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Articolo 117 Costituzione
Limiti generali alla legislazione statale/regionale
Riforma costituzionale 2001 -> cambia la logica dell’articolazione delle competenze tra stato e regione: in alcune materie inizialmente veniva esercitata una potestà concorrente, in cui lo stato forniva i principi fondamentali su cui il legislatore regionale doveva basarsi. +Statuti speciali (leggi cost.), limitati da principi, riforme economico sociali, norme internazionali. L’ art 117 cost. primo comma introduce limiti di carattere generale per tutte le leggi. “La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione(primo limite), nonché dai vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario(ord. UE, secondo limite) e dagli obblighi internazionali”. Art scritto prima del Tratt. di Lisbona. Vincoli derivanti dall’ord comunitario: *le fonti del diritto dell’UE si distinguono in due tipi fondamentali: fonti primarie e secondarie. Questa distinzione non coincide con quella di cui parliamo a proposito delle fonti interne (primarie interne-> diretto ed esclusivo fondamento nella cost. es. leggi e atti aventi forza legge; secondarie->) Nell’ord. com. Fonti primarie o originali-> Trattati dell’UE: Trattato sull’UE e TFUE (trattato sul funzionamento dell’Unione Europea). Diritto derivato dalle fonti secondarie o derivato-> queste fonti hanno efficacia molto forte. Le principali sono i Regolamenti e le Direttive. Regolamenti: tre caratteristiche fondamentali.
- Hanno portata generale -> i regolamenti dell’UE si rivolgono a tutti gli Stati membri, a differenza dalle direttive che possono riguardare gruppi di Stati specifici o singoli Stati.
- Sono dotati di applicabilità diretta -> il regolamento non deve essere recepito dagli Stati membri per poter produrre i suoi effetti, ma li produce direttamente. Al contrario delle direttive, che per essere applicate devono essere recepite dagli Stati membri, e fino a quel momento non producono effetti. La direttiva obbliga gli Stati soltanto nel fine da raggiungere, ma i mezzi li sceglie lo Stato membro con l’atto di recepimento della direttiva.
- Hanno obbligatorietà in tutti i loro elementi -> tutte le norme, tutti i contenuti del regolamento sono obbligatori, la direttiva è invece obbligatoria solo nelle finalità. La direttiva ha un termine di scadenza entro il quale deve essere recepita. Proprio per evitare che ciò accada, la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha stabilito che nel caso di direttive per le quali ormai il termine sia trascorso senza che gli Stati le abbia recepite, le norme autoapplicative delle direttive trovano applicazione, anche senza atto di recepimento dello Stato membro. Questo SOLO dopo la scadenza del termine. +Legge Comunitaria-> atto che recepisce tutte le direttive dal termine trascorso. Efficacia delle fonti nel nostro ordinamento Fino all’introduzione del comma 1 dell’art 117 nel 2001, il diritto comunitario non aveva nessuna
norma nella costituzione che vi facesse riferimento, dunque non esisteva un parametro per risolvere un conflitto tra norma interna/norma comunitaria. Cosa succedeva/succede se regolamento/direttiva si pongono in contrasto con una norma interna? Es. conflitto norma europea e legge statale. Inizialmente la Corte Europea non aveva un riferimento Costituzionale. Il primo caso fu nel 1964, sentenza 14: la Corte Costituzionale afferma che, in quanto i regolamenti comunitari sono previsti dal Trattato della CEE, avessero efficacia uguale a quella dell’atto interno che dava ad esso esecuzione. La C.E. afferma che, dato che il trattato della CEE era stato eseguito da una legge ordinaria, i regolamenti avevano la stessa efficacia di una legge ordinaria. In caso di contrasto, si applicava dunque il criterio cronologico -> regolamento successivo abroga la legge ordinaria precedente. Scontro con la Corte di Giustizia Europea-> applicando questo principio, la corte cost. viola il principio di supremazia del diritto comunitario sui diritti interni, sancito nei trattati. 1973, sentenza 183-> la Corte Costituzionale afferma che esiste un art. della Cost che dà copertura costituzionale al diritto comunitario. Art. 11 Cost:->” l’Italia ripudia la guerra(....). L’Italia consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le nazioni, promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo. ” Al tempo della scrittura di questo articolo, l’unica organizzazione europea esistente era quella delle Nazioni Unite. La Corte Costituzionale applica un’interpretazione evolutiva dell’art. 11, e afferma che da copertura costituzionale a livello dei principi fondamentali con il diritto comunitario, e afferma che, in caso di contrasto tra legge/regolamento com., se il regolamento è successivo si applica il criterio cronologico, ma se ad essere successiva è la legge si applica il criterio gerarchico: la legge in contrasto con un regolamento comunitario è invalida e incostituzionale, in quanto viola l’art. 11 della Cost. Questa soluzione tuttavia riscontrò due le critiche fondamentali:
- Come fa uno stesso conflitto tra fonti ad essere risolto con criteri diversi?
