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UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS-UFAL

FACULDADE DE SERVIÇO SOCIAL-FSSO

GISLAINE ELIZABETH NICÁCIO DE LIMA

NIEDJA TAVARES CORREIA

A ATUAL CONJUNTURA DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE EM MACEIÓ E ARAPIRACA-AL: PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL

MACEIÓ-AL

2012

GISLAINE ELIZABETH NICÁCIO DE LIMA

NIEDJA TAVARES CORREIA

1

A ATUAL CONJUNTURA DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE EM MACEIÓ E ARAPIRACA-AL: PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL

Banca Examinadora

Maceió-AL

2012

AGRADECIMENTOS

Primeiramente a Deus pela coragem, força proporcionada nos momentos de desamino e dificuldade.

À minha mãe Marinêz Tavares correia, pelo incentivo e ajuda durante todos os momentos da minha vida.

Às minhas irmãs e irmãos, pelo apoio e carinho dados ao longo da vida.

Ao meu filho Benício, por ter me mostrado a beleza e grandeza que existe a vida.

2

Aos meus amigos que sempre me apoiaram nas minhas decisões, sobretudo a minha parceira Gislayne, durante quatro anos de faculdade e também parceira na produção desse trabalho.

À orientadora Profª. Dra. Margarete Pereira Cavalcante, o nosso reconhecimento e gratidão pelas sugestões e observações propiciando a realização deste trabalho.

A todos professores do Curso de Serviço Social da Universidade Federal de Alagoas- UFAL, pelos conhecimentos passados durante toda a faculdade ampliando meus conhecimentos.

Niedja Tavares

Sou grata a Deus, por proporcionar capacidade de seguir em frente, a coragem para vencer os desafios da vida.

À minha mãe Risia Nicacio de Lima, pelo apoio e incentivo, nas minhas escolhas e ficar ao meu lado em todos os momentos.

Aos colegas e amigos, pela torcida.

A minha amiga Niedja Tavares por compartilhar comigo momentos importantes durante a faculdade e companheirismo de sempre.

Aos professores, que são exemplos de compromisso e que mostraram a beleza do Serviço Social e sua importância para a sociedade.

A minha orientadora Profª. Dra. Margarete Pereira Cavalcante, o nosso reconhecimento e gratidão pelas sugestões e observações durante todo processo que resultou nesse trabalho.

3

Gislaine Elizabeth

4

Epígrafe

"Todos os homens do mundo, na medida em que se unem entre si, em sociedade, trabalham, lutam e melhoram a si mesmos."

Antonio Gramsci

RESUMO

Este estudo tem, como objeto de pesquisa, a atual conjuntura dos Conselhos Municipais de Saúde de Arapiraca e Maceió- AL, com destaque para a efetivação da participação e o controle social. Inicialmente, foi realizado um estudo sobre a relação entre Estado e sociedade civil, através das teorias Marxista e Gramsciana, tomando também como enfoque a hegemonia, para assim abordar o controle social das classes subalternas. Logo em seguida, contextualizamos os instrumentos de controle social, usando os conselhos de saúde como nosso enfoque, traçando a sua trajetória de criação, implantação e implementação na política brasileira. Também tratamos da questão da participação social e sua importância para a efetivação do controle social. Através de uma pesquisa documental, das atas e de outros documentos dos Conselhos de Saúde de Arapiraca e Maceió, foi elaborado um histórico desses conselhos e, por fim, uma análise comparativa sobre a atuação dos conselheiros para a efetividade dos conselhos.

PALAVRAS-CHAVE: relação Estado/sociedade civil, controle social, hegemonia, participação social, conselhos municipais de saúde de Arapiraca e Maceió-AL.

5

ABSTRACT

This study has as object of research the present situation of the Municipal Health Councils of Arapiraca and Maceió-AL. Here will be highlighted the realization of the participation and the social control. At the beginning, a study was conducted about the relationship between the State and civil society, through the Gramscian and Marxist theories and highlighting the hegemony as well in order to report the social control of the subaltern classes. Shortly afterwards, we contextualize the instruments of social control by using the health councils as our focus and tracing its trajectory of creation, insertion and implementation in Brazilian politics. We also deal with the matter of social participation and its importance for the realization of social control. Through documentary research, records and other documents of the Health Council of Maceió and Arapiraca, a history of these councils was prepared and, eventually, a comparative analysis on the performance of the councilors for the effectiveness of the councils

KEYWORDS: the state / civil society, social control, hegemony, social participation,

6

SUMÁRIO

Introdução ................................................................................................. 9

Seção 1. Mecanismos de controle Social na Politica de saúde e a participação

social ................................................................................ 12

1.- As relações de Estado, Sociedade civil e o controle

social .........................................................................................................

