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N. 1117
DISEGNO DI LEGGE
presentato dal Ministro dell’economia e delle finanze (TREMONTI) dal Ministro per le riforme per il federalismo (BOSSI) dal Ministro per la semplificazione normativa (CALDEROLI) dal Ministro per i rapporti con le regioni (FITTO) dal Ministro per le politiche europee (RONCHI) e dal Ministro dell’interno (MARONI) di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti (MATTEOLI) e con il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione (BRUNETTA)
COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 15 OTTOBRE 2008
Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell’articolo 119 della Costituzione
——————— Disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica, ai sensi dell’articolo 126-bis del Regolamento.
Senato della Repubblica X V I L E G I S L A T U R A
TIPOGRAFIA DEL SENATO (900)
XVI LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI
I N D I C E
Relazione.......................................... Pag. 3
Analisi tecnico-normativa............................. » 18
Analisi dell’impatto della regolamentazione............... » 23
Relazione tecnica.................................... » 25
Allegato........................................... » 26
Disegno di legge.................................... » 29
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rienza della sanitae molto significativa al ri- guardo: i costi per l’erario sono quasi rad- doppiati in dieci anni passando dai 55,1 mi- liardi di euro del 1998 ai 101,4 miliardi di euro del 2008; e questo nonostante le misure di contenimento previste nelle leggi finanzia- rie di quegli anni. Rispetto a questa situazione, esignifica- tivo che una recente indagine, dedicata alle riforme istituzionali, abbia messo in luce che il 60,8 per cento degli intervistati, a li- vello nazionale, ritiene il federalismo fiscale una riforma in grado di consentire una mag- gior efficienza e trasparenza del prelievo fi- scale e/o minori sprechi a livello regionale o locale. E^ un dato significativo che mette in evidenza come, nella generalitadell’opi- nione pubblica, nonostante la complessita dell’argomento e la retorica che spesso ha in- quinato il dibattito, si stia acquisendo consa- pevolezza che il federalismo fiscale costitui- sce una riforma indispensabile per combat- tere l’inefficienza e aggiornare alcuni ele- menti del «patto fiscale», in conformitaad una piu moderna declinazione del principio no taxation without representation. Come af- fermava Einaudi, infatti, «il cittadino vuole sapere perche´ paga le imposte». Senza la riforma del federalismo fiscale, invece, nel sistema istituzionale risultante dalla citata riforma costituzionale del 2001 non si riescono ad attivare in modo adeguato i necessari meccanismi di responsabilizza- zione verso gli elettori locali e non si potraquindi favorire la trasparenza delle decisioni di spesa e la loro imputabilita. In assenza di queste condizioni, la spesa pubblica in Italia non potraessere contenuta in modo efficace e senza gravi distorsioni. Non puo sottacersi che dalla riforma costi- tuzionale del 2001 non sono mancati mo- menti di approfondimento e di studio delle possibilitadi attuazione del federalismo fi- scale. Negli anni tra il 2003 e il 2006 c’e stato l’imponente lavoro dell’Alta commis- sione di studio per la definizione dei mecca- nismi strutturali del federalismo fiscale; nella
XV legislatura si sono avviati gruppi di la- voro e si earrivati alla definizione di un di- segno di legge di attuazione del citato arti- colo 119; la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano ha appro- vato un importante documento sui princıpi applicativi del medesimo articolo 119, cosıcome da parte delle associazioni degli enti locali sono stati elaborati rilevanti contributi. La stessa giurisprudenza costituzionale, in questi anni, ha definito con chiarezza i con- tenuti specifici dell’articolo 119 della Costi- tuzione sia riguardo all’autonomia impositiva sia a quella di spesa. Tutti questi contributi sono considerati come un patrimonio importante da questo di- segno di legge, che li porta a sintesi e apre una nuova fase politico-istituzionale diretta a dare avvio agli elementi costitutivi di un nuovo patto fiscale, dove la responsabilita nel reperimento delle risorse e l’autonomia di spesa si saldano in modo virtuoso. In base a questo principio, i criteri di conver- genza economico-finanziaria richiesti dall’U- nione europea diventano le condizioni entro cui le classi politiche espresse dai territori possono far valere i propri talenti e le pro- prie vocazioni.