- Nel caso di legge successiva invalida, la legge doveva essere impugnata davanti alla Corte Costituzionale, che l’avrebbe poi dichiarata illegittima, ma in questo modo non veniva applicato il principio dell’applicabilità diretta del regolamento-> secondo scontro con C.G.E. Il conflitto viene risolto secondo questa logica: il diritto comunitario è al di sopra del diritto interno, ma a questo c’è un limite, posto da quelli che sono i principi fondamentali in materia di diritti fondamentali della persona umana sanciti dalla Costituzione-> teoria dei controlimiti. Sentenza 170 del 1984-> la Corte Costituzionale afferma che il conflitto tra regolamento comunitario/diritto interno si risolve in base al criterio di competenza: l’ord. com. e l’ord interno hanno diverse sfere di competenza; quando la competenza è della fonte comunitaria prevale quest’ultima, e l’incompetenza del diritto interno può essere rilevata dai singoli giudici all’interno dei procedimenti stessi, disapplicando la legge interna e applicando il diritto comunitario. In questo modo la Corte Costituzionale non deve più farsi carico dei procedimenti per stabilire la disapplicazione della legge interna. Questo sistema, oggi in vigore, garantisce la supremazia del diritto interno, ma pone grandi limiti nel caso di certezza del diritto.
La Costituzione italiana parla della sovranità nell ’art. 1 secondo comma (“la sovranità appartiene al popolo…”) e nell’ art. 11 (“l’Italia permette a condizioni di parità con gli altri stati alle limitazioni di sovranità per assicurare un ordinamento che garantisca la pace tra le nazioni…). Da qui ricaviamo il riconoscimento della forma democratica del nostro Stato. La sovranità popolare riconosciuta dalla Costituzione è una sovranità limitata. I rischi di una sovranità assoluta si sono palesati con gli orrori del regime totalitario presente durante la Seconda Guerra mondiale; per questo i padri costituenti vollero una sovranità limitata. L’art. 1 Cost. enuncia che il popolo esercita la propria sovranità secondo i limiti e le forme (democrazia indiretta o rappresentativa, diretta o pluralista) previsti nella Costituzione. Gli strumenti della democrazia indiretta o rappresentativa , sono istituti che fanno uso del meccanismo delle elezioni. La democrazia diretta consiste nell’insieme degli strumenti istituzionali che utilizzano il voto senza il fine di instaurare rapporti di rappresentanza politica, ma che hanno invece lo scopo di incidere sugli atti istituzionali prodotti dagli organi rappresentativi (ad es. il referendum, l’iniziativa legislativa popolare, la petizione ecc. ). Il professore Massimo Luciani ha criticato l’espressione “democrazia diretta”: critica che se ne parli a proposito del referendum, perché in realtà i filosofi politici che parlano di democrazia diretta pensano al modello dell’antica Atene, dunque al popolo (solo cittadini maschi) che decide sulla pubblica piazza. Parlare di democrazia diretta in questo senso fa apparire una concezione di democrazia i cui atti superano quelli della democrazia rappresentativa, mentre è invece strettamente collegata a quest’ultima, in quanto non potrebbe esistere un referendum abrogativo senza prima l’esistenza di una legge. Luciani per questo preferisce parlare di democrazia partecipativa. La democrazia pluralista è quella forma di esercizio della sovranità popolare che si sostanzia nella partecipazione a formazioni sociali intermedie e nell’esercizio dei diritti politici (partecipazione a partiti politici, sindacati, e l’esercizio dei diritti fondamentali, tra cui quelli politici). Al di fuori di queste tre forme, come diceva Carlo Esposito, non c’è il popolo sovrano, ma la massa bruta che cede ai propri istinti. I limiti previsti dalla Costituzione sono innanzitutto i limiti alla revisione Costituzionale. L’unico limite espresso è quello del divieto del cambio della forma Repubblicana dello Stato. La Corte Costituzionale ha chiarito che vi sono altri limiti impliciti di revisione costituzionale, come i principi fondamentali contenuti nei primi 12 articoli. Questi ultimi non sono immodificabili (es. introduzione tutela dell’ambiente, che ha arricchito il patrimonio dei principi fondamentali dell’ordinamento giuridico), ma non si può ledere il contenuto sostanziale di questi diritti. Come dice Silvestri non possono essere ammesse modifiche regressive (es. introduzione principio di supremazia della razza ariana). L’Italia è una democrazia costituzionale o una liberal-democrazia. Il principio di sovranità degli stati attraversa da tempo una fase di grave crisi per diversi fattori: per il processo di globalizzazione (processo di integrazione e interazione dei mercati internazionali) dei mercati e più precisamente dell’economia; questo processo va ad incidere sull’interazione della sovranità sul territorio; un altro fattore che contribuisce alla crisi di sovranità è il processo di integrazione europea, che limita notevolmente le sovranità nazionali (i regolamenti UE prevalgono