...13

2.- Uma abordagem sócio-histórica dos conselhos de saúde e da

participação social no Brasil .............................................................20

3.- A Efetivação da participação social na saúde ..................................26

Seção 2. A Participação nos Conselhos de Saúde: Efetivando o controle

social nos Conselhos Municipais de Saúde em Maceió e Arapiraca, AL..............................................................................................................32

2.1- A Participação Social nos conselhos municipais: Um instrumento de

efetivação do Controle Social........................................................................32

2.2- Um resgate histórico dos Conselhos Municipais de Saúde em Maceió e

Arapiraca, AL.................................................................................................36

2.2.1. Conselho Municipal de Saúde de Maceió............................................36

2.2.2. Conselho Municipal de Saúde de Arapiraca........................................40

2.3- O atual nível de participação dos Conselhos Municipais de Saúde de

Maceió e Arapiraca, AL: análise comparativa ...............................................44

Considerações Finais..................................................................................49

7

Referências Bibliográficas..........................................................................51

Anexos

Introdução

A questão do controle social e participação social nas políticas vêm sendo

muito discutida em nosso país, sobretudo no que se refere ao setor saúde, uma vez

que esse se registra como parte fundamental, no período de democratização das

relações entre o Estado e a sociedade.

A essência da participação, segundo Jacobi (1993), reside na possibilidade

de os usuários não só opinarem, mas participarem efetivamente na implantação,

acompanhamento e gestão dos serviços públicos. Nesse sentido, a participação da

sociedade torna-se o fundamento das relações sociais, configurando-se mais direta

e democraticamente, assim construindo os direitos de cidadania.

Como instrumentos de participação, controle social e construção de alianças

surgem, no rol do cenário nacional brasileiro, os conselhos de saúde, nas três

esferas de governo (Nacional, Estadual e Municipal), num processo de

descentralização em conformidade com a lei nº 8.142/90, que garante a participação

no controle da política de saúde nos diversos níveis de gestão.

A partir das concepções sobre controle social e a participação, demostra-se o

objeto de estudo do presente trabalho, que tem como foco a participação social nos

conselhos locais, partindo de uma compreensão sobre participação coletiva no

âmbito do controle social para legitimação e garantia de direitos sociais a todos. Esta

pesquisa se deu quanto à apreensão da efetivação de verdadeiro controle social.

Ao tomar como objeto de estudo os Conselhos Municipais de Saúde de

Arapiraca e Maceió, buscou-se particularizar a intervenção dos trabalhadores e

usuários dentro dos conselhos municipais, para analisar a efetivação do controle e

da participação social na esfera pública de saúde.

8

Para melhor compreensão do objeto deste estudo, buscou-se

fundamentação teórica, partindo da perspectiva da relação Estado/sociedade civil e

hegemonia das classes subalternas nas teorias de Marx e Gramsci, no sentido de

que os espaços de intervenção social, como os conselhos, sejam ampliados, para

que as classes subalternas, progressivamente, tornem-se os principais atores da

realidade social.

Partindo também dos estudos de Correia (2005), sobre o controle social

inerente à relação entre Estado/Sociedade civil, pode-se constatar que o controle

social não é do Estado ou da sociedade civil e, sim, das classes sociais.

Assim, esta pesquisa tem como objetivo geral analisar a efetivação da

participação social nos Conselhos Municipais de Saúde de Arapiraca e Maceió- AL.

Tem como objetivos específicos: identificar o grau de participação dos conselheiros

dentro dos conselhos Municipais; conhecer o nível de motivação dos conselheiros de

saúde; conhecer os objetivos e a prática desenvolvida pelos Conselhos Municipais

de Saúde em Arapiraca e Maceió – AL; avaliar a participação popular dentro dos

conselhos municipais de saúde.

Para o desenvolvimento desse trabalho, foi utilizada a pesquisa bibliográfica

e documental. Na pesquisa bibliográfica, estudou-se a relação entre Estado e a

Sociedade Civil e hegemonia, nas concepções de teóricos como Marx, Hegel e

Gramsci, para compreender as relações sociais existentes e o controle social dentre

dessas relações. Conceituou-se a participação social e o controle social, como

também seus instrumentos de participação a partir de autores brasileiros, como

também foi contextualizada a criação dos conselhos de saúde, a partir da política de

saúde brasileira logo após a constituição de 1988 e das leis orgânicas

posteriormente criadas.

Para a realização da pesquisa documental, valemo-nos de documentos

como atas, pautas de reuniões, referentes ao ano corrente dos Conselhos

Municipais de Saúde de Arapiraca e Maceió-AL, leis, decretos e regimentos internos.

O trabalho foi desenvolvido em duas seções. Na primeira seção, apresenta-

se a fundamentação teórica do estudo realizado, a partir de autores como Marx e

Gramsci, para compreensão das relações sociais, considerando o controle social

dentro dessas relações, como também autores contemporâneos brasileiros, para a

9

concepção da participação social e controle social, com seus canais participatórios

(conselhos municipais de saúde).

Já na segunda e última seção, destaca-se a importância dos conselhos de

saúde para a efetivação do controle e da participação social e também para uma real

democracia. Nessa seção, retrata-se a história dos Conselhos Municipais de Saúde

em Arapiraca e Maceió-AL. Também se aborda como está se dando o processo de

participação dos conselheiros junto aos conselhos municipais de saúde.

As considerações finais resultam do término da análise do estudo realizado

sobre os Conselhos Municipais de Saúde de Arapiraca e Maceió –AL.

