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PARTE II = LE PROCEDURE DECISIONALI.!
PROCEDURE DECISIONALI = si intende la sequenza di atti o fatti richiesta dai trattati affinchè la volontà dell’Unione si possa manifestare attraverso determinati atti giuridici.!
Le procedure decisionali hanno prevalentemente carattere interistituzionale. Esse si compongono di atti o fatti provenienti da più di un’istituzione, in particolare, delle istituzioni politiche.!
A seconda della procedura decisionale applicabile nei vari settori dell’Unione, il ruolo rispettivo delle istituzioni cambia. In alcuni settori, prevalgono ancora le istituzioni rappresentative degli Stati membri o viene ancora richiesto che tali istituzioni deliberino all’unanimità. In altri settori, le procedure decisionali pongono invece su un piano di parità il Consiglio e il Parlamento europeo.! Molto spesso le procedure decisionali necessitano dell’iniziativa della Commissione. Altre volte invece, l’iniziativa può avvenire anche da altri soggetti istituzionali o addirittura da uno Stato membro o da un gruppo di essi. Le procedure decisionali, infatti, si distinguono per la loro grande varietà. Alcune riguardano soltanto l’approvazione di atti specifici: la procedura di bilancio.!
La disciplina delle procedure decisionali è stabilita direttamente dai trattati ed è pertanto inderogabile dalle istituzioni. Un atto adottato da una di esse non può modificare le procedure previste o istituire procedure diverse da quelle stabilite dai trattati. Va tuttavia segnalata la tendenza ad inserire nei trattati disposizioni che affidano alle istituzioni il potere di disporre il passaggio da una procedura decisionale ad un’altra (in genere in favore della procedura legislativa ordinaria) o di modificare taluni elementi delle procedure previste.!
Il TFUE riserva alla adozione degli “atti legislativi” alcune specifiche procedure:!
- PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA^ = di applicazione generale, consiste “nell’adozione congiunta di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio su proposta della Commissione” secondo la disciplina contenuta nell’art. TFUE;!
- PROCEDURE LEGISLATIVE SPECIALI^ = si applicano soltanto “nei casi specifici previsti dai trattati” e prevedono “l’adozione di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento europeo con la partecipazione del Consiglio o da parte da quest’ultimo con la partecipazione del Parlamento europeo” (art.289 par.2 TFUE).!
Mentre la procedura legislativa ordinaria è largamente tipizzata, nel senso che si svolge sempre secondo le modalità previste dall’art.294 TFUE, le procedure legislative speciali hanno in comune soltanto la partecipazione del Parlamento europeo e del Consiglio. L’esatto svolgimento di ciascuna di esse è definito di volta in volta dalla disposizione dei trattati che la prevede. È tuttavia possibile individuare due modelli prevalenti:!
• PROCEDURA DI CONSULTAZIONE;!
• PROCEDURA DI APPROVAZIONE.!
Accanto alle procedure legislative, i trattati ne prevedono altre per l’adozione di atti di natura diversa (procedura non legislative). La categoria è molto eterogenea, perché comprende procedure per l’approvazione di atti molto diversi tra di loro.!
2) La definizione della corretta base giuridica.!
Per stabilire quale procedura vada seguita di volta in volta, occorre definire la base giuridica dell’atto che si intende adottare. In altri termini, occorre individuare la disposizione dei trattati che attribuisce alle istituzioni il potere di adottare un determinato atto. Sarà la disposizione così individuata a indicare la procedura decisionale da seguire.!
Si comprende come la corretta individuazione della base giuridica di ciascun atto sia operazione estremamente importante e delicata. Al riguardo sono sorti numerosi conflitti tra le istituzioni e gli Stati membri. Tali conflitti hanno generalmente visto il Parlamento europeo o la Commissione contestare la base giuridica prescelta dal Consiglio, attraverso un ricorso d’annullamento proposto dinnanzi alla Corte di giustizia ai sensi dell’art.263 TFUE.!