- Le linee complessive del disegno di legge
Premesse tali brevi considerazioni e pas- sando ora piucompiutamente al contenuto del disegno di legge, che e il frutto di un percorso ampiamente condiviso con tutti i li- velli di governo interessati, risulta evidente, fin dal titolo, che esso ha ad oggetto speci- fico l’attuazione dell’articolo 119 della Co- stituzione, ferma restando la vigente disci- plina relativa all’attuazione dell’articolo 118, con riguardo al trasferimento di fun- zioni amministrative. Nelle sue linee complessive, il disegno di legge di delega contiene una serie di princı`pi e criteri direttivi di carattere generale rivolti
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ad informare lo sviluppo dell’intero sistema di federalismo fiscale. Si tratta di princıpi di coordinamento e di soluzioni in tema di perequazione che hanno ottenuto un’ampia e comune condivisione all’interno delle ela- borazioni in precedenza richiamate. In questo modo, il disegno di legge defini- sce i lineamenti di un quadro diretto a per- mettere l’esercizio concreto dell’autonomia tributaria, prevedendo che le regioni, ma solo nelle materie non assoggettate a imposi- zione da parte dello Stato, possano istituire tributi regionali e determinare le materie e gli ambiti nei quali possa essere esercitata l’autonomia tributaria degli enti locali. Viene fissato quindi il quadro istituzionale dei rapporti finanziari tra i vari livelli di go- verno, stabilendosi in particolare l’avvio di un percorso graduale, caratterizzato da una fase transitoria e progressiva, che restituisca razionalita alla distribuzione delle risorse, rendendola coerente con il costo standard delle prestazioni erogate. Affinche´ le poten- zialita^ positive del federalismo – positive per la partecipazione democratica e per il controllo dei cittadini, per la concorrenza emulativa tra comunita e governi locali – possano dare frutti, occorre superare per tutti i livelli istituzionali il criterio della spesa storica, che va a sostanziale vantaggio degli enti meno efficienti e favorisce la derespon- sabilzzazione. La spesa storica, infatti, ri- flette sia i fabbisogni reali (quelli standard) riferiti al mix di beni e servizi offerti dalle regioni e dagli altri enti locali, sia vere e proprie inefficienze. Mentre il primo fattore ha una valenza economica e sociale signifi- cativa, l’altro rappresenta un fattore negativo che non merita riconoscimento. Si tratta al- lora di costruire parametri di spesa standard sulla base di obiettivi che tengano conto dei relativi costi di soddisfacimento, in un con- fronto equilibrato e perequato delle esigenze delle diverse aree del Paese. Nell’assetto de- finitivo, quindi, i fabbisogni di spesa non do- vranno semplicemente coincidere con la spesa storica, come di fatto avviene oggi.
In questo contesto prende corpo l’importante disegno di perequazione, diretto a coniugare l’inderogabile principio costituzionale di so- lidarietacon l’altrettanto significativo princi- pio costituzionale di buona amministrazione. Viene garantito un adeguato livello di fles- sibilita^ fiscale nello sviluppo del disegno complessivo, attraverso la previsione di un paniere di tributi propri e compartecipazioni, specificato nei vari elementi costitutivi, la cui composizione sia rappresentata in misura rilevante da tributi manovrabili, in un quadro dove viene peroribadita, a giusta garanzia del cittadino, la necessita della semplifica- zione, della riduzione degli adempimenti a carico dei contribuenti, l’efficienza nella am- ministrazione dei tributi, la razionalitae coe- renza dei singoli tributi e del sistema nel suo complesso. Attraverso questa impostazione si ottiene sia il risultato di un’ordinata responsabilizza- zione finanziaria delle regioni e degli enti lo- cali sia la possibilita di sviluppare, a livello regionale e locale, politiche economiche an- che attraverso la leva fiscale. Regioni ed enti locali vengono cosımessi nelle condizioni di attuare una piena valoriz- zazione delle risorse presenti sui territori, ad esempio anche attraverso speciali esenzioni, deduzioni e agevolazioni. Si tratta di un’ot- tica di applicazione della sussidiarieta fiscale che permette ai territori di incentivare le loro vocazioni e i loro punti di forza, offrendo una possibilitadi intervento mirata che non sarebbe egualmente possibile con misure adottate dal livello centrale in modo uni- forme sul territorio nazionale. Tra gli altri princıpi che vengono ad infor- mare il disegno complessivo, va messo in evidenza, in particolare, quello della territo- rialita– specificamente previsto nell’articolo 119 della Costituzione – nell’attribuzione dei gettiti, in modo da responsabilizzare – salvo l’effetto della perequazione – le politiche ter- ritoriali nel favorire dinamiche di sviluppo. E garantita una riduzione della imposizione fi-
