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DIRITTO PUBBLICO, PARTE II
REGIONI ED ENTI LOCALI
Originariamente, l’ordinamento italiano era fortemente accentrato, ossia l’organizzazione del potere politico-amministrativo era concentrato presso le autorità centrali. La legge per l’unificazione amministrativa del Regno d’Italia ( l. 20 marzo 1865, n. 2248 ) prevedeva un modello amministrativo caratterizzato da: ® un forte accentramento dei poteri: concentramento del potere presso le autorità centrali; ® l’attribuzione di un importante ruolo ai Prefetti, funzionari nominati e dipendenti dal ministero degli interni che erano i rappresentanti nelle Province del Governo centrale; ® l’esistenza di enti locali definiti autarchici : si occupavano della cura degli interessi della propria comunità rispettando l’indirizzo politico statale. L’accentramento raggiunge il suo massimo sviluppo durante gli anni del fascismo: non si ammetteva l’idea che vi fossero degli enti decentrati autonomi che potessero dotarsi di un indirizzo politico autonomo rispetto a quello statale. Era ammesso un solo indirizzo politico unificante dettato dal Governo e, allora, vengono aboliti i sindaci di nomina elettiva e sostituiti dai Podestà nominati dai Prefetti e vengono aboliti gli organi elettivi della Provincia. Dopo la caduta del fascismo, le rivendicazioni autonomistiche in alcune parti del Paese portarono al riconoscimento, in un periodo precedente l’approvazione della Costituzione, di forme particolari di autonomia ad alcune Regioni: Sicilia, Valle d’Aosta, Alto Adige. Lo Stato regionale italiano vede le sue origini nell’accesa discussione in Assemblea costituente, chiamata dopo le elezioni del 2 giugno 1946 a predisporre la Costituzione, in quanto alcune forze politiche erano contrarie all’introduzione delle Regioni come enti autonomi; in particolare, la Democrazia Cristiana, il Partito d’Azione, il Partito Repubblicano e una parte del Partito Liberale erano d’accordo, mentre le forze politiche di sinistra no. I fattori che hanno portato all’adozione di un sistema regionale, infatti, sono la decisione del Partito socialista e comunista di aderire all’idea e le spinte autonomistiche di alcune parti del paese, soprattutto in Sicilia, Sardegna e Valle d’Aosta, in cui si era già provveduto, attraverso una serie di provvedimenti, ad introdurre forme di decentramento. Nel testo costituzionale del 1948, le disposizioni più significative riguardo alle autonomie sono gli articoli 5 e 114: o art. 5 Cost. à “La Repubblica è una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”; in questo modo, da un lato, si afferma il principio di unità e indivisibilità della Repubblica; dall’altro, si individuano come valori costituzionali l’autonomia locale ed il decentramento amministrativo. o art. 114 Cost. à (ora modificato dalla riforma costituzionale del 2001) affermava che “La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni”, individuando questi enti come articolazioni necessarie dell’ordinamento repubblicano; il nuovo articolo 114 , dopo la riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione del 2001, afferma che “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. Gli enti hanno la stessa dignità costituzionale”. La Corte costituzionale, però, riguardo all’art. 114 Cost. ha sentenziato che esso non comporta affatto una totale equiparazione tra gli enti in esso indicati, che dispongono di poteri profondamente diversi tra loro.
La Costituzione del 1948 ha innovato il precedente sistema di amministrazione locale creando le Regioni e disciplinando importanti aspetti dell’autonomia degli enti locali. La Costituzione distingue due categorie di Regioni, o meglio, differenzia dalle Regioni ad autonomia ordinaria le 5 Regioni alle quali, ai sensi dell’art. 116 Cost ., sono attribuite “forme e condizioni particolari di autonomia” ; si tratta della Sicilia, della Sardegna, del Trentino-Alto Adige, del Friuli-Venezia Giulia e della Valle d’Aosta, cioè delle due isole maggiori e di quelle regioni di confine nelle quali è più rilevante il problema delle minoranze etniche e linguistiche. Si differenziano, dal punto di vista formale perché le Regioni a statuto speciale hanno statuti speciali che sono adottati con legge costituzionale dello Stato, secondo il procedimento dell’art. 138 Cost. a differenza del fatto che è richiesto il parere sul progetto di legge al Consiglio e non si fa luogo a referendum (gli statuti delle Regioni ordinarie, invece, sono approvati con deliberazione del Consiglio regionale); e dal punto di vista sostanziale perché le Regioni ordinarie devono esercitare le competenze nei limiti della Costituzione, le Regioni speciali godono di maggiori poteri in forza degli statuti che, essendo leggi costituzionali dello Stato, possono derogare alle prescrizioni generali in materia di Regioni fissate dalla Costituzione. Le Regioni ordinarie avevano potestà legislativa solo concorrente o ripartita à nelle materie di competenza concorrente, elencate all’ex. art. 117 Cost. (agricoltura, assistenza sanitaria, urbanistica, istruzione professionale) la legge ordinaria statale stabiliva i principi fondamentali ai quali le Regioni dovevano attenersi. La Regione incontrava una serie di limiti: ® limite di merito , costituito dall’interesse nazionale; ® limiti di legittimità , ossia limite territoriale, limite degli obblighi internazionali, del diritto privato, in materia penale. Per assicurare l’osservanza di questi limiti era previsto un visto governativo preventivo sulla legge regionale. Alle Regioni ordinarie spettavano le funzioni amministrative nelle materie in cui avevano competenza legislativa (c.d. parallelismo di funzioni : legislative ed amministrative) (ex. art. 118 Cost.): di norma le Regioni avrebbero dovuto esercitare le proprie funzioni amministrative delegandole a Province e Comuni o avvalendosi dei propri uffici. Gli atti amministrativi regionali erano sottoposti al controllo di legittimità da parte di un organo dello Stato (ex art. 125 Cost.). Alle Regioni ordinarie era riconosciuta autonomia statutaria (ex. art. 121-122 Cost.) sebbene limitata, in quanto dal punto di vista formale, lo statuto doveva essere approvato con legge dello Stato, dopo la deliberazione del Consiglio regionale a maggioranza assoluta; e dal punto di vista sostanziale e dei contenuti, la Costituzione fissava dei vincoli per la disciplina degli statuti. Alle Regioni ordinarie era riconosciuta autonomia finanziaria (ex. art. 119 Cost.) ma nelle forme e nei limiti delle leggi statali ed erano previsti tributi regionali e quote di tributi dello Stato. I Comuni e le Province venivano definiti “enti autonomi” nell’ambito dei principi fissati dalla legge statale, chiamata anche a determinarne le funzioni (art. 128 Cost., originaria formulazione). L’ISTITUZIONE DELLE REGIONI L’Assemblea costituente approva gli statuti speciali di quattro delle cinque Regioni ad autonomia speciale (Sicilia, Sardegna, Trentino-Alto Adige, Valle d’Aosta), anche se la Sicilia, in cui era vivace il movimento separatista, aveva ottenuto una particolare autonomia, uno statuto provvisorio, nel 1946 , mentre per il Friuli-Venezia Giulia si è dovuto attendere la soluzione del problema della definizione del confine orientale e viene adottato lo Statuto solo nel 1963. Gli organi di queste quattro regioni vengono eletti ed esse iniziano a funzionare e ad esercitare le proprie funzioni. L’istituzione delle Regioni ordinarie avviene solo nel 1970, anno in cui avvengono le prime elezioni