La corretta individuazione della base giuridica dipende dalla analisi di alcuni elementi oggettivamente rilevabili, tra i quali soprattutto lo scopo e il contenuto dell’atto. Secondo la Corte di giustizia infatti:!
SENTENZA 26 MARZO 1987 COMMISSIONE VS CONSIGLIO = “la scelta del fondamento giuridico di un atto non può dipendere solo dal convincimento di un’istituzione circa lo scopo perseguito, ma deve basarsi su elementi oggettivi suscettibili di sindacato giurisdizionale”.!
Può tuttavia accadere che uno stesso atto persegua una pluralità di scopi o presenti contenuti differenziati. In casi del genere, la base giuridica va dedotta dal c.d. centro di gravità dell’atto , mentre non dovrà tenersi conto di scopi o componenti secondari o accessori.!
Qualora non sia possibile determinare il centro di gravità dell’atto, perché i vari scopi e i vari contenuti hanno uguale importanza, l’atto dovrà eccezionalmente avere una base giuridica plurima , consistente in tutte le disposizioni dei trattati corrispondenti ai suoi vari scopi o ai vari contenuti. Tale principio è stato affermato dalla Corte di giustizia nella seguente sentenza:!
SENTENZA 11 GIUGNO 1991 COMMISSIONE VS CONSIGLIO = la Corte giudica che una direttiva in materia di rifiuti dell’industria del biossido di titanio persegue “inscindibilmente, tanto la tutela dell’ambiente quanto l’eliminazione delle disparità nelle condizioni di concorrenza” in tale ramo di industria e trova pertanto la sua base giuridica tanto nell’art.192 TFUE quanto nell’art. TFUE.!
Questa soluzione eccezionale non è però sempre ammissibile. In particolare essa non vale se le disposizioni che dovrebbero fungere da base giuridica plurima prevedono procedure decisionali incompatibili. In casi del genere la base giuridica non potrà che essere una sola e andrà preferita la base giuridica che non pregiudichi i poteri di partecipazione del Parlamento europeo alla procedura decisionale.!
Secondo la giurisprudenza, la scelta della corretta base giuridica di ciascun atto adottato dalle istituzioni “riveste un’importanza di natura costituzionale” (sentenza 1 ottobre 2009, Commissione vs Consiglio). Di conseguenza la base giuridica deve essere sempre indicata e rientra nell’obbligo di motivazione.!
3) La procedura legislativa ordinaria.!
Art.289 TFUE = la procedura legislativa ordinaria consiste nell’adozione congiunta di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio su proposta della Commissione.!
In passato era nota come procedura di codecisione perché tramite essa le due istituzioni gestiscono insieme il potere decisionale. È invalso pertanto l’uso di riferirsi al Parlamento e al Consiglio quando agiscono nel quadro della procedura in esame, come ai co-legislatori.!
La disciplina della procedura si trova nell’art.294 TFUE. Essa si fonda su un sistema di ripetute letture della proposta di atto legislativo da parte delle due istituzioni. L’attuale disciplina contempla fino a 3 letture. Non è però detto che vi giunga. È infatti possibile che la procedura si arresti non appena le due istituzioni siano pervenute ad un accordo su un medesimo testo.!
essa sia respinta. Ciò può avvenire anche nel corso delle stesse riunioni del Consiglio, essendo in quella sede presente un membro della Commissione delegato ad apportare le opportune modifiche. Si ritiene che tra i poteri riconosciuti alla Commissione dall’art.293 par.2 TFUE rientri anche il potere di ritirare la proposta .!
PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA = si apre con la proposta della Commissione, la quale viene indirizzata simultaneamente al Consiglio e al Parlamento.!
PRIMA LETTURA = consiste nell’adozione da parte del Parlamento europeo della propria “posizione” che viene trasmessa al Consiglio. Il Consiglio può approvare la posizione del Parlamento: in questo caso l’atto è approvato in tale formulazione. In caso contrario, il Consiglio adotta, a maggioranza qualificata, una “posizione in prima lettura”. Qualora la posizione del Parlamento sia conforme alla proposta della Commissione, il Consiglio può approvarla a maggioranza qualificata. Se invece la posizione emenda la proposta, per approvarla il Consiglio deve deliberare all’unanimità.!