coordinamento delle finanze della Federa- zione, dei La¨nder, dei comuni e delle Unioni di comuni. Il Finanzplanungsrat svolge rile- vanti funzioni consultive in rapporto alla de- finizione delle politiche di bilancio dei di- versi livelli di governo, analizzando l’inci- denza dei vari fattori socio-economici sugli equilibri della finanza pubblica. In partico- lare mira a garantire il puntuale rispetto dei vincoli posti dall’articolo 104 del Trattato sull’Unione europea e dal Patto europeo di stabilitae crescita, contribuendo alla defini- zione del Programma di stabilita, formulando raccomandazioni sulla gestione delle politi- che di spesa e monitorando gli andamenti dei conti pubblici. Le determinazioni del Fi- nanzplanungsrat sono formalmente prive d’efficacia vincolante, ma esercitano una no- tevole influenza sui contenuti dei dibattiti parlamentari e sono tenute in grande consi- derazione dalle istituzioni comunitarie e dai mercati finanziari. L’elevatissimo conten- zioso costituzionale e i forti attriti tra Stato, regioni e enti locali che in modo ricorrente negli ultimi anni si sono sviluppati in Italia in occasione della manovra finanziaria, nel confronto con l’esperienza spagnola e tede- sca sembrerebbero dimostrare come, anche nel nostro Paese e soprattutto nell’attuale fase di transizione (e nelle more della istitu- zione di un futuro Senato federale), possa ri- tenersi fondamentale l’introduzione di un or- gano di questo tipo.
Tornando al disegno di legge, si evidenzia che esso risulta chiarificatore anche nella de- finizione dei tributi regionali che declinano in modo organico i princıpi gia^ enunciati della flessibilita, della manovrabilita e della territorialitarelativi dell’autonomia imposi- tiva regionale. In particolare si utilizza la no- zione di tributo proprio (tributo istituito dalla legge regionale) cosı come estata definita dalla Corte costituzionale, mentre si fa riferi- mento ai tributi propri derivati per indicare quelli istituiti dalla legge statale e il cui get- tito e assegnato alle regioni. In armonia con il dettato costituzionale, il sistema di finan-
ziamento delle regioni individua nei tributi regionali e nelle compartecipazioni ai tributi erariali la fonte primaria di finanziamento delle funzioni ad essi attribuite. Ai tributi propri eaffidato il compito di garantire la manovrabilita dei bilanci, l’adattamento dei livelli dell’intervento pubblico alle situazioni locali e la responsabilita^ delle amministra- zioni locali. Le compartecipazioni, dal loro canto, garantiranno la stabilita, anche in senso dinamico, del volume delle risorse fi- nanziarie. Il disegno del sistema di finanziamento ri- sponde, quindi, alle esigenze della stabilitae dell’autonomia. Nel contempo, viene garan- tito un sistema di trasferimenti perequativi capace di assicurare il finanziamento inte- grale (calcolato in base al costo standard) dei livelli essenziali delle prestazioni che concernono istruzione, sanita, assistenza, cui eassimilato il trasporto pubblico locale, e le funzioni fondamentali degli enti locali, secondo quanto previsto, rispettivamente, dalle lettere m) e p) del secondo comma del- l’articolo 117 della Costituzione. Ed e pro- prio da questo punto di vista che il disegno di legge entra nel merito della selezione delle competenze e quindi dei comparti di spesa. Questi vengono distinti, ai fini della definizione delle regole di finanziamento, tra spese riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni (ai sensi della lettera m) del secondo comma dell’articolo 117 della Costituzione), spese relative al trasporto pub- blico locale e altre spese. Per la sanita, l’as- sistenza e l’istruzione – che peraltro costitui- scono il comparto di spesa decentrata decisa- mente piu rilevante e per il quale sono parti- colarmente forti le esigenze di equitae di uniformita – epossibile calcolare i fabbiso- gni stessi in relazione alla nozione di costo standard. Per le altre competenze, il concetto di fabbisogno standard e^ sostanzialmente inapplicabile e quindi sconsigliato, anche perche´, per esse, non esistono le preoccupa- zioni di ordine politico e sociale che possono suggerire la scelta della perequazione inte-
