Download Policy Disengagement: A Case Study on Insurance Physicians and Labor Experts and more Essays (university) Management Accounting in PDF only on Docsity!
b
m
ben
m
b
m
Inleiding Al sinds de jaren tachtig is het aantal arbeidsonge- schikten in Nederland relatief hoog. In 2003 ont- ving bijna 10 procent van de Nederlandse beroeps- bevolking een uitkering op basis van de Wet op de arbeidsongeschiktheid (WAO) of de wet arbeidson- geschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wa- jong) (Hartman en Boerdam 2004). De Nederlandse regering introduceerde verschillende maatregelen om deze instroom tegen te gaan. In 2004 introdu- ceerde minister De Geus van Sociale Zaken en Werk- gelegenheid (SZW) het aangepaste schattingsbesluit (aSB). Op basis van deze regeling worden bijna alle uitkeringsgerechtigden opnieuw beoordeeld. Hier- door verloren tot nu toe meer dan 90.000 voormalig uitkeringsgerechtigden hun uitkering. De herkeuringen op basis van het aSB leiden tot veel emoties bij de (voormalig) uitkeringsgerechtig- den, en deze worden breed uitgemeten in de media (bijvoorbeeld Zembla 2007). Hiernaast ervaren veel verzekeringsartsen, die deze regeling moeten uitvoe- ren, professionele en morele problemen. Zo wilden ongeveer 240 artsen participeren in een staking tegen de nieuwe regeling, en stopten een aantal artsen met het uitvoeren van de herkeuringen (NVVG 2005). Het
volgende citaat van een verzekeringsarts is illustratief voor deze gevoelens (geciteerd in NRC 2005, 3):
‘Het UWV [Uitvoeringsinstituut Werknemers- verzekeringen] wordt tegenwoordig ook wel het Lourdes van het Noorden genoemd: je gaat er arbeidsongeschikt heen, en komt er arbeidsge- schikt weer vandaan … Ik vind het zo dubieus worden. Ik kan het niet meer in overeenstem- ming brengen met mijn geweten. Ik heb een eed afgelegd die er op neerkomt dat je de zwak- keren beschermt.’
Dit voorbeeld staat niet op zichzelf; professionals werkzaam in de publieke sector hebben vaker moei- lijkheden om zich te identificeren met de beleidspro- gramma’s die ze moeten uitvoeren. Op dit moment is er in Nederland een intensief debat over profes- sionals in de publieke sector (Noordegraaf en Steijn 2007; Van den Brink e.a. 2006). In dit artikel willen wij de ervaringen van profes- sionals met het beleid dat ze uitvoeren, analyseren met een nieuw concept: beleidsvervreemding. Voor de ontwikkeling van dit concept maken we gebruik van vervreemdingsliteratuur, ontwikkeld in de arbeids-
Beleidsvervreemding van
publieke professionals:
theoretisch raamwerk en
een casus over verzeke-
ringsartsen en arbeidsdes-
kundigen
Lars Tummers, Victor
Bekkers en Bram Steijn
Lars Tummers werkt op de Erasmus Universiteit Rotterdam aan een proefschrift over beleidsver- vreemding van publieke professionals en is adviseur bij PricewaterhouseCoopers Advisory, People & Change. Victor Bekkers is hoogleraar bestuurskun- de, in het bijzonder de empirische studie van over- heidsbeleid, aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Bram Steijn is hoogleraar HRM in de publieke sector aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Correspondentiegegevens: Drs. L.G. Tummers, MSc Erasmus Universiteit Rotterdam Faculteit Sociale Wetenschappen Departement Bestuurskunde Postbus 1738 3000 DR Rotterdam [email protected]
b
m
en 2009 • 36 • 2 105
en organisatiesociologie (Blauner 1964; Marx 1961 [1844]). We definiëren beleidsvervreemding als een algemene cognitieve staat van psychologische ont- koppeling met het beleid , in dit geval van de publieke professional die het beleid uitvoert. Door gebruikmaking van het concept beleids- vervreemding, willen we bijdragen aan het debat over de rol van publieke professionals. Er zijn twee posities in dit debat. Volgens sommige auteurs (bij- voorbeeld Peters en Pouw 2005) staan professionals onder druk omdat managers niet meer weten wat er op de werkvloer gebeurt. Onder de invloed van New Public Management richten managers zich op effici- ency en transparantie. Andere auteurs (Kirkpatrick e.a. 2005; Noordegraaf en Steijn 2007) vragen zich af of managers de oorzaak zijn van alle gepercipi- eerde problemen op de werkvloer. Met het concept beleidsvervreemding kunnen we deze claims onder- zoeken. Het concept betreft namelijk niet alleen de invloed van managers, maar ook die van beleidsma- kers en mondigere cliënten. Dit brengt ons tot de doelstellingen van dit ar- tikel. De eerste en belangrijkste doelstelling is het ontwerpen van een theoretisch raamwerk van be- leidsvervreemding. We conceptualiseren beleids- vervreemding en identificeren een aantal factoren dat mogelijk van invloed is op beleidsvervreemding. Ook geven we aan hoe het concept verschilt van ge- relateerde begrippen zoals veranderingsbereidheid. De tweede doelstelling is te illustreren hoe beleids- vervreemding empirisch onderzoekbaar is. Dit doen we met behulp van een exploratieve casestudie over de ervaringen van verzekeringsartsen en arbeids- deskundigen met de herkeuringen (aSB). Tot slot trekken we conclusies over de theoretische en empi- rische bijdrage van het concept aan het debat over de rol van professionals in de publieke sector.