sulle fonti costituzionali, ad eccezione dei controlimiti). L’art. 11 Cost. parla espressamente delle limitazioni di sovranità, senza specificare che si tratti dell’UE; il terzo fattore è lo sviluppo delle autonomie territoriali e substatali: si parla da tempo di processo di federalizzazione degli stati non federali (es. Spagna, Belgio…). In Italia vi è stato un processo di decentramento che ha avuto varie battute d’arresto. Forma di stato e forma di governo sono etichette tipiche del diritto pubblico italiano. Sono strettamente correlate tra loro ma hanno significati distinti: la forma di stato è il rapporto tra governanti e governati, quindi riguarda tutto l’insieme dell’ordinamento giuridico statale; la forma di governo indica il rapporto tra gli organi costituzionali dell’ordinamento, con particolare riguardo a quelli che svolgono attività di indirizzo politico (Parlamento, Governo e Capo dello Stato e Corte Costituzionale nei paesi in cui essa è presente). Si possono studiare le forme di stato in una prospettiva diacronica (comparando le forme di stato che si sono affermate nel tempo) e in una prospettiva sincronica delle forme di stato (studio delle forme di stato coesistenti nella stessa fase storica), si fa riferimento allo studio delle attuali forme di stato. Studio diacronico -> si comincia a parlare di forme di stato a partire dal feudalesimo, in cui non troviamo veri e propri stati nazionali, ma si parla di stato feudale in senso atecnico, non esistendo nella dimensione feudale un referente corrispondente alla struttura propria degli stati nazionali moderni. Nello stato feudale troviamo una sostanziale confusione tra sfera pubblica e sfera privata: nel nostro ordinamento le due dimensioni sono ben distinte, mentre nella società feudale il signore è al tempo stesso proprietario del territorio e titolare delle funzioni pubbliche (garantisce la sicurezza, riscuote i tributi); la proprietà privata si sovrappone alle funzioni pubbliche che vengono esercitate su quel territorio. Un’altra caratteristica è il forte particolarismo giuridico: non c’è un diritto omogeneo, ma una varietà di diritti che vengono applicati in base ai soggetti e in base alla loro appartenenza alle diverse classi sociali (aristocrazia, clero, contadini). Questo determina una forte incertezza nell’applicazione del diritto. Contro questi caratteri si afferma la monarchia assoluta , prima vera forma di stato. Essa è frutto di una reazione della classe borghese alle carenze della società feudale. Si parla di stato assoluto, legibus solutus , in termini di potere sciolto dalle leggi: il potere del monarca non è subordinato alla legge, ma può cambiare a proprio piacimento il diritto. Ci sono alcune forme di monarchia ricondotte al cosiddetto assolutismo illuminato, che consiste in un determinato modo di intendere il potere sovrano come avente lo scopo di perseguire il benessere della collettività, ma tali monarchie hanno gli stessi caratteri delle monarchie assolute (concentrazione dei poteri nella figura del monarca, legibus solutus). Nel corso del 700 esse entrano in crisi, durante la Rivoluzione nord-americana del 1776 e la Rivoluzione Francese del 1789. Da questo momento si comincia ad affermare lo stato liberale di diritto, che trova pieno sviluppo nell’800. Lo stato liberale di diritto presenta un capovolgimento di prospettiva nel rapporto tra potere e diritto: il potere sovrano è sottoposto alla legge, e si afferma dunque il principio di legalità (i pubblici poteri sono sottoposti alla legge). La legge non è immutabile ma si impone ai pubblici poteri. Si affermano il principio di separazione dei poteri , il principio di eguaglianza formale , la garanzia dei primi diritti inviolabili dell’uomo sotto forma di libertà negative , il principio rappresentativo , il riconoscimento e la concessione delle prime costituzioni liberali
La rappresentanza giuridica nasce nel periodo medievale, e in effetti le prime assemblee che costituiscono le antesignane dei parlamenti moderni vedevano dei rapporti tra rappresentanti e rappresentati più simili alla rappresentanza giuridica, poiché era un rapporto trilatero (rappresentanti, rappresentati e re) con possibilità di revoca del mandato. La rappresentanza politica è invece figlia della Rivoluzione francese. Le libertà negative si chiamano anche libertà dallo Stato, mentre le libertà positive sono anche dette libertà nello Stato. Le libertà negative non sono libertà concesse dallo Stato, ma libertà riconosciute nei confronti dello Stato, libertà rispetto allo Stato: sono pretese giuridicamente fondate a che lo Stato, e in generale i pubblici poteri, non invadano la sfera individuale del soggetto, impedendogli lo svolgimento di attività per lui essenziali; lo Stato si deve astenere dall invadere la sfera del soggetto (libertà personale, libertà di riunione, di espressione, di religione, di manifestazione del proprio pensiero). Tuttavia vi sono due garanzie fondamentali, poste a tutela delle libertà negative, che troviamo ancora nelle nostre costituzioni ma che derivano dallo stato liberale, perché vengano adottati provvedimenti limitativi delle libertà negative: esse sono la riserva di legge e la riserva di giurisdizione ; i provvedimenti limitativi delle libertà negative possono essere adottati dalla pubblica autorità soltanto nei casi e nei modi previsti dalla legge (riserva di legge), con atto motivato dell’autorità giudiziaria (riserva di giurisdizione). Le libertà negative corrispondono all’ideologia della classe borghese, classe egemone dello stato liberale di diritto, secondo cui lo