Regolamento del diritto di sciopero nei servizi essenziali: limitazioni e precettazione | Dispense di Diritto del Lavoro

CAP. 13. SCIOPERO E SERVIZI ESSENZIALI

1. Premessa

L’importanza del ruolo del diritto di sciopero non può far trascurare che molti servizi sono erogati da amministrazioni

pubbliche ovvero da imprese il cui bilancio viene riassestato dalla finanza pubblica; di conseguenza, l’accoglimento

delle rivendicazioni degli scioperanti, più che incidere sul datore, si riverbera sulla generalità dei cittadini, ma ancor più

rilevante è il fatto che danneggiato dalla sospensione dell’attività produttiva non è (solo) il datore di lavoro, ma anche

l’utenza del servizio, estranea al conflitto. Per queste particolarità, nel 1990 il legislatore scelse di regolare

organicamente la materia con la l. 146/1990, “Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici

essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati”. Dieci anni dopo, il legislatore è

intervenuto nuovamente sui punti deboli evidenziati dall’esperienza applicativa, con la l. 83/2000.

2. La giurisprudenza costituzionale sugli artt. 330 e 333 c.p.

Sino al 1990, la disciplina generale della materia era affidata agli artt. 330 (Abbandono collettivo di pubblici uffici,

impieghi, servizi o lavoro) e 333 (Abbandono individuale di un pubblico ufficio, servizio o lavoro) c.p. ed alla

giurisprudenza costituzionale sugli stessi formatasi.

Peraltro, una disciplina speciale limitativa del diritto di sciopero era stata introdotta per particolari categorie di

lavoratori, operanti in settori di eccezionale delicatezza (ad es., gli addetti ad impianti nucleari ed i controllori di volo).

Un divieto di scioperare, infine, era previsto per i militari e per il personale della Polizia di Stato.

Il legislatore del 1990 ha: • lasciato inalterati tali divieti e discipline particolari, • mentre ha abrogato le due

previsioni penali.

Nel fare ciò ha mutuato i principi fondamentali dalle sentenze della Corte costituzionale intervenute su quelle norme,

così sintetizzabili:

• i servizi pubblici qualificati come essenziali, nei quali l’esercizio del diritto di sciopero può incontrare limitazioni, sono

solo quelli funzionali all’esercizio di diritti costituzionalmente protetti di rango superiore o paritario;

• in essi, il diritto di sciopero dev’essere esercitato con modalità tali da evitare che sia leso l’effettivo godimento di

questi diritti nel loro nucleo essenziale;

• il diritto di sciopero e quello contrapposto devono trovare un contemperamento in concreto, individuando i servizi

minimi che devono comunque essere erogati, anche in costanza di sciopero.

3. I servizi essenziali In continuità con tale linea giurisprudenziale, la legge del 1990 ha introdotto limiti al diritto di

sciopero nei servizi essenziali “allo scopo di contemperare l'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti

della persona, costituzionalmente tutelati” (art. 1, c. 2). La legge, per definire i servizi essenziali, utilizza un criterio

teleologico, nel senso che qualifica come tali quelli “volti a garantire il godimento dei diritti della persona,

costituzionalmente tutelati” (art. 1, c. 1). L’uso dell’espressione “diritti della persona” non è casuale, e consente di

escludere che possano costituire limite al diritto di sciopero diritti di natura economico-patrimoniale, ancorché

costituzionalmente garantiti (ad es., l’iniziativa economica privata ex art. 41 Cost.).

Il legislatore, volendo dare un contributo alla certezza dei rapporti giuridici: • nel primo comma dell’art. 1,

enumera tassativamente i diritti della persona che

qualificano come essenziale il servizio volto a garantirne il godimento (alla vita,alla salute,alla liberta' e alla sicurezza,

alla liberta' di circolazione, all'assistenza e previdenza sociale, all'istruzione ed alla liberta' di comunicazione);

• nel secondo comma, invece, elenca in maniera meramente esemplificativa ("in particolare nei seguenti servizi...")

i servizi essenziali, raggruppati secondo il diritto della persona cui sono funzionali.