10

Seção 1. Mecanismos de Controle Social na Politica de Saúde e a Participação Social

Para se compreender os mecanismos de controle social, devemos fazer um

resgate histórico de todo processo de democratização do país. Com a Constituição

Federal do Brasil de 1988, o processo de redemocratização ganha força, e é

promulgada, no artigo 196, a saúde como direito de todos e dever do Estado, como

também a institucionalização dos mecanismos de controle social. Junto com a

reforma do Estado, entra em vigor o processo de descentralização e municipalização

da saúde, no qual o governo começa a se aproximar do cidadão, visando torná-la

mais democrática e eficiente, pois, agora o Estado e o Município passam a ser

responsáveis pela política de saúde.

Os mecanismos de controle social entram em cena para assegurar, desde a

criação, fiscalização, até a real efetivação das políticas públicas. Dentre os

mecanismos de controle social estão expressos os conselhos e conferências, nos

11

três níveis de governo (municipal, estadual e federal). No âmbito da saúde, esses

mecanismos, apesar de serem conquistas de diversas lutas, principalmente do

Movimento da Reforma Sanitária, organizado nos anos de 1970, por sanitaristas,

partidos políticos, movimentos populares, ainda se apresentam como legitimação do

poder dominante e da agregação de movimentos sociais.

Os conselhos e conferências são instrumentos do controle social, que foram

formalizados na lei 8.142/1990, em seu artigo 1º, parágrafos 1 e 2. Essa lei trata

sobre o financiamento do SUS e as formas de participação da população nas

decisões da Política de Saúde. Cabe ressaltar que o texto legal trata do controle

social na Política de saúde, numa perspectiva de participação social, voltado para

uma efetiva implementação das políticas públicas, com isso formalizando a política

de saúde.

Art. 1° - O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990, contará, em cada esfera de governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas: I - a Conferência de Saúde; II - o Conselho de Saúde. (Lei 8.142/1990, art.1º)

Com a Constituição de 1988, a participação social passou a ser uma diretriz

seguida nas ações e serviços públicos, por meio de conselhos e fóruns, ocorrendo

um grande aumento em nível de institucionalização e expansão no país. A questão

da participação social no âmbito da saúde, deve ser pensada sob diversos olhares,

em uma base de cidadania e de universalização dos direitos do indivíduo. A

institucionalização da participação social se deu num processo de democratização

do país, com vistas a uma superação do regime politicamente autoritário e

excludente; com um caráter clientelista e privatista, que o país atravessou durante o

regime ditatorial.

No próximo item será tratada a forma de relação do Estado com a sociedade

civil e o controle social na política de saúde brasileira, levando-se em conta todo o

processo de correlação de força e hegemonia por parte do Estado, e as lutas de

movimentos sociais para garantir sua efetiva participação.

12

1.- As relações de Estado, Sociedade Civil e o Controle Social.

Durante muito tempo, vem se utilizando na sociedade o conceito da

sociedade civil e do Estado no pensamento político, e esse tema é bastante

discutido por autores como Hegel, Marx e Gramsci, que são alguns dos filósofos que

mais discutiram o tema, resultando em teorias que até hoje são referências para

vários estudos.

Para alguns filósofos, como Hegel, um idealista que concebe o Estado como

um ordenamento racional, segundo Restrepo:

O Estado é a realização histórica desta comunidade humana. Desse ponto de vista não é apenas aparelho exterior e instrumento de interesses particulares ou de classe, mas também, e, sobretudo, a forma de ação imanente aos indivíduos, classes e organizações que conformam a sociedade civil. É a forma ética definitiva da ação humana (RESTREPO, 1990).

Já para Engels e Marx, materialistas, o Estado funciona como um

administrador de conflitos trazidos pelas relações sociais de produção. O conceito

hegeliano tem, no entanto, a sociedade civil distinta do Estado. Para Hegel (1990), a

sociedade civil é uma etapa anterior a este, ao se colocar entre a forma primitiva do

espírito objetivo - a família - e sua forma desenvolvida - o Estado. Através da

satisfação de suas necessidades, os indivíduos constituem relações econômicas

antagônicas, que fazem configurar as classes sociais, gerando assim a dissolução

da unidade familiar

Na teoria desenvolvida por Marx, o conceito de sociedade civil passa a

significar “sociedade burguesa” (BOBBIO, 2002).

Marx (apud Bobbio, 2002) afirma que “O Estado tem sua raiz no

antagonismo das classes sociais que compõem a sociedade civil”. O Estado fica

supostamente entre o capital e o trabalho, buscando simbolicamente minimizar os

conflitos entre essas duas classes, criando, para isso, políticas sociais públicas que

tentam esconder as desigualdades existentes. Já Gramsci (1982), entende o Estado

como um aparelho privado de hegemonia e como sociedade política. Gramsci, em

seus textos, discute o Estado num sentido de “Ampliado”, Estado-coerção.

