3 le procedure decisionali | Sintesi del corso di Diritto dell'Unione Europea

LE PROCEDURE DECISIONALI

1. Considerazioni generali

Le procedure decisionali hanno carattere interistituzionale e sono una grande varietà. La disciplina è

stabilita dai trattati ed è pertanto inderogabile dalle istituzioni. Va tuttavia segnalata la tendenza ad

inserire nei trattati disposizioni che affidano alle istituzioni il potere di disporre il passaggio da una

procedura ad un’altra, o modificarne taluni elementi.

Prima di Lisbona le procedure non si distinguevano in funzione alla natura del potere esercitato dalle

istituzioni in relazione al tipo di atto da adottare. Il TFUE corregge questo difetto riservando alla

adozione degli atti legislativi alcune specifiche procedure definite appunto legislative:

•procedura legislativa ordinaria, consistente nell’adozione congiunta di un regolamento, di

una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento e del Consiglio su proposta della

Commissione;

•procedure legislative speciali, che si applicano solo nei casi specifici previsti dai trattati, e

prevedono l’adozione di un regolamento, una direttiva o una decisione da parte del

Parlamento con la partecipazione del Consiglio o da parte di quest’ultimo con la

partecipazione del Parlamento.

Mentre la procedura legislativa ordinaria è largamente tipizzata, le procedure speciali hanno in

comune soltanto la partecipazione di Parlamento e Consiglio. E’ tuttavia possibile individuare due

modelli prevalenti: la procedura di consultazione e quella di approvazione. Accanto alle procedure

legislative vi sono anche quelle non legislative.

2. La definizione della corretta base giuridica

Per stabilire quale procedura vada seguita occorre definire la base giuridica dell’atto che si intende

adottare, e individuare la disposizione nei trattati. Ciò può far sorgere conflitti che generalmente hanno

visto il Parlamento o la Commissione contestare la base giuridica prescelta dal Consiglio, attraverso un

ricorso d’annullamento proposto dinanzi alla Corte di giustizia (art 263 TFUE).

La corretta individuazione della base giuridica dipende dall’analisi di alcuni elementi oggettivamente

rilevabili, come lo scopo e contenuto dell’atto. Secondo la Corte (caso delle Preferenze doganali) la

scelta del fondamento giuridico non può dipendere solo dal convincimento di un’istituzione circa lo

scopo perseguito, ma deve basarsi su elementi oggettivi suscettibili di sindacato giurisdizionale.

Nel caso citato, la Corte afferma che un regolamento recante un sistema di preferenze doganali in

favore dei paesi in via di sviluppo, persegue uno scopo che rientra nel campo di applicazione dell

apolitica commerciale comun e deve pertanto essere adottato in base all’art 207 TFUE e non in base

all’art 352. Può tuttavia accadere che uno stesso atto persegua una pluralità di scopi: in casi del genere

la base giuridica va dedotta dal cd. centro di gravità dell’atto. Qualora non sia possibile determinarlo

l’atto dovrà eccezionalmente avere una base giuridica plurima, consistente in tutte le disposizioni dei

trattati corrispondenti ai suoi vari scopi o ai vari contenuti. Il principio è stato affermato dalla Corte nel

caso Biossido di titanio, in cui giudica che una direttiva in materia di rifiuti industriali persegue

inscindibilmente, tanto la tutela dell’ambiente quanto l’eliminazione della disparità nelle condizioni di

concorrenza. Questa soluzione però non sempre è ammissibile: essa non vale se le disposizioni che

dovrebbero fungere da base giuridica plurima prevedono procedure decisionali incompatibili. In

casi del genere la base giuridica non potrà che essere una sola e andrà preferita la base che non

pregiudichi i poteri di partecipazione del Parlamento europeo alla procedura decisionale.

Fino al trattato di Lisbona, la soluzione plurima veniva esclusa anche in caso di atti a cavallo tra

pilastri diversi. Secondo la giurisprudenza, la scelta della corretta base giuridica riveste

un’importanza di natura costituzionale, di conseguenza la base giuridica deve sempre essere indicata

e rientra nell’obbligo di motivazione.

3. La procedura legislativa ordinaria

Secondo l’art 289 TFUE, la procedura ordinaria consiste nell’adozione congiunta di un atto da parte

del Parlamento e del Consiglio (definiti co-legislatori) su proposta della Commissione.

