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Die Internationale
Arbeitsorganisation (ILO)
Ein Wegweiser für Gewerkschafter_innen
Leitung Dr. Bianca Kühl Referatsleiterin ILO und Gewerkschaftsrechte Afrika und Nahost, DGB-Bundesvorstand Dr. Jens Becker Referatsleiter, Abteilung Studienförderung, Referat E, Hans-Böckler-Stiftung
Diese Publikation wurde geschrieben von: Mario Daum, Simon Habermaaß, Andreas Hauptenbuchner, Annalena Hinzmann, Julia Kastner, Tim Kaufmann, Bianca Kühl, Johanna Lauber, Marina Sahnwaldt, Adulis Tadesse, Dilek Tekin, David Vössing, Stefanie A. Wahl, Johanna Wolf, Ramona Woop.
Im März 2013 fuhren 14 Stipendiaten_innen der Hans-Böckler-Stiftung zur Internationalen Arbeits- organisation (ILO) nach Genf. Sie hatten selbst die einzelnen Themenblöcke vorbereitet und vermittelten ihr Wissen im Beisein der jeweiligen Expert_innen ihren Kolleg_innen. Im Anschluss gab es rege Debatten mit den Expert_innen. Nach der Studien- fahrt fassten sie ihr Wissen in dieser Publikation zusammen. Insgesamt haben 14 Stipendiaten_innen sich mehr als ein halbes Jahr gründlich mit dem Thema ILO ausein- ander gesetzt. Ihrer Ansicht nach erweist die ILO als – teils ungenutzter –Baum, der viele Früchte trägt. Die Organisation ist sehr komplex und bearbeitet eine sehr große Bandbreite an Themen, deren Früchte irgend- wann auch gepflückt werden können.
Das gesammelte Wissen soll mit dieser Publikation an die Gewerkschaftskolleg_innen weitergegeben werden. Denn eins war am Ende klar: die ILO ist nicht nur eine Organisation für Länder des Südens, sie spielt auch für uns in Deutschland eine wichtige Rolle – doch wird diese immer erkannt?
Unser Dank gilt den Expert_innen der ILO, die sich die Zeit genommen haben, mir uns zu debattieren: Christa Bader, Christina Behrendt, Patrick Belser, Matthes Buhbe, Franz C. Ebert, Martina Hahn, Frank Hoffer, Susanne Hoffmann, Werner Sengenberger, Trine Lise Sundes und Rosalia Vazquez-Alvarez.
Über Rückmeldungen zu dieser Broschüre freuen sich: Bianca Kühl und Jens Becker
Die International Labour Organization (ILO) bzw. die Internationale Arbeitsorganisation (IAO) hat seit ihrer Gründung 1919 nicht an Bedeutung verloren. Menschenwürdige Arbeit weltweit zu schaffen, ist das Ziel der in Genf ansässigen dreigliedrigen UN-Sonder- organisation. Jährlich im Juni wird auf der Internatio- nalen Arbeitskonferenz (IAK) untersucht, wie die Arbeits- und Sozialstandards weltweit umgesetzt werden und wo Regelungsbedarf besteht.
Basis hierfür sind internationale Übereinkommen und Empfehlungen, die zwischen den 185 Mitgliedsregie- rungen und den Sozialpartnern ausgehandelt werden. Die verabschiedeten Übereinkommen müssen dann den nationalen Parlamenten zur Ratifikation vorgelegt werden. In Deutschland entscheiden der Bundestag und der Bundesrat, ob ein Übereinkommen ratifiziert und in nationales Recht umgesetzt wird. In regel- mäßigen Abständen berichten das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) und die Bundesvereini- gung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) der ILO über die Einhaltung und Umsetzung von ILO- Übereinkommen in Deutschland.
Die Verfassung der ILO wurde als Teil „Arbeit“ 1919 in die Friedensverträge von Versailles aufgenommen. Dabei sollten nach Art. 427 des Versailler Vertrages folgende neun Grundsätze mit besonderer Dringlich- keit befolgt werden:
- […]dass die Arbeit nicht lediglich als Ware oder Handelsgegenstand angesehen werden darf;
- das Recht des Zusammenschlusses zu allen nicht dem Gesetz zuwiderlaufenden Zwecken sowohl für Beschäftigte als auch für Arbeitgeber; 3. die Bezahlung der Arbeiter mit einem Lohn, der ihnen eine nach der Auffassung ihrer Zeit und ihres Landes angemessene Lebensführung ermög- licht; 4. Annahme des 8-Stunden-Tages oder der 48- Stunden-Woche als zu erstrebendes Ziel überall da, wo es noch nicht erreicht ist; 5. die Annahme einer wöchentlichen Arbeitsruhe von mindestens 24 Stunden, die nach Möglichkeit jedes Mal den Sonntag einschließen soll; 6. die Beseitigung der Kinderarbeit und die Verpflich- tung, die Arbeit Jugendlicher beiderlei Geschlechts so einzuschränken, wie es notwendig ist, um ihnen die Fortsetzung ihrer Ausbildung zu ermöglichen und ihre körperliche Entwicklung sicherzustellen; 7. der Grundsatz gleichen Lohnes ohne Unterschied des Geschlechts für eine Arbeit von gleichem Wert; 8. …allen im Lande sich erlaubterweise aufhaltenden Arbeitern eine gerechte wirtschaftliche Behandlung zu sichern; 9. …einen (staatlichen) Aufsichtsdienst einzurichten, an dem auch Frauen teilnehmen, um die Durch- führung der Gesetze und Vorschriften für den Arbeiterschutz sicherzustellen.