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grale. Rispetto ad esse equindi attuata una perequazione alla capacita fiscale, tale da as- sicurare che le dotazioni di risorse non va- rino in modo eccessivo da territorio a territo- rio e quindi compatibile con una maggiore differenziazione territoriale nella composi- zione della spesa pubblica locale. Per le fun- zioni regionali autonome, che non sono cioerappresentative di irrinunciabili esigenze di equita e di cittadinanza, equindi prefigurato un sistema di finanziamento in cui il ruolo perequativo dello Stato risulta meno perva- sivo: si tratta di ridurre ma non di annullare le differenze territoriali nelle dotazioni fiscali misurate sui tributi dedicati al finanziamento di tali interventi. Riguardo, poi, alla spesa per il trasporto pubblico locale, nella determinazione del- l’ammontare del finanziamento, si tiene conto della fornitura di un livello adeguato del servizio su tutto il territorio nazionale, nonche´ dei costi standard. In altre parole, si garantisce il finanzia- mento integrale (sulla base di costi standard) delle prestazioni essenziali concernenti i di- ritti civili e sociali (sanita, istruzione e assi- stenza) e un adeguato finanziamento del tra- sporto pubblico locale sulla base degli speci- fici criteri indicati. Il finanziamento avviene attraverso il gettito dell’IRAP, in attesa che questa imposta venga sostituita con altri tri- buti propri regionali da individuare in una fase successiva, attraverso altri tributi regio- nali che i decreti legislativi dovranno indivi- duare, in base al principio di correlazione, la riserva di aliquota sull’imposta sui redditi delle persone fisiche o l’addizionale regio- nale all’imposta sui redditi delle persone fisi- che e attraverso la compartecipazione regio- nale all’IVA, nonche´ con quote del fondo pe- requativo, in modo tale da garantire nelle predette condizioni il finanziamento integrale in ciascuna regione. La parte residua delle spese viene, invece, finanziata con il gettito dei tributi regionali e con la perequazione, attuata in modo trasparente sulla capacita` fi- scale. Viene infine disposta la soppressione
dei trasferimenti statali diretti al finanzia- mento delle spese enunciate. In questo modo le funzioni individuate dalla lettera m) del secondo comma del ci- tato articolo 117 (sanita, assistenza e istru- zione) e su cui allo Stato spetta la defini- zione dei «livelli essenziali delle prestazioni» vengono a trovare una adeguata «protezione» anche sul lato finanziario, attribuendo stru- menti finanziari sufficienti ad offrire i «li- velli essenziali» (calcolati a costo standard) in condizioni di uniformita su tutto il territo- rio nazionale. Per le residue funzioni, l’uni- formitanei livelli o nelle caratteristiche del- l’offerta dei servizi sul territorio non solo non e necessaria, ma puoessere perfino con- troproducente rispetto all’esigenza di diffe- renziare le politiche per tenere conto di inte- ressi specifici locali: per questo terzo tipo di funzioni sono quindi ammissibili sistemi di finanziamento e di perequazione meno per- vasivi. Si precisa ancora che, in conformita^ al dettato costituzionale, le quote del fondo pe- requativo non sono soggette a vincolo di de- stinazione e vengono previste adeguate co- perture per l’assegnazione di nuove funzioni amministrative. Viene da ultimo stabilito sul tema il prin- cipio per cui la perequazione delle differenze delle capacitafiscali sia applicata in modo tale da ridurre le differenze tra i vari terri- tori, ma senza alterare l’ordine delle gradua- torie. Si tratta di un principio in atto in altri ordinamenti regionali e federali che riprende ad esempio il principio sancito dalla Corte costituzionale tedesca nella sentenza dell’ novembre 1999 (BVerfGE 101, 158), all’ori- gine della riforma del federalismo fiscale in Germania. Un’altra questione da mettere in evidenza e trattata dal disegno di legge riguarda l’as- setto della finanza delle province e dei co- muni, e in particolare il ruolo di coordina- mento svolto dallo Stato e dalle regioni (ai quali, secondo la Costituzione, e affidata in materia una competenza legislativa concor-
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enti locali in relazione alla diversitadelle si- tuazioni finanziarie. Al fine di evitare misure che spesso hanno comportato un’indistinta compressione del- l’autonomia di spesa per tutti gli enti a pre- scindere dalla qualita della gestione, viene inoltre previsto, a favore degli enti piu` vir- tuosi, un sistema premiante ed un meccani- smo di tipo sanzionatorio per gli enti meno virtuosi, con differenziati meccanismi san- zionatori nei confronti degli organi di go- verno e amministrativi nel caso di mancato rispetto degli equilibri e degli obiettivi eco- nomico-finanziari assegnati alla regione e agli enti locali.