13

Analisando os Cadernos do Cárcere, em Gramsci, o Estado é concebido

como “Educador”, na medida em que tende precisamente a criar um novo tipo ou

nível de civilização. O Estado, também neste campo, é um instrumento de

“racionalização”, de aceleração e de taylorização: atua segundo um plano,

pressiona, incita, solicita e “pune”, já que, criadas as condições nas quais um

determinado modo de vida é “possível”, a “ação ou a omissão criminosa” devem

receber uma sanção punitiva, de alcance moral, e não apenas um juízo de

periculosidade genérica (Gramsci, 1932-1934, pág. 28).

Ao analisar o pensamento de Hegel e Marx, dentro da sociedade capitalista,

Gramsci (2002) vai mais além, fazendo uma diferenciação entre Sociedade civil e

Estado, elaborando um novo significado para este, que tem diferenças do

desenvolvido por Marx. Segundo o autor:

Podem-se por enquanto fixar dois grandes planos superestruturais, o que se pode chamar da Sociedade civil, ou seja, do conjunto de organismos vulgarmente denominados privados, e o da sociedade política ou Estado, que correspondem à função de hegemonia que o grupo dominante exerce em toda a sociedade, e ao domínio direto ou de comando que se expressa no Estado ou no Governo Jurídico. (GRAMSCI apud BOBBIO, 2002, p. 1209)

Com isso, enquanto Marx discute a concepção de sociedade civil tomando

como base as relações econômicas, isto é, que pertence à estrutura, Gramsci

amplia, conceituando a sociedade civil, não somente como aquela envolvida nessas

relações, mas nas relações ideológicas e culturais, pertencente a uma

superestrutura, momento este que se descreve como hegemonia. Gramsci explicita

que nenhum domínio se sustenta apenas com um aparato coercitivo, mas é

necessário transmitir valores, através dos quais a classe dominante executa sua

hegemonia.

Dessa forma, hegemonia não é a incorporação passiva das massas ao

Estado, sancionada só pelo sistema parlamentar, mas é, acima de tudo, a

permanente motivação de iniciativas, que elevam a capacidade objetiva e a

participação dos indivíduos (SEMERARO, 1999).

14

A nova hegemonia, sobre o consenso e a participação ativa das massas, passa a ser entendida como gestão democrática e popular do poder, uma concepção profundamente diferente do poder conduzido – como sempre foi até agora - de forma separada, autoritária, elitista e demagógica (SEMERARO, 1999, p.91).

Na sociedade civil, os enfrentamentos ideológicos, políticos e culturais se

travam, onde a hegemonia de um grupo é determinada sobre a sociedade, mas,

para se chegar a essa nova hegemonia, deverão estabelecer profundas mudanças

no âmbito estrutural e superestrutural, de forma que o poder não se concentre numa

determinada classe.

Gramsci (apud Fontana 2003) usa a hegemonia para indicar um sistema de

alianças entre vários grupos, em que o grupo dominante exerce o poder graças à

sua capacidade de transformar os interesses particulares em gerais, ou universais.

A direção no Estado e na sociedade depende da manutenção de tal sistema de

aliados e associados, o que, por sua vez, depende da generalização e

universalização de interesses comuns e bens públicos. Nesse sentido, hegemonia

significa supremacia de um grupo ou classe sobre outras classes ou grupos; ela se

estabelece com meios diferentes do recurso à violência ou à coerção.

A noção de hegemonia está eminentemente vinculada à questão da

democracia e, para a construção da hegemonia, numa ótica emancipatória das

classes subalternas, “conduz à ocupação dos espaços da sociedade civil e da

sociedade política, levando à radicalização da democracia e à extinção do Estado

capitalista” (SEMERARO, 1999, p.91).

Gramsci (2000) em seus estudos identifica o significado da necessária

democracia entre os grupos dirigentes e grupos dirigidos, para a efetivação da

hegemonia da classe revolucionária, sobre os diversos segmentos da sociedade:

Entre os muitos significados de democracia, parece-me que o mais realista

e concreto se possa deduzir em conexão com o conceito de hegemonia.

No sistema hegemônico, existe democracia entre o grupo dirigente e os

grupos dirigidos na medida em que o desenvolvimento da economia e, por

conseguinte, a legislação que expressa este desenvolvimento favorecem a

15

passagem molecular dos grupos dirigidos para o grupo dirigente.

(GRAMSCI, 2000, p.287).

De acordo com Coutinho (2006), com a expressão “sociedade civil”, descrito

nos Cadernos, Gramsci trata de novos fatos no conceito, numa nova determinação

do Estado, apontando um complexo mais rico, mas não eliminando as

determinações que foram apontadas por Marx, complexo esse onde, ao lado dos

aparelhos da “sociedade política”, também aparecem agora àqueles próprios da

“sociedade civil”.

A sociedade civil é um espaço decisivo, onde as classes subalternas podem

aprender a travar lutas em diversas frentes, para neutralizar as raízes do poder da

classe dominante e promover a emancipação sociopolítica das massas populares,

a universalização concreta dos valores da liberdade, da responsabilidade e da

participação, a tal ponto de tornar obsoleta a função do Estado (Cf. SEMERARO,

1999).