suffragio universale diretto del Presidente della Giunta regionale contestualmente al Consiglio regionale (prima era eletto direttamente solo il Consiglio che sceglieva il Presidente e i membri della Giunta) e la nomina e revoca dei membri della Giunta da parte del Presidente della Giunta. La Costituzione prevede anche la possibilità per lo Statuto di derogare in materia di forma di governo regionale. Nei casi di dimissioni, morte, impedimento permanente, rimozione del Presidente, sfiducia del Consiglio verso il Presidente o dimissioni contestuali della metà più uno dei consiglieri si ha lo scioglimento del Consiglio e nuove elezioni del Presidente e del Consiglio ( principio del simul stabunt simul cadent ). I nuovi statuti hanno sostanzialmente confermato la forma di governo transitoria prevista dalla l. cost. n. 1 del 1999 e, dunque, l’elezione diretta del Presidente della Giunta, contestualmente al Consiglio regionale, e la regola simul stabunt simul cadent – insieme staranno o insieme cadranno. La competenza a disciplinare il sistema elettorale, i casi di ineleggibilità e incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta e dei consiglieri regionali, è attribuita alla Regione, nel quadro dei principi fondamentali posti dalla legge statale, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi ( l. n. 165 del 2004 ). LA POTESTÀ STATUTARIA La riforma costituzionale del 2001 ha rafforzato la potestà statutaria delle Regioni ordinarie, dal punto di vista del procedimento (art. 123 Cost.), in quanto lo statuto è approvato e modificato con legge regionale rinforzata che richiede una procedura aggravata per la sua adozione e dal punto di vista dei contenuti, in quanto lo statuto disciplina la «forma di governo». Il rafforzamento della potestà statutaria è disciplinato dall’ art. 123 Cost., il quale afferma che “lo Statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non inferiore di 2 mesi”; il Governo può impugnarlo direttamente dinanzi alla Corte costituzionale entro 30 giorni dalla sua pubblicazione ed entro 3 mesi dalla pubblicazione stessa, 1/50 degli elettori regionali o 1/5 dei componenti il Consiglio regionale, può proporre un referendum confermativo à lo Statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi. L’art. 123 dice pure che “Ciascuna Regione ha uno Statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento. Lo Statuto regola l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali” e viene istituito il Consiglio delle autonomie locali come organo consultivo. Per quanto riguarda i vincoli dello Statuto, prima della l.c. 1/99 lo Statuto doveva essere “in armonia con la Costituzione e con le leggi della Repubblica”; dopo la l.c. n. 1/99 lo Statuto deve essere “in armonia con la Costituzione” e, dunque, i vincoli sono quelli derivanti dal “puntuale rispetto di ogni disposizione della Costituzione” e del suo «spirito» ( sent. n. 304/2002 e 2/2004 ). LA POTESTÀ LEGISLATIVA Per quanto riguarda il rafforzamento della potestà legislativa , prima della riforma del Titolo V, l’art. 117 elencava le materie su cui le Regioni ordinarie avevano la potestà legislativa (potestà concorrente), aggiungendo poi che le leggi statali potevano delegare ulteriori competenze alle Regioni (potestà attuativa); il nuovo art. 117 Cost****. stabilisce, invece, un elenco di materie su cui vi è potestà legislativa dello Stato; un elenco di materie su cui le Regioni hanno potestà legislativa concorrente (la legislazione dello Stato determina “i principi fondamentali della materia”, mentre il resto della disciplina compete alle Regioni, che devono rispettare i “principi” fissati dallo Stato);
una clausola residuale per cui in tutte le materie non comprese nei due elenchi precedenti, spetta alle Regioni la potestà legislativa (potestà legislativa residuale delle Regioni). Ø La legge regionale non è più soggetta al visto governativo à il Consiglio approva la legge che viene pubblicata ed entra in vigore. Il Governo può, entro 60 giorni dalla pubblicazione, promuovere una questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale. L’autonomia legislativa delle R. O. – i limiti della Corte costituzionale L’art. 117.1 Cost. afferma che la legge statale e la legge regionale devono rispettare gli stessi limiti , ossia il rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea e dagli obblighi internazionali. Ulteriori limiti sono posti dalla Corte costituzionale, che ha dato una lettura restrittiva dell’art. 117 Cost. stabilendo: o l’esistenza di materie trasversali , che consentono al legislatore statale di intervenire anche in materie regionali (es. tutela della concorrenza, l’ordinamento civile e penale, determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali); o nelle materie non nominate , la competenza legislativa non deve essere necessariamente attribuita alle Regioni, ma bisogna verificare se la competenza può essere ricondotta nell’ambito di quella esclusiva dello Stato o di quella concorrente ( sent. n. 303 del 2003 ); o la possibilità, per tutelare esigenze unitarie , di derogare al riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni; o la cd. “chiamata in sussidiarietà” (sent. n. 303/2003): quando lo Stato, in applicazione del principio di sussidiarietà, attrae funzioni amministrative delle Regioni, esso può altresì esercitare il potere legislativo in materie ad esse attribuite. Il regionalismo differenziato L’ art. 116.3 Cost. consente, con una legge ordinaria rinforzata, di concedere a singole Regioni ordinarie “forme e condizioni particolari di autonomia” in materia di organizzazione della giustizia di pace, istruzione, tutela dell’ambiente e dei beni culturali e tutte le materie concorrenti. Si possono, quindi, differenziare ulteriormente le autonomie regionali. IL POTERE REGOLAMENTARE Prima della riforma introdotta con la l.c. 1/1999, il potere regolamentare era attribuito al Consiglio regionale, anziché alla Giunta (organo esecutivo). La l.c. 1/1999 ha eliminato dal testo del secondo comma dell’ art. 121 Cost ., il riferimento esplicito alla potestà regolamentare del Consiglio regionale; la Corte costituzionale, allora, ha deciso che è lo statuto che prevede quale sia l’organo che adotta i regolamenti regionali. Per quanto riguarda il riparto di competenze regolamentari (art. 117 Cost.), nelle materie di legislazione statale esclusiva intervengono regolamenti statali, salva delega alle Regioni; nelle materie di legislazione concorrente e regionale esclusiva intervengono regolamenti regionali; e infine, in materia di disciplina dell’organizzazione e svolgimento delle funzioni attribuite ai Comuni e alle Province intervengono i regolamenti locali.