In den knapp 100 Jahren seit ihrer Gründung wurde viel erreicht. Grundlegende Neuerungen auf dem Gebiet der internationalen Zusammenarbeit wurden damals eingeführt:
sozialpolitische Fragen und soziale Rechte sind nicht mehr ausschließlich innere Angelegenheiten eines Staates; und diese Rechte sollen durch internationale quasi- gesetzgeberische Rechtsakte geschützt werden.
Die ILO: Geschichte, Inhalte und Aufbau
Organisation und Aufbau der ILO
Die Internationale Arbeitsorganisation ILO ist in ihrer Struktur einmalig: Die Sonderorganisation der Vereinten Nationen ist in der Familie der UN-Organi- sationen die einzige, in der nicht nur Regierungsver- treter_innen in den Gremien mitarbeiten, sondern gleichberechtigt auch Vertreter_innen von Gewerk- schaften und Arbeitgeberverbänden. Diese dreiglie- drige Struktur macht die ILO zu einem Forum, in welchem Regierungen und deren Sozialpartner frei und offen diskutieren können, um Arbeitsstandards zu entwickeln.
Die ILO verfügt über drei Organe mit unterschied- lichen und sich ergänzenden Aufgaben: die Internationale Arbeitskonferenz, die als Vollver- sammlung alljährlich zusammentritt; den Verwaltungsrat, der das Budget verwaltet und als Steuerungs- und Aufsichtsorgan des Internatio- nalen Arbeitsamtes fungiert; das Internationale Arbeitsamt, das die Aufgaben einer ausführenden Behörde übernimmt (im ‚Amt‘ gibt es eine eigene Abteilung für die Wahrung der Interessen von Arbeitnehmer_innen, ACTRAV^1 ).
In den beiden erstgenannten Organen sowie in fast allen Gremien sind dabei neben den Regierungen auch Repräsentant_innen der Arbeitgeber und Arbeit- nehmer vertreten. Diese Dreigliedrigkeit gab und gibt es in keiner anderen Weltorganisation.
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Internationale Arbeitsorganisation
Organe
Int. Arbeitskonferenz (IAK) Legislative
Verwaltungsrat Exekutive
Int. Arbeitsamt (IAK) Operative
- Übereinkommen und Empfehlungen
- Resolutionen
- Arbeitsprogramm
- Haushalt
- Koordination der ILO-Aktivitäten
- Umsetzung der Beschlüsse der IAK
- Beschwerdesystem
- Technische Zusammen - arbeit
- Hilfe für Mitglieder
- Dokumentation
- Forschung
- inhaltliche Vorbereitung der Konferenen, Überein- kommen und des Haushalts
1 Die Mitarbeiter_innen der Abteilung ACTRAV - aus dem französischen ,Agence des Travailleurs' - werden von der Generalsekretär_in des Internationalen Gewerkschaftsbundes (IGB) benannt.
Die Internationale Arbeitskonferenz (IAK)
Die Internationale Arbeitskonferenz tritt als oberstes Organ der ILO alljährlich in Genf zusammen. Jeder Mitgliedsstaat stellt zwei Delegierte der Regierung und jeweils eine_n Vertreter_in der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberseite. Ihnen stehen jeweils Stellvertreter_- innen und technische Berater_innen unterstützend zur Seite. Somit ist der DGB jährlich mit 8 Gewerk- schafter_innen auf der Konferenz vertreten. Die Kosten hierfür muss das BMAS tragen.
Zu den wichtigsten Aufgaben der IAK zählen: Beratung und Verabschiedung von Überein- kommen und Empfehlungen, Überprüfung der Anwendung und Einhaltung der von der ILO verabschiedeten und von den Mitgliedstaaten ratifizierten Normen im soge- nannten Normenanwendungsausschuss, Beratung des Berichts des Generaldirektors zu den Aufgabenschwerpunkten, Wahl der Mitglieder des Verwaltungsrates für drei Jahre.