Diferentemente do conceito hegeliano, em que a essência do individuo

estaria depositada no Estado, Gramsci (2002) vê a extinção do Estado a partir do

desenvolvimento de uma capacidade política dos indivíduos organizados, e com

isso desenvolvendo a liberdade individual.

Deve-se levar em consideração que todo pensamento Gramsciano tem

como linha teórica a problematização da liberdade da classe subalterna, numa

perspectiva de emancipação humana e de um novo projeto societário, uma nova

hegemonia. De acordo com alguns de seus escritos, a classe subalterna deve se

apropriar de sua própria história para com isso conseguir, enfim, dirigir suas vidas.

A partir disso, para ter uma compreensão sobre o conceito de controle

social, é necessário um amplo entendimento da relação Estado e sociedade civil.

Para Correia (2007), é a partir da análise da relação Estado/Sociedade civil em

Gramsci, que se pode afirmar que o controle social não é do Estado ou da

sociedade civil, mas das classes sociais.

A partir do conceito gramsciano de Estado com sua função de manutenção de consenso de uma classe sobre a outra, através dos aparelhos privados

16

da sociedade civil, o controle social ocorre na disputa entre as classes e seria movido pela contrariedade presente na sociedade civil, ora pendendo para a classe dominante, ora para as classes subalternas, a depender da correlação de forças entre essas. (CORREIA, 2005, p.46)

Nesse sentido, analisando o pensamento da autora, Correia (2005), pôde

ver que o Estado compreende tanto a sociedade civil, quanto a política, para que,

com isso, mantenha a hegemonia de uma classe sobre a outra. Logo o Estado, em

Gramsci, reúne, não apenas a sociedade política, mas também a sociedade civil

com seus instrumentos de hegemonia, que conservam o consenso.

Na compreensão de Gramsci (apud Carnoy, 2000), as instituições que

formam o aparelho hegemônico somente têm sentido quando estão estabelecidas

no contexto da luta de classes e, especificamente, da classe dominante, que

estende seu poder e controle à sociedade civil através dessas mesmas instituições.

Assim, pode-se ver que essas sociedades, tanto a civil, como a política,

compõem a estrutura econômica e a superestrutura, representam a totalidade social

e estão articuladas dialeticamente.

Desse modo, Gramsci vê o Estado em sentido amplo, comportando duas

esferas principais: a sociedade política (Estado-coerção), que é formada pelo

conjunto dos mecanismos através dos quais a classe dominante detém o controle

legal da repressão, e a sociedade civil, formada pelo conjunto de organizações

responsáveis pela “elaboração e/ou difusão das ideologias”.

Segundo Semeraro (1999), “a sociedade civil é o lugar onde se decide a

hegemonia, onde se confrontam diversos projetos de sociedade, até prevalecer um

que estabeleça a direção geral na economia, na política e na cultura” (p.76). Ela

ocupa uma função importante dentro do Estado e se constitui num espaço onde se

travam conflitos e contradições, de luta de classes, de onde decorrem interesses

divergentes. É o espaço onde se congrega a conquista de lutas pela hegemonia,

pois nele são decididos os caminhos da economia, e onde se formulam táticas

ideológicas, união e forças reais da sociedade. Com isso, segundo Semeraro:

A sociedade civil para Gramsci, não é só o território que a burguesia reservou para as suas iniciativas econômicas e para a estruturação da sua hegemonia no mundo moderno. Nela, também as classes subalternas

17

podem encontrar um espaço privilegiado para organizarem suas associações, articularem suas alianças, confrontarem seus projetos sociopolíticos e disputarem o predomínio da hegemonia. (1999, p.159)

Segundo Dias, “a sociedade civil é o lugar onde se processa a articulação

institucional das ideologias e dos projetos classistas”. Ela expressa a luta, os

conflitos e articula, contraditoriamente, interesses estruturalmente desiguais. Por

isso, concebê-la sem o corte classista, como não contraditória, homogênea e

articuladora de instituições indiferenciadas, “tende a minimizar a percepção dos

conflitos sociais e do seu papel na transformação social” (1996, p.114-115). Ainda

segundo o autor, essa visão só é correta do ponto de vista liberal e pensá-la na

perspectiva dos trabalhadores, requer sua articulação com os movimentos sociais

organizados, apreendendo toda a sua contradição. E, ao colocá-los no centro da luta

social, percebe-se o alcance real da sociedade civil.

De acordo com Dias (2006), para o pensamento liberal, “a sociedade civil é

expressão dos interesses particulares, da iniciativa privada. O conceito de sociedade

civil refere-se, nessa perspectiva, às instituições privadas e expressa as regras do

jogo” (p.84).

A concepção de inspiração liberal corta os nexos estruturais que interligam

estrutura econômica e superestrutura política, como se o Estado fosse um árbitro

imparcial da sociedade civil, constituindo-se num espaço homogêneo, sem

contradições de classe (Cf. CORREIA, 2005). Nesse sentido, no pensamento do

liberalismo há um disfarce da realidade, onde sociedade civil é tratada por um meio,

cujo predomínio tem um caráter político, sem quaisquer articulações com uma base

econômica.