stato deve avere un ruolo minimo, deve essere solo un guardiano di frontiere (concezione di stato come stato minimo ), che non deve intervenire e occuparsi delle questioni economico-sociali degli individui, ma solo garantire le sicurezza e la protezione dei confini. Le libertà positive nello stato sono invece pretese giuridicamente fondate ad ottenere prestazioni economico-sociali da parte dello stato o in generale da parte dei pubblici poteri: sono diritti che presuppongono l’esistenza stessa dello stato, e ne fanno parte il diritto alla salute, il diritto all’istruzione, i diritti politici (diritto di voto) e in generale i cosiddetti diritti sociali. Lo stato liberale di diritto non riconosce ancora le libertà positive, che nascono invece con lo stato sociale di diritto nel ‘900 e con il riconoscimento del concetto di eguaglianza sostanziale. Tale distinzione è stata criticata, poiché tutte le libertà negative presentano elementi e caratteri propri delle libertà positive e tutte le libertà positive presentano elementi e caratteri propri delle libertà negative: ad esempio, la libertà personale è considerata una libertà negativa, ma tuttavia se non sussiste prima un sistema di istituzioni che garantisca la sicurezza pubblica tale libertà non può essere garantita. Lo stesso si può dire per le altre libertà negative, poiché se per esempio non si promuovono istruzione, cultura, informazione, la libertà di manifestazione del proprio pensiero non può essere garantita. Questa distinzione può tuttavia permanere come criterio di prevalenza, adottato in modo critico: alcuni diritti si atteggiano prevalentemente come libertà negative e altri si manifestano prevalentemente come libertà positive, ma senza considerare tale distinzione in modo assoluto. Diversi dei caratteri dello stato liberale di diritto sono passati nelle odierne democrazie costituzionali o liberal-democrazie, forme di stato nate soprattutto intorno alla metà del ‘900, in particolare in reazione agli orrori della Seconda Guerra mondiale (tra queste la democrazia costituzionale italiana). Lo stato liberale di diritto ha avuto alcune evoluzioni, o in un certo senso degenerazioni, che si traducono nella nascita di altre forme di stato: ad esempio la trasformazione in stato autoritario o
totalitario e lo stato socialista. Lo stato autoritario si afferma nella prima metà del 900, con il fascismo in Italia, il nazional- socialismo in Germania, con il salazarismo in Portogallo e il franchismo in Spagna. Lo stato autoritario è caratterizzato da una forte concentrazione dei poteri. Quasi a dimostrazione della tesi di Montesquieu, altra caratteristica è la forte compressione dei diritti fondamentali in nome di ideologie e dottrine dello stato, che in genere fanno riferimento alla missione di un partito e a al ruolo di una figura carismatica che è il suo leader. Si distingue lo stato autoritario dallo stato totalitario in base a caratteri non propriamente giuridici, come ad esempio la forza del partito dominante dal ruolo molto più significativo nella dimensione istituzionale, e il carattere molto più invasivo della sfera individuale dei cittadini dell’ideologia dominante. Un’altra forma di stato che si afferma nella prima metà del 900 è lo stato socialista (URSS, Cina, Cuba). Questa forma di stato ha subito significative trasformazioni, e si fa particolare riferimento al modello sovietico. I caratteri fondamentali dello stato socialista sono tre: la collettivizzazione dei mezzi di produzione, che appartengono allo stato (in alcuni casi va riconosciuta in modo marginale la proprietà privata); l’esistenza di un partito unico (comunista o socialista), che in alcuni casi era affiancato, come in Cina, da “partiti satellite”, che non avevano una reale autonomia rispetto al partito comunista o socialista; la prevalenza del principio di eguaglianza sostanziale sui diritti fondamentali. L’esercizio dei diritti fondamentali era subordinato e funzionalizzato alla realizzazione dell’eguaglianza sostanziale a alla realizzazione dell’ideologia socialista. Analisi sincronica delle forme di stato -> oggi si distingue la forma di stato liberal-democratica , vale a dire la democrazia costituzionale. Essa presenta diversi caratteri propri dello stato liberale, ma li integra con altri principi e istituti: il principio di legalità , declinato anche come legalità costituzionale e legalità ordinaria (i pubblici poteri devono rispettare la Costituzione e la legge). Questo principio viene in luce grazie alla presenza di costituzioni rigide , al contrario di quelle esistenti nello stato liberale che erano flessibili e dunque modificabili con una legge ordinaria. Il secondo carattere è il principio di separazione dei poteri, mentre il terzo carattere è proprio l’adozione di costituzioni rigide. Un’altra evoluzione è il riconoscimento, oltre all’eguaglianza formale, dell’ eguaglianza sostanziale ; ampliamento dei diritti fondamentali riconosciuti e garantiti in quanto, oltre alle libertà negative, vengono tutelate anche le libertà positive ; adozione di sistemi di giustizia costituzionale, sistemi di garanzia della legalità costituzionale (per lo più corti costituzionali, ove il controllo di costituzionalità è accentrato. Nel sistema statunitense non vi è per esempio un sistema accentrato).