Angesichts dieser umfangreichen Aufgaben wird die Erarbeitung der internationalen Normen sowie die Kontrolle der Durchführung an Ausschüsse delegiert, die drittelparitätisch mit Vertretern_innen von Regie- rungen, Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden besetzt sind.
Der Verwaltungsrat
Der Verwaltungsrat ist das Exekutivorgan der ILO. Zu seinen Aufgaben zählen insbesondere: die Überwachung der Tätigkeiten des Internatio- nalen Arbeitsamtes,
die Erstellung des Haushaltsplanes, die Wahl des Generaldirektors des Internationalen Arbeitsamtes und die Festlegung der Tagesordnungen der Internatio- nalen Arbeitskonferenz.
Von seinen 56 Mitgliedern entfallen 28 auf die Regie- rungen und je 14 auf die Arbeitnehmer_innen und die Arbeitgeber/innen. Zehn der den Regierungen zuste- henden Sitze sind ständig den wirtschaftlich stärksten Ländern, u. a. Deutschland, vorbehalten. Die übrigen 18 Verwaltungsratsmitglieder werden alle drei Jahre von der Konferenz gewählt (zuletzt 2011). Die Regie- rungsvertreter_innen sprechen für ihre Länder, während Arbeitnehmer- und Arbeitgebermitglieder des Verwaltungsrates auf der Konferenz von ihrer eigenen Gruppe gewählt werden. Den DGB vertritt seit Juni 2008 Michael Sommer im Verwaltungsrat.
Das Internationale Arbeitsamt (IAA)
Das Internationale Arbeitsamt (keine Arbeitsvermitt- lung!) dient der ILO als ständiges Sekretariat, als administrativer und technischer Apparat mit Sitz in Genf. Darüber hinaus existieren 40 Zweigstellen in verschiedenen Ländern. Das Internationale Arbeitsamt ernennt Sachverständige für die technische Hilfe der ILO in den Entwicklungsländern. Diese technische Hilfe wird vom Internationalen Arbeitsamt organi- siert; daneben liefert es Gutachten, gibt Studien heraus und ist für die Außendarstellung verantwortlich. Insgesamt arbeiten dort rund 2700 Menschen aus über 150 unterschiedlichen Nationen. Der Generaldirektor ist seit Oktober 2012 der Brite Guy Ryder. Der Posten ist damit erstmals mit einem Gewerkschafter besetzt.
Diese Verhandlungen, an deren Ende der fertige Vertragstext steht, schließen mit der Unterzeichnung durch die Staatsoberhäupter (oder deren Vertreter_ innen) ab. Diesen Vorgang nennt man Ratifizierung.
Verfahren in den Vertragsstaaten Das oben skizzierte Verfahren zwischen den Staaten ist von der innerstaatlichen Umsetzung zu trennen. Hier kennt die juristische Lehre zwei Arten von Verfahren, die sich nach der jeweiligen Verfassung des Vertrags- staates richten. Neben dem in Deutschland geltenden mehrphasigen Verfahren gibt es noch das sogenannte einphasige Verfahren. Das mehrphasige Verfahren unterliegt einem Dualismus: Die Völkerrechtsordnung und die innerstaatliche Rechtsordnung sind getrennt zu betrachten. Das Völkerrecht muss erst in inner- staatliches Recht umgesetzt werden. Im Gegensatz dazu ist das einphasige Verfahren durch Monismus gekennzeichnet, was bedeutet, dass Völkerrecht unmittelbar zu nationalem Recht wird.^3
Der Ausdruck des dualistischen Verständnisses des Völkerrechts und der Umsetzungsbedürftigkeit in Deutschland findet sich in Art. 59 GG wieder. Demnach vertritt der Bundespräsident die Bundesre- publik Deutschland völkerrechtlich. In Art. 59 Abs. 2 GG bedarf es der Mitwirkung der Bundesgesetzorgane zur Umsetzung des Völkerrechts. Diese Umsetzung wird auch als Transformationsakt bezeichnet, da der völkerrechtliche Vertrag durch den Bundesgesetzgeber (Bundestag und Bundesrat) in das nationale Recht transformiert wird. Ist dieser Prozess im internatio- nalen und im nationalen Rahmen beendet, ist Völker- recht wirksam.
Besonderheiten bei der „Rechtsprechung“
Eine Rechtsprechung wie im deutschen Recht existiert in dieser Form bei völkerrechtlichen Verträgen nicht. Gründe hierfür sind neben der bereits oben erläu- terten fehlenden Staatlichkeit auch die nationalstaat- liche Verantwortlichkeit nach der Annahme im natio- nalen Rechtssystem. Die Frage der Entscheidungskom- petenz von nationalen Gerichten bei der Beurteilung von Völkerrecht muss zu diesem Punkt unbeantwortet bleiben.
