas e clubes de

futebol, segundo dados da ANFIP (2005). Ainda que legais, pois previstas em leis, essas

isenções poderiam ser limitadas de modo a assegurar maior arrecadação para a seguridade

16

social. Outra trilha de desmonte é a sonegação fiscal. Dados da ANASPS (Associação

Nacional dos Servidores da Previdência Social) revelam que, entre 2003 e 2005, o governo

acumulou R$ 100 bilhões de deficit de caixa no INSS por mo�vo de uso indevido do

orçamento da seguridade social, sendo R$ 90 bilhões em função de sonegação, evasão e

elisão contribu�va e R$ 35 bilhões em função de renúncias contribu�vas. O favorecimento

de planos privados de aposentadoria, que proliferaram após a contrarreforma da

previdência social, é outro caminho de desmonte, pois provoca uma priva�zação passiva, ao

es�mular a demanda ao setor privado, em detrimento do setor público. Em 2004, mais de

seis milhões de brasileiros(as) já haviam se associado a planos privados, o que reduz e

fragiliza a seguridade social pública.

Outras medidas de desmonte estão acontecendo intempes�vamente. Uma é a reforma

tributária, antecipada pela Emenda Cons�tucional n. 24, que abre a possibilidade para que

as contribuições sobre folha de pagamento sejam subs�tuídas por contribuições sobre o

faturamento. Isso significa que a única fonte da seguridade social que não está sujeita à

DRU, que é a contribuição sobre a folha de salários (não só do trabalhador, mas do

empregador), pode ser subs�tuída por outras fontes como a Cofins, o que pode provocar

redução do orçamento da seguridade social, já que essa fonte está sujeita à DRU. Outra é

publicação da Medida Provisória n. 258 de 16 de agosto de 2005 (aprovada no Congresso),

que provoca a fusão da Receita Federal e Previdenciária e concre�za o caixa único entre

orçamento fiscal e da seguridade social. Tal medida submete a aprovação e execução do

orçamento da seguridade social à autorização e liberação do Ministro da Fazenda,

subordinando ainda mais a Seguridade Social à austera e regressiva polí�ca fiscal em curso.

Esse quadro revela que a seguridade social brasileira, fruto das lutas e conquistas da

classe trabalhadora, é espaço de fortes disputas de recurso e de poder, cons�tuindo-se em

uma arena de conflitos. A defesa e ampliação dessas conquistas e o posicionamento

contrário às reformas neoliberais regressivas são desafios permanentes e condições para

consolidação da seguridade social pública e universal.

17

Referências

BEHRING, E. R.; BOSCHETTI, I. Polí�ca Social: fundamentos e história. São Paulo: Cortez

Editora, 2006.

BEVERIDGE, Sir W. O Plano Beveridge: relatório sobre o seguro social e serviços afins. Rio de

Janeiro: José Olympio, 1943.

BOSCHETTI, I. Previdência e Assistência: uma unidade de contrários na seguridade social.

Universidade e Sociedade. Revista da ANDES-SN, Brasília, ANDES-SN, n. 22, 2000.

______. Assistência Social no Brasil: um direito entre originalidade e conservadorismo.

Brasília: GESST/SER/UnB, 2001. (2. ed. rev. ampl. 2003)

______. Seguridade social e projeto é�co-polí�co do Serviço Social: que direitos para qual

cidadania? Serviço Social e Sociedade, São Paulo, v. 79, p. 108-132, 2004.

______. Seguridade social e trabalho: paradoxos na construção das polí�cas de previdência e

assistência social. Brasília: Letras Livres/Editora da UnB, 2006.

BOSCHETTI, I.; SALVADOR, E. da S. Orçamento da seguridade social e polí�ca econômica:

perversa alquimia. Serviço Social e Sociedade, São Paulo, v. 87, p. 25-57, 2006.

CASTEL, R. As metamorfoses da questão social: uma crônica do salário. Petrópolis: Vozes,

1998.

DIAS, A. T. “Nova” Questão Social e os Programas de Transferência de Renda

no Brasil. 221 f. 2006. Dissertação (Mestrado em Polí�ca Social) –

SER/UnB, Brasília, 2006.

FLEURY, S. A seguridade social inconclusa. In: FLEURY, S. A era FHC e o governo Lula:

transição? Brasília: Inesc, 2004.

MARX, K. Legislação fabril. Cláusulas sanitárias e educacionais e sua generalização na

Inglaterra. In: MARX, K. O capital. São Paulo: Abril Cultural, 1984. v. 1, t. II.

PEREIRA, P. A. P. A assistência social na perspec�va dos direitos: crí�ca aos padrões

dominantes de proteção aos pobres no Brasil. Brasília: Thesaurus, 1996.

SALVADOR, E. da S.; BOSCHETTI, I.; A Reforma da Previdência Social no Brasil e os Impactos

sobre o Mercado de Trabalho. Serviço Social e Sociedade, São Paulo, v. 70, p. 114-139, 2002.

18

SOARES, L. T. Os custos sociais do ajuste neoliberal na América La�na. São Paulo: Cortez,

2000.

VIANNA, M. L. T. W. A Americanização (perversa) da seguridade social no Brasil. Estratégias

de bem-estar e polí�cas públicas. Rio de Janeiro: Revan/IUPERJ/UCAM, 1998.

______. Seguridade social: três mitos e uma men�ra. Universidade e Sociedade, Brasília,

ANDES, n. 19, ago. 1999.

Até o momento nenhum comentário
Esta é apenas uma pré-visualização
3 mostrados em 20 páginas