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CAP. 13. SCIOPERO E SERVIZI ESSENZIALI

1. Premessa

L’importanza del ruolo del diritto di sciopero non può far trascurare che molti servizi sono erogati da amministrazioni pubbliche ovvero da imprese il cui bilancio viene riassestato dalla finanza pubblica ; di conseguenza, l’accoglimento delle rivendicazioni degli scioperanti, più che incidere sul datore, si riverbera sulla generalità dei cittadini, ma ancor più rilevante è il fatto che danneggiato dalla sospensione dell’attività produttiva non è (solo) il datore di lavoro, ma anche l’utenza del servizio, estranea al conflitto. Per queste particolarità, nel 1990 il legislatore scelse di regolare organicamente la materia con la l. 146/1990 , “ Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati ”. Dieci anni dopo, il legislatore è intervenuto nuovamente sui punti deboli evidenziati dall’esperienza applicativa, con la l. 83/.

La giurisprudenza costituzionale sugli artt. 330 e 333 c.p. Sino al 1990, la disciplina generale della materia era affidata agli artt. 330 ( Abbandono collettivo di pubblici uffici, impieghi, servizi o lavoro ) e 333 ( Abbandono individuale di un pubblico ufficio, servizio o lavoro ) c.p. ed alla giurisprudenza costituzionale sugli stessi formatasi. Peraltro, una disciplina speciale limitativa del diritto di sciopero era stata introdotta per particolari categorie di lavoratori , operanti in settori di eccezionale delicatezza (ad es., gli addetti ad impianti nucleari ed i controllori di volo). Un divieto di scioperare , infine, era previsto per i militari e per il personale della Polizia di Stato. Il legislatore del 1990 ha: • lasciato inalterati tali divieti e discipline particolari , • mentre ha abrogato le due previsioni penali. Nel fare ciò ha mutuato i principi fondamentali dalle sentenze della Corte costituzionale intervenute su quelle norme, così sintetizzabili:

i servizi pubblici qualificati come essenziali , nei quali l’esercizio del diritto di sciopero può incontrare limitazioni, sono solo quelli funzionali all’esercizio di diritti costituzionalmente protetti di rango superiore o paritario ;
in essi, il diritto di sciopero dev’essere esercitato con modalità tali da evitare che sia leso l’effettivo godimento di questi diritti nel loro nucleo essenziale ;
il diritto di sciopero e quello contrapposto devono trovare un contemperamento in concreto , individuando i servizi minimi che devono comunque essere erogati, anche in costanza di sciopero.

I servizi essenziali In continuità con tale linea giurisprudenziale, la legge del 1990 ha introdotto limiti al diritto di sciopero nei servizi essenziali “ allo scopo di contemperare l'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati ” (art. 1, c. 2). La legge, per definire i servizi essenziali , utilizza un criterio teleologico , nel senso che qualifica come tali quelli “ volti a garantire il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati ” (art. 1, c. 1). L’uso dell’espressione “diritti della persona” non è casuale, e consente di escludere che possano costituire limite al diritto di sciopero diritti di natura economico-patrimoniale, ancorché costituzionalmente garantiti (ad es., l’iniziativa economica privata ex art. 41 Cost.). Il legislatore, volendo dare un contributo alla certezza dei rapporti giuridici: • nel primo comma dell’art. 1, enumera tassativamente i diritti della persona che qualificano come essenziale il servizio volto a garantirne il godimento (alla vita ,alla salute ,alla liberta' e alla sicurezza , alla liberta' di circolazione , all' assistenza e previdenza sociale , all' istruzione ed alla liberta' di comunicazione );

nel secondo comma , invece, elenca in maniera meramente esemplificativa (" in particolare nei seguenti servizi... ") i servizi essenziali , raggruppati secondo il diritto della persona cui sono funzionali.