Zur Überwachung der internationalen Überein- kommen gibt es eigene Kontrollmechanismen. Diese Mechanismen sind zumeist Kontrollausschüsse, die nach einem festen Verfahren Berichte von den Vertragsstaaten einfordern und die Umsetzung der Verträge kontrollieren. Nach diesem Prinzip funktio- niert auch das Kontrollorgan der ILO, der sogenannte Normenanwendungsausschuss.
Was bringt das?
Aufgrund der zunehmenden Globalisierung wird es immer wichtiger, Standards für das Zusammenleben auf internationaler Ebene zu verhandeln. Wenn Menschenrechte durch Staaten verletzt werden, können diese nur schwer innerstaatlich zur Verantwor- tung gezogen werden. Eine außerstaatliche Gewalt, welche das Vorgehen in einem Staat beobachtet, ist für die effektive Durchsetzung von universellen Menschenrechten deshalb wichtig.
Auch wenn in der juristischen Welt manche Fragen der Weiterentwicklung des Völkerrechts noch ungeklärt sind, können wirtschaftliche Sanktionen und politi- scher Druck aus der internationalen Gemeinschaft die Situation von Menschen vor Ort stark verbessern.
3 Dies ist zum Beispiel in Österreich, der Schweiz und den Niederlanden der Fall.
Internationale Arbeitsstandards – oder häufig auch einfach „Normen“ genannt – sind länderübergreifende Regelungen zu Arbeits- und Sozialstandards, die bei der ILO verhandelt und festgelegt werden. Die wohl bekanntesten Arbeitsnormen sind die Kernarbeits- normen, ein Set aus acht Übereinkommen zu den Themen
Vereinigungsfreiheit Kinderarbeit Diskriminierung und Zwangsarbeit.
Diese wurden 1998 von der ILO als Mindeststandards für menschenwürdige Arbeitsbedingungen festgelegt, auf welche sich mittlerweile ein Großteil der Interna- tionalen Rahmenabkommen zu transnationalen Unternehmen beziehen.
Doch was genau verbirgt sich hinter den Arbeitsnormen? Zunächst einmal unterscheidet man bei Internatio- nalen Arbeitsnormen zwischen Übereinkommen und Empfehlungen, die von den Mitgliedsländern der ILO bei der jährlich stattfindenden Internationalen Arbeitskonferenz verabschiedet werden.
Die Spielregeln der Internationalen Arbeitsnormen
ILO Kernarbeitsnormen
ILO Kernprinzipien
Vereinigungsfreiheit
No.29 (1930) Zwangs- und Pflichtarbeit
No.100 (1951) Gleichheit des Entgelts
No.105 (1957) Abschaffung der Zwangsarbeit
No.87 (1948) Vereinigungsfreiheit und Schutz der Vereinigungsrechte
No.98 (1949) Vereinigungsrecht und Recht zu Kollektivverhandlungen
No.111 (1958) Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf
No.138 (1973) Mindestalter für die Zulassung zur Beschäftigung
No.182 (1999) Schlimmste Formen der Kinderarbeit
Abschaffung der Zwangsarbeit
Beseitigung der Kinderarbeit
Gleichheit
ILO Kernarbeitsnormen
unabhängigen und unparteilichen Rechtsexperten_ innen, (welche auf Vorschlag des Generaldirektors vom Verwaltungsrat der ILO für drei Jahre ernannt werden). Jeden November tagen die Experten_innen und geben Einschätzungen zu einzelnen Normenver- stößen und aktuellen Themen ab.
Der Normenanwendungsausschuss (CAS) ist ein drei- gliedriger Ausschuss, bestehend aus Regierungs-, Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertreter_innen. Er tagt jedes Jahr während der Internationalen Arbeits- konferenz im Juni und besteht aus mehr als 150 Mitgliedern.
In Deutschland ist das BMAS zuständig für die Berich- terstattung von ratifizierten Arbeitsnormen. Die Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertreter_innen haben die Möglichkeit, diese zu kommentieren und eine ent- sprechende Stellungnahme an den Sachverständigen- ausschuss zu schicken.
Der Sachverständigenausschuss prüft die Berichte und die Stellungnahmen der Konstituenten (Regierungen, Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen) und richtet dann gegebenenfalls eine direkte Anfrage an das Ministerium – häufig mit der Aufforderung, weitere Informationen zu bestimmten Sachverhalten zu liefern. Die Beobachtungen des Sachverständigen- ausschusses werden dann im Jahresbericht (Annual Report) veröffentlicht und dienen als Grundlage für die Arbeit des Normenanwendungsausschusses (Committee on the Application of Standards, CAS) bei der Internationalen Arbeitskonferenz in Genf im Juni jeden Jahres. Dort behandelt der dreigliedrige Ausschuss dann die dringlichsten 25 Fälle aus allen Ländern.
