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Decreto-legge
Il divario tra il modello costituzionale e la prassi
Il decreto-legge è oggi uno strumento legislativo estremamente utilizzato, basti pensare che meno di un terzo della legislazione primaria è di produzione parlamentare, i restanti due terzi sono di iniziativa governativa, tra cui il decreto-legge.
Questo atto avente valore legislativo non nasce con la Costituzione del 1948, ma in età liberale. Nasce come una fonte contra legem , contro lo Statuto Albertino, ma giustificata dalla necessità di intervenire in situazioni imprevedibili.
Nonostante l’art. 6 dello Statuto Albertino prevedesse chiaramente un divieto per il Re di sospendere o dispensare la legge, nel 1898, durante i Moti di Milano, quest’ultimo si vide costretto ad emanare un regio decreto, con il quale proclamò lo stato di assedio, affidando pieni poteri al generale Bava Beccaris, affinché potesse reprimere le insurrezioni popolari. Si tratta del primo esempio di un atto con forza di legge che però proviene dal Re, titolare del potere esecutivo. Altro avvenimento rilevante in tal senso è il terremoto di Messina del 1908, in cui il Re si trovò nuovamente ad affidare pieni poteri al generale Francesco Marra, che divenne commissario straordinario per fronteggiare la situazione di estrema necessità ed urgenza causata dalla catastrofe naturale.
Si può notare come si tratti di fonti con pieno valore legislativo che nascono, però, dalla prassi per far fronte a situazioni eccezionali.
Successivamente questo atto è protagonista di una crescita esponenziale. Diviene fonte di regolamentazione ordinaria; i dati parlano di un regio decreto al giorno durante la Prima Guerra Mondiale.
Il suo utilizzo sempre più frequente causò un forte dibattito tra i giuristi dell’epoca che nutrivano forti dubbi sulla sua legittimità, vista la mancata previsione normativa. Rilevano a tal proposito le parole di Santi Romano, per cui: “ necessitas non habet legem ”, la necessità non può essere limitata dalla legge. Egli ritiene che la necessità sia per sua natura eccezionale e quindi non definibile preventivamente. Ma, come non manca di sottolineare, si tratta di una fonte che “ fa legge ”, che si sta creando nell’ordinamento pur non essendo prevista
dallo Statuto. Tuttavia, una caratteristica di questa nuova fonte è la sua temporaneità, che impone che una volta superata la necessità (che appunto è temporanea), si ristabilisca l’attribuzione delle competenze. È obbligatorio il passaggio parlamentare, che può comportare la modifica o l’eventuale correzione dell’atto.
Quando il dibattito si sposta in Assemblea costituente i dubbi sull’inserimento in Costituzione del decreto-legge sono molti, in particolare quelli sollevati da Costantino Mortati e Meuccio Ruini, quest’ultimo Presidente della Commissione. L’intenzione dei costituenti era di prevedere il decreto-legge in Costituzione, limitando le materie entro le quali potesse operare, ma ciò risultava “ intrinsecamente contraddittorio ”, come diceva Mortati. Egli, come Santi Romano, riteneva che fosse impossibile riuscire a disciplinare la necessità, esaurendo i casi in cui la stessa potesse presentarsi. Ruini, poi, sosteneva fosse meglio disciplinare costituzionalmente il decreto-legge da un punto di vista procedurale. Altrimenti, il silenzio avrebbe consentito, come nel caso dello Statuto Albertino, un utilizzo smisurato di questo strumento, mentre una disciplina dettagliata del suo contenuto sarebbe andata contro la sua natura sostanziale.
Ad oggi, l’art. 77 della Costituzione disciplina solo la procedura di attuazione del decreto-legge, nulla dice in merito al suo contenuto e alle materie cui può riferirsi. L’elemento caratterizzante, in epoca liberale, come oggi, è la situazione di necessità ed urgenza che consente al Governo di adottare un atto legislativo. L’art. 77 esordisce attribuendo al Governo la possibilità di emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria. Fa ciò attraverso una doppia negazione, che afferma. La ragione di questa scelta risiede nella volontà di sottolineare come la funzione legislativa appartenga soltanto al Parlamento, e il suo esercizio da parte del Governo sia solo un’eccezione. Il secondo comma precisa che il Governo adotta [provvedimenti provvisori] sotto la sua responsabilità. Quest’ultima è politica, in quanto l’esecutivo si impegna a realizzare il programma voluto dal Parlamento, ma anche giuridica, implicita, perché se l’atto non viene convertito in legge il Governo ne dovrebbe rispondere. Tuttavia, nei casi in cui il decreto-legge non sia successivamente convertito, è prevista una sanatoria, che interviene dopo la scadenza di quest’ultimo e che solleva il Governo da qualsiasi responsabilità di tipo penale, civile e amministrativo.
punto di vista costituzionale. In tale senso si è espressa la Corte con le sent. 22/2012 e 32/2014 che ha dichiarato che sono da considerarsi inammissibili per vizio di procedura le eventuali disposizioni intruse che non si pongono in linea di continuità sostanziale, per materia o finalità, con l’originario decreto-legge.