Gli organi dei Comuni Il Sindaco è eletto a suffragio universale diretto e a maggioranza assoluta dei voti validi; nel caso in cui non è conseguita si ricorre ad un ballottaggio tra i primi due (nei comuni con più di 15. abitanti; nei comuni fino a 15.000 abitanti si è eletti a suffragio universale diretto e a maggioranza relativa): dura in carica 5 anni; il Sindaco nomina e revoca gli assessori che con lui compongono la Giunta ; questi non possono essere consiglieri altrimenti decadono. La Giunta collabora con il Sindaco nel governo dell’ente ed è organo collegiale a competenza generale, ossia fa tutto ciò che la legge o lo Statuto non attribuiscono alla competenza del Sindaco o del Consiglio ( art. 48 TUEL ); il Consiglio è l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo ( art. 42 TUEL ) ed è competente a adottare una serie di atti fondamentali (statuto, regolamenti, bilancio). Le città metropolitane La l. n. 56 del 2014 (cd. «legge Delrio») ha previsto l’istituzione delle Città metropolitane e ha dettato una nuova disciplina delle Province e delle unioni e fusioni di Comuni, in particolare: ha individuato nove Città metropolitane, definite come “ enti territoriali di area vasta ”, costituite - ad eccezione della Città metropolitana di Reggio Calabria - alla data di entrata in vigore della legge stessa; sono città metropolitane le città di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria (oltre a Roma capitale). Il territorio della Città metropolitana coincide con quello della Provincia omonima, sebbene sia prevista la possibilità di modifiche territoriali attraverso un procedimento ordinario per il passaggio di singoli Comuni da una Provincia limitrofa alla Città metropolitana (o viceversa). Il Sindaco metropolitano è “di diritto il Sindaco del Comune capoluogo” ed è l’organo rappresentativo dell’ente; il Consiglio metropolitano , che dura in carica 5 anni ed è composto dal Sindaco metropolitano e da un numero di consiglieri variabile, in base alla popolazione residente nella Città metropolitana (da 24 a 14), eletti dai Sindaci e i consiglieri dei Comuni della Città metropolitana, è dotato di funzioni di indirizzo e di controllo; la Conferenza metropolitana , composta dal Sindaco metropolitano, che la convoca e la presiede, e dai Sindaci dei Comuni della Città metropolitana, è competente per l’adozione dello statuto, avente potere consultivo per l’approvazione dei bilanci ed eventuali poteri propositivi e consultivi ad essa attribuiti dallo statuto. È prevista, comunque, la possibilità che lo statuto disponga l’elezione diretta a suffragio universale del Sindaco e del Consiglio metropolitano. Le Province Le Province , anch’esse definite “enti territoriali di area vasta”, sono state configurate come enti di secondo livello , in quanto gli organi di governo non sono più eletti direttamente dai cittadini (come previsto dalla l. n. 81 del 1993 , incentrata sull’elezione diretta del Presidente della Provincia contestualmente all’elezione del Consiglio provinciale) ma diventano organi eletti indirettamente à il Presidente della Provincia , eletto dai Sindaci e dai consiglieri dei Comuni della Provincia, è l’organo che rappresenta l’ente; il Consiglio provinciale , composto dal Presidente della Provincia e da un numero di consiglieri variabile in base alla popolazione, eletti da, e tra, i Sindaci e i consiglieri dei Comuni della Provincia, è l’organo di indirizzo e di controllo; l’ Assemblea dei Sindaci , composta da tutti i Sindaci dei Comuni della Provincia, è competente per l’adozione dello statuto e dotata di poteri propositivi, consultivi e di controllo. La legge n. 56/2014 , nel prevedere un riordino delle funzioni finalizzato a depotenziare il ruolo delle Province, ha attribuito, peraltro, a queste ultime – in attesa che venisse approvata la proposta di riforma costituzionale che ne prevedeva l’abolizione – talune funzioni fondamentali.