Bei der Frage, welche Fälle verhandelt werden, einigen sich der Internationale Gewerkschaftsbund (IGB) und der Internationale Arbeitgeberverband (IOE) 2- Wochen vor der Konferenz auf ca. 50 Fälle – die soge- nannte „long list“, welche dann bei Konferenzbeginn auf 25 Fälle begrenzt wird. Faktisch ist die „long list“ ein Warnschuss an die Regierungen: noch können sie tätig werden und Gespräche bzw. Reformen einleiten. Der dreigliedrige Normenanwendungsausschuss verhandelt die 25 Fälle, schlägt Verbesserungswege vor und legt Zielvereinbarungen fest. Dieser Prozess wird abschließend im Plenum vorgestellt und verab- schiedet.
Neben dem regelmäßigen Überwachungsverfahren (siehe Grafik), gibt es noch sogenannte besondere Überwachungsverfahren, welche Beschwerden, Klagen und ein Sonderverfahren für Vereinigungsfreiheit beinhalten. Sie dienen als Werkzeuge im Falle von Anschuldigungen gegen einen Mitgliedsstaat aufgrund der Verletzung eines ILO-Übereinkommens. Beschwerden (Art. 24) können bei ratifizierten Über- einkommen von nationalen und internationalen Arbeitnehmer_innen- und Arbeitgeber_innenorgani- sationen schriftlich mit Verweis auf den Artikel 24 der ILO-Verfassung eingereicht werden. Der Verwal- tungsrat entscheidet dann über die Zulässigkeit und setzt ggf. einen dreigliedrigen Ausschuss ein. Dieser hat die Aufgabe, Informationen von der betroffenen Regierung anzufordern und einen Bericht mit Schluss- folgerungen und Empfehlungen anzulegen. Der Verwaltungsrat prüft diesen und nimmt ihn gegebe- nenfalls an und übermittelt den Beschluss an die Regierung und Arbeitnehmer_innen- und Arbeit- geber_innenorganisationen.
Klagen (Art. 26) sind die nächste schärfere Form der Normenkontrolle und können von einem Mitglieds- staat, dem Verwaltungsrat, oder einem oder mehreren Konferenzabgeordneten (Regierungs-, Arbeitnehmer-, oder Arbeitgebervertreter_innen) eingereicht werden. Der Verwaltungsrat kann dann einen Untersuchungs- ausschuss einsetzen mit der Aufgabe, die strittige Frage zu untersuchen und einen Bericht mit Feststellungen und Empfehlungen vorzulegen. Akzeptiert die ange- klagte Regierung diese Empfehlungen, ist der Sachver- ständigenausschuss dafür zuständig, die Durchfüh- rung weiter zu verfolgen und zu überwachen. Werden diese Empfehlungen von der Regierung nicht akzep- tiert, kann eine Überweisung an den Internationalen Gerichtshof erfolgen.
Werden weder die Empfehlungen im Bericht des Untersuchungsausschusses noch die Entscheidung des Internationalen Gerichtshofs von der betroffenen Regierung umgesetzt, so kann der Verwaltungsrat der ILO gemäß Art. 33 der ILO-Verfassung geeignete Maßnahmen zur Sicherstellung der Umsetzung empfehlen. Ob und wie diese empfohlenen Maß- nahmen zum Aufbau von Druck auf die betroffene Regierung in die Tat umgesetzt werden, entscheiden die ILO-Mitgliedsländer jeweils innerstaatlich.
Der Sonderausschuss für Vereinigungsfreiheit
Die Vereinigungsfreiheit wird von Arbeitnehmer_- innen häufig als Herzstück der ILO bezeichnet, wofür bereits 1951 ein Sonderausschuss (Committee on Freedom of Association, CFA) gegründet wurde. Dieser sogenannte Ausschuss für Vereinigungsfreiheit ist ein dreigliedriger Ausschuss mit jeweils drei Vertre- tern_innen von Regierungs-, Arbeitnehmer-, und Arbeitgeberseite. Er tagt dreimal jährlich hinter geschlossenen Türen und beschäftigt sich mit ca. 100 Fällen im Jahr. Gegen Regierungen eingereichte Klagen wegen Verletzungen der Übereinkommen und Prinzi- pien der Vereinigungsfreiheit ist eine Ratifizierung, wie es sonst üblich ist, nicht notwendig. Es ist eine gerichtsähnliche Instanz und eine innerstaatliche Rechtswegerschöpfung ist nicht nötig, das heißt, dass die Prüfung auch stattfindet, wenn die Regierung nicht antwortet.
Sind ILO-Normen relevant für Deutschland?
Nun könnte man sich fragen, warum ILO-Arbeits- normen denn für ein Land wie Deutschland interes- sant sind, wo es doch die Arbeits- und Sozialgesetze gibt.