A partir das análises das concepções sobre Estado e Sociedade civil

gramscianas, pode-se afirmar que o controle social não é do Estado ou da sociedade

civil, mas das classes sociais.

É a partir de uma concepção de Estado – com a função de manter o

consenso além da sua função coercitiva –, quando incorpora as demandas das

classes subalternas, que se abre a possibilidade de o Estado ser controlado por

essas classes, a depender da correlação de forças existente entre os segmentos

sociais organizados na sociedade civil.

18

Assim:

Esses novos espaços fazem surgir entre o Estado e a sociedade civil um novo tipo de relação, que não mais se caracteriza apenas pela oposição, mas pela colaboração e atuação conjunta, gerando profundas mudanças em ambas as esferas. O Estado tem agora a necessidade de estabelecer diálogo com a sociedade civil nas decisões estatais, e esta deixa de ter o protesto como sua principal forma de ação. No entanto, mesmo nesse novo processo - onde a lógica colaborativa é mais evidente - as relações entre Estado e sociedade não deixam de ser permeadas por conflitos. Esses espaços de cogestão participativa, onde o Estado e a sociedade civil discutem e deliberam conjuntamente sobre políticas públicas e questões relativas ao interesse coletivo, constituem-se como uma inovação institucional em direção à democratização (LÜCHMANN apud VASCONCELOS, 2006, p. 62).

Com a análise de Gramsci, pode-se constatar que o controle social está

entrelaçado na contradição de classes antagônicas, o que o torna de certa forma

contraditório, resultante de uma correlação de força entre os segmentos organizados

na sociedade. A partir disso, pode-se verificar que o controle social não pertence ao

Estado ou à sociedade civil, mas a classes sociais, considerando a correlação de

forças existente num dado momento histórico. Com isso, Carvalho aborda que

“Controle social é expressão de uso recente e corresponde a uma Moderna

compreensão de relação Estado-sociedade, onde a esta cabe estabelecer práticas

de vigilância e controle sobre aquele” (1995, p. 8).

É importante enfatizar que as lutas que perpassam a sociedade civil, não

são desta contra o Estado, mas de setores que representam os interesses do capital

e do trabalho na sociedade civil e no Estado, em busca da hegemonia (Cf.

CORREIA, 2005). Isso mostra que o controle social estará nas mãos de quem deter

o poder da hegemonia frente às demais classes.

Partindo do pensamento gramsciano, tem-se o Estado como um instrumento

não apenas de coerção, mas também de consenso, através de mecanismos que

alimentam sua dominação sobre as demais classes.

Como já pontuado anteriormente, a sociedade civil é o lugar que ocorre a

combinação de projetos classistas, espaço onde ocorrem as lutas, os conflitos,

articulando nela interesses antagônicos. Nessa lógica, pode-se visualizar que não

existe um conflito entre Estado e sociedade civil, pois a real oposição se encontra

19

com as classes sociais, na disputa pela hegemonia no Estado e na sociedade civil.

É nessa relação que está intrínseco o controle social, que vai depender da

correlação de forças imanente nessa disputa.

A partir dessa abordagem, na relação Estado, sociedade civil e controle

social, no próximo item tratar-se-á da questão do controle social, a partir do

mecanismo dos conselhos na saúde, fazendo uma abordagem sócio-histórica dessa

construção no Brasil, enfatizando nessa temática a questão da participação social.

2.- Uma abordagem sócio-historica dos conselhos de saúde e da participação social no Brasil

Para se ter uma ideia clara e compreender como se deu todo o processo de

construção da participação social No âmbito dos conselhos de saúde no país, faz-se

necessário uma breve retrospectiva de como esse processo com enfoque nas

relações que se estabeleceram entre Estado-sociedade, pois são estas relações

Estado-sociedade “o pano de fundo da constituição do controle social”. (CORREIA,

2000, p.57)

O período ditatorial, a partir de 1964, foi um período marcado pela

efervescência dos movimentos populares, que se colocavam em contraposição à

forma de governo posta, em que todos os poderes se reuniam nas mãos de uma

classe. A agitação dos movimentos populares tomava grande proporção e ocupava

a sociedade na época, reivindicando melhorias em diversos setores sociais, em

destaque para o setor saúde. Nas palavras de Correia (2000), “o golpe de 1964

mudou a forma de relação com as pressões adotada pelos governos anteriores, que

as manipulavam de forma corporativa e populista até o limite de seu interesse, para

manter a ordem instituída”. (CORREIA, 2000, p.57)

Para reprimir as formas de insatisfação que os movimentos populares

demonstram, o Estado, que tem sua essência burguesa, e como representante desta

classe dominante, cria formas e estratégias para que nada abale seu poder

20

autoritário, hegemônico. Essas estratégias colocam o Estado no controle da

sociedade e aplicam a repressão sobre os movimentos populares.