Le Unioni di Comuni sono definite dalla legge Delrio “enti locali costituiti da due o più Comuni per l’esercizio associato di funzioni o servizi di loro competenza”, che ha introdotto modifiche alla loro potestà statutaria e regolamentare, prevedendo una semplificazione della loro disciplina. Le fusioni di Comuni di minori dimensioni vengono effettuate con lo scopo di agevolare le Unioni di Comuni per realizzare una maggiore razionalizzazione dell’assetto territoriale, attraverso una revisione delle circoscrizioni comunali, effettuata sempre dalla legge Delrio. IL CORPO ELETTORALE L’ articolo 1 della Costituzione afferma: «L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione» à principio fondamentale della democrazia rappresentativa: il popolo non esercita la sovranità direttamente, ma tramite rappresentanti eletti nel Parlamento; Il corpo elettorale rappresenta la parte attiva del popolo che ha determinate caratteristiche; si distingue tra elettorato attivo, ossia il diritto di voto, che, secondo l’ art. 48 Cost., comprende tutti i cittadini maggiorenni (18 anni per eleggere la Camera e 25 per il Senato) ed è limitato solo nel caso di sentenza penale irrevocabile, incapacità civile ed indegnità morale; ed elettorato passivo, ossia la possibilità di essere votati ed eletti (25 anni per candidarsi alla Camera e 40 al Senato). L’elettorato passivo è limitato da alcune cause, di cui all’ art. 66 Cost.:
- Ineleggibilità à sono esclusi quelli che potrebbero condizionare il voto, gli ineleggibili, la cui professione potrebbe influenzare il corpo elettorale;
- Incompatibilità à sono incompatibili coloro che già ricoprono altre cariche istituzionali: infatti, essi devono scegliere tra il primo o il secondo incarico, in quanto si richiede l’assunzione in via esclusiva del mandato istituzionale;
- Non candidabilità à non possono partecipare alla competizione elettorale coloro che sono stati ritenuti penalmente responsabili per delitti di particolare gravità: per esempio, condannati a due o più anni di reclusione. I SISTEMI ELETTORALI Un sistema elettorale è un metodo di trasformazione della volontà popolare in voti e, dunque, la modalità attraverso il quale il popolo esprime il voto. La formula elettorale è il metodo con cui si traducono i voti in seggi. Il voto serve per attribuire seggi a soggetti e partiti. Ci sono due principali famiglie di formule elettorali: il metodo maggioritario e quello proporzionale; tuttavia, non esiste un modello perfetto, in quanto dipende dall’obiettivo da perseguire. Il metodo maggioritario prevede la divisione del territorio in collegi uninominali, in cui gli elettori esprimono una preferenza e viene eletto un solo rappresentante à entrano in Parlamento i partiti più grandi. Di fatti, la formula maggioritaria incentiva i partiti a non frammentarsi ed essere “grandi”, per poter vincere un collegio. Per quanto riguarda la variante majority, il candidato deve ottenere la maggioranza assoluta dei consensi; avviene a doppio turno per cui, se nessuno ottiene la maggioranza assoluta dei consensi al primo turno, si fa un altro turno elettorale in cui vanno i due con più voti. Nella variante plurality, invece, al candidato basta la maggioranza relativa dei voti espressi: questa formula prevede un turno unico. Il metodo maggioritario assicura grande stabilità politica in Parlamento e anche al Governo e prevede una tendenza al bipolarismo, ossia che i partiti si raccolgono in due o massimo tre
sistema proporzionale con premio di maggioranza , che scattava, però, solo se la lista di maggioranza relativa raggiungeva il 40% dei voti; qualora questo non accadesse, si procedeva al ballottaggio tra le due liste che al primo turno avevano ottenuto più voti. Nel 2017 , però, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 35 , dichiara incostituzionale il ballottaggio , in quanto manca una soglia di accesso à il problema del Porcellum (mancanza della soglia di accesso al premio), quindi, viene traslato a monte. Nel frattempo, la riforma Renzi-Boschi , che disciplinava e riformava il sistema per entrambe le Camere, non fu confermata al referendum. Nel 2017 , con la legge n. 165 (Rosellatum /Rosato), si introduceva un sistema elettorale misto , per 2/3 proporzionale e per 1/3 maggioritario, con la possibilità di liste singole o coalizioni; soglia di sbarramento al 3% per le liste e al 10% per le coalizioni, ma è necessario che almeno una lista della coalizione raggiunga il 3%; per le coalizioni non c’è l’obbligo di indicare un leader; non c’è il voto disgiunto: il voto al candidato si trasferisce automaticamente alla lista e viceversa. Non mancano, tuttavia, proposte da parte delle forze politiche di introdurre un’ulteriore riforma del sistema elettorale, in quanto la destra preferisce il metodo maggioritario e la sinistra quello proporzionale. Il sistema elettorale per il Parlamento europeo I cittadini italiani hanno il diritto di scegliere i propri rappresentati al Parlamento europeo. Secondo quanto previsto dal Trattato di Lisbona del 2007 , l’Italia elegge 73 parlamentari su 75 0 euro-parlamentari, con metodo proporzionale con quoziente e voto di preferenza. L’Italia viene suddivisa in cinque grandi circoscrizioni (Nord-Ovest, Nord-Est, Centro, Sud, Isole) alle quali è assegnato un numero di seggi in base alla popolazione. Possono esercitare il diritto di voto tutti i cittadini europei residenti in Italia e inseriti nella lista elettorale presso il Comune di residenza italiano. Deficit democratico dell’UE à il Parlamento europeo è l’unico eletto dai cittadini, ma fino al Trattato di Lisbona aveva poche funzioni ed era poco coinvolto nell’adozione degli atti normativi vincolanti degli stati membri (direttive e regolamenti). Il Trattato i Lisbona ha determinato una maggiore collaborazione tra partiti e parlamento per approvare le normative vincolanti. Il sistema elettorale regionale Il sistema elettorale delle Regioni è per l’8 0 % proporzionale e per il 20% con premio di maggioranza e vi è l’elezione diretta a maggioranza relativa del Presidente della Regione; ogni Regione può darsi un sistema elettorale autonomo e deve tener conto dei principi fondamentali stabiliti dalla legge statale. In tal senso, la l. n. 165/2004 ha stabilito dei principi fondamentali, a seguito della quale ogni Regione ha adottato un proprio sistema elettorale. Nel tempo, tuttavia, i sistemi elettorali sono mutati: gli anni ‘ 90 sono gli anni della svolta in senso maggioritario, ma via via si è tornati al sistema proporzionale. Il sistema elettorale comunale e provinciale Per quanto riguarda i Comuni, vi è l’ elezione diretta del Sindaco , con ballottaggio tra i primi due nei Comuni con più di 15.000 abitanti; alla lista del Sindaco, nei Comuni con meno di 15. abitanti, 2/3 dei seggi sono attribuiti al Consiglio comunale e 1/3 alle opposizioni con sistema proporzionale; nei Comuni con più di 15.000 abitanti, invece, vi è la possibilità che il Sindaco sia collegato a più liste: in questo modo, alla lista del Sindaco il 60% dei seggi va al Consiglio comunale e il restante 40% alle opposizioni. Per quanto riguarda la Province, esse negli ultimi anni hanno perso il legame con la sovranità popolare, rimanendo relegate a funzioni meramente amministrative; per questo motivo, infatti, gli