Een theoretisch raamwerk van beleidsvervreemding Deze sectie richt zich op de eerste doelstelling: het ontwerpen van een theoretisch raamwerk voor be- leidsvervreemding van uitvoerende publieke profes- sionals. Eerst geven we aan wat we onder uitvoe- rende publieke professionals verstaan.
Uitvoerende publieke professionals Tot eind jaren zestig is geprobeerd te komen tot een opsomming van onderscheidende kenmerken van
professionals (bijvoorbeeld Parsons 1964). Dit is he- laas niet succesvol gebleken. Ten eerste was er geen overeenstemming over wat de onderscheidende ken- merken van professionals precies waren. Ten tweede was er veel kritiek op deze benadering, omdat het de officiële zienswijzen op professionals niet bekri- tiseerde (Abbott 1988). Het blijkt moeilijk om precies te definiëren wat professionals onderscheidt van niet-professionals. Omdat we willen aansluiten bij het maatschappe- lijke debat over professionals, gebruiken we een vrij algemene definitie van professionals. Gabe e.a. (2004, 163) stellen in dit kader ‘to describe an occu- pation as a “profession” may be simply to identify it as a particular kind of occupation, typically one with high status and high rewards, requiring long formal training and delivering a personal service’. Wij richten ons specifiek op publieke professio- nals die beleid implementeren. Deze professionals zijn werkzaam in het openbaar bestuur: ‘het ge- heel van organisaties en activiteiten die zijn gericht op de besturing van de maatschappij’ (Bovens e.a. 2001, 22). Als publieke professional implementeren zij overheidsbeleid en hebben hierbij direct contact met de burger. Voorbeelden zijn artsen, docenten en rechercheurs. Nu we hebben aangegeven over welke professionals het onderzoek gaat en welke relatie zij hebben met beleid, kunnen we overgaan op een con- ceptualisatie van beleidsvervreemding.
Van werkvervreemding naar beleidsvervreemding Karl Marx (1961 [1844]) is een van de grondleggers van de theorie over vervreemding. Marx concen- treert zich op objectieve werkvervreemding: arbei- ders zijn vervreemd wanneer ze de productiemid- delen of de resulterende producten niet bezitten. In tegenstelling tot Marx richt recenter onderzoek zich op subjectieve werkvervreemding: werknemers zijn vervreemd van het werk wanneer ze dit zelf zo er- varen. Kanungo (1979, in DeHart-Davis en Pandey 2005, 14) definieert subjectieve werkvervreemding als ‘a general cognitive state of psychological discon- nection from work’. Onderzoekers hebben subjec- tieve werkvervreemding in verschillende contexten gebruikt, waardoor er verschillende betekenissen zijn gegeven aan het concept (Kanungo 1982, 24). Seeman (1959, 783) heeft deze betekenissen onder- scheiden in verschillende dimensies van werkver- vreemding. Blauner (1964) heeft Seemans indeling
b
m
en 2009 • 36 • 2 107
(Lipsky 1980). Om deze reden zien wij operatione- le machteloosheid in termen van ervaren discretie van de professional. Davis (1971, in Ringeling 1978,
- definieert discretie als volgt: ‘A public officer has discretion whenever the effective limits on his power leave him free to make a choice among pos- sible courses of action or inaction.’
Zinloosheid Blauner (1964) noemt zinloosheid als tweede di- mensie van werkvervreemding. In de arbeids- en organisatiesociologie wordt zinloosheid gedefini- eerd als ‘the inability to comprehend the relation- ship of one’s contribution to a larger purpose’ (Sar- ros e.a. 2002, 304). Als we deze dimensie toepassen op beleidsvervreemding, verwijst zinloosheid naar de perceptie van de professional met betrekking tot de waardetoevoeging van het beleid aan een hoger, maatschappelijk, doel. Ook hier onderscheiden wij drie niveaus, aangezien ook zinloosheid zich op fun- damenteel verschillende objecten kan richten. Op strategisch niveau refereert zinloosheid aan de mate waarin de professional de doelen van het beleid als zinloos percipieert. Dit kan het geval zijn als de professional vindt dat een beleidsprogramma doelen heeft die niet bijdragen aan de oplossing van bepaalde maatschappelijke problemen, zoals crimi- naliteit. In deze situaties zal de professional het be- leidsprogramma als minder zinvol ervaren. Op tactisch niveau verwijst zinloosheid naar de mate waarin de professional de manier waarop de organisatie het beleid uitwerkt, als zinloos perci- pieert. Wanneer bijvoorbeeld de organisatie regels ontwerpt die gericht zijn op outputdoelen en die geen specifieke relatie hebben met resultaten in de samenleving, kunnen professionals deze uitwerking als minder zinvol ervaren. Tot slot verwijst operationele zinloosheid naar de mate van gepercipieerde zinloosheid van het eigen werk van professionals, wanneer zij het beleid im- plementeren. Hebben ze bijvoorbeeld het gevoel dat ze de cliënten/burgers niet echt kunnen helpen? Als dit het geval is, zullen ze waarschijnlijk meer zin- loosheid ervaren.