SECONDA LETTURA = in questa fase il Parlamento ha 3 mesi di tempo per decidere in uno dei seguenti modi:!
- approvare la posizione in prima lettura del Consiglio o omettere di deliberare entro il termine;!
- respingere la posizione (a maggioranza assoluta dei membri);!
- proporre emendamenti.!
Nel caso 1) l’atto si considera adottato “nella formulazione corrispondente alla posizione del Consiglio”. Anche nel caso 2) la procedura si arresta, perché l’atto si considera non adottato. Il Consiglio interviene soltanto nel caso 3). In questo caso, la Commissione emette un parere sugli emendamenti.!
Il Consiglio, a maggioranza qualificata, può:!
A. approvare tutti gli emendamenti del Parlamento (per gli emendamenti con parere contrario della Commissione occorre l’unanimità);! B. non approvare tutti gli emendamenti.!
Nel primo caso, l’atto si considera definitivamente approvato. Nel secondo caso, invece, si apre una fase intermedia e viene convocato un comitato di conciliazione. Tale comitato è composto dai membri del Consiglio o loro rappresentanti e da altrettanti membri del Parlamento europeo ed ha il compito di approvare entro 6 settimane un “progetto comune” con la collaborazione della Commissione. se il Comitato non riesce ad approvare un progetto comune entro il termine di cui sopra, l’atto si considera non adottato.!
- TERZA LETTURA^ = se invece il Comitato approva un progetto comune, l’atto dovrà poi essere definitivamente approvato in terza lettura dal parlamento e dal Consiglio entro ulteriori 6 settimane. In mancanza dell’approvazione dell’una o dell’altra istituzione, l’atto si considera non adottato.!
Occorre tenere conto di alcune possibili varianti rispetto allo schema descritto. Il TFUE talvolta prescrive che nel corso della procedura legislativa ordinaria venga raccolto il parere di alcuni organi consultivi: Comitato economico e sociale e Comitato delle regioni. Va inoltre menzionato che il protocollo n.2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità prescrive una fase preliminare nel caso in cui la maggioranza dei parlamenti nazionali si siano espressi nel senso che la proposta non rispetta il primo principio.!
4) Le procedure legislative speciali: la procedura di consultazione e di approvazione.!
Come si è già detto, anche se la procedura legislativa ordinaria è la procedura di più frequente applicazione, diverse disposizioni del TFUE prevedono procedure legislative speciali , il cui svolgimento è definito di volta in volta dalle disposizioni che fungono da base giuridica.! Nella maggior parte dei casi esse consistono nell’adozione dell’atto da parte del Consiglio a maggioranza qualificata o all’unanimità, previa consultazione del Parlamento europeo! (procedura di consultazione). In un numero limitato di casi l’atto deliberato dal Consiglio è sottoposto all’approvazione del Parlamento europeo ( procedura di approvazione ).!
Quando non è il Consiglio a deliberare, tale potere spetta al Parlamento europeo. Esistono infatti casi di procedura legislativa speciale in cui è il Parlamento ad adottare l’atto su consultazione o approvazione del Consiglio. Nelle procedure legislative speciali, il potere di iniziativa è disciplinato come nella procedura legislativa ordinaria. Salvo eccezioni, l’istituzione competente (Consiglio o Parlamento) non può deliberare in mancanza di una proposta della Commissione .!