organi della Provincia sono designati, ai sensi della legge n. 56/2014 (Delrio) , con elezioni di secondo grado da parte dei consiglieri comunali e dei Sindaci. L’UNIONE EUROPEA Subito dopo la Seconda guerra mondiale, gli Stati europei si sono accorti che l’idea di creare un’ integrazione tra gli Stati avrebbe portato a situazioni economiche e politiche di vantaggio , evitando guerre e conflitti come quelli che avevano lacerato l’Europa nella prima metà del XX secolo. Il processo di integrazione europea si ha a partire dagli anni ’50: nel 1951 , si ha l’istituzione della Comunità del carbone e dell’acciaio (CECA) , che cercava di mettere assieme alcune funzioni degli stati per gestire alcune attività economiche legate all’attività produttiva di carbone e acciaio; nel 1957 , i Trattati di Roma sanciscono il primo nucleo di quella che è la Comunità Economica Europea (CEE) tra i sei Stati fondatori, ossia Italia, Francia, Belgio, Lussemburgo, Germania e Olanda, con lo scopo di creare comune progresso sia economico sia sociale e una cooperazione per perseguire questo progresso, in quanto se ci fosse stata cooperazione, con l’eliminazione di barriere tra gli stati, si sarebbe arrivati a garantire la pace, la sicurezza e la giustizia tra i popoli à l’Italia infatti, all’articolo 11 della Costituzione , consente alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia, essendo in questo modo uno dei paesi promotori di questo processo di istituzione dell’Europa, perché la Costituzione glielo permetteva. Con i Trattati di Roma viene istituita anche la Comunità europea dell’energia atomica (EURATOM) con la finalità di creare dei programmi relativi all’energia nucleare e un utilizzo pacifico di essa. I passi più importanti verso la creazione dell’UE sono più recenti: nel 1986 , fu approvato l’ “Atto unico europeo” , che determina una maggior coesione economica tra i paesi; si produce, inoltre, una normazione sulla tutela dell’ambiente, sulla ricerca scientifica e sul funzionamento delle politiche di coesione à non si parla più di comunità con obiettivi economici, ma con obiettivi di coesione anche sociale: infatti, vengono introdotti dei fondi strutturali, che, seppur con diverse modifiche, sono presenti e servono a finanziare il programma di coesione economica e sociale. Nel 1992 , con il Trattato di Maastricht , viene creata l’Unione Europea attuale; esso prevedeva tre pilastri, ossia tre ambiti di intervento: mercato unico europeo , per avere un’area geografica degli stati membri senza barriere economiche; politica estera e sicurezza comune , con l’idea, quindi, di creare un’Unione Europea che fosse forte nei confronti dell’esterno (che non ha molto funzionato); cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale , aldilà del concetto di integrazione economica. Il trattato di Maastricht introduceva dei principi fondamentali nella struttura dell’UE ancora riconosciuti, come il principio di sussidiarietà , la cittadinanza europea , la garanzia della libertà di circolazione all’interno dell’Unione ( Schengen ) e la creazione di una moneta unica ( euro ). Negli anni successivi, si sviluppa un forte impulso volto a potenziare l’UE e a volervi dare più potere, perché si è visto che dal punto di vista economico funzionava bene, tanto che dopo il 1992 sono entrati in vigore altri trattati, ossia quello di Amsterdam e quello di Nizza, che consolidano ulteriormente l’Unione Europea; ma ancora, con l’idea di arrivare ad avere una vera e propria Costituzione europea , nel 2001 , con la dichiarazione di Laeken si decise che l’UE avrebbe dovuto avere una Costituzione. Dopo anni di lavoro e discussione, nel 2004 si arriva a firmarla a Roma, ma per farla entrare in vigore serviva la ratifica di tutti gli stati membri, che erano aumentati rispetto ai sei iniziali; solo che durante il procedimento di ratifica si assistette ad un blocco dell’approvazione della Costituzione, perché Francia e Olanda avevano indetto un referendum per vedere se i cittadini fossero d’accordo, che, tuttavia, si esprimono in modo negativo.
o Principio di leale collaborazione , che sancisce che gli Stati debbono astenersi da qualsiasi atto che rischia di compromettere la realizzazione di obiettivi che persegue l’UE; o Principio di sussidiarietà , che stabilisce che nei settori dove l’UE non ha competenza esclusiva, può intervenire se decide che gli obiettivi previsti nei trattati non possono essere perseguiti bene dagli stati membri; o Principio della proporzionalità , in quanto l’Unione deve sempre agire utilizzando dei mezzi legislativi adeguati e proporzionati agli scopi fissati, cercando sempre di salvaguardare le competenze degli stati membri. Importante è il meccanismo europeo di stabilità , MES, trattato firmato nel 2012 , con il quale si cerca di istituzionalizzare un sistema di sostegno degli stati, e si stabilisce che qualora gli stati membri decidano di aiutare uno stato in difficoltà, esso deve anche rimettere in ordine i conti pubblici, perché solitamente sono stati con debiti pubblici molto alti (questo meccanismo crea degli obblighi). Inoltre, nel 2012, 25 stati membri firmano un altro trattato, il fiscal compact , che serve per rafforzare il pilastro economico dall’UE, contenente la regola d’oro, per cui si introduce il pareggio di bilancio, che ogni stato membro deve avere al proprio interno e secondo il quale non si deve avere un debito pubblico superiore al 60% del PIL. È previsto l’obbligo di ridurre via via il debito pubblico, il che causa negli stati conseguenze più o meno pesanti. L’Italia ha provveduto a adattarsi a questo tramite l’articolo 81, che ha introdotto il pareggio del bilancio, avendo però un impatto molto pesante. Questi sono anni in cui l’UE adotta la cd. politica dell’austerity , per far in modo che gli stati diminuiscano il debito pubblico e la spesa pubblica. Dopo la pandemia sembra che la politica dell’austerity sia stata abbandonata in quanto si è stabilito che i paesi membri possono derogare al patto di stabilità, e sono sospese le regole sul pareggio di bilancio. È importante l’aspetto della Brexit , ossia il processo di uscita della Gran Bretagna dall’Unione Europea, avviato nel 2016 per motivazioni di carattere storico, in quanto i partiti conservatori inglesi non hanno mai approvato l’idea che l’U.K. contribuisse a versare dei contributi cospicui all’UE à la classe politica conservatrice iniziò una politica di “riserva” nei confronti dell’immigrazione, in quanto troppo aperta ai flussi migratori; così, Cameron, conservatore, decise di promuovere un referendum sull’opportunità del paese di rimanere o no nell’UE. Si arriva, così, ad un referendum nel 2016 e a sorpresa si arriva alla decisione dei cittadini di uscire; a questo punto Cameron si dimette e interviene Theresa May, che forma un governo a favore del “leave”, che chiede formalmente di lasciare l’Unione Europea al Presidente del Consiglio europeo e si dà avvio al procedimento (previsto all’art. 50 del TUE) di abbandono dell’Unione. Seguono una serie di trattati, rinvii e bocciature, fino a che si arriva al 31 gennaio 2020, ultimo giorno di permanenza effettiva del Regno Unito nell’UE. Il Regno Unito avrà delle sfide di carattere internazionale da fronteggiare e, dunque, vedere come si collocherà la politica internazionale e quale sarà l’influenza del mercato inglese rispetto al mercato globale. Altra questione da affrontare è nell’ambito dei propri confini, perché Scozia e Irlanda del nord avevano votato per rimanere nell’Unione, aumentando l’eterno conflitto tra Gran Bretagna e i territori indipendenti che ne fanno parte.