È da registrare, rispetto alla giurisprudenza costituzionale, un allargamento dei diritti costituzionali suscettibili di costituire un limite al diritto di sciopero, differenza, questa, che ben si giustifica in quanto la Corte ridisegnava una fattispecie di reato, mentre il legislatore, abrogando le norme del codice penale, garantisce le norme sostanziali con sanzioni disciplinari ed amministrative. Coerentemente con il criterio teleologico di identificazione dei servizi pubblici essenziali, il legislatore sottolinea che è irrilevante , ai fini della essenzialità del servizio:

“ la natura giuridica del rapporto di lavoro ”, sia essa pubblica o privata , così anticipando l’unificazione normativa del rapporto di lavoro pubblico e privato che sarebbe stata poi introdotta dalle riforme del pubblico impiego degli anni Novanta (v. cap. IX);
la distinzione tra lavoro subordinato ed autonomo , ma sul punto la legge del ’90 non fu adeguatamente esplicita, sicché questo tema è stato uno di quelli su cui è intervenuta la nuova normativa del 2000.

L’astensione dal lavoro dei lavoratori autonomi In realtà, nella legge del ’90 non mancavano elementi indicanti la volontà del legislatore di estendere la normativa anche al di là dei confini del lavoro subordinato. D’altro canto, diverse categorie di lavoratori autonomi avevano fatto ricorso a forme di agitazione aspre e, soprattutto, incisive sulla continuità di alcuni servizi essenziali. Del problema era stata investita la Corte costituzionale , la quale colse l’occasione per auspicare che “ tale situazione patologica ” (la mancanza di regole sull’astensione dei lavoratori non subordinati e degli avvocati) venisse rimossa con un intervento legislativo, sottolineando che “ se il legislatore ha avvertito la necessità di dettare norme sul diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali non v’è ragione per cui debbano restare esenti da specifiche previsioni forme di tutela collettiva che, al pari dello sciopero, sono in grado di impedire il pieno esercizio di funzioni ( come quella giurisdizionale) che assumono un risalto primario nell’ordinamento dello Stato ”. Da tale affermazione, emergeva, implicitamente, che la Corte non qualificava come sciopero le astensioni dei lavoratori autonomi e, quindi, che le considerava estranee all’art. 40 Cost. e , dall’altro, alla l. 146/. Due anni dopo, la Corte ritornò sul problema e rilevò che la normativa del 1990 non apprestava una razionale e coerente disciplina che includesse tutte le manifestazioni collettive di lotta capaci di comprimere valori primari. In altri termini, era irragionevole che nei servizi pubblici essenziali fossero posti limiti all’esercizio dello sciopero – che costituisce oggetto di un diritto costituzionalmente garantito – e non ad altre forme di lotta collettive – che non godono di pari tutela. Dopo tali premesse, la Corte dichiarò incostituzionale l’art. 2, l. cit., nella parte in cui non prevedeva anche per queste astensioni l’obbligo di un congruo preavviso e di un ragionevole limite temporale , gli strumenti idonei per individuare ed assicurare le prestazioni indispensabili , nonché le procedure avverso eventuali inosservanze. La l. 83/2000 ha colmato questa grave lacuna, prevedendo l’ estensione dei limiti posti al diritto di sciopero anche alla “ astensione collettiva dalle prestazioni da parte di lavoratori autonomi, professionisti o piccoli imprenditori, che incida sulla funzionalità dei servizi pubblici essenziali ” (art. 2-bis del testo novellato). Pertanto, oggi, l’ ambito di applicazione della l. 146/1990 è esteso a tutte le forme di astensione dal lavoro , a prescindere dalla loro qualificazione come sciopero o meno e dalla natura subordinata o autonoma del lavoro. Ciò, peraltro, non significa che la disciplina sia identica.
Il preavviso e l’obbligo di indicare la durata In caso di sciopero o di astensione dal lavoro nei servizi essenziali, la l. 146, nel suo assetto originario, indicava tre ordini di limiti : l’ obbligo di preavviso , la necessaria indicazione preventiva della durata delle singole astensioni dal lavoro , il rispetto di “ misure dirette a consentire l’ erogazione delle prestazioni indispensabili ”. La nuova legge ha integrato tali previsioni con alcune aggiunte: l’art. 2, c. 2, l. 146/ ora prescrive che, nei settori disciplinati dalla legge, i contratti collettivi devono predisporre procedure di raffreddamento e di conciliazione delle controversie, “ da esperire prima della proclamazione dello sciopero ”, al fine di prevenirlo favorendo una soluzione consensuale del conflitto. In pendenza di queste procedure, né i sindacati possono proclamare lo sciopero, né le amministrazioni o gli imprenditori possono dare attuazione alla misura controversa. La procedura di raffreddamento , però, proprio perché prevista ( obbligatoriamente) da contratto