PROCEDURA DI CONSULTAZIONE = Quando il TFUE prevede che il potere di adottare atti legislativi in un certo settore spetti al solo Consiglio, il potere di questa istituzione è controbilanciato dall’obbligo di consultare il Parlamento.! Si parla in questi casi di procedura di consultazione. Quello che il Parlamento è chiamato ad emettere è un parere consultivo : esso è obbligatorio ma non vincolante. Il Consiglio è libero di non seguire il parere. La consultazione del Parlamento, quando richiesta, deve quindi essere una consultazione effettiva e regolare. Ciò implica anzitutto che la consultazione sia effettivamente avvenuta e cioè che il parere sia stato, non soltanto richiesto, ma anche emanato prima dell’adozione dell’atto da parte del Consiglio.!
SENTENZA ROQUETTE FRERES = un fabbricante di una sostanza dolcificante aveva impugnato ai sensi dell’art.263 TFUE un regolamento del Consiglio, che fissava quote di produzione di tale sostanza. Uno dei mezzi invocati riguardava la circostanza che il regolamento era stato adottato senza il parere consultivo del Parlamento prescritto dalla base giuridica del regolamento. In realtà, per asserite ragioni di urgenza, il Consiglio aveva soltanto richiesto il parere del Parlamento, senza attenderne l’effettiva pronuncia. Secondo la Corte “l’osservanza di tale formalità (la consultazione del Parlamento) esige che il Parlamento esprima effettivamente la propria opinione. Tale esigenza non si può considerare soddisfatta da una semplice richiesta di parere da parte del Consiglio”.! La Corte respinge i motivi di urgenza invocati dal Consiglio e il regolamento viene pertanto annullato.!
Per quanto riguarda le procedure legislative speciali, il TFUE non stabilisce alcun termine per l’emanazione del parere del Parlamento. Questo non significa che il Parlamento sia del tutto libero di stabilire a proprio piacimento i tempi per l’emanazione del parere. Si deve invece ritenere che, pur in mancanza di un termine previsto dal TFUE, il Parlamento sia tenuto, in osservanza al principio di leale collaborazione, ad emanare il parere entro un termine ragionevole. In mancanza, al Parlamento è precluso il diritto di invocate il difetto di consultazione essendosi reso responsabile di un comportamento sleale verso il Consiglio.!
SENTENZA 30 MARZO 1995 PARLAMENTO VS CONSIGLIO = il Parlamento aveva impugnato ai sensi dell’art.263 TFUE un regolamento del Consiglio sulle preferenze doganali generalizzate per il 1991, affermando che il regolamento era stato emanato senza attendere il proprio parere. In questo caso, a differenza di quello esaminato nella sentenza precedente, il Consiglio si era invano attivato per ottenere che il Parlamento emanasse il parere con urgenza. La Corte osserva: “emerge dagli atti che il Parlamento ha deciso di togliere la seduta su richiesta di 14 deputati, senza aver esaminato la proposta di regolamento”. Adottando un simile comportamento, il Parlamento è venuto meno al proprio obbligo di leale cooperazione con il Consiglio. Di conseguenza il Parlamento non può fondatamente rimproverare al Consiglio di non aver atteso il suo parere per adottare il regolamento controverso.!
La seconda categoria è invece costituita da procedure che si ispirano ai modelli della procedura di consultazione o della procedura di approvazione. Come esempio di una procedura simile alla procedura di consultazione, può citarsi l’art.48 TUE, sulle diverse procedure di revisione dei trattati.! Nella procedura ordinaria e nella prima delle procedure semplificate, il Consiglio europeo agisce su proposta del governo di uno Stato membro, del Parlamento europeo o della Commissione.! Nel primo caso, la decisione di convocare una convenzione per l’esame della proposta è presa “previa consultazione del Parlamento europeo e della Commissione”. Nel secondo caso, la decisione di modificare la parte terza del TFUE è presa previa consultazione delle due istituzioni citate, cui si aggiunge la BCE, qualora si tratti di modifiche istituzionali nel settore monetario.! In entrambi i casi le modifiche decise dovranno essere ratificate o approvate dagli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali.!
Come esempio di una procedura simile a quella di approvazione, può citarsi l’art.7 par.2 TUE: qui il Consiglio europeo necessita di una “proposta di 1/3 degli Stati membri o della Commissione” per constatare con decisione all’unanimità, l’esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’art.2 TUE. In questo caso è anche necessaria l’approvazione del Parlamento europeo.!