Sociale isolatie – Rolconf licten Blauner noemt sociale isolatie als derde dimen- sie van werkvervreemding. Hij (1964, 24) stelt dat ‘membership in an industrial community involves
commitment to the work role and loyalty to one or more centers of the work community. [Social] isola- tion, on the other hand, means that the worker feels no sense of belonging in the work situation and is unable to identify with the organization.’ Sociale isolatie is relevant bij Blauner omdat hij zich richt op arbeiders, zoals lopendebandmedewer- kers. Zij krijgen vooral eisen vanuit de organisatie, en kunnen zich hier minder of meer mee identificeren. Publieke professionals die beleid implementeren, krijgen juist eisen vanuit meerdere logica’s waarin verschillende waarden en normen worden gehan- teerd en die een eigen legitimiteit hebben (Freidson 2001; WRR 2004). Zij ervaren bijvoorbeeld eisen van de organisatie (organisatielogica), maar ook van hun professionele associaties (professionele logica). Daarom vervangen wij bij onderzoek naar beleids- implementatie van publieke professionals het begrip sociale isolatie door het begrip rolconflicten. Een rol- conflict ontstaat wanneer de professional ervaart dat verschillende logica’s onverenigbaar zijn. Het begrip sociale isolatie richt zich specifiek op één logica, de organisatielogica. Het begrip rolconflict geeft juist ruimte voor het bestaan van meerdere logica’s waar een professional mee te maken heeft. Wij onderscheiden vier logica’s die met elkaar kunnen conflicteren (cf. Freidson 2001). Ten eerste de institutionele logica, die verwijst naar de eisen zoals die voortkomen uit het beleidsprogramma, vaak beschreven in de formele wet- en regelgeving, zoals de beleidsdoelen die moeten worden behaald. Ten tweede de organisatielogica , die resulteert in ver- schillende regels zodat er sprake is van een goede uitwerking van het beleidsprogramma door de or- ganisatie. Ten derde de professionele logica , die de vereisten aanduidt die gevolgd moeten worden als iemand professioneel wil handelen, als lid van een professionele associatie. Tot slot de cliëntlogica. Deze betreft de eisen en waarden die burgers naar voren brengen als cliënt van de overheid en die hun eigen situatie en belangen weergeven. Deze logica’s kunnen met elkaar conflicteren. Dit gebeurt bijvoorbeeld wanneer professionals per- cipiëren dat ze bepaalde regels moet volgen (organi- satielogica) maar, door het volgen van deze regels, niet kunnen voldoen aan de behoeften van de cliënt (cliëntlogica). In het werk van uitvoerende profes- sionals zijn er per definitie conflicten tussen ver- schillende logica’s (Freidson 2001). Wanneer de uit-
b
m
ben
m
voering van een beleid deze rolconflicten versterkt, verhoogt dit de mate van beleidsvervreemding die publieke professionals ervaren.
Factoren van invloed op beleidsvervreemding Verschillende factoren kunnen de dimensies van be- leidsvervreemding beïnvloeden. Uitgaande van de bestuurskundige literatuur verwachten wij dat de volgende twee factoren van invloed kunnen zijn op de dimensies van beleidsvervreemding.
NPM Nieuw Publiek Management (NPM) is steeds be- langrijker geworden in de publieke sector (Hood 1991; 1995; Pollitt en Bouckaert 2004). NPM kan breed gedefinieerd worden als een set management- benaderingen en -technieken, ontleend aan de pri- vate sector en toegepast in de publieke sector (Hood 1991; 1995). Wij verwachten dat twee aspecten van NPM de dimensies van beleidsvervreemding kun- nen beïnvloeden. Hoewel we in dit onderzoek speci- fiek kijken naar perverse effecten, wordt NPM zeker niet alleen als een negatieve ontwikkeling gezien (Pollitt en Bouckaert 2004). Ten eerste verwachten we dat het gebruik van prestatiemeetsystemen de dimensies van beleidsver- vreemding beïnvloedt. Een belangrijk onderdeel van NPM is het decentraliseren van de publieke dienst- verlening. Deze gedecentraliseerde overheidsorga- nisaties krijgen te maken met een verschuiving van controle op de input (bijvoorbeeld budget) naar de controle op de output (bijvoorbeeld klanttevreden- heid). Dit eist van deze organisaties, managers en werknemers, dat zij werken met vaak kwantitatieve outputdoelstellingen. Deze doelstellingen richten zich vooral op waarden van de private sector, zoals doelmatigheid en klanttevredenheid, en minder op traditionele publieke waarden zoals rechtszeker- heid en voorspelbaarheid. De publieke professio- nals kunnen moeite hebben met deze waardever- schuiving, die duidelijk wordt wanneer een beleid wordt uitgevoerd (Hood 1991). Wanneer bijvoorbeeld management wordt gestimuleerd om zich te rich- ten op concrete output (aantal uitgeschreven bon- nen, verstrekte subsidies), zijn ze geneigd om de outcomes in de samenleving minder te benadruk- ken (Pollitt en Bouckaert 2004, 176). Dit kunnen professionals als zinloos ervaren. Om deze reden verwachten wij dat publieke professionals meer