Die Seeschifffahrt beispielsweise hat durch die Mari- time Labour Convention von 2006 einen Mindeststan- dard an Beschäftigungsbedingungen geregelt. Hier sind insbesondere extreme Ausbeutung durch über- lange Arbeitszeiten und Nichtauszahlung oder Zurückhaltung von Löhnen, mangelhafte Unterbrin- gung und Versorgung auf den Schiffen keine Selten- heit. Die Arbeitnehmer sind häufig auf See und somit außerhalb ihres Heimatslandes und ohne jeglichen Rechtsschutz.
Michael Sommer zur Ratifizierung der Maritime Labour Convention:
„Was das Seearbeitsüberein- kommen betrifft, brauchte Deutschland mehr als sieben Jahre um das Übereinkommen zu ratifizieren, da das gesamt deutsche Seearbeitsrecht neu abge- stimmt werden musste. Insgesamt gibt es 4000 deut- sche Schiffe, von denen aber nur noch 300 unter deutscher Flagge fahren. Für die 70.000 Seeleute auf den ausgeflaggten Schiffen bedeutet die Ratifikation eine Verbesserung ihrer Arbeitsbedingungen. Leider beinhaltet das neue nationale Seearbeitsrecht aber auch einige Rückschritte für deutsche Seeleute, was nach dem Übereinkommen nicht erlaubt ist. Wir werden dem nachgehen, wahrscheinlich indem wir das ILO-Überwachungssystem nutzen.“^4
4 Interview Michael Sommer, 9.07.2013 http://www.ilo.org/berlin/presseinformationen/WCMS_217254/lang--de/index.htm
„Menschenwürdige und gute Arbeit für alle!“ – ein ideeller Wunsch, möchte man meinen. Aber hinter dieser Forderung der Internationalen Arbeitsorganisa- tion (ILO) steckt keine Utopie. Seit 1999 hat sich die Organisation diesem Ziel verschrieben und ihr dama- liger Generaldirektor Juan Somavía formulierte:
Mit der sogenannten „Agenda für menschenwürdige Arbeit“ (Decent Work Agenda) formulierte die ILO dringende Antworten auf veränderte Realitäten. Nicht nur der Zusammenbruch des Ostblocks hatte die Welt verändert, auch die Globalisierung, der technische Fortschritt und die Politik der Wirtschaftsliberalisie- rung verursachen einen wirtschaftlichen und sozialen Wandel, der sich insbesondere auch in der Arbeitswelt niederschlägt. „Für die ILO, die ihren Auftrag an der Schnittstelle zwischen Gesellschaft, Wirtschaft und dem Leben des Einzelnen zu erfüllen hat, kommen diese Veränderungen einem Erdbeben gleich“, so Somavía.
Zunächst gab 1998 die „Erklärung über die grundle- genden Prinzipien und Rechte bei der Arbeit“, die die so genannten Kernarbeitsnormen beinhaltete, wichtige Impulse. Darunter fasst die ILO acht Überein- kommen, die später auch die Basis für das Verständnis
und die Definition von guter und menschenwürdiger Arbeit wurden.
Diese Kernarbeitsnormen bilden wiederum die Basis für die Agenda für menschenwürdige Arbeit.
Die vier Primärziele der Agenda
Der bereits angesprochene Wandel der Arbeitswelt hat zur Verschlechterung der Situation vieler arbeitender Menschen geführt. Die ILO entwickelte daher vier Primärziele, die Ausdruck ihres Verständnisses von menschenwürdiger Arbeit sind: Förderung der Rechte bei der Arbeit Beschäftigung und Einkommen Sozialschutz und Sozialdialog.
Was bedeuten diese Ziele konkret?
Förderung der Rechte bei der Arbeit Die Förderung der Rechte bei der Arbeit bzw. die Setzung weltweit geltender Arbeits- und Sozialstan- dards ist ein klassisches Tätigkeitsfeld der ILO. Im Fokus steht für die ILO die Abschaffung der Zwangs- und Kinderarbeit, der Kampf gegen Diskriminierung und für Vereinigungsfreiheit. Angestrebt wird eine Ratifizierung der entsprechenden Übereinkommen, zusammengefasst in den Kernarbeitsnormen, durch alle Mitgliedstaaten. In diesem ersten Ziel drückt sich sehr deutlich aus, dass die Agenda einen universalen Anspruch hat: „Alle, die arbeiten, haben Rechte bei der Arbeit“, d. h. egal, ob es sich dabei um formal Beschäf- tigte, in der informellen Ökonomie Tätige oder Allein- selbständige handelt. Heute ist jedes der acht Überein- kommen von mindestens 150 Mitgliedstaaten ratifi- ziert.
Die Agenda für menschenwürdige Arbeit der
Internationalen Arbeitsorganisation
Juan Somavía
„Das vorrangige Ziel der ILO besteht heute darin, Möglich- keiten zu fördern, die Frauen und Männer eine menschenwür- dige und produktive Arbeit in Freiheit und Würde und unter gleichen Bedingungen bieten“.