- L’articolato del disegno di legge
Fatte queste premesse introduttive, volte a delineare la ratio complessiva del disegno di legge, e passando ad illustrarne i contenuti piuin dettaglio, esso si compone di ventidue articoli, suddivisi in dieci Capi. Il Capo I, «Contenuti e regole di coordina- mento finanziario», comprende i primi quat- tro articoli. Piu analiticamente:
- l’articolo 1 circoscrive l’ambito del- l’intervento normativo specificando che la fi- nalita
del provvedimento nel suo complesso e quella di dare attuazione all’articolo 119 della Costituzione. Vengono indicati, altresı, i princıpi di cui si deve tenere conto nel per- seguimento dell’obiettivo: tra questi si evi- denziano quelli dell’autonomia di entrata e di spesa di regioni ed enti locali e quello di solidarieta` e coesione sociale al fine di so- stituire gradualmente, per tutti i livelli di go- verno, il criterio della spesa storica; - l’articolo 2 indica l’oggetto e le fina- lita
del provvedimento, prevedendo che il Governo adotti, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge, uno o piu decreti legislativi aventi ad oggetto l’at- tuazione dell’articolo 119 della Costituzione. Tali decreti assicureranno l’autonomia finan- ziaria di comuni, province, citta` metropoli-
tane e regioni, attraverso la definizione dei princıpi di coordinamento della finanza pub- blica e la definizione della perequazione. L’articolo individua i princıpi e i criteri di- rettivi di carattere generale per l’esercizio della delega, cui vanno poi ad aggiungersi gli specifici princıpi e criteri direttivi indicati nei singoli articoli successivi con riguardo ai diversi profili di attuazione del medesimo ar- ticolo 119. Tra i princıpi ed i criteri direttivi di carattere generale cui i suddetti decreti de- vono informarsi, si ricordano in particolare: quello della autonomia finanziaria di tutti i livelli di governo, in relazione alle rispettive competenze, secondo il principio di territo- rialitae nel rispetto dei princıpi di sussidia- rieta, differenziazione ed adeguatezza; quello del superamento graduale, per tutti i livelli istituzionali, del criterio della spesa storica; quello della tendenziale correlazione tra pre- lievo fiscale e beneficio connesso alle fun- zioni esercitate sul territorio in modo da fa- vorire la corrispondenza tra responsabilita fi- nanziaria ed amministrativa; quello della continenza e della responsabilitanell’imposi- zione di tributi; quello della premialita dei comportamenti virtuosi a cui fa da contral- tare un meccanismo sanzionatorio per enti che non rispettino gli equilibri economici e finanziari o non assicurino i livelli essenziali delle prestazioni o l’esercizio delle funzioni fondamentali; quello dell’esclusione di inter- venti sulle basi imponibili e sulle aliquote che non siano del proprio livello di governo, con la contestuale previsione di un meccani- smo di compensazione ove tali interventi siano statali e riguardino i tributi degli enti locali e quelli propri derivati (cioeistituiti e regolati da leggi dello Stato ma