zinloosheid zullen ervaren wanneer prestatiemeet- systemen worden gebruikt bij het uitvoeren van een beleidsprogramma. Ten tweede verwachten we in dit geval dat pu- blieke professionals ook meer rolconflicten ervaren. Dit is aannemelijk wanneer het management (de or- ganisatielogica) waarden als doelmatigheid en flexi- biliteit promoot. Deze waarden kunnen voorrang krijgen boven waarden als professionele autonomie (professionele logica) en rechtsgelijkheid (cliëntlo- gica) (Smith 1995). Emery en Giauque (2003, 475) stellen in dit verband: ‘To focus on only the econo- mic logic of action poses problems for public agents. They have to set aside some other shared values in order to concentrate solely on “measurement man- agement”.’ Dit vertoont overeenkomsten met de di- mensie zinloosheid, hoewel de effecten op de twee dimensies niet per definitie gelijk zijn. Een profes- sional kan bijvoorbeeld de prestatiemeetsystemen als zinvol zien, maar wel een versterkt rolconflict ervaren omdat de cliënt/burger deze juist minder waardeert. NPM-prestatiemeetsystemen kunnen ook de pro- fessionele autonomie aantasten. Prestatiemeetsyste- men resulteren vaak in strikte interne instructies en managers voelen een grotere druk om resultaten te produceren. We verwachten dat dit het moeilijker maakt voor professionals om hun discretie te gebrui- ken. Daarom verwachten we dat publieke professio- nals meer machteloosheid ervaren wanneer presta- tiemeetsystemen worden gebruikt bij het uitvoeren van een beleidsprogramma. Een tweede belangrijk aspect van de NPM-bena- dering is de nadruk op kostenreductie en de hier- mee gepaard gaande reorganisatie van overheidsor- ganisaties. Dit vertoont parallen met de vierde (‘the disaggregation of public sector units’) en zevende NPM-component (‘stress on greater discipline and parsimony in resource use) van Hood (1991, 4-5). Door de invoering van NPM is er een grotere druk ontstaan voor publieke organisaties om kosten te re- duceren. Dit gebeurt vaak via reorganisaties waar- bij veel banen verloren gaan. De resterende werk- nemers bevinden zich dan in een zwakkere positie ten opzichte van het management, zeker wanneer deze reorganisaties continu plaatsvinden (Pollitt en Bouckaert 2004). In een dergelijke situatie hebben professionals waarschijnlijk minder invloed op be- slissingen over de manier waarop een beleidspro-
b
m
ben
m
Tot slot geven we aan hoe beleidsvervreem- ding en veranderingsbereidheid zich tot elkaar verhouden. Deze begrippen zijn nauw aan elkaar gerelateerd. Metselaar (1997, 34) definieert veran- deringsbereidheid als ‘a positive intention towards the implementation of modifications in an organiza- tions structure, or work and administrative proces- ses, resulting in efforts from the organization mem- ber’s side to support or enhance the change process’. Veranderingsbereidheid is de positieve tegenhanger van veranderingsweerstand, of resistance to change. Gezien de definitie van Metselaar is veranderings- bereidheid de intentie om bij te dragen aan het in- voeren van een verandering, in dit geval het nieuwe beleid. Wanneer publieke professionals vervreemd zijn van het nieuwe beleid (hoge mate van beleids- vervreemding), kan dit als gevolg hebben dat ze min- der van plan zijn om bij te dragen aan de invoering van dit beleid (lage mate van veranderingsbereid- heid). Een voorbeeld kan dit verduidelijken. Als pu- blieke professionals vinden dat ze door het uitvoeren van het nieuwe beleid hun klanten niet goed kun- nen helpen (hoge operationele zinloosheid), kan dit leiden tot minder veranderingsbereidheid. Dit be- tekent dat ze waarschijnlijk minder van plan zijn om zich in te zetten voor een succesvolle invoering van dit beleid en dat ze hun collega’s niet gaan over- tuigen van het nut van de verandering (items van veranderingsbereidheid). Een hogere mate van ver- vreemding van een nieuw beleid kan zo leiden tot minder veranderingsbereidheid.
Beleidsvervreemding van verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen De tweede doelstelling van dit artikel is te illustreren hoe beleidsvervreemding empirisch onderzoekbaar is. Om dit te bereiken is een exploratieve casestudie uitgevoerd (Yin 2003). De uitvoering van het aangepaste schattings- besluit (aSB) is gekozen als beleidsprogramma. Dit is een duidelijk afgebakend beleidsprogramma waarin twee groepen professionals – verzekerings- artsen en arbeidsdeskundigen – een belangrijke rol vervullen. Om de validiteit van de bevindingen te waarbor- gen is gebruikgemaakt van meerdere bronnen (Yin 2003). Zo is er een documentenanalyse uitgevoerd, waarin beleidsdocumenten, professionele tijdschrif- ten, krantenartikelen en websites zijn bestudeerd.
Daarnaast zijn er zeven semi-gestructureerde inter- views afgenomen met individuele verzekeringsart- sen en arbeidsdeskundigen. Tot slot is een member check uitgevoerd door de voorlopige analyse voor te leggen aan een lid van de raad van bestuur van de vier relevante professionele associaties – de Neder- landse vereniging voor verzekeringsgeneeskunde (NVVG), de Vereniging van verzekeringsartsen werkzaam bij het UWV (UWVA), de Nederlandse vereniging van arbeidsdeskundigen (NVVA) en de Stichting register arbeidsdeskundigen (SRA).