A autora supracitada destaca que:

O país passou a ser governado por meios de atos institucionais, leis de segurança nacional e decretos secretos, o que caracteriza a forte repressão e controle sobre a população, propensa a manifestações de insatisfação. Assim o controle passou a ser exercido exclusivamente pelo Estado sobre a sociedade. (CORREIA, p.57)

No final da década de 1970, inicia-se um período em que os movimentos

populares ganham força, com o apoio dos sindicatos e o surgimento de partidos,

como o dos trabalhadores. Com as manifestações e pressões feitas por esses

movimentos, o Estado acaba assumindo compromissos com estes e passa a admitir

os movimentos populares como mediadores da relação do Estado com a sociedade.

A década de 1980 é marcada pela transição na forma de governo, que vai

deixar de ser um regime ditatorial militar para a construção de um governo

democrático. Segundo Bidara (2006): “Na Constituição Federal de 1988, encontram-

se os aparatos que garantem a disseminação da demanda participativa. Nela, foram

confirmados alguns anseios e projetos das forças sociais, que puseram em pauta e

inauguraram uma intensa disputa pela inadiável participação e socialização da

política, compartilhamento do poder estatal com as organizações da sociedade civil”.

Foi esse o cenário, período de democratização do país, em que a

participação popular na gestão de políticas públicas, por meio de conselhos e fóruns

populares se institucionalizou. Os conselhos foram criados como parte da estratégia

de democratização e essas tomadas de decisão de participação irão acarretar

mudanças na relação Estado-sociedade.

Nas palavras de Correia:

Os movimentos sociais admitem negociar com o Estado em torno de políticas públicas e abandonam a posição ‘de costas para o Estado’. [...] Tais mudanças na relação entre Estado- sociedade vai implicar a mudança de caráter do controle social. Abre- se a possibilidade de a sociedade, por meio dos movimentos populares e sindicatos, interferirem nas ações do Estado. (CORREIA, 2000, p. 60)

21

Nessa direção, o controle social passa a ter um papel fundamental dentro da

sociedade, pois é através desse mecanismo que a sociedade civil passa a interferir

na gestão pública. Esta perspectiva é democrática, e para Correia é justificada da

seguinte forma:

Quem paga indiretamente, por meio de impostos, os serviços públicos é a própria população; portanto, ela deve decidir onde e como os recursos públicos devem ser gastos, para que tais serviços tenham maior qualidade, sejam eficientes e atendam aos interesses da maioria da população, não ficando a mercê dos grupos clientelistas e privatistas. (CORREIA, 2000,p. 53)

Diante desse contexto, a população através do controle social, pode cada

vez mais se organizar para que o dinheiro que chega ao Estado, através de impostos

que a sociedade paga, seja assim revertido em bens e serviços públicos destinados

a toda sociedade pelo Estado. Com a intervenção da população sobre as finalidades

para as quais o Estado emprega o fundo público, a população passa a acompanhar

e opinar sobre os gastos do Estado.

Esse controle da sociedade civil sobre as ações do Estado, no Brasil,

ocorreu no final dos anos de 1970, durante o período grave da ditadura militar com a

agitação dos movimentos sociais. Segundo Correia:

O controle social sobre ações e recursos do Estado tem como um dos requisitos essenciais o estabelecimento de relações entre o Estado e sociedade por meio de canais democráticos de participação social. Uma das expressões do restabelecimento dessa relação foi à institucionalização dos canais de participação em conselhos setoriais. (CORREIA, 2000, p.53)

Os mecanismos institucionais para a participação da sociedade civil na

gestão pública da política de saúde ocorrem por meio de conselhos e conferências

de saúde. Os conselhos e conferências de saúde foram conquistas do movimento

sanitário.

O movimento sanitário formado por acadêmicos, pesquisadores, sindicatos

e trabalhadores da área da saúde faziam uma forte crítica ao modelo do sistema de

saúde vigente no país. Exigiam uma reforma do modelo e suas propostas para um

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novo modelo no sistema de saúde eram inspiradas nos modelos do sistema de

saúde inglês e cubano de atenção integral à saúde.

Segundo Côrtes (2000) “Defendiam a construção de um sistema de saúde

único, que oferece acesso universal à atenção à saúde, organizado de forma

descentralizada, hierarquizada, com participações de usuários, trabalhadores de

saúde e prestadores de serviços”.

O projeto do movimento sanitário propõe uma profunda reformulação nos

sistema nacional de saúde com implementação de alguns princípios do Sistema

Único de Saúde (SUS). Esse projeto se contrapõe ao projeto neoliberal, que propõe

um modelo médico assistencial.

O SUS traz um conceito amplo de saúde, que passa a ser entendida como

resultante das condições sociais de vida, relacionada a aspectos econômicos

também. No artigo 196 da Constituição Federal: “Saúde é direito de todos e dever do

Estado”. Isto garante o acesso da população aos serviços de saúde sob a

responsabilidade do Estado. O Sistema Único de Saúde foi regulamentado na

década de 90, através da Lei Orgânica da Saúde (LOS), composta pelas leis n°

8.080, de19/09/1990, e da Lei n° 8.142, de 28/12/1990. A lei federal nº 8.142, no

artigo 33°, cria o Fundo Nacional de Saúde (FNS), e a lei federal 8.142, no artigo 4°,

estabelece que, para receber recursos do Governo Federal, estados e municípios

devem ter fundo de saúde. (Correia 2000/ pág. 65)

Com base na Lei nº 8.080/90, no artigo 5º que regulamentou o SUS,

constituem-se objetos e atribuições do Sistema Único de Saúde:

Participação da formulação da política e na execução de ações de saneamento básico;

Participação do controle e fiscalização de produtos psicoativos, tóxicos e radioativos;

Fiscalização e a inspeção de alimentos, água e bebidas para consumo humano;

Participação do controle;

Incremento do desenvolvimento cientifico e tecnológico na área da saúde;

Formulação e execução da política de sangue e de seus derivados.