Beschäftigung und Einkommen „Der Auftrag der ILO gilt in erster Linie der Beschäfti- gung“ – mit diesem Satz leitet die ILO das zweite große Kapitel ihres Maßnah- menkataloges ein. Zentrale Kategorien sind die Förde- rung produktiver Erwerbsarbeit durch Wachstum mit dem Ziel der Vollbeschäftigung und der Bekämpfung struktureller Ungleichheit und Armut.
Ausweitung des sozialen Schutzes im Arbeitsleben 1952 hat die ILO bereits ein umfassendes Abkommen (102) zum sozialen Schutz der Arbeitnehmer_innen verabschiedet: medizinische Versorgung, Lohnfortzah- lung im Krankheitsfall, sozialer Schutz im Alter und bei Arbeitslosigkeit, Arbeitsschutz, Mutterschutz, Inva- lidenschutz. Soziale Sicherung sollte für alle Erwerbs- tätigen, auch für Beschäftigte im informellen Sektor, der Heimarbeit oder in der Landwirtschaft gelten. 2012 verabschiedete die ILO, ergänzend zum Überein- kommen 102, die Empfehlung zum sozialen Basis- schutz (Social Protection Floor Recommenda- tion 202).
Förderung des sozialen Dialogs Das vierte Primärziel, die „Förderung des sozialen Dialogs“, stellt zugleich die Grundlage der ILO selbst dar. Ohne Vereinigungsfreiheit und Tarifautonomie gäbe es die UN-Sonderorganisation nicht, jedenfalls nicht in der dreigliedrigen Form. Die ILO trägt damit
dem grundsätzlichen Widerspruch zwischen Arbeit und Kapital Rechnung, geht aber davon aus, dass es durch Verhand- lungen grund- sätzlich möglich ist, einen Interes- senausgleich zu erreichen. Voraussetzung dafür ist es jedoch, dass die Verei- nigungsfreiheit gewährleistet ist, denn nur vereinigt können die strukturell unterlegenen Lohnabhängigen genügend Machtpotential entwickeln, ihre Interessen gegenüber dem Kapital zu verteidigen.
Wichtig ist in diesem Kontext das Übereinkommen 144, das besagt, dass innerhalb der Länder über die Förderung und Durchführung der ILO-Normen drei- gliedrig beraten werden soll.
Umsetzung und Werkzeuge der Agenda
Zur Setzung globaler Arbeits- und Sozialstandards gilt das Übereinkommen als das klassische Instrument der ILO. Mit der Konzentration auf acht Kernüberein- kommen und der Förderung der Ratifizierung hat die ILO grundsätzlich anerkannte Rechte und Standards weltweit geschaffen. Um sie umzusetzen, sind Regio- nalprogramme entwickelt worden. Angepasst an die jeweiligen Rahmenbedingungen und Bedürfnisse sollen die Forderungen der Agenda spezifiziert werden, um möglichst über das Übereinkommen hinaus Wirkungskraft zu haben. Insbesondere der Austausch zwischen Regierungen, Gewerkschaften und Unternehmen soll regional gefördert werden, um das Ziel menschenwürdiger Arbeitsbedingungen zu gewährleisten. Die ILO sieht ihre Hauptaufgabe darin,
- Schaffung von produktiver und einträglicher Arbeit
- Vollbeschäftigung
- Soziale Mindeststandards
- Wohlfahrtstaatliches System
- Vereinigungsfreiheit und Tarifautonomie
- Dreigliedriger sozialer Dialog
Armut und Einkommensungleichheit sind weltweit drängende Probleme. Vor allem in Entwicklungs- und Schwellenländern, aber auch in Industriestaaten versucht die ILO, soziale Mindeststandards zur Bekämpfung von Armut und Ungerechtigkeit durch- zusetzen.
Nach Schätzungen der Weltbank lebten 2010 rund 1, Milliarden Menschen unter der internationalen Armutsgrenze von 1,25 US-Dollar. Zwar konnte die weltweite Armutsrate von 46 % (1990) auf 27 %
(2005) reduziert werden (Vereinte Nationen 2011), doch schätzt die Weltbank, dass sie noch bis 2030 benötigt, um die Anzahl der in extremer Armut lebenden Menschen auf 3% zu senken. Die Reduktion der Armutsrate wird vor allem dem stetigen Wirt- schaftswachstum der vergangenen 20 Jahre in den Schwellenländern zugeschrieben. Aber Wirtschafts- wachstum alleine reicht nicht aus, um Armut und Einkommensungleichheit zu bekämpfen. Dazu sind funktionierende soziale Sicherungssysteme nötig.