Quando adotta atti non legislativi nel campo d’applicazione del TFUE, il Consiglio segue in generale procedure modellate sulla procedura di consultazione e su quella di approvazione.! Un esempio di procedura non legislativa del tutto uguale a quella di consultazione è presente nell’art.103 par.1. I regolamenti e le direttive utili all’applicazione delle regole di concorrenza applicabili alle imprese “sono stabiliti dal Consiglio su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo”.!
La procedura di approvazione è invece applicabile quando il Consiglio adotta disposizioni ai sensi dell’art.352 par.1 TFUE, che si tratti o meno di atti legislativi.!
7) Le procedure nel settore della PESC.!
Nonostante le modifiche apportate dal Trattato di Lisbona, il settore della Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) resta separato rispetto a tutti gli altri settori rientranti nella competenza dell’Unione. Ciò è vero anche per quanto riguarda le procedure decisionali applicabili.! L’art.24 par.1 com.2 TUE precisa infatti che la PESC è soggetta a “procedure specifiche”.!
Rispetto alle procedure decisionali applicabili ai settori che ricadono nel campo d’applicazione del TFUE permangono tuttora importanti differenze. Un primo elemento distintivo è costituito dal ruolo del Consiglio europeo che esercita un vero e proprio potere decisionale, seguendo un’apposita procedura. Un secondo elemento caratteristico è che le procedure decisionali consistono per lo più in deliberazioni assunte dal Consiglio all’unanimità, su iniziativa degli Stati membri o dell’Altro rappresentante. Infine il ruolo del Parlamento europeo è molto dirotto, essendo esso oggetto di semplice consultazione.!
Va segnalato che nessuna delle procedure decisionali della PESC può essere definita legislativa.! L’art.24 par.1 com.2 TUE precisa infatti che “è esclusa l’adozione di atti legislativi”.!
CONSIGLIO EUROPEO = cominciando dalle procedure decisionali seguite dal Consiglio europeo, la disciplina contenuta nel TUE è estremamente scarna. Il TUE attribuisce a quest’istituzione poteri decisionali veri e propri. Ai sensi dell’art.26 par.1 com.1 TUE, il Consiglio europeo “individua gli interessi strategici dell’Unione, fissa gli obbiettivi e definisce gli orientamenti generali della politica estera e di sicurezza comune, ivi comprese le questioni che hanno implicazioni in materia di difesa” e “adotta le decisioni necessarie”.!
L’unica regola di carattere procedurale è tuttavia contenuta nell’art.31 par.1, secondo il quale il Consiglio europeo delibera sempre all’unanimità, salvo nei casi in cui il capo 2 del Titolo V del TUE, relativo alla PESC disponga diversamente.!
CONSIGLIO = anche le procedure decisionali seguite dal Consiglio in ambito PESC sono disciplinate sommariamente. L’art.31 par.1 TUE citato a proposito del Consiglio europeo si applica anche al Consiglio. Pertanto come regola generale, si segue il principio dell’unanimità, salvo che il capo 2 del Titolo V del TUE disponga diversamente.!
N.B = posto che le astensioni non escludono l’unanimità, si è cercato di indurre i membri del Consiglio contrari ad una proposta ad astenersi, piuttosto che a esprimere voto contrario.! Il com.2 del par.1 dell’art.31 introduce a questo scopo l’istituto noto come astensione costruttiva.! Si tratta in realtà di una deroga al principio secondo cui le delibere del Consiglio obbligano tutti gli Stati membri, anche quelli che si sono astenuti. La norma dispone: “in caso di astensione dal voto, ciascun membro del Consiglio può motivare la propria astensione. In tal caso esso non è obbligato ad applicare la decisione, ma accetta che essa impegni l’Unione”.!