La disciplina (art 294 TFU) si fonda su un sistema di massimo 3 letture della proposta. La procedura

si apre con la proposta della Commissione. Il Parlamento e il Consiglio godono però del potere di

sollecitare la Commissione. Proposte possono essere sollecitate anche da altri organi (es. Consiglio

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LE PROCEDURE DECISIONALI

1. Considerazioni generali Le procedure decisionali hanno carattere interistituzionale e sono una grande varietà. La disciplina è stabilita dai trattati ed è pertanto inderogabile dalle istituzioni. Va tuttavia segnalata la tendenza ad inserire nei trattati disposizioni che affidano alle istituzioni il potere di disporre il passaggio da una procedura ad un’altra, o modificarne taluni elementi. Prima di Lisbona le procedure non si distinguevano in funzione alla natura del potere esercitato dalle istituzioni in relazione al tipo di atto da adottare. Il TFUE corregge questo difetto riservando alla adozione degli atti legislativi alcune specifiche procedure definite appunto legislative : - procedura legislativa ordinaria, consistente nell’adozione congiunta di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento e del Consiglio su proposta della Commissione; - procedure legislative speciali, che si applicano solo nei casi specifici previsti dai trattati, e prevedono l’adozione di un regolamento, una direttiva o una decisione da parte del Parlamento con la partecipazione del Consiglio o da parte di quest’ultimo con la partecipazione del Parlamento. Mentre la procedura legislativa ordinaria è largamente tipizzata, le procedure speciali hanno in comune soltanto la partecipazione di Parlamento e Consiglio. E’ tuttavia possibile individuare due modelli prevalenti: la procedura di consultazione e quella di approvazione. Accanto alle procedure legislative vi sono anche quelle non legislative. 2. La definizione della corretta base giuridica Per stabilire quale procedura vada seguita occorre definire la base giuridica dell’atto che si intende adottare, e individuare la disposizione nei trattati. Ciò può far sorgere conflitti che generalmente hanno visto il Parlamento o la Commissione contestare la base giuridica prescelta dal Consiglio, attraverso un ricorso d’annullamento proposto dinanzi alla Corte di giustizia (art 263 TFUE). La corretta individuazione della base giuridica dipende dall’analisi di alcuni elementi oggettivamente rilevabili, come lo scopo e contenuto dell’atto. Secondo la Corte (caso delle Preferenze doganali ) la scelta del fondamento giuridico non può dipendere solo dal convincimento di un’istituzione circa lo scopo perseguito, ma deve basarsi su elementi oggettivi suscettibili di sindacato giurisdizionale. Nel caso citato, la Corte afferma che un regolamento recante un sistema di preferenze doganali in favore dei paesi in via di sviluppo, persegue uno scopo che rientra nel campo di applicazione dell apolitica commerciale comun e deve pertanto essere adottato in base all’art 207 TFUE e non in base all’art 352. Può tuttavia accadere che uno stesso atto persegua una pluralità di scopi: in casi del genere la base giuridica va dedotta dal cd. centro di gravità dell’atto. Qualora non sia possibile determinarlo l’atto dovrà eccezionalmente avere una base giuridica plurima , consistente in tutte le disposizioni dei trattati corrispondenti ai suoi vari scopi o ai vari contenuti. Il principio è stato affermato dalla Corte nel caso Biossido di titanio , in cui giudica che una direttiva in materia di rifiuti industriali persegue inscindibilmente, tanto la tutela dell’ambiente quanto l’eliminazione della disparità nelle condizioni di concorrenza. Questa soluzione però non sempre è ammissibile: essa non vale se le disposizioni che dovrebbero fungere da base giuridica plurima prevedono procedure decisionali incompatibili. In casi del genere la base giuridica non potrà che essere una sola e andrà preferita la base che non pregiudichi i poteri di partecipazione del Parlamento europeo alla procedura decisionale. Fino al trattato di Lisbona, la soluzione plurima veniva esclusa anche in caso di atti a cavallo tra pilastri diversi. Secondo la giurisprudenza, la scelta della corretta base giuridica riveste un’importanza di natura costituzionale, di conseguenza la base giuridica deve sempre essere indicata e rientra nell’obbligo di motivazione. 3. La procedura legislativa ordinaria Secondo l’art 289 TFUE, la procedura ordinaria consiste nell’adozione congiunta di un atto da parte del Parlamento e del Consiglio (definiti co-legislatori) su proposta della Commissione. La disciplina (art 294 TFU) si fonda su un sistema di massimo 3 letture della proposta. La procedura si apre con la proposta della Commissione. Il Parlamento e il Consiglio godono però del potere di sollecitare la Commissione. Proposte possono essere sollecitate anche da altri organi (es. Consiglio