Achtergrond Zoals vermeld is het aangepast schattingsbesluit (aSB) een van de maatregelen die is genomen om het aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen te verminderen. Op basis van deze regeling worden de statussen van bijna alle huidige uitkeringsgerechtig- den opnieuw beoordeeld. Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) is verantwoor- delijk voor de uitwerking van het aSB. Het UWV is een zelfstandig bestuursorgaan van SZW. Binnen het UWV voeren verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen het aSB uit. Verzekeringsart- sen zijn ‘medici die sociaal-medische controles en beoordelingen uitvoeren in het kader van wet- en regelgeving betreffende ziekteverzuim en arbeids- ongeschiktheid’ (Berendsen 2007, 9). De arbeids- deskundigen onderzoeken de opties van de cliënt op de arbeidsmarkt, gebaseerd op het medische rapport van de verzekeringsartsen. Nu de achtergrond van de casus is uiteenge- zet, kunnen we de ervaringen van de professionals met het aSB onderzoeken op de verschillende di- mensies van beleidsvervreemding. De factoren die van invloed zijn op deze dimensies worden ook onderzocht.
Machteloosheid Machteloosheid betreft de mate van invloed die pu- blieke professionals ervaren op het beleidsprogram- ma dat ze moeten uitvoeren, op drie verschillende niveaus.
Strategisch niveau Het lijkt erop dat de artsen en arbeidsdeskundigen het gevoel hebben dat ze weinig invloed konden uit- oefenen op de vormgeving van het aSB. Om dit te kunnen doen, zouden de professionele associaties
b
m
en 2009 • 36 • 2 111
invloed moeten hebben in het politieke debat, maar dit was maar zeer beperkt het geval. De professi- onele organisaties van de verzekeringsartsen, de NVVG en de UWVA, zijn niet erg actief geweest in het politieke debat over het aSB (WAOcafé 2005a). Ook de professionele associaties van de arbeidsdes- kundigen, de SRA en de NVVA, hebben weinig in- vloed kunnen uitoefenen. De associaties waren zich hiervan bewust. Zo stelt de voorzitter van de NVVA: ‘de arbeidsdeskundigen zijn inderdaad stil geweest in de WAO-discussie’ (geciteerd in WAOcafé 2006b, 1). Dit kan ervoor zorgen dat professionals strategi- sche machteloosheid ervaren. Voor veel responden- ten blijkt dit ook het geval te zijn. Zo stelt een ver- zekeringsarts: ‘Als je kijkt wanneer we mee mogen praten, dan is al 70-80 procent van die wet in kan- nen en kruiken. Er liggen al bepaalde grenzen vast’ (februari 2008). Dit gevoel van strategische machteloosheid wordt versterkt doordat het UWV het niet als haar taak ziet om zich in het politieke debat over de aSB te men- gen, dit terwijl het UWV-management weet dat veel professionals klagen dat het UWV blindelings accep- teert wat de overheid hen vroeg te implementeren (NRC 2005). Een geïnterviewde arbeidsdeskundige zegt hierover: ‘Dat [het strategische niveau] hebben we niet kunnen beïnvloeden. Er zijn wel mensen vanuit het UWV die gehoord zijn. Dat is iets anders dan meebeslissen’ (december 2007).
Tactisch niveau Op tactisch niveau beïnvloedt de reorganisatie van het UWV de positie van de professionals in de or- ganisatie negatief, waardoor professionals minder invloed kunnen uitoefenen op de uitwerking van het beleidsprogramma. Het doel van de reorganisatie was een efficiënt en meer geïntegreerd zelfstandig bestuursorgaan. Dit betekende dat de relatie met het ministerie contractgebaseerd werd, met een sterke focus op kosten en resultaten. Managementoverwe- gingen, die in termen van NPM kunnen worden ge- duid, waren daarom belangrijk tijdens het ontstaan van het UWV. Tijdens en na de reorganisatie ontstond een aan- tal problemen. Zo is het UWV volgens sommigen ‘een Moloch, waarmee veel werknemers zich moei- lijk kunnen identificeren’ (NRC 2005, 3). Hiernaast worden in het kader van de kostenreductie bijna 10.000 mensen ontslagen. Verder wordt het UWV
door veel werknemers als erg hiërarchisch gezien (WAOcafé 2005b). De verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen hebben mede hierom geen sterke positie binnen het UWV. Dit zorgt ervoor dat zij het gevoel hebben dat ze de uitwerking van het aSB binnen het UWV niet erg veel kunnen beïnvloeden. Een geïnterviewde verzekeringsarts stelt hierover: ‘En wij worden ook niet erg betrokken bij het beleid … Het is ook een heel hiërarchische organisatie. Het is moeilijk om van onderaf invloed uit te oefenen op het beleid’ (de- cember 2007).