confederazione agli stati membri. Lo stato federale e o federazione è un vero e proprio stato, non si regge su un trattato ma su una costituzione federale, e gli organi della federazione producono effetti direttamente vincolanti per i cittadini degli stati membri. In genere dalla federazione non si può recedere, non c’è un diritto di secessione. Essi storicamente nascono da confederazioni. L ’unione sovranazionale di stati è una sorta di via di mezzo tra confederazione e federazione, perché ha caratteri dell’una e caratteri dell’altra. Innanzitutto, come la confederazione, si regge su uno o più trattati; gli organi possono produrre atti direttamente vincolanti i cittadini degli stati membri come la federazione; dall’unione sovranazionale di stati si può recedere; a differenza della confederazione gli organi possono avere competenze più ampie delle confederazione, potendosi occupare anche di altri settori oltre difesa ed economia. Sono stati individuati diversi criteri di distinzione tra federazione e stato regionale: il primo criterio è quello della distribuzione della sovranità, poiché soltanto negli stati federale si avrebbe una sovranità divisa tra stato centrale e stati membri, mentre negli stati regionali gli enti autonomi sarebbero privi di sovranità. Questo criterio è messo in crisi se si parte dalla concezione classica della sovranità, secondo cui essa sarebbe una potestà indivisibile, non distribuibile tra più enti. Allora in cosa consiste la sovranità oggi? Essa si esprime attraverso le principali funzioni dello stato: legislativa, esecutiva e giudiziaria. Solo negli stati federali si avrebbe una distribuzione tra stato centrale e stati membri, ma guardando gli ordinamenti concreti questa distinzione non regge. Un secondo criterio è quello che fa riferimento alla titolarità della potestà giurisdizionale, poiché si è detto che solo negli stati federali agli stati membri sarebbe riconosciuta tale funzione, a differenza degli stati regionali in cui alle regioni essa non è attribuita. Sono stati individuati altri criteri, poiché si è detto che solo nelle federazioni gli stati membri avrebbero le loro costituzioni, mentre negli stati regionali le regioni avrebbero solo statuti. Anche in questo caso bisognerebbe andare a guardare gli ordinamenti concreti. In Italia gli statuti non hanno valenza costituzionale tranne gli statuti delle regioni a statuto speciale. Un altro criterio è la partecipazione degli stati membri al procedimento di revisione della costituzione federale: si dice che soltanto negli stati federali gli stati membri avrebbero la possibilità di partecipare attivamente e incisivamente al procedimento di revisione della costituzione federale. In realtà una qualche partecipazione delle regioni al procedimento di revisione costituzionale si può trovare negli stati regionale: in Italia cinque consigli regionali possono proporre un referendum costituzionale. Tutti gli ordinamenti sono in continua trasformazione, e spesso istituti tipici di un determinato ordinamento possono essere trasportati in altri tipi di ordinamento. Si parla spesso di federalizzazione degli stati.
I sistemi elettorali
Il sistema proporzionale è un sistema proiettivo dei rapporti di forza del sistema politico-partitico nella sede istituzionale del parlamento. Con questo tipo di sistema elettorale certamente non si incentiva la formazione di coalizioni, vale a dire la semplificazione del panorama politico-partitico, poiché con il sistema proporzionale “divisi si vince”: è sufficiente raggiungere il minimo delle preferenze utili per ottenere un seggio ed entrare in parlamento, e tende dunque ad incoraggiare la frammentazione politica. Il sistema proporzionale favorisce la rappresentatività , poiché attraverso tale frammentazione tutte le forze politiche hanno possibilità di accedere al parlamento. Il sistema maggioritario è un sistema nel quale si tende a garantire l’esistenza di una maggioranza governante , e dunque è un sistema che, con varie possibili formule, anche a discapito della rappresentatività, attribuisce la maggioranza dei seggi a chi abbia ottenuto la maggioranza anche relativa dei voti, privilegiando la stabilità di governo. Normalmente noi troviamo sistemi misti , attraverso l’uso di correttivi maggioritari, meccanismi volti ad imprimere effetti parzialmente maggioritari a sistemi proporzionali. I principali sono le clausole di sbarramento e i premi di maggioranza. Per premio di maggioranza si intende una quota di seggi aggiuntivi che viene attribuita come una sorta di premio alle liste o alle coalizioni di liste che abbiano raggiunto la maggioranza relativa dei voti. La clausola di sbarramento è invece un limite minimo di preferenze dei voti da raggiungere per partecipare alla distribuzione dei seggi. Più alto è il limite più alto sarà l’effetto maggioritario.