IL PARLAMENTO
Il Parlamento è l’unico organo della forma di governo a essere eletto direttamente dal popolo, dunque, in esso risiedono i rappresentanti del popolo, che esercita la sovranità nei modi previsti dalla Costituzione, tra i quali vi è l’elezione diretta del Parlamento, ed è caratterizzato da bicameralismo perfetto , con Camera dei Deputati e Senato della Repubblica, che esercitano le stesse funzioni, ossia funzione legislativa, funzione di controllo e di indirizzo nei confronti dell’esecutivo, approva le leggi di revisione costituzionale e accorda la fiducia iniziale al governo, che può anche revocare. Nonostante sia un sistema bicamerale, ci sono delle differenze tra le due, ossia la distinzione tra l’elettorato attivo e passivo e il fatto che il Senato è eletto su base regionale. Il nostro sistema bicamerale è anomalo ed è uno degli unici al mondo che prevede il bicameralismo perfetto, in quanto solitamente vi è una camera alta e una camera bassa, con rappresentanti di stati membri o regioni; questo sistema bicamerale unico si ha perché ciascuna Camera deve controllare l’operato dell’altra: la scelta, infatti, si basa sulla prudenza dei costituenti, per fare in modo che le leggi siano frutto di una decisione ponderata, essendo approvate da entrambe le camere. Le due camere hanno uguale durata, “Legislatura”, ossia 5 anni, a meno che non ci sia l’ipotesi di scioglimento anticipato. Ci sono differenze anche per quanto riguarda la composizione, in quanto la Camera è composta da 630 deputati e il Senato da 315 senatori, di cui 5 senatori a vita, nominati dal Presidente della Repubblica tra cittadini che abbiano illustrato la patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. Riguardo al numero di parlamentari, a settembre 2020 c’è stato un referendum, con il quale si è deciso per la riduzione degli stessi (400 deputati e 300 senatori) a partire dalla prossima legislatura. Ci sono pro e contro: l’idea era quella di ridurre il numero per una ragione di costi, che tuttavia non diminuiranno di molto, a costo di una minor rappresentanza dei cittadini, soprattutto in alcuni territori. Il Presidente della Repubblica indice le elezioni delle nuove camere al termine della legislatura, ai sensi dell’ art. 87 della Costituzione e, ai sensi dell’ art. 88 , ha la possibilità di sciogliere anticipatamente le Camere sentiti i loro Presidenti: ciò avviene quando ci sono delle ragioni politiche per cui, o viene meno una maggioranza o altri motivi, il Parlamento è impossibilitato a portare avanti la sua attività. Il Presidente non può sciogliere le camere nel semestre bianco , ossia negli ultimi sei mesi del suo mandato, a meno che non coincida con gli ultimi sei mesi della Legislatura, perché il Presidente della Repubblica in scadenza potrebbe scioglierle per avere delle elezioni anticipate nella speranza di avere una maggioranza che gli è favorevole, in quanto eletto dal Parlamento in seduta comune più dei delegati regionali. Quando le camere sono sciolte, continuano a rimanere in carica in regime di prorogatio , per aspettare le elezioni, senza far rimanere vacante il ruolo del Parlamento, che però non può adottare certi atti, in quanto è preferibile che vengano adottati dalle nuove camere, più rappresentative dei cittadini; le camere in prorogatio non possono eleggere il Presidente della Repubblica, ad esempio. Organizzazione interna delle camere Ciascuna camera ha un Presidente, eletto da essa stessa, che organizza i lavori e garantisce il rispetto dei regolamenti delle camere, fonte primaria del diritto ( articolo 64 ); inoltre, il presidente del senato e quello della Camera hanno due funzioni importanti, ma diverse: il presidente del senato è supplente del presidente della repubblica, in quanto, ai sensi dell’art. 86, quando il PdR è impossibilitato viene sostituito dal Senato; il Presidente della Camera presiede il Parlamento in seduta comune ( art. 63 ).
pressioni esterne, senza avere paura di essere perseguito penalmente ed esprimere il suo giudizio. Il punto più delicato è capire quando il parlamentare è in esercizio delle sue funzioni à ovviamente se si trova nella camera; ma cosa succede fuori dalla camera? Bisogna vedere se c’è il nesso funzionale, ossia se il parlamentare l’ha fatto perché l’opinione è strettamente legata all’attività di parlamentare (secondo la Corte costituzionale, la decisione è rimessa al giudice ordinario). ® l’ immunità parlamentare DA LIMITAZIONI DELLA LIBERTà PERSONALE è stata modificata nel 1993, perché prima copriva anche l’inizio delle indagini, per cui era necessaria l’autorizzazione delle camere per poter procedere a un’indagine, e in caso la magistratura non poteva procedere anche avendo il sospetto: questa riforma avviene nel periodo di Tangentopoli e mani pulite, in cui si scopre una grande corruzione in ambito politico, periodo in cui i giudici non potevano indagare sui parlamentari. Dopo la riforma, è necessaria un’autorizzazione delle camere soltanto per limitare la libertà personale o di domicilio o per fare intercettazioni o controllare la corrispondenza. L’immunità dura solo per il periodo della carica. Altra caratteristica è quella dell’ indennità , che è una garanzia di indipendenza da pressioni esterne, in quanto un’attività a titolo gratuito potrebbe far nascere interessi nei confronti di chi offre loro compensi privati. Le funzioni delle camere Le camere sono titolari di funzioni legislative, esse producono infatti, tramite il procedimento legislativo ordinario, la legge ordinaria formale; procedimento che comprende:
- la fase dell’ iniziativa à consiste nella presentazione a una delle due Camere di una proposta di legge, che può essere presentata da: - singoli parlamentari o gruppi parlamentari, che contribuiscono all’indirizzo politico; - dal Governo, che utilizza l’iniziativa legislativa per attuare il proprio indirizzo politico. Le proposte di legge presentate dal Governo prendono il nome di “ disegni di legge ” o ddl, deliberati dal Consiglio dei ministri e presentati alle Camere previa autorizzazione del Presidente della Repubblica; i ddl hanno una “corsia preferenziale” rispetto alle proposte di legge normali, in quanto hanno più possibilità di essere approvati. Inoltre, ci sono delle materie che sono riservate al Governo per l’iniziativa legislativa, come materia di bilancio o la conversione dei decreti-legge; - da Consigli regionali; - dal corpo elettorale, che può presentare proposta di legge sottoscritta da almeno 50.000 elettori. Per questo tipo di iniziativa, vi è l’obbligo delle Camere di prenderla in considerazione, ma senza tempi certi; l’iniziativa popolare, infatti, oltre ad essere poco utilizzata, decade al termine della legislatura successiva a quella in cui viene presentata e vi è la tendenza a non esaminare seriamente le proposte di iniziativa popolare; - dal CNEL, Comitato Nazionale dell’Economia e del Lavoro, utilizzata molto raramente per via della scarsa funzionalità dell’organo stesso. Normalmente le proposte di legge decadono al termine della legislatura, a meno che non siano ripescate dalle Camere.
- la fase dell’ approvazione , in cui si svolge la discussione sulla proposta di legge. Secondo il procedimento ordinario, il Presidente della Camera assegna la proposta alla Commissione permanente competente per materia, ossia la Commissione referente , che individua un relatore, che espone la proposta; la proposta viene discussa in Commissione, votata
articolo per articolo, vengono discussi e votati gli emendamenti e, infine, la Commissione approva un testo finale che viene inviato all’Aula (plenum) della Camera interessata insieme a una relazione finale della Commissione. In Aula si svolgono le tre letture, ossia discussione generale, discussione dei singoli articoli e degli emendamenti e voto sul testo finale. Ci sono poi due procedure speciali: con Commissione deliberante e con Commissione redigente. Nella prima, la Commissione competente per materia, invece di curare l’istruttoria, svolge anche le tre letture, senza che la proposta debba passare al plenum; tuttavia, la Commissione deliberante ha meno pubblicità ed è anche meno rappresentativa, in quanto sono le Camere ad essere rappresentative del popolo sovrano. Con questo tipo di procedura, tuttavia, vi sono delle materie su cui c’è riserva d’assemblea (costituzionale, elettorale, delegazione legislativa, autorizzazione alla ratifica e bilancio), facendo in modo che la Commissione deliberante venga utilizzata per materie meno importanti; è possibile, tuttavia, tornare al procedimento ordinario su richiesta del Governo, di 1/10 dei componenti della Camera o 1/5 dei componenti della Commissione. Il secondo procedimento speciale è una procedura mista, in quanto la Commissione redigente interviene fino alla seconda lettura, dalla terza lettura si passa all’Assemblea. Completato l’iter in una Camera, la proposta di legge viene inviata all’altra e l’iter viene ripetuto in modo uguale, senza un limite di ripetizioni; in quanto il sistema è di bicameralismo perfetto, il voto di una Camera non vincola l’altra, che può modificare la proposta; inoltre, la proposta deve essere approvata nello stesso testo da entrambe le Camere. La proposta di legge viene trasmessa da una Camera all’altra fino a quando una delle due non lo approva senza modifiche: nei vari passaggi le Camere riesaminano solo gli articoli modificati à è un procedimento molto complesso e lento.
- la fase della promulgazione , che avviene da parte del presidente della Repubblica entro trenta giorni dall’approvazione parlamentare, il quale deve controllare la legge per riscontrare eventuali violazioni costituzionali; egli, infatti, ha il potere di rinviare il testo alle Camere con messaggio motivato, le quali possono accantonare la proposta, riesaminarla e modificarla, oppure confermarla, caso in cui il PdR deve obbligatoriamente promulgare, in quanto le Camere sono sovrane.
- la fase della pubblicazione , che avviene in Gazzetta ufficiale, a cura del Ministro della Giustizia, dopo un periodo di vacatio legis. È una fase necessaria affinché la legge sia conoscibile per i consociati, in quanto produce effetti immediati su di essi, i quali non sono giustificati se non ne sono a conoscenza, in quanto la legge non permette l’ignoranza. IL GOVERNO Il governo è un organo complesso , che si compone di altri organi, come il Presidente del Consiglio dei ministri, monocratico; il Consiglio dei ministri, organo collegiale; e i ministri, monocratici anch’essi. La nostra Costituzione disciplina il governo in modo abbastanza scarno, scelta effettuata dal costituente, perché storicamente si usciva da un periodo in cui il capo del governo, Mussolini, aveva poteri molto forti con dominio sulla forma di governo: disegna, perciò, un governo dotato dei poteri più deboli, ossia potere normativo (creazione di decreti legge, decreti legislativi e regolamenti), di indirizzo politico (che determina l’indirizzo politico perseguito dalla Repubblica) e potere esecutivo ( l. n. 400/1988 ). In Assemblea costituente ci fu un dibattito sulla tipologia e i poteri del governo, con due posizioni predominanti: una parte preferiva il principio collegiale , con un Consiglio dei ministri forte e un Presidente non in condizione di sovra-ordinazione gerarchica, e l’altra quello monocratico , con un
riteneva che la scelta dei ministri fosse del Presidente del Consiglio incaricato, in quanto scelta politica, perché essi sono le persone che formeranno il governo e che ne porteranno avanti il programma politico; il PdR, dunque non può rifiutarsi di nominare un ministro, a meno che non ci si trovi in casi patologici, in cui c’è il rischio di attentato alla Costituzione, per esempio in cui la proposta è eversiva, cioè per esempio nominare Mussolini ministro della giustizia o una persona che non possiede i requisiti minimi per essere ministro, tipo è incapace di intendere e di volere. Quello che il Presidente della Repubblica può fare è esercitare una persuasione sul Presidente del Consiglio incaricato, la cd. moralsuasion , prima di nominare i ministri, facendo delle osservazioni sulla lista dei ministri proposti, e di fatto è successo nella storia, spesso per ragioni di opportunità, e non ragioni politiche in senso stretto (è successo per esempio nel caso di del primo governo Berlusconi, in cui Berlusconi intendeva nominare ministro della giustizia il suo avvocato personale, e il Presidente della Repubblica, con la sua capacità di moralsuasion, lo persuase a cambiare la proposta; oppure, anche per il governo Renzi, che intendeva proporre come ministro della giustizia un procuratore della Repubblica che in quel momento era in carica). Dal 2018, invece, con la formazione del governo Conte I, per la prima volta nella storia, è successo che un Presidente della Repubblica rifiutasse formalmente di nominare un ministro: è il caso di Savona, proposto come ministro dell’economia da Giuseppe Conte e dal M5S, che Mattarella rifiutò, ritenendo che le posizioni che Savona aveva manifestato per l’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea potessero essere destabilizzanti per la reputazione del paese. In quel momento, Conte sciolse negativamente la riserva, bloccando il processo di formazione del governo. Tuttavia, normalmente si ritiene che il PdR abbia un grado di discrezionalità molto limitato.