europeo). Il trattato di Lisbona introduce la iniziativa popolare , consistente nel diritto dei cittadini Ue (1 milione appartenenti ad un numero significativo di Stati) di invitare la Commissione a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell’Unione. Partendo dal presupposto che la Commissione è portatrice dell’interesse generale della Comunità, mentre il Consiglio dei singoli Stati, l’art 23 TFUE limita il potere del Consiglio di modifica della proposta della Commissione: il Consiglio può emendare la proposta solo deliberando all’ unanimità , garantendo ciò che l’atto adottato risponda all’interesse generale della Comunità. Poiché l’art 293 usa il verbo emendare , da ciò si può desumere la volontà di impedire al Consiglio di allontanarsi radicalmente dalla proposta. Il requisito dell’unanimità è applicabile solo nella prima e seconda lettura (non nella terza e nel comitato di conciliazione), fasi in cui il Consiglio potrà deliberare a maggioranza qualificata solo attenendosi alla proposta della Commissione. Tuttavia, per evitare una situazione di stallo, l’art 293 TFUE prevede che finché il Consiglio non ha deliberato, la Commissione può modificare la propria proposta in ogni fase , in maniera da favorirne l’approvazione da parte del Consiglio a maggioranza qualificata. Si ritiene che tra i poteri della Commissione rientri anche il potere di ritirare la proposta , arma da usare quando il Parlamento e/o il Consiglio (quando delibera da solo) intendano modificare radicalmente la proposta.

La procedura si apre con la proposta della Commissione , la quale viene indirizzata al Consiglio e al Parlamento. La prima lettura consiste nell’adozione da parte del Parlamento della propria posizione, che viene trasmessa al Consiglio che può approvare o meno. In caso di mancata approvazione, il Consiglio adotta, a maggioranza qualificata, una posizione in prima lettura. Inizia allora la seconda lettura: il Parlamento ha 3 mesi per decidere in uno dei seguenti modi:

approvare la posizione in prima lettura del Consiglio o omettere di deliberare;
respingere la posizione a maggioranza assoluta (la procedura si arresta perché l’atto si considera non adottato);
proporre emendamenti a maggioranza assoluta. Il Consiglio interviene solo nel caso di emendamenti; in questo caso la Commissione emette un parere sugli emendamenti. Il Consiglio, a maggioranza qualificata, può: a. approvare gli emendamenti del Parlamento (per gli emendamenti con parere contrario della Commissione occorre l’unanimità) per cui l’atto si considera approvato definitivamente; b. non approvare tutti gli emendamenti. In questo caso si apre un comitato di conciliazione composto dai membri del Consiglio o loro rappresentanti e da altrettanti membri del Parlamento, col compito di approvare entro 6 settimane un progetto comune con la collaborazione della Commissione. Se il comitato non riesce ad approvare un progetto entro il termine, l’atto si considera non adottato. Se invece il comitato perviene ad un progetto comune, l’atto dovrà poi essere approvato in terza lettura dal Parlamento e dal Consiglio entro altre 6 settimane. In mancanza dell’approvazione di uno di essi, l’atto si considera non adottato. Infine, occorre tenere conto di alcune variabili: il TFUE talvolta prescrive che venga raccolto il parere di organi consultivi (Comitato economico e sociale o comitato delle regioni), altre volte prevede una fase preliminare nel caso in cui la maggioranza dei parlamenti nazionali si siano espressi nel senso che la proposta non rispetta il primo principio. 4. Le procedure legislative speciali: la procedura di consultazione e la procedura di approvazione Il TFUE prevede procedure legislative speciali, il cui svolgimento è definito di volta in volta dalle disposizioni che fungono da base giuridica. Il potere di iniziativa è disciplinato come nella procedura legislativa ordinaria. Salvo eccezioni, l’istituzione competente non può deliberare in mancanza di una proposta della Commissione. Quando il TFUE prevede che il potere di adottare atti legislativi in un certo settore spetti al solo Consiglio, ciò è controbilanciato dall’obbligo di consultare il Parlamento, iter definito come procedura di consultazione: il Parlamento emette un parere consultivo , obbligatorio ma non vincolante. Nella sentenza Roquette Frères (ottobre 1980), la Corte afferma che la consultazione è lo strumento che consente al Parlamento l’effettiva partecipazione al processo legislativo della Comunità. Questo potere costituisce un elemento essenziale dell’equilibrio istituzionale voluto dal