La nuova legge ha aggiunto anche il c.d. obbligo di rarefazione , in virtù del quale gli accordi devono anche indicare intervalli minimi da rispettare tra uno sciopero e l’altro, quando ciò sia necessario ad evitare che , per effetto di scioperi proclamati in successione da soggetti sindacali diversi e che incidono sullo stesso servizio finale o sullo stesso bacino d’utenza, sia oggettivamente compromessa la continuità dei servizi pubblici. Le previsioni contrattuali circa le prestazioni indispensabili hanno efficacia generale : vincolano, cioè, anche i lavoratori non iscritti alle organizzazioni stipulanti e gli stessi sindacati non stipulanti. In favore di questa soluzione depongono:

un argomento funzionale , alla cui stregua se così non fosse, gli accordi sarebbero inutili , in quanto la funzionalità (ancorché parziale) della organizzazione d’impresa non potrebbe più essere garantita se i sindacati dissenzienti o i singoli lavoratori non fossero obbligati ad osservare le regole poste dall’accordo;
argomenti letterali :
l’art. 2, c. 3, imponendo ai soggetti che proclamano lo sciopero o vi aderiscono, ai lavoratori e alle amministrazioni o imprese erogatrici del servizio essenziale il “ rispetto delle modalità e delle procedure di erogazione delle prestazioni indispensabili e delle altre misure di cui al comma 2 ”, non condiziona tale obbligo all’esser parte dell’accordo;
l’art. 4, prevedendo sanzioni a carico dei soggetti che non rispettino quanto previsto dagli accordi, ugualmente non fa distinzione tra lavoratori iscritti e non iscritti alle organizzazioni stipulanti, né tra queste ultime e le altre. In proposito, è stata sollevata questione di legittimità costituzionale , prospettando la violazione degli artt. 39 e 40 Cost.:
in relazione all’ art. 39 , la Corte ha respinto l’eccezione affermando che l’obbligo dei singoli lavoratori di prestare la propria opera nonostante lo sciopero non è un effetto deriva nte direttamente dall’accordo, ma dal “ regolamento di servizio in quanto atto d’esercizio del potere direttivo del datore di lavoro” che, a sua volta, deve essere esercitato in conformità o all’accordo valutato idoneo dalla Commissione di garanzia o, in mancanza, alla regolamentazione provvisoria deliberata da quest’ultima (v. par. 7).
in relazione al profilo della riserva di legge contenuta nell’ art. 40 , la Corte ha respinto l’eccezione affermando che, data la natura relativa della stessa , ben può il legislatore ordinario, fissati i criteri fondamentali, delegare alla contrattazione collettiva la determinazione dei limiti e delle modalità di esercizio del diritto di sciopero. Se la seconda affermazione è convincente, lo è molto meno la prima: • innanzitutto, i regolamenti di servizio sono espressamente richiamati solo per le amministrazioni pubbliche regolate dal d.lgs. 165/2001 (v. par. 5) e non per le imprese private;
i lavoratori che esercitano il diritto di sciopero sono destinatari diretti degli obblighi della l. 146 anche prima che intervenga l’esercizio del potere del datore di lavoro ed a prescindere dallo stesso;
obbligate al rispetto degli accordi sono anche le organizzazioni sindacali dissenzienti, nei cui confronti certamente il datore di lavoro non ha alcun potere direttivo. A ben guardare, l’argomento fondamentale a favore della soluzione interpretativa indicata è che l’obbligo di contemperamento tra il diritto di sciopero e i diritti della persona costituzionalmente garantiti deriva non dall’accordo , ma direttamente dalla legge stessa e, prima di questa, dal sistema costituzionale. In questo quadro, l’accordo ha la limitata funzione di specificare il precetto legale e di precisare gli obblighi gravanti su ciascuno dei soggetti in relazione alla situazione concreta. Un’ acuta dottrina precedente alla novella del 2000 (D’Antona e Pascucci) ha valorizzato il fatto che l’accordo debba esser valutato idonei dalla Commissione di garanzia dell’attuazione della legge; se così è, la sua efficacia generale si giustifica, sul piano costituzionale, perché è solo un momento di un procedimento più complesso. Insomma, l’accordo esula dalla disciplina dell’art. 39 perché non è diretto a comporre un conflitto tra datore di lavoro e lavoratori , ma è solo lo strumento – sostituibile, in mancanza di accordo