Anche il citato l’art. 15 della legge n.400 del 1988, che disciplina l’attività di governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, fa riferimento ai decreti-legge e li definisce come provvedimenti provvisori con forza di legge ordinaria. Indica poi requisiti che è necessario che l’atto rispetti e i limiti all’attività del Governo. Ma già dal 1996 divenne evidente come nella prassi i decreti-legge si fossero venuti sdoppiano in due figure. Accanto ai pochi decreti-legge che rispettavano lo schema costituzionale, si affiancarono decreti non straordinari né urgenti né necessari né provvedimentali e neppure presentati immediatamente alle Camere.
Per comprendere meglio perché si parla di un utilizzo eccessivo di questo strumento del potere esecutivo è utile analizzare i dati delle precedenti legislature, in particolare degli ultimi 20 anni. Qui un elenco dei fattori che nei primi anni ’90 hanno inciso sul procedimento legislativo:
- Il processo di unificazione europea.
- L’approvazione del nuovo sistema maggioritario, per cui i Governi iniziarono ad esercitare sempre più spesso il potere legislativo. Emerse l’esigenza di Governi risoluti e in particolare assunse sempre più rilievo la figura del Presidente del Consiglio.
- Riforma del sistema regionale.
- Crisi economico-finanziaria che ha tenne lo Stato occupato nella riduzione della spesa pubblica.
Questi elementi hanno portato le fonti di iniziativa governativa ad essere le protagoniste del processo legislativo, fino a parlare di abuso del decreto-legge, che dal 1996 diviene quasi la fonte per eccellenza del sistema statale. Durante la XII legislatura i dati sono particolarmente significativi, delle 295 leggi ordinarie approvate dal Parlamento il 90% è di iniziativa governativa. Nel corso della XIII legislatura resta invariata la percentuale di leggi di iniziativa governativa, ma aumenta significativamente il totale delle leggi ordinarie, circa 900. Si parla del 31% di leggi di conversione contro il 69% delle leggi ordinarie. Queste percentuali variano nella XIV divenendo rispettivamente 47% e 53%. Dopo il crollo del Governo Berlusconi, che ha avuto il ruolo di Presidente del Consiglio fino al
2006, nella XV legislatura, Governo Prodi, di circa 100 leggi ordinarie, il 55% sono leggi di conversione, mentre il 45% sono leggi ordinarie. Poi, nella XVI legislatura i dati variano su 53% e 47%. Ciò che preme evidenziare è che invariata rimane la percentuale di partecipazione governativa al procedimento di produzione, tra il 75% e il 90%, dalla XI alla XVII legislatura. Si tratta, quindi, di una costante sia dei Governi di centro-destra che di centro-sinistra, una particolarità, che non dipende dall’indirizzo politico del Governo o dalla personalità del Presidente del Consiglio in carica, ma da fattori che hanno a che fare con l’evoluzione della forma di governo. L’Esecutivo è divenuto nel tempo il principale motore non soltanto politico, ma anche legislativo dello Stato. Il suo strumento principale è il decreto-legge, attraverso cui supera le divisioni in assemblea parlamentare, ravvisabili anche all’interno della stessa maggioranza di Governo. La decretazione di urgenza è divenuta un’alternativa alla normale procedura legislativa, così che non si può non riflettere su un suo uso che va al di là del testo costituzionale come semplice strumento da utilizzare in casi di estrema necessità. Tutt’oggi, il 60% della legislazione è attuata tramite decreto-legge. Dall’inizio della XVIII legislatura sono state approvate 79 leggi, 55 sono leggi ordinarie (di cui 28 di iniziativa governativa) e 24 sono leggi di conversione; sono inoltre stati emanati 23 decreti-legge. Le percentuali parlano da sole: il 30% della tipologia delle leggi approvate è formato da leggi di conversione e la percentuale di leggi di iniziativa governativa (35%) supera quelle di iniziativa parlamentare (5%). Ancora una volta si può notare come il Governo continui ad essere il protagonista della produzione normativa. Dai dati emerge l’estrema fiducia che il Parlamento ha nei confronti delle capacità del Governo di produrre testi legislativi contenutisticamente accettabili. Infatti il tempo medio in giorni di approvazione delle leggi di conversione è significativamente inferiore rispetto al tempo necessario alle Camere per l’approvazione delle leggi di iniziativa Parlamentare, circa 60gg contro i 400 necessari per la procedura ordinaria. Peraltro, per 21 dei 24 decreti-legge convertiti durante la XVIII legislatura, è stata sufficiente una sola lettura in ciascuno dei rami del Parlamento, e per 8 dei 24 decreti-legge convertiti il Governo ha posto la questione di fiducia. Interessante è poi che, dei 5 decreti-legge decaduti, il contenuto di quattro sia confluito in altri
Sono almeno tre, poi, i fattori che possono spiegare come mai si è arrivati alla produzione di norme così contrarie al testo costituzionale:
- Una scorretta gestione del diritto “intertemporale”, ovvero della disciplina che traghetta il precedente assetto legislativo verso il nuovo.