se almeno 9 Stati desiderano instaurare una cooperazione rafforzata, ne informano il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione e l’autorizzazione a procedere alla cooperazione rafforzata si considera concessa. Lo Stato che provoca il rinvio al Consiglio europeo può ritardare l’adozione, ma corre il rischio che l’atto sia comunque adottato sotto forma di cooperazione rafforzata. In altre ipotesi lo strumento procedurale è associato a procedure legislative speciali che richiedono una delibera unanime da parte del Consiglio. In mancanza di unanimità un gruppo di almeno 9 Stati può chiedere che del progetto sia investito il Consiglio europeo. Entro 4 mesi, il Consiglio europeo, decidendo per consenso, rinvia il progetto al Consiglio perché lo adotti. Altrimenti. come nel caso precedente, almeno 9 Stati possono notificare al Parlamento, al Consiglio e alla Commissione la loro intenzione di instaurare una cooperazione rafforzata sulla base del progetto di atto e la necessaria autorizzazione si considera concessa.

6. Le procedure non legislative In molti casi i trattati prevedono l’adozione di atti non legislativi stabilendo di volta in volta la procedura decisionale applicabile. Il Consiglio europeo , i cui atti non hanno mai natura legislativa delibera seguendo procedure diverse, alcune disciplinate in maniera originale, altre simili a quelle del Consiglio. Al primo tipo appartengono anzitutto le procedure in cui il Consiglio europeo decide in autonomia, senza necessità di alcuna proposta né di alcuna consultazione o approvazione di altre istituzioni, ma anche le procedure in cui manca solo la proposta ma che sono soggette ad approvazione (es. approvazione del Parlamento per la nomina del Presidente della Commissione). Al secondo tipo appartengono le procedure ispirate alla procedura di consultazione o di approvazione: il Consiglio non agisce di propria iniziativa ma ha bisogno di una proposta. Ad es. nelle procedure di revisione dei trattati il Consiglio europeo agisce su proposta del governo di uno Stato, del Parlamento o della Commissione. Quando adotta atti non legislativi nel campo d’applicazione del TFUE, il Consiglio segue in generale procedure modellate sulla procedura di consultazione o approvazione. Ad es. secondo l’art 103 i regolamenti e le direttive utili all’applicazione delle regole di concorrenza applicabili alle imprese sono stabiliti dal Consiglio su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo. La procedura di approvazione è invece applicabile quando il Consiglio adotta disposizioni ai sensi dell’art 352 TFUE, che si tratti o meno di atti legislativi. 7. Le procedure nel settore della PESC Nonostante l’unificazione del trattato di Lisbona, il settore della PESC resta separato anche riguardo le procedure decisionali applicabili. Un primo elemento distintivo è il ruolo del Consiglio europeo che esercita un potere decisionale. Seconda caratteristica è che le procedure decisionali consistono per lo più in deliberazioni assunte dal Consiglio all’unanimità, su iniziativa degli Stati o dell’Alto rappresentante (non della Commissione). Infine, il ruolo del Parlamento è molto ridotto, essendo oggetto di semplice consultazione. Nessuna delle procedure decisionali può essere definita legislativa. L’art 24 TUE precisa che è esclusa l’adozione di atti legislativi.

Il TUE attribuisce al Consiglio europeo poteri decisionali in quanto “individua gli interessi strategici dell’Ue, fissa gli obiettivi e definisce gli orientamenti generali della PESC, ivi comprese le questioni che hanno implicazioni in materia di difesa e adotta le decisioni necessarie”. L’unica regola procedurale è all’art 31 secondo cui il Consiglio europeo delibera sempre all’unanimità. Anche le procedure decisionali seguite dal Consiglio in ambito PESC sono disciplinate sommariamente. L’art 31 TUE, si applica anche al Consiglio, che perciò delibera all’unanimità. Posto che le astensioni non escludono l’unanimità, si è cercato di indurre i membri del Consiglio a non esprimere voto contrario, e ad optare per l’ astensione costruttiva : in caso di astensione, ciascun membro può motivarla con una dichiarazione formale. In tal caso esso non è obbligato ad applicare la decisione, ma accetta che essa impegni l’Unione. In uno spirito di mutua solidarietà, lo Stato membro si astiene da azioni che possono contrastare o impedire l’azione dell’Unione basata su tale decisione, e gli altri Stati rispettano la sua posizione. Il descritto meccanismo diviene però inapplicabile se il numero degli Stati è rilevante: se i membri rappresentano almeno un terzo degli Stati membri che totalizzano almeno un terzo della popolazione dell’Unione, la decisione non è adottata.