Soziale Sicherheit und der Weg der ILO
Ratifizie- rungen
48(*)
32
24*
16*
4
51
Inhalte (Auszüge)
Ärztliche Betreuung; Krankengeld; Leistungen bei Arbeitslosigkeit, im Alter, bei Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten; Familienleistungen; Leistungen bei Mutterschaft, bei Invalidität, an Hinterbliebene
Hauptziel ist die Verbesserung der Lebenshaltung; Anti-Diskriminierung; Tarif-Mindestlöhne; Schul- und Berufsausbil- dung;
Errichtung einer beruflichen Unfall- und Krankenversicherung;
Errichtung von Invaliditäts- und Rentenversicherung sowie von Witwen- und Waisenrenten;
Regelung zur Umsetzung nationaler Rechtsvorschriften in Bezug auf sozialstaatliche Rechte für Migrant_innen, Flüchtlinge und Staatenlose;
Verpflichtung zur Einführung eines Mindestlohnsystems, welches alle Lohnempfänger erfasst. Ausnahmen müssen begründet werden.
Übereinkommen
102 – Mindestnormen der Sozialen Sicherheit, 1952
117 – Grundlegende Ziele und Normen der Sozialpolitik, 1962
121 – Leistungen bei Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten, 1966
128 – Leistungen bei Invalidität und Alter und an Hinterbliebene, 1967
157 – Einrichtung eines internationalen Systems zur Wahrung der Rechte in der sozialen Sicherheit, 1982
131 – Festsetzung von Mindestlöhnen, besonders unter Berücksichtigung der Entwicklungsländer, 1970
Relevante Übereinkommen zu Sozialer Sicherheit
- von Deutschland ratifizierte Übereinkommen bzw. (*) in Teilen ratifiziert.
Mit ihren 189 Übereinkommen zur Regulierung der Welt der Arbeit bekämpft die ILO direkt oder indirekt Armut und soziale Ungleichheit. Fünf ILO-Überein- kommen beinhalten explizit Themen der sozialen Sicherheit (siehe Tabelle). Zusätzlich kann das Über- einkommen 131 über die Festsetzung von Mindest- löhnen ebenfalls zu dieser Kategorie gezählt werden, da es Einkommensungerechtigkeit verhindern soll.
Ziele der ILO
Die ILO erklärt in ihrem Gründungsdokument, in der Erklärung von Philadelphia 1944 und auf der Interna- tionalen Arbeitskonferenz 2001, dass sozialstaatlicher Schutz ein Menschenrecht ist.
Die sozialstaatliche Politik soll Arbeitnehmer_innen und ihren Familien I. Zugang zum Gesundheitssystem garantieren II. Einkommenssicherheit bei kurzzeitiger Arbeitslo- sigkeit oder Erwerbsunfähigkeit zusichern III. Menschen im Alter durch Einkommenssicherheit unterstützen IV. Leistung für Kinder bzgl. Bildung zur Verfügung stellen
Dabei hat ein sozialstaatliches Sicherungssystem gesamtgesellschaftliche Effekte. Stabile Arbeitsbezie- hungen, eine produktive Erwerbsgesellschaft und sozi- aler Zusammenhalt sind die Grundlage für Wirt- schaftswachstum und allgemeinen Anstieg des Lebens- standards.
Sozialer Basisschutz (Social Protection Floor)
Im Zuge der „Agenda für menschenwürdige Arbeit“ („Decent Work Agenda“) und der Finanz- und Wirt- schaftskrise 2008/09 startete die ILO gemeinsam mit weiteren UN-Organisationen die Initiative für einen „Sozialen Basisschutz“ („Social Protection Floor“).
Im Kampf gegen strukturelle Ungerechtigkeit inner- halb von Staaten soll der Sozialschutz ausgeweitet und soziale Mindeststandards gesetzt werden. Dieser Soziale Basisschutz soll allen Menschen – ob formell oder informell beschäftigt – eine Mindestabsicherung ermöglichen.
2012 wurde hierzu die Empfehlung zum sozialen Basisschutz verabschiedet. Dieses Konzept besteht aus drei Komponenten: Mindesteinkommensgarantien, in Form von finan- ziellen Leistungen und/oder in Form von Beschäfti- gungsgarantien und Dienstleistungen für Arbeits- lose und arbeitende Arme universeller Zugang zu essentiellen Gütern und Dienstleistungen, wie z.B. Nahrung, Wasser, Primärbildung, Gesundheitsversorgung und Wohnen staatliche Beschäftigungspolitik, die den Zugang zu menschenwürdiger Arbeit ermöglicht, um selbst- ständig aus der Armut zu entkommen.
Gemäß des Sozialen Basisschutzes sollen die Sozialleis- tungen universell für alle Menschen innerhalb des jeweiligen Staates zugänglich sein, unabhängig von politischen oder wirtschaftlichen Rahmenbedin- gungen. Die Errichtung eines solchen Sozialen Basis- schutzes stellt daher den ersten Schritt zu einem umfänglichen sozialen Sicherheitssystem dar.