Molti condizionamenti che incidono sulla libertà di voto non sono manifesti, sono invisibili e difficili da individuare. La piena libertà del voto richiede un pieno livello di informazione e consapevolezza: il voto è davvero libero se è un voto consapevole e informato. La consapevolezza dipende in parte dal soggetto, in parte dal sistema di informazione. Il voto è infine segreto : la segretezza del voto è garantita attraverso la disposizione di cabine, di schede uguali per tutti e modalità identiche dell’esercizio del voto. La segretezza è una stessa condizione di garanzia della libertà del voto. I costituenti scrissero inoltre che il voto è un dovere civico : tale espressione è il frutto di un compromesso; molte formule costituzionali sono infatti il risultato dell’alto compromesso raggiunto tra i costituenti, facenti parte di diversi partiti politici ideologicamente distanti tra loro. La sintesi raggiunta con la formula “dovere civico” fu un punto di incontro tra chi voleva imporre l’obbligo giuridico di votare e chi invece vedeva il voto unicamente come un diritto. La Corte Costituzionale ha chiarito che il diritto di voto è fondamentale, che se non venisse esercitato provocherebbe una paralisi del sistema vigente. In tutti i diritti fondamentali c’è una componente “deontica”, vale a dire una doverosità implicita posta a garanzia della democrazia. L’espressione “dovere civico" esprime la componente deontica del diritto, ma lascia inoltre al legislatore la possibilità di introdurre sanzioni in caso di mancato esercizio del voto. Oggi non ci sono sanzioni, ma una volta chi non votava aveva segnalato il mancato esercizio nel certificato di buona condotta per cinque anni.
Lo status di parlamentare
La responsabilità politica è la condizione di chi si trova a dover rispondere per la violazione di regolarità politiche, e dà luogo a sanzioni di natura politica. Della responsabilità politica del parlamentare si occupa l’art. 67 Cost. che enuncia che il parlamentare non può essere chiamato a rispondere politicamente prima della fine del mandato ( divieto di mandato imperativo ). Il principio del divieto di mandato imperativo nasce durante la Rivoluzione Francese, e storicamente è servito all’assemblea nazionale francese ad affermare la propria indipendenza liberandosi dai vincoli di mandato dei danti causa della loro partecipazione all’assemblea. Questo principio, utilizzato per rafforzare le assemblee elettive dei parlamenti, oggi è stato molto criticato: abbiamo assistito negli anni passati a frequentissimi cambi da parte dei rappresentanti politici da un gruppo di parlamentari all’altro (trasformismo), lesivi dei principi ispiratori della democrazia rappresentativa. L’art. 67 Cost. oggi serve a garantire il funzionamento delle Camere e ad evitarne la paralisi, poiché la logica del dibattito parlamentare è quella del compromesso come sintesi, punto di incontro tra posizioni diverse. La responsabilità giuridica consiste nella condizione di dover rispondere per la violazione di norme o parametri giuridici, e comporta sanzioni di carattere giuridico. Si distinguono responsabilità penale, civile, amministrativa e disciplinare, a seconda della natura delle norme giuridiche violate. Della responsabilità giuridica si occupa l’art. 68 Cost. che parla delle guarentigie (garanzie) parlamentari: 1. l’insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti espressi nell’esercizio delle funzionalità parlamentari (art. 68 primo comma Cost); 2. l’immunità penale. L’ insidacabilità copre tutte le forme di responsabilità giuridica, e dal punto di vista temporale le opinioni e i voti che ha dato il parlamentare durante il mandato sono insindacabili anche dopo la fine di esso. Tale guarentigia fa riferimento solo a voti e opinioni, non ai comportamenti. Per comprendere
quando il parlamentare è nell’esercizio delle sue funzioni, la Corte Costituzionale ha chiarito che sono coperte da insindacabilità tutte le affermazioni del parlamentare legate da un nesso funzionale ad atti istituzionali del parlamentare stesso. Deve sussistere una corrispondenza sostanziale di contenuto tra le dichiarazioni espresse dal parlamentare e il contenuto di un atto posto in essere da egli stesso (mozione, risoluzione ecc). L’art. 68 secondo comma Cost. parla dell’ immunità penale. Essa copre solo la responsabilità penale, e si applica in riferimento ai provvedimenti limitativi della libertà personale domiciliare e di comunicazione del parlamentare. Blocca ispezioni, perquisizioni, sequestri ecc. Essa vale solo per il periodo del mandato, e sostituisce l’autorizzazione a procedere (testo originale art. 68 Cost., modificato nel 1968). Essa prevedeva che il parlamentare non potesse essere sottoposto a processo senza l’autorizzazione della camera di appartenenza. Tale