L’art 31 TUE prevede però la possibilità che alcune deliberazioni vengano assunte dal Consiglio a maggioranza qualificata: a. quando adotta una decisione che definisce un’azione o posizione dell’Ue, sulla base di una decisione del Consiglio europeo relativa agli interessi e obiettivi strategici dell’Unione di cui all’art 22 ; b. (^) quando adotta una decisione che definisce un’azione o una posizione dell’unione in base a una proposta dell’Alto rappresentante dell’Unione per la PESC presentata in seguito a una richiesta rivoltagli dal Consiglio europeo di sua iniziativa o su iniziativa dell’alto rappresentante; c. quando adotta decisioni relative all’attuazione di una decisione che definisce un’azione o una posizione dell’Unione; d. quando nomina un rappresentante speciale ai sensi dell’art 18. Peraltro, la pur limitata possibilità di assumere deliberazioni a maggioranza qualificata può essere paralizzata dalla clausola di salvaguardia (art 31) : se un membro dichiara che, per vitali motivi di politica nazionale, intende opporsi all’adozione di una decisione che richiede la maggioranza qualificata, non si procede alla votazione. L’alto rappresentante ricerca allora una soluzione accettabile; in mancanza il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può chiedere che della questione sia investito il Consiglio europeo, in vista di una decisione all’unanimità. Per quanto riguarda il potere di iniziativa , esso spetta ad ogni Stato, all’Altro rappresentante da solo o con l’appoggio della Commissione. Quanto al Parlamento europeo , esso non svolge alcun ruolo nell’elaborazione delle decisioni PESC. L’alto rappresentante lo consulta regolarmente sui principali aspetti e scelte della PESC e provvede affinché le sue opinioni siano prese in considerazione. Da parte sua il Parlamento può rivolgere interrogazioni o formulare raccomandazioni al Consiglio o all’alto rappresentante, e due volte l’anno dibatte dei progressi compiuti. Per quanto riguarda l’Alto rappresentante, in ambito PESC gli compete il potere si attuazione (art 26 TUE): la PESC è attuata dall’alto rappresentante e dagli Stati membri, ricorrendo ai mezzi nazionali e a quelli dell’Unione, e prevede la creazione di un servizio europeo per l’azione esterna di cui l’alto rappresentante potrà avvalersi.

8. La procedura per la conclusione degli accordi internazionali La procedura per negoziare e concludere accordi internazionali è all’art 218 TFUE, caratterizzata dal ruolo centrale del Consiglio. In particolare, il negoziato si apre in seguito ad autorizzazione del Consiglio su raccomandazione della Commissione o dell’alto rappresentante. La firma è autorizzata dal Consiglio su proposta del negoziatore con decisione, che potrà disporre anche l’eventuale applicazione provvisoria dell’accordo. Altrettanto vale per la decisione relativa alla conclusione e alla sospensione dell’accordo. Il Consiglio delibera normalmente a maggioranza qualificata, e delibera all’unanimità in caso di: a. accordi per i quali è richiesta l’unanimità come atto interno dell’Unione; b. accordi di associazione ai sensi dell’art 217; c. accordi di cui all’art 212 TFUE con gli Stati candidati all’adesione; d. accordo sull’adesione dell’Ue alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. La fase della conclusione segue il modello della procedura di consultazione. Il Parlamento deve infatti essere sempre consultato salvo in caso di accordi che riguardano esclusivamente la PESC. Per i seguenti accordi, invece, si segue il modello della procedura di approvazione , con cui il Consiglio non può deliberare senza la preventiva approvazione del Parlamento: a. accordi di associazione; b. accordo sull’adesione dell’Ue alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali; c. accordi con ripercussioni finanziarie per l’Unione; d. accordi che creano un quadro istituzionale specifico organizzando procedure di cooperazione; e. accordi in settori cui si applica la procedura legislativa speciale qualora sia necessaria l’approvazione del Parlamento europeo. In caso di mera consultazione il Parlamento formula il suo parere nel termine che il Consiglio può

La composizione delle istituzioni, le modalità deliberative e le procedure decisionali applicabili nella cooperazione rafforzata sono quelle ordinarie. Unica particolarità riguarda il Consiglio. I rappresentanti di Stati membri non partecipanti, non possono votare. Il quorum per raggiungere la maggioranza qualificata è determinato proporzionalmente rispetto agli Stati partecipanti. L’unanimità è costituita dai soli voti di tali Stati. Il trattato di Lisbona ha disposto che nell’ambito della PESD sia applicabile un istituto analogo: la cooperazione strutturata permanente. Gli Stati membri che rispondono a criteri più elevati in termini di capacità militari e che hanno sottoscritto impegni più vincolanti in materia ai fini delle missioni più impegnative, possono instaurare tra loro una cooperazione di tale tipo.

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