- L’idea che il decreto-legge abbia una funzione di “manutenzione legislativa”. Che sia quindi uno strumento al servizio delle disposizioni legislative con lo scopo di correggere le leggi in fase attuativa e garantirne così l’operatività.
- I tempi ristretti che hanno le Commissioni e l’Aula per esaminare i testi eterogeni e complessi, che portano all’approvazione di decreti di difficile lettura e, talvolta, non coordinati con la normativa vigente.
A proposito dei decreti “milleproroghe” si è espressa più volte la Corte costituzionale. Rilevante è la sentenza n. 22/2012 in cui ha affermato che: “ I decreti “milleproroghe”, sebbene attinenti a ambiti eterogenei, sono legittimi purché rispondano alla ratio unitaria di intervenire con urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso sarebbe dannoso per interesse ritenuti rilevanti dal Governo e dal Parlamento, o di incidere su situazioni esistenti che richiedono misure regolatorie di natura temporale. A tali interventi risulta, perciò, estranea una disciplina “a regime” rispetto alla quale non può valere il medesimo presupposto della necessità temporale e che può essere oggetto del normale esercizio del potere di iniziativa legislativa ovvero di distinti e separati atti normativi urgenti dell’esecutivo. ” Oggetto del giudizio erano le norme, inserite nel decreto “milleproroghe” del 2010 in sede di conversione, che ponevano a carico delle regioni i costi degli interventi di protezione civile in caso di calamità. Contro queste norme erano addotte varie censure che la Corte accoglie in gran parte, ma è nella parte finale della sentenza che sono contenuti gli effetti più immediati sui meccanismi di produzione normativa: secondo la Corte, la disposizione è violata se in sede di conversione si immettono contenuti eterogenei rispetto a quelli originari del decreto-legge. Già con la sentenza n. 171/2007 il carattere dell’omogeneità si era affermato come necessario per il decreto, con questa si dichiara che lo stesso è necessario anche per la legge di conversione.
Nonostante le numerose critiche e gli evidenti abusi, la prassi mostra che vi è bisogno di fonti legislative del genere. La dimostrazione sta nella stessa struttura di questi atti che si fondano sull’accorpamento delle diverse esigenze ministeriali al fine di conseguire urgentemente aggiustamenti legislativi, finanziari o organizzativi.
Tuttavia, non bisogna perdere di vista la centralità della legge del Parlamento nello Stato costituzionale contemporaneo. La legge esprime sia la sovranità popolare, sia la dialettica pluralista delle forze politiche. Nonostante la lentezza dell’iter legislativo, non si deve dimenticare che lo stesso garantisce un prodotto interamente pubblico, partecipato e dialettico.
L’immagine complessiva che emerge dalla prassi è che oggi il titolare effettivo della legislazione non sia più il Parlamento, ma il Governo. Questo perché da sempre vi è un legame profondo tra il sistema delle fonti e il sistema di governo, essendo l’assetto delle fonti normative, uno degli elementi principali da cui si desume la forma di governo nel sistema costituzionale. Si è assistito negli anni ad una evoluzione della forma di governo parlamentare: una prima fase ha visto la centralità assoluta del Parlamento, come luogo di formazione delle decisioni politiche. Le Camere erano infatti il luogo della rappresentanza politica e l’esercizio della funzione legislativa avveniva per la ricerca di consensi tra gli elettori. Questa fase entra in crisi verso la fine del anni ’80 quando avviene lo spostamento della decisione politica all’interno del Governo.
Dai dati elencati emerge prepotentemente la matrice governativa della normazione, che spinge a riflettere verso un trasferimento della attività legislativa dalle aule parlamentari alle sedi governative. Sembrerebbe si possa parlare di un ruolo del Governo come co-legislatore, per via della prassi dei maxiemendamenti e della posizione frequente della questione di fiducia. Inoltre il decreto legge, per via delle applicazioni distanti dal testo costituzionale, si è mostrato uno strumento di imposizione della volontà governativa nei confronti dell’assemblea parlamentare.
Il Governo si presenta come un potere forte, rispetto al quale sarebbe opportuno individuare dei limiti e dei controlli per restringerne l’azione, in particolare con riferimento all’esercizio di poteri di tipo normativo, in vista di un recupero del ruolo di centralità del Parlamento.
Durante la precedente legislatura, si è cercato di affrontare il problema dell’abuso della decretazione di urgenza attraverso un intervento sia sulla norme del procedimento legislativo che sullo stesso articolo 77 Cost., ma soprattutto inserendo una possibilità per il governo di chiedere su determinati disegni di legge prioritari il voto “a data fissa”. Tale soluzione era contenuta nel d.d.l. costituzionale presentato dal Governo Renzi. Peraltro, la proposta recepiva in Costituzione i limiti previsti dall’art. 15 della legge n.400 del