guarentigia venne eliminata nel 1988. Il parlamentare oggi può essere sottoposto a processo ma i provvedimenti limitativi della libertà personale possono essere adottati solo con previa autorizzazione della camera di appartenenza, con due eccezioni: se la sentenza di condanna è definitiva e nei casi in cui sia previsto dal codice penale l’arresto in flagranza non serve l’autorizzazione. La camera di appartenenza può negare l’autorizzazione in base al presupposto del fumus persecutionis : apparenza di un intento persecutorio nei confronti di un parlamentare. Tale guarentigia non serve tanto a garantire l’autonomia e l’indipendenza del singolo parlamentare, ma serve a garantire l’integrità della camera: essa nasce nel periodo statutario nell’800 come difesa nei confronti di possibili ingerenze del re. La legge di bilancio L’art. 81 Cost prevede alcuni principi molto importanti. Esso è stato soggetto di revisione costituzionale nel 2012, che ha introdotto il principio dell’equilibrio di bilancio (art. 81 comma 1) sulla scorta del fiscal contact europeo, che è derogabile. Al terzo comma prevede che ogni lege che preveda maggiori oneri deve anche provvedere anche alla previsione dei mezzi per fargli fronte. Il quarto comma dice che le camere ogni anno approvano leggi di bilancio e il rendiconto consultivo (conto finale con riguardo alle spese e alle entrate) presentati dal governo. La legge di bilancio è un a legge di fondamentale importanza perché è la legge che definisce il modo di distribuire le risorse finanziarie nei vari ambiti di competenza dello Stato. La legge di bilancio è una legge ad inziiativa vincolata e riservata: le leggi ad iniziativa vincolata sono quelle leggi in riferimento alle quali l’esercizio dell’iniziativa non è una facoltà ma un obbligo; è una legge ad iniziativa riservata, non può essere presentata da chiunque ma da un soggetto specifico, che in questo caso è il Governo. Nel caso in cui non si dovesse arrivare ad approvare la legge di bilancio durante l’anno è previsto l’esercizio provvisorio del bilancio (ogni spesa deve essere approvata con legge) dal comma quinto (non può essere consentito se non con legge e per un periodo più lungo di quattro mesi).
secondo comma l’art. 88 Cost. prevede che il Presidente della Repubblica negli ultimi sei mesi del suo mandato non può sciogliere le Camere, a meno che questo periodo, chiamato semestre bianco, non coincida con la fine del mandato delle stesse. Negli ultimi sei mesi del mandato il Presidente vedrebbe un affievolimento dei suoi poteri, e per questo non potrebbe esercitare un potere così importante. Responsabilità del Presidente della Repubblica-> si distinguono una responsabilità politica e giuridica. Dal punto di vista politico il Presidente non gode di una responsabilità politica che possa essere fatta valere con strumenti istituzionali (il Presidente non può essere sfiduciato); Rescigno ha parlato di responsabilità politica diffusa, che si tradurrebbe nella critica dell’opinione pubblica, ma non esiste una responsabilità politica vera e propria. Il Presidente della Repubblica risponde giuridicamente, ma bisogna distinguere tra gli atti compiuti da privato cittadino e atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni: risponde degli atti compiuti da privato cittadino, ma non è obbligato a dimettersi neanche sotto processo. Per quanto riguarda gli atti compiuti nello svolgimento delle sue funzioni, l’art. 89 Cost. afferma che nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che se ne assumono la responsabilità giuridica. Il secondo comma dell’art. 89 afferma che gli atti che hanno valore legislativo e gli altri indicati dalla legge sono controfirmati anche dal Presidente del Consiglio, che se ne assume la responsabilità giuridica insieme ai ministri. A questo principio ci sono due eccezioni, indicate dall’art. 90 Cost. che enuncia due casi, due reati presidenziali: alto tradimento e attentato alla Costituzione. L’art. 90 Cost. afferma che il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne nei casi di alto tradimento e attentato alla Costituzione, che può essere messo sotto accusa dal Parlamento in seduta comune che deve decidere a maggioranza assoluta e poi giudicato dalla Corte Costituzionale allargata con l’aggiunta di 16 giudici popolari estratti a sorte. Vi sono atti che non provengono da un’iniziativa dei ministri: in questi casi la Corte Costituzionale ha affermato che quando non c’è un ministro proponente l’atto va controfirmato dal ministro competente per materia. Non c’è una disposizione nel nostro ordinamento che definisca il reato di alto tradimento e di attentanto alla Costituzione, tanto che si è detto che questo è una deroga di un principio fondamentale enunciato dall’art. 25 della Costituzione: il