tra le parti ovvero in presenza di un accordo valutato negativamente, con la regolamentazione dettata dalla Commissione di garanzia – di individuazione delle misure concrete da adottare per risolvere il conflitto tra il diritto di sciopero ed i diritti degli utenti, in attuazione del principio del contemperamento posto dalla legge.

La regolamentazione provvisoria disposta dalla Commissione di garanzia. Se gli accordi costituiscono una specificazione di limiti già direttamente operativi in forza della legge , le parti non hanno piena autonomia nel determinare il contenuto dell’atto e si pone un problema di controllo dell’idoneità dell’atto a realizzare i fini della legge quindi l’autonomia collettiva, nel contesto della lg 146, è un’autonomia GUIDATA E CONTROLLATA. Difatti, “ al fine di valutare l’idoneità delle misure volte ad assicurare il contemperamento dell’esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente garantiti ”, l’art. 12, l. 146/1990 ha istituito la Commissione di garanzia dell’attuazione della legge. Si tratta di un’ autorità amministrativa indipendente di derivazione parlamentare, composta da nove membri (scelti tra esperti in diritto costituzionale o diritto del lavoro) nominati dal Presidente della Repubblica su designazione dei Presidenti delle Camere, che non risponde del suo operato al Governo né ad altra autorità politica, essendo i suoi membri inamovibili in costanza di mandato. Compito principale della Commissione è quello di valutare l’idoneità degli accordi previsti dall’art. 2, c. 2, “ a garantire il contemperamento dell’esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati ”. In caso di valutazione negativa , la Commissione formula una proposta sulla quale le parti debbono pronunciarsi; se la proposta non viene accettata , la Commissione dispone, con propria deliberazione, le regole di esercizio dello sciopero idonee a realizzare detto contemperamento. Analogo potere-dovere la Commissione ha in relazione ai codici di autoregolamentazione previsti per le astensioni dal lavoro dei lavoratori autonomi. La regolamentazione disposta dalla Commissione è provvisoria : le parti, infatti, possono in ogni momento farne cessare l’efficacia realizzando un accordo , che deve , a sua volta, essere valutato idoneo dalla stessa Commissione. Attribuendogli questo potere, il legislatore ( lg 83/2000) ha spostato il baricentro della legge dall’autonomia collettiva alla Commissione stessa.
Le sanzioni La centralità del ruolo della Commissione è confermato dalla disciplina delle sanzioni e delle procedure per irrogarle, su cui la l. 83/2000 è intervenuta profondamente. Gli artt. 4, c. 4-bis e 13, lett.i), oggi dispongono che la Commissione abbia il potere di valutare il comportamento delle parti di un conflitto sindacale. Al termine di una procedura vincolata, la Commissione formula la propria valutazione e, se valuta negativamente il comportamento, delibera le SANZIONI :