Operationeel niveau De nieuwe regels zorgen ervoor dat sommige pro- fessionals minder discretie ervaren. Een rapport uit 2005 van de NVVG geeft hiervan enkele voorbeel- den. Dit rapport is gebaseerd op een vragenlijst over het aSB (98 respondenten, 69 procent responsper- centage). Een van de vragen was ‘Heeft u het idee dat uw professionele discretie minder is dan deze zou moeten zijn?’. 63 procent van de respondenten beantwoordde deze vraag met ‘ja’. Als belangrijkste redenen worden de strikte interne aSB-instructies van het UWV gegeven. Dit gevoel is echter niet universeel. Een verze- keringsarts stelt bijvoorbeeld dat hij ‘in alle vrijheid [kan] werken’ (geciteerd in WAOcafé 2006a, 1). Hier- naast ervaren sommige artsen in de beginperiode van het aSB eerst een vermindering van de discre- tie, maar hebben ze dit in de loop van de tijd geac- cepteerd. Een geïnterviewde verzekeringsarts vertelt hierover:
‘In het begin had ik sterk het gevoel dat ik werd beperkt. In die zin dat ik alles veel meer moest verantwoorden, dat ik eigenlijk niet meer zelf kon vaststellen of iemand niet meer kon wer- ken. Dat vond ik het grootste probleem. … [maar] ik ben er nu erg aan gewend, ik heb er nu ook geen moeite meer mee.’ (december 2007)
Kijkend naar de mate van discretie van arbeidsdes- kundigen zien we dat ICT een belangrijke rol speelt, maar op een andere manier dan verwacht. Al meer dan tien jaar gebruiken arbeidsdeskundigen een da- tabase met meer dan 7.000 baanbeschrijvingen om mogelijke banen voor de cliënten te zoeken. In 2001 werd een nieuw systeem geïntroduceerd, dat zowel
b
m
en 2009 • 36 • 2 113
om veranderingen in de mate en aard van arbeids- geschiktheid te constateren. Ook kunnen mogelijke keuringsfouten uit het verleden worden hersteld. Bijna al onze respondenten (zes van de zeven) noe- men dit een groot voordeel van het aSB. Een geïn- terviewde verzekeringsarts verwoordt dit als volgt: ‘Een deel van het effect van het aSB is dat mensen waarbij herbeoordelingen in het verleden niet of niet voldoende zijn uitgevoerd, dat die nu alsnog, met deze beoordeling, hersteld worden verklaard’ (febru- ari 2008).
Tactisch niveau Op tactisch niveau verwijst zinloosheid naar de mate waarin de professional de manier waarop de organi- satie het beleid uitwerkt, als zinloos ervaart. Het UWV dient het aSB te concretiseren. In een korte periode moeten meer dan 325.000 uitkerings- gerechtigden worden herkeurd. Om dit te bereiken richt het UWV zich primair op het aantal herkeur- den. De meeste professionals hebben moeite met de hieruit volgende strenge (kwantitatieve) doelstel- lingen. Een van de redenen hiervoor is dat het UWV veel, vaak ongeregistreerde, verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen inhuurt om deze doelstellin- gen te bereiken. Bijna alle geïnterviewden zijn het zeer oneens met deze gang van zaken. Zo verklaart een geïnterviewde arts:
‘Wat ons [verzekeringsartsen] met name steekt, is dat er, door een gebrek aan keuringscapaci- teit, doktors ingevlogen worden door bureaus die ongeveer drie keer zo duur zijn als wij. Die hebben gewoon belang bij het afdoen van heel veel zaken per dag, veel meer afraffelen dan de geregistreerde verzekeringsartsen. En dan vaak ook een kwaliteit leveren waarvan wij zeggen, dat kan echt niet.’ (december 2007)
Operationeel niveau Operationele zinloosheid verwijst naar de percep- tie van de professionals dat hun eigen activiteiten bij de uitvoering van het beleidsprogramma niet waardevol zijn. Veel artsen en arbeidsdeskundigen verwachten dat de meerderheid van de voormalig arbeidsongeschikten geen baan zal kunnen vinden (LVA 2006; NVVG 2005). Een verzekeringsarts stelt hierover (geciteerd in NRC 2005, 3):
‘Ik kan mijn handtekening niet zetten onder een claimbeoordeling waarvan het onvermijde- lijke gevolg de bijstand is … Iemand die al tien jaar uit de arbeidsmarkt is, en weer een baan zoekt, dat gaat niet. Het is niet voor niets dat de SER in zijn advies heeft gezegd: doe het niet, die herkeuringen.’
Maar niet alle professionals denken hier zo over. Een aantal geïnterviewden stelt dat het zeker voor de jongere arbeidsongeschikten (de Wajong’ers), zeer waardevol kan zijn als hun arbeidsongeschiktheids- uitkering wordt verlaagd. Het is zeker voor deze groep ziekmakend wanneer zij worden bestempeld als arbeidsongeschikt. Deze redenering komt over- een met het eerste argument van de herkeuringen: dat het gezonder is voor mensen om actief te zijn.
Rolconflicten In het werk van uitvoerende professionals zijn er per definitie conflicten tussen verschillende logica’s (Freidson, 2001). Twee bestaande rolconflicten zijn versterkt door de uitvoering van het aSB.