primo comma enuncia che nessuno può essere distolto dal giudice naturale costituito per legge; i giudici devono essere predeterminabili; il secondo comma enuncia che nessuno può essere punito per una legge che non sia entrata in vigore prima del fatto commesso. La dottrina ha definito l’attentato alla Costituzione come un atto volto al sovvertimento delle istituzioni democratiche, cioè un colpo di Stato, mentre l’alto tradimento sarebbe un reato con una proiezione esterna, che il presidente compierebbe tessendo rapporti illeciti con con connessioni straniere. Per il Presidente della Repubblica non si applica l’art. 25 secondo comma, e dunque è difficile individuare i casi in cui si tratti di alto tradimento o attentato alla Costituzione. La controfirma ministeriale, citata dall’art. 89 della Costituzione, è l’istituto attraverso il quale i ministri assumono la responsabilità giuridica degli atti compiuti dal Presidente della Repubblica. La controfirma ministeriale acquista un significato particolare nell’ambito delle monarchie assolute, dove il monarca era totalmente irresponsabile delle sue funzioni, e attraverso la controfirma la responsabilità veniva assunta dai ministri. Tuttavia, anche grazie a questo istituto, si è avuta la progressiva trasformazione della monarchia da monarchia assoluta a monarchia costituzionale e parlamentare, perché nello stato liberale del diritto si afferma il principio per cui la responsabilità deve seguire il potere: dove c’è il potere deve esserci la responsabilità (spiderman). Con la controfirma ministeriale si verifica un progressivo svuotamento dei poteri del monarca, poiché i ministri hanno progressivamente assunto le funzioni amministrative del re. Con l’affermarsi consuetudinario del rapporto di fiducia e l’assunzione dei poteri dal re ai ministri si afferma la
monarchia parlamentare. Oggi la controfirma ministeriale che nasce nella monarchia assoluta per affermazione del principio di irresonsabilità del monarca diventa svuotamento dei poteri del monarca a favore dello stato, trasformando il monarca in garante dell’unità nazionale dello Stato.
Gli atti del Presidente della Repubblica
Si è proposta una classificazione tradizionale in base alla determinazione del loro contenuto: distingue tra atti formalmente e sostanzialmente presidenziali, formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi, atti formalmente presidenziali e sostanzialmente complessi. Gli atti formalmente e sostanzialmente presidenziali sono quelli il cui contenuto è determinato dal solo Presidente (nomina dei 5 senatori a vita, 15 giudici della Corte Costituzionale, promulgazione delle leggi); gli atti sostanzialmente governativi sono quelli il cui contenuto è determinato dal Governo (decreti legge e decreti legislativi); gli atti complessi sono queli il cui contenuto è codeterminato dal Presidente e dal Governo o da un altro organo (es. scioglimento delle Camere, il Presidente della Repubblica deve prima confrontarsi con i presidenti delle Camere). E’ difficile per alcuni di questi atti giustificare la controfirma ministeriale: nei casi di atti sostanzialmente governativi la funzione è quella di attestare la paternità di tali atti, ma nel caso di atti sostanzialmente presidenziali si è proposto di eliminare la controfirma ministeriali, poiché non se ne trova il senso.
Il Governo
L’art. 92 Cost. enuncia che il Governo della Repubblica è composto dal Presidente del Consiglio dei ministri e dai ministri che formano insieme il Consiglio dei ministri. Il Governo è un organo complesso, e non è un organo a termine, ma può cessare per cause politiche e per cause non politiche. Il procedimento di formazione di Governo-> non è eletto ad investitura popolare, ma è nominato dal Presidente della Repubblica. Dopo il giuramento del Presidente del Consiglio dei ministri e i ministri sulla Costituzione e sulla Repubblica deve presentarsi dinanzi alle Camere, che devono produrre un atto chiamato mozione di fiducia , motivata e votata per appello nominale. Deve essere motivata perché non deve tradursi in un semplice assenso dato dal Parlamento al Governo, ma il Parlamento deve esprimere un consenso motivato, poiché l’indirizzo politico nel nostro ordinamento è coordinato congiuntamente da Parlamento e Governo. Deve essere votata per appello nominale, vale a dire che la votazione, per ragiorni di trasparenza, deve essere palese: il corpo elettorale deve sapere la posizione di ciascun parlamentare sulla mozione di fiducia. L’art. 94 prevede che un voto contrario su una proposta del Governo non comporta la dimissione del Governo. Le norme scritte sono integrate da una serie di norme non scritte, prassi, norme consuetudinarie ecc. Nel momento in cui si deve formare un nuovo Governo, il Presidente della Repubblica deve svolgere