Come si vede, la delibera del Consiglio è validamente assunta, ma l’atto adottato non vincola lo Stato membro astenuto, che rimane escluso dall’ambito di applicazione personale della delibera.! Si tratta di un altro esempio di Europa a più velocità.!
L’art.31 par.2 TUE prevede però la possibilità che alcune deliberazioni vengano assunte dal Consiglio a maggioranza qualificata. Ciò può avvenire in quattro casi:!
A. “quando adotta una decisione che definisce un’azione o una posizione dell’Unione, sulla base di una decisione del Consiglio europeo relativa agli interessi e obiettivi strategici dell’Unione di cui all’art.22 par.1”;!
B. “quando adotta una decisione che definisce un’azione o una posizione dell’Unione in base a una proposta dell’Alto rappresentante dell’Unione presentata in seguito a una richiesta specifica rivolta a quest’ultimo dal Consiglio europeo di sua iniziativa o su iniziativa dell’Alto rappresentante”;!
C. “quando adotta decisioni relative all’attuazione di una decisione che definisce un’azione o una posizione dell’Unione”;!
D. “quando nomina un rappresentante speciale ai sensi dell’art.18 par.5”.!
N.B = anche se il testo della norma non vi fa espresso riferimento, le ipotesi di cui alle lettere A, B e C riguardano casi in cui si tratta di adottare atti che presuppongono un atto adottato all’unanimità: nelle prime due ipotesi, dal Consiglio europeo, nella terza ipotesi dallo stesso Consiglio.!
CLAUSOLA DI SALVAGUARDIA = peraltro, la pur limitata possibilità di assumere deliberazioni a maggioranza qualificata può essere paralizzata grazie alla clausola di salvaguardia prevista dall’art.31 par.2 com.2: “se un membro del Consiglio dichiara che, per specificati e vitali motivi di politica nazionale, intende opporsi all’adozione di una decisione che richiede la maggioranza qualificata, non si procede alla votazione. L’Alto rappresentante cerca, in stretta consultazione con lo Stato membro interessato, una soluzione accettabile per quest’ultimo. In mancanza di un risultato il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può chiedere che della questione sia investito il Consiglio europeo, in vista di una decisione all’unanimità”.!
N.B = ci si potrebbe chiedere se il Consiglio europeo, investito in seguito all’opposizione di uno Stato membro, possa esso stesso approvare l’atto su cui il Consiglio non è stato in grado di deliberare. Considerato il ruolo più attivo che il Consiglio europeo svolge nell’ambito della PESC è che (come si è visto) può arrivare fino all’adozione di veri e propri atti, non è escluso che esso, una volta risolto il conflitto in sede di Consiglio, possa spingersi fino all’approvazione formale dell’atto.!
La distinzione tra atti di attuazione e atti di esecuzione è diventata molto importante dopo il Trattato di Lisbona. Gli artt.290 e 291 TFUE stabiliscono procedure e condizioni diverse a seconda che l’atto di base conferisca alla commissione poteri dell’uno o dell’atro tipo.!
L’art.290 par.1 com.1 TFUE introduce nel sistema dell’Unione l’istituto della delega di attuazione.! Esso prevede che “un atto legislativo può delegare alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali dell’atto legislativo”. Gli atti legislativi di delega avranno il seguente contenuto:!
- “delimitano esplicitamente gli obiettivi, il contenuto, la portata e la durata della delega di potere”;!
- “fissano esplicitamente le condizioni cui è soggetta la delega”.!
Con questa espressione, devono intendersi le modalità di controllo che le istituzioni autrici dell’atto legislativo di delega (Parlamento e/o Consiglio) possono esercitare sulla maniera in cui la Commissione dà attuazione alla delega ricevuta. Tali modalità sono stabilite nell’atto legislativo di delega e possono consistere:!
A. nel potere di revocare la delega;! B. nel potere di impedire l’entrata in vigore dell’atto delegato della Commissione sollevando “obiezioni” entro un termine fissato dall’atto legislativo di delega.!