23

Uma das lutas do movimento sanitário foi para que a participação social

fosse incluída na regulamentação do SUS. A lei nº 8.142/90 está relacionada à

participação e ao financiamento. A participação popular é garantida por meio dessa

instância, através dos conselhos e conferências que são regulamentas. Para Targina

Rodrigues (2006), no período pós-Constituição, os conselhos foram amparados por

um amplo aparato de formalização legislativa, sustentados no âmbito social,

reconhecido pelo conjunto dos cidadãos e pelas instituições responsáveis pelo seu

funcionamento.

Os conselhos e conferências são órgãos de participação social em saúde,

mas existem diferenças entre estes dois fóruns: os conselhos de saúde são de

caráter deliberativo e tem instâncias de participação permanente, enquanto as

conferências são de natureza consultiva, sendo realizadas a cada quatro anos.

Conselhos e conferências estão regulamentados na mesma lei que dispõe sobre a

participação permanente da comunidade no SUS.

Para Escorel e Moreira (2009)

Os Conselhos são instâncias de participação permanente e têm caráter deliberativo, enquanto as Conferências são espaços de debate quadrienais de natureza consultiva –, ambos integram o mesmo sistema, estão regulamentados na mesma lei que dispõe sobre a participação da comunidade do SUS e são regidos por uma mesma ‘lógica participativa’. Essa ‘lógica’, construída historicamente pelos movimentos sociais em saúde, tem como principais características a paridade na representação do segmento dos usuários e a ideia-força do controle social. (p.230)

Segundo Cortês (2006), os conselhos de saúde existentes nos três níveis

de governo – municipal, estadual e federal, exercem funções deliberativas e de

fiscalização. O papel fiscalizador dos conselhos está associado às ações de

fiscalização propriamente ditas, ao destino de verbas, ao financiamento em saúde,

mas também à qualidade do atendimento prestado e às ações do gestor público.

Cabem aos conselhos de saúde, como órgãos de defesa dos direitos

humanos e de promoção e controle das políticas sociais, assegurar direitos. Os

conselhos precisam ter atribuições claramente definidas para exercerem suas

funções, estando investidos de autonomia e independência, como representantes do

Estado e da Sociedade. Os seus membros têm como dever buscar informações

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sobre os poderes de que são investidos e as atribuições a serem desempenhadas

no exercício de suas funções.

Uma das perspectivas adotadas pelos conselhos é a de reforma do Estado e a

institucionalização da participação. A participação proporcionada pelos conselhos se

realiza no modelo da democratização representativa. Os conselhos são

considerados por muitos autores como um espaço de participação direta, por não

terem partidos políticos envolvidos no processo, com o aumento dos conselhos em

todo o país, nas palavras de Targina Rodrigues (2006):

Na medida em que se multiplicaram, passaram a ocupar um espaço formal do aparato de Estado e exigir de outras entidades da sociedade civil a ocupação destes espaços. Os conselhos parecem ser simultaneamente, privados de sua capacidade de decisão e de interferência na produção de políticas. Tem se manifestado por meio da inexistência de recursos necessários ao seu funcionamento e o resultado tem sido o esvaziamento da instância, físico.

Os conselhos são de suma importância para a sociedade civil, pois, como

espaço público e democrático, é por seu intermédio que os sujeitos “disputam o

controle sobre os instrumentos que dão direção política para os materiais

construtivos”. Nessa mesma direção, Bidara (2011) assegura que os “espaços

públicos são canais privilegiados para os encontros, a explicitação, as disputas e as

negociações entre aqueles que defendem posições diferenciadas quanto ao nível de

partilha de riqueza social transferida pelas políticas públicas”. (p. 233)

Os conselhos de saúde como mecanismo de controle social por terem uma

parcela do poder dentro das ações do Estado e por serem espaços democráticos,

suas intervenções e propostas são usadas para que se tenha uma ampliação no

próprio espaço. Para Carvalho, os conselhos, por se portarem desta forma,

caracterizam-se como “espaços contra hegemônicos” e sua proposta, como um

“projeto de reforma democrática do Estado”. (CARVALHO, 1995, p.111).

Os conselhos têm perspectiva de ampliação da democracia, mas o espaço

de participação apresenta contradições, podendo servir tanto para assegurar ou

mudar o que está posto. Correia (1996) assegura que:

“Mesmo com o espaço de participação popular nos conselhos é contraditório: pode servir para legitimar ou reverter o

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