per i lavoratori Nei confronti dei lavoratori che partecipano ad uno sciopero illegittimo , possono essere erogate sanzioni disciplinari proporzionate alla gravità dell’infrazione, con esclusione del licenziamento. La qualificazione di queste sanzioni come “disciplinari” non può esser presa in senso letterale: il potere disciplinare dell’imprenditore (art. 2106 c.c.) tutela l’interesse dello stesso, mentre le sanzioni in discorso costituiscono la reazione dell’ordinamento alla violazione di norme poste nell’interesse pubblico (tant’è vero che è la Commissione a deliberare la sanzione, e il datore di lavoro non può rinunziare ad infliggerla). In conclusione, detta qualificazione deve essere intesa come richiamo della normativa legale e contrattuale in materia di potere disciplinare , in quanto compatibile.
per le organizzazioni dei lavoratori Le organizzazioni dei lavoratori che proclamino o aderiscano ad uno sciopero in violazione delle disposizioni di cui all’art. 2 (preavviso; comunicazione scritta; garanzia delle prestazioni indispensabili) potranno andare incontro a tre tipi di sanzioni: sospensione dei permessi sindacali retribuiti ; mancata percezione dei contributi sindacali trattenuti sulla retribuzione (che verranno versati all’INPS); esclusione dalle trattative. Nel caso in cui queste sanzioni – la cui applicazione è un obbligo per i dirigenti responsabili delle amministrazioni pubbliche e per i legali rappresentanti degli altri datori di lavoro – non risultino applicabili, perché l’associazione non partecipa alle trattative ovvero non fruisce di benefici patrimoniali, è prevista in via sostitutiva l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria per coloro che rispondono legalmente per l’organizzazione.
per i dirigenti ed i legali rappresentanti delle amministrazioni I dirigenti responsabili delle amministrazioni pubbliche ed i legali rappresentanti di imprese ed enti che erogano i servizi pubblici essenziali sono soggetti a sanzioni amministrative pecuniarie quando non garantiscono le prestazioni indispensabili o, comunque, gli obblighi

La precettazione: aspetti procedurali Altrettanto rigorosi sono i vincoli procedurali cui è subordinato l’esercizio del potere in discorso. In primo luogo, la legge individua i soggetti che possono attivare il meccanismo:

la medesima autorità che ha il potere di precettare , che può procedere direttamente nei casi di necessità ed urgenza, fermo restando che deve informare la Commissione prima di adottare il provvedimento;
la Commissione di garanzia , che ha il potere di segnalare all’autorità gli scioperi o le astensioni collettive che determinano un imminente pericolo (in tal caso, la Commissione formula anche sue “ proposte ” in ordine alle misure da adottare e l’autorità competente ne dovrà tener conto. L’autorità non può emanare immediatamente il provvedimento, ma deve invitare le parti a desistere e deve esperire un tentativo di conciliazione da esaurirsi nel più breve tempo possibile e, qualora il tentativo dia esito negativo, adotta con ordinanza le misure necessarie a prevenire il pregiudizio ai diritti della persona costituzionalmente violati. Per quanto riguarda il contenuto dell'ordinanza questo è vincolato e deve consistere nelle misure necessarie a prevenire il pregiudizio ai diritti della persona costituzionalmente tutelati la norma che disciplina la precettazione va letta insieme al principio della necessità di contemperamento tra diritto di sciopero dei diritti della persona costituzionalmente tutelati, perciò ne consegue che il contenuto dell'ordinanza può sacrificare il diritto di sciopero solo nei limiti in cui sia necessario per assicurare l'effettività dei diritti dell'utenza ( mai dunque il diritto puro e semplice di scioperare). Il provvedimento deve essere emesso almeno 48 ore prima dell'inizio dell'astensione, salvo che non sia ancora in corso il tentativo di conciliazione o che ci siano ragioni di sicurezza e viene portato a conoscenza dei destinatari mediante comunicazione ai soggetti che promuovono l’azione, alle imprese e alle amministrazioni, ai singoli individui i cui nominativi siano indicati nel provvedimento, inoltre viene poi affisso nei luoghi di lavoro e pubblicato sulla stampa o comunque diffusa attraverso la radio o televisione. L’ordinanza – che dev’essere emessa almeno quarantotto ore prima dell’inizio dell’astensione – può essere impugnata , da tutti i suoi destinatari che ne abbiano interesse, innanzi al TAR entro sette giorni dalla comunicazione, o dal giorno successivo all’affissione. La proposizione del ricorso non sospende l’immediata esecutività della precettazione, che peraltro il giudice può sospendere, anche solo in parte, alla prima udienza utile. L’ inadempimento a quanto prescritto nell’ordinanza è punito con sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dall’Autorità precettante ed applicate dall’ispettorato del lavoro.

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CAP. 13. SCIOPERO E SERVIZI ESSENZIALI

1. Premessa