Institutioneel-cliëntconf lict Ten eerste ervaren veel professionals meer spanning tussen de regels van het aSB (institutionele logica)
- die strenger zijn dan de bestaande regels – en de eisen en waarden van de cliënten (cliëntlogica). Veel artsen twijfelen eraan of de nu goedgekeurde cliën- ten daadwerkelijk een baan krijgen. Bovendien, zelfs als professionals het als zinvol ervaren, bijvoorbeeld bij jongeren, vermindert dit niet noodzakelijkerwijs het rolconflict. Dit omdat veel cliënten het niet eens zijn met de herkeuringen (Zembla 2007). Alle ge- interviewde professionals ervaren zo een versterkt institutioneel-cliëntconflict. Een geïnterviewde arts verwoordt het als volgt:
‘Wat je natuurlijk wel ziet is dat de cliënten op- nieuw werden beoordeeld, naar maatstaven van dit moment … Er wordt nu veel meer gefocust op activering. Dat brengt met zich mee dat men- sen zien dat hun financiële status verandert. En dat geeft nogal een sociale impact.’ (januari
Zeker voor arbeidsdeskundigen is dit rolconflict relevant. Zij zijn degenen die de cliënten vertellen
b
m
ben
m
in hoeverre ze een arbeidsongeschiktheidsuitke- ring zullen ontvangen. Dit versterkt het rolconflict, omdat cliënten de arbeidsdeskundige vaak verant- woordelijk houden voor de (verminderde) uitkering: ‘Nu het sociale vangnet verder wordt verkleind zal de arbeidsdeskundige steeds vaker een boodschapper van slecht nieuws zijn. De recente dreigbrieven aan UWV maken duidelijk dat arbeidsdeskundigen het risico lopen als een Kop van Jut te worden gezien’ (Hagoort 2004, 4). De geïnterviewde arbeidsdeskun- digen ervaren dit zelf ook. Zo vertelt een arbeidsdes- kundige dat cliënten hem soms vragen hoe hij het voor zichzelf kan verantwoorden een dergelijk beleid uit te voeren. Andere arbeidsdeskundigen geven aan dat collega’s zelfs bedreigd zijn door cliënten.
Organisatie-professionalconf lict Ook ervaren veel professionals een versterkt rol- conflict tussen enerzijds de eisen vanuit het ma- nagement en de organisatie (organisatielogica) en anderzijds de eigen professionele waarden en nor- men (professionele logica). Managers willen dat het werk zo efficiënt mogelijk gedaan wordt, en zij richten zich hierdoor vooral op het aantal beoor- delingen. Maar de artsen en arbeidsdeskundigen willen ook hun professionele normen en discretie behouden. Door de grote politieke druk bij het aSB (325.000 herkeuringen in een korte periode) is dit conflict verhevigd. Een geïnterviewde verzekerings- arts stelt hierover:
‘Er is natuurlijk hier wel een cultuur van repres- sie, een management dat geen begrip heeft voor het feit dat een dokter tijd nodig heeft. Een dok-
ter die zegt, ik wil zorgvuldig werken, en een manager, die legt de zweep erover en zegt, je moet vijftien herkeuringen per week doen, dan ontstaat natuurlijk een spanningsveld.’ (decem- ber 2007)
Maar ook dit is geen universele ervaring onder de professionals. Sommige respondenten stellen bij- voorbeeld dat zij dit probleem effectief kunnen op- lossen door te overleggen met hun manager.
Conclusie Sinds enige jaren wordt in Nederland een intensief maatschappelijk debat gevoerd over de rol van profes- sionals in de publieke sector (Noordegraaf en Steijn 2007; Van den Brink e.a. 2006). De ervaringen van professionals met beleidsuitvoering komen in dit debat uitvoerig aan de orde (zie bijvoorbeeld het rapport van de commissie-Dijsselbloem 2008). Met het begrip beleidsvervreemding analyseren wij deze ervaringen van professionals met beleidsuitvoering. Hiermee willen we een theoretische en een (beschei- den) empirische bijdrage leveren aan het debat. De theoretische bijdrage betreft de conceptua- lisatie van beleidsvervreemding, de eerste doelstel- ling van dit artikel. Het gebruik van het concept beleidsvervreemding kan bij de analyse van de erva- ringen van professionals met beleidsuitvoering een aantal voordelen bieden boven verwante concepten. Ten eerste is het concept speciaal ontwikkeld voor de publieke sector, terwijl dit niet het geval is bij bijvoorbeeld de concepten veranderingsbereidheid en werkvervreemding. Ervaringen die specifiek zijn voor de publieke sector worden zo expliciet meege-
NPM Machteloosheid (strategisch, tactisch & operationeel)
Beleidsvervreemding
Zinloosheid (strategisch, tactisch & operationeel)
Rolconflicten
Prestatie- meetsystemen
aSB efficiency + doel
Permanente reorganisatie UWV
Zwakke positie professionele associaties in politiek debat ICT: minder automated & meer informated (alleen arbeidsdeskundigen) Veel beleidsveranderingen
aSB participatiedoel
Strikte regels aSB
Figuur 2. Belangrijke factoren van invloed op de dimensies van beleidsvervreemding zoals ervaren door verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen bij de uitvoering van het aSB