L’art.291 TFUE si occupa dell’ esecuzione degli “atti giuridici vincolanti dell’Unione”.! In tale nozione rientrano tanto gli atti legislativi, quanto gli atti che pur essendo adottati attraverso una procedura non qualificata come legislativa, producono effetti giuridici vincolanti.!
PARAGRAFO 2 = l’esecuzione è normalmente affidata agli Stati membri, i quali “adottano tutte le misure di diritto interno necessarie per l’attuazione degli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione”.! L’esecuzione può essere affidata alla Commissione o eccezionalmente al Consiglio, soltanto “allorché sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione”.!
PARAGRAFO 3 = ha ad oggetto il controllo da parte degli Stati membri sull’operato della Commissione (e non del Consiglio), prevedendo che “le regole e i principi generali relativi alle modalità” di tale controllo saranno stabiliti dal Parlamento e dal Consiglio, “deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria”.!
10) La procedura per instaurare una cooperazione rafforzata.!
COOPERAZIONE RAFFORZATA = tale istituto si è fermato in occasione del Trattato di Amsterdam. Esso rappresenta la piena accettazione di quella concezione che è stata definita Europa a più velocità. La disciplina dell’istituto è contenuta nell’art.20 TUE e negli artt. da 326 a 334 TFUE.!
SCOPO = scopo della cooperazione rafforzata è di consentire ad un gruppo di Stati membri di utilizzare le istituzioni, le procedure ed i meccanismi decisionali previsti dal trattati per instaurare tra loro forme di cooperazione non condivise da tutti gli Stati membri.!
La procedura per l’autorizzazione ad instaurare una cooperazione rafforzata diverge a seconda che l’oggetto della cooperazione riguardi o meno la PESC.!
SETTORE PESC = per la PESC, l’art.329 par.2 TFUE dispone che la richiesta di instaurare una cooperazione rafforzata è presentata dagli Stati interessati al Consiglio e trasmessa all’Alto rappresentante e alla Commissione perché esprimano un parere sulla coerenza con la PESC e con le altre politiche dell’Unione e al Parlamento per conoscenza. L’autorizzazione è concessa dal Consiglio con deliberazione all’unanimità.!
ALTRI SETTORI = per gli altri settori invece gli Stati membri interessati devono trasmettere la loro richiesta alla Commissione. Questa può presentare al Consiglio una proposta al riguardo ma anche rifiutarsi di farlo, informando gli Stati membri delle ragioni di tali decisione. L’autorizzazione è concessa secondo una procedura di approvazione: il Consiglio delibera (a maggioranza qualificata) previa approvazione del Parlamento europeo.!
N.B = non è più previsto che gli Stati membri possano scavalcare la Commissione, in caso di rifiuto, rivolgendosi direttamente al Consiglio.!
La composizione delle istituzioni, le modalità deliberative e le procedure decisionali applicabili nell’ambito di una cooperazione rafforzata sono quelle ordinarie. L’unica particolarità riguarda il Consiglio. I rappresentanti di Stati membri non partecipanti, non possono votare. Il quorum per raggiungere la maggioranza qualificata è determinato proporzionalmente rispetto gli Stati partecipanti. L’unanimità è costituita dai soli voti di tali Stati (art.330 TFUE).!
N.B = si segnala la possibilità per lo Stato membro interessato a partecipare ad una cooperazione rafforzata in un settore non PESC di sottoporre la sua richiesta di partecipazione al Consiglio in caso di rifiuto da parte della Commissione.!
PESD = il Trattato di Lisbona ha disposto che nell’ambito della Politica europea di sicurezza e di difesa (PESD), che sostituisce una componente della PESC, sia applicabile un istituto analogo, detto cooperazione strutturata permanente. Gli Stati membri che “rispondono a criteri più elevati in termini di capacità militari” e che “hanno sottoscritto impegni più vincolanti in materia ai fini delle missioni più impegnative”, possono instaurare tra di loro una cooperazione di tale tipo.! La disciplina è simile a quella applicabile alla cooperazione rafforzata.