- giuramento à disciplinato dall’ articolo 93 , nel quale il Presidente del Consiglio e i ministri nominati giurano e, dunque, assumono un impegno solenne nelle mani del Presidente della Repubblica; è un passaggio sostanzialmente cerimoniale, ma indispensabile in quanto previsto dalla Costituzione per perfezionare la formazione del governo. Le prime due fasi si svolgono in via di prassi, senza nessuna norma che le impone, ma che sono state decise dai partiti politici autonomamente; le ultime due invece sono disciplinate dalla Costituzione. Con il giuramento si forma il governo, ma non è nella pienezza dei suoi poteri, perché non ha ancora ricevuto la fiducia da parte del Parlamento (si occupa infatti solamente della stesura del programma di governo da presentare alle Camere e degli affari correnti); l’ art. 94, comma 3 della Costituzione, infatti, dice che il governo, entro 10 giorni dalla formazione, deve presentarsi alle Camere, alle quali espone il suo programma di governo e chiede la fiducia. Tecnicamente si parla di mozione di fiducia , presentata dalla maggioranza parlamentare, di entrambe le Camere, con richiamo al programma esposto dal governo, votata per chiamata nominale e con voto palese a maggioranza semplice; se il governo ottiene la fiducia entra nel pieno delle sue funzioni e inizia la sua attività di indirizzo politico, se non la ottiene, invece, ha l’obbligo di presentare le dimissioni. Le Camere, però, possono in qualsiasi momento revocare la fiducia al Governo con una mozione di sfiducia , di cui all’ art. 94, comma 5 Cost., che può essere presentata da 1/10 dei membri di una Camera o da un gruppo parlamentare; sono previsti tre giorni per la votazione e avviene con le stesse modalità della fiducia iniziale: per essere approvata basta che passi in una Camera. È una scelta decisiva per le sorti del paese e con il voto palese si fa in modo che i parlamentari si assumano le responsabilità della propria scelta; tuttavia, una mozione di sfiducia non è mai passata nella storia repubblicana, nonostante ne fossero state presentate molte (ci siamo andati vicini quando con il governo Berlusconi IV, Fini propose una mozione di sfiducia, a causa di una
scissione nel Partito della Libertà tra Berlusconi e Fini, mozione che non passò per due voti, in quanto alcuni parlamentari passarono da Italia dei Valori di Antonio Di Pietro, anti berlusconiano, al partito di Berlusconi, che furono decisivi per la votazione della mozione.) Terza modalità con cui è possibile andare a verificare il rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento è la questione di fiducia , che non è prevista dalla Costituzione ma dai regolamenti parlamentari; esso è uno strumento che è nelle mani del governo, attraverso il quale esso stesso lega la sua sopravvivenza a un provvedimento decisivo per il suo programma, per esempio un disegno di legge molto importante. Il governo la utilizza quando vuole unificare la propria maggioranza parlamentare (funzione unificante, quasi ricattatoria nei confronti del Parlamento) e quando vuole accelerare l’approvazione di un disegno di legge, in quanto i regolamenti dicono che quando si richiede la questione di fiducia i ddl passano in corsia preferenziale e non si può neanche emendare il disegno di legge (funzione acceleratoria). C’è, però, una degenerazione della questione di fiducia nel nostro ordinamento, in quanto c’è la tendenza dei governi a utilizzarla molto per accelerare l’iter legislativo. Nella storia repubblicana è capitato due volte che un governo abbia posto una questione di fiducia su un disegno di legge, perdendola: è successo con i due governi Prodi. Se il governo si dimette si ha una crisi di governo , che può essere parlamentare, che si genera in Parlamento, nel caso in cui passa una mozione di sfiducia, non si ottiene la fiducia iniziale o si perde la questione di fiducia, o extraparlamentare, quando il governo si dimette spontaneamente, una crisi molto frequente nel nostro ordinamento, come per esempio per il governo Conte II, nel quale Conte ha preso atto di una crisi all’interno della sua maggioranza, portata avanti da Italia Viva, che facesse sì che in futuro il governo perdesse la fiducia del Parlamento, in particolare del Senato; quindi, quando i governi percepiscono una crisi nella loro maggioranza, non aspettano che vengano sfiduciati dalle Camere, ma si dimettono spontaneamente, anche perché in questo modo è probabile che il Presidente della Repubblica affidi l’incarico di formare un nuovo governo alla stessa persona. Ci sono altri casi in cui il governo si può dimettere, per esempio, per dimissioni istituzionali, ossia morte o dimissioni per ragioni personali del PdC o la fine della legislatura, casi che sono però residuali. Il governo che si dimette rimane in carica per gli affari correnti, ossia atti urgenti e di ordinaria amministrazione, in attesa che sia formato il nuovo governo ( prorogatio ). A prescindere di come sia finito un governo, si apre una crisi di governo e il PdR deve seguirne la direzione per risolverla: si riparte dunque con il procedimento di formazione del governo con le consultazioni e la decisione di sciogliere le Camere o meno, sentiti i loro Presidenti. La composizione e le funzioni del Governo Il governo è un organo complesso, formato da diversi organi necessari e non necessari. Sono organi necessari il Presidente del Consiglio dei ministri, i ministri e il Consiglio dei ministri; sono organi non necessari i ministri senza portafoglio, i sottosegretari, i comitati di ministri, i vicepresidenti del Consiglio dei ministri e il Consiglio di gabinetto. Il Presidente del Consiglio è quell’organo che dirige la politica generale del governo e ne è responsabile; inoltre, mantiene l’unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo o coordinando l’attività dei ministri. Egli è primus inter pares. Le dimissioni del Presidente del Consiglio comportano le dimissioni dell’intero governo, ma ciò non vuol dire che si facciano nuove elezioni, in quanto bastano nuove consultazioni. Il Presidente del consiglio rappresenta il governo verso l’esterno e con tutte le altre istituzioni interne ed esterne, come l’Unione Europea; svolge le funzioni di presidente di un organo