b
m
ben
m
Commissie Dijsselbloem, 2008, Parlementair onderzoek on- derwijsvernieuwingen. Kamerstukken II, 31 007, nr. 27. DeHart-Davis, L. en S. Pandey, 2005, ‘Red Tape and Public Employees: Does Perceived Rule Dysfunction Alienate Mana- gers?’. Journal of Public Administration Research and Theory, 15 (1): 133-148. Dunleavy, P., H. Margetts, S. Bastow en J. Tinkler, 2006, Digital Era Governance: IT Corporations, the State, and E-gov- ernment. Oxford: Oxford University Press. Emery, Y. en D. Giauque, 2003, ‘Emergence of Contradictory Injunctions in Swiss NPM Projects’. International Journal of Public Sector Management, 16 (6): 468-481. Freidson, E., 2001, Professionalism: The Third Logic. Cam- bridge: Cambridge University Press. Gabe, J., M. Bury en M.A. Elston, 2004, Key Concepts in Med- ical Sociology. Londen: Sage. Hagoort, B., 2004, ‘UWV-directeur: “mening Elske ter Veld is achterhaald”’. Aanrader, 1 (2): 1-4. Hart, J. van der en S. Moekoet, 2003, Een beschrijvend onder- zoek over de ervaringen van verzekeringsartsen en arbeidsdeskun- digen met het CBBS. Amsterdam: NSOH. Hartman, H. en A. Boerdam, 2004, ‘Arbeidsongeschiktheids- uitkeringen 1987-2003’. Sociaal-economische trends, 451-455. Hood, C., 1991, ‘A Public Management for All Seasons’. Public Administration, 19 (1): 3-19. Hood, C., 1995, ‘Contemporary Public Management: A New Global Paradigm’. Public Policy and Administration, 10 (2): 104-117. Kanungo, R.N., 1982, Work Alienation: An Integrative Ap- proach. New York: Praeger Publishers. Kirkpatrick, I., S. Ackroyd en R. Walker, 2005, The New Man- agerialism and Public Service Professions. New York: Palgrave MacMillan. Lipsky, M., 1980, Street-level Bureaucracy. New York: Russell Sage Foundation. LVA, 2006, ‘We zijn gedwongen strenger te keuren’. Digitale nieuwsbrief LVA, 44: 2-6. Marx, K., 1961 [1844], ‘Alienated Labor’. In: K. Marx (red.), Eco- nomic and Philosophic Manuscripts of 1844 , Moscow: Foreign Languages Publishing House, 67-83. Metselaar, E.E., 1997, Assessing the Willingness to Change: Con- struction and Validation of the DINAMO. Amsterdam: Free University of Amsterdam. Noordegraaf, M. en A.J. Steijn, 2007, ‘Professionalisme en “managerisme” in perspectief’. Bestuurskunde, 16 (4): 49-52. NRC, 2005, ‘Gefeliciteerd! U kunt aan het werk; keuringsart- sen onder druk bij de herkeuring van WAO-ers’. NRC Han- delsblad, 5 november, 3.
NVVG, 2005, Probleemsituaties en dilemma’s in de verzeke- ringsgeneeskunde , geraadpleegd in maart 2009, via www. nvvg.nl/download/content/Rapport_dilemma_s_verzeke- ringsgeneeskunde_website.pdf. Parsons, T., 1964, The Social System. New York: Free Press. Perry, J.L., 1996, ‘Measuring Public Service Motivation: An Assessment of Construct Reliability and Validity’. Journal of Public Administration Research & Theory, 6 (1): 5-22. Peters, J. en J. Pouw, 2005, Intensieve menshouderij. Hoe kwa- liteit oplost in rationaliteit. Schiedam: Scriptum. Pollitt, C. en G. Bouckaert, 2004, Public Management Reform. A Comparative Analysis. Oxford: Oxford University Press. Ringeling, A.B., 1978, Beleidsvrijheid van ambtenaren. Alphen aan den Rijn: Samson. Sarros, J.C., G.A. Tanewski, R.P. Winter, J.C. Santora en I.L. Densten, 2002, ‘Work Alienation and Organizational Leader- ship’. British Journal of Management, 13 (4): 285-304. Seeman, M., 1959, ‘On the Meaning of Alienation’. American Sociological Review, 24 (6): 783-791. Smith, P., 1995, ‘On the Unintended Consequences of Pub- lishing Performance Data in the Public Sector’. International Journal of Public Administration, 18 (2 & 3): 277-310. SZW, 2005, Nieuwe wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen per 1 januari 2006 ingevoerd. SZW. Thiel, S. van en F.L. Leeuw, 2002, ‘The Performance Paradox in the Public Sector’. Public Performance and Management Re- view, 25 (3): 267-281. Tonkens, E., 2008, 13 september, ‘Bevrijd vaklui uit de bu- reaucratie’. De Volkskrant, 1 (Het betoog). WAOcafé, 2005a, Laatst bezocht in maart 2009, via www. waocafe.nl/depraktijk/interviews_het_veld/i1070.html. WAOcafé, 2005b, Laatst bezocht in maart 2009, via www. waocafe.nl/depraktijk/interviews_het_veld/i1071.html. WAOcafé, 2006a, Laatst bezocht in maart 2009, via www. waocafe.nl/depraktijk/interviews_het_veld/i1944.html. WAOcafé, 2006b, Laatst bezocht in januari, 2009, via www. waocafe.nl/depraktijk/interviews_het_veld/i2731.html. WRR, 2004, Bewijzen van goede dienstverlening. Den Haag: Sdu Uitgevers. Yin, R.K., 2003, Case Study Research: Design and Methods. Thousand Oaks, CA: Sage. Zembla, 2007, 28 januari, Wonderdokters van de WAO (tele- visie-uitzending). Zuboff, S., 1988, In the Age of the Smart Machine. New York: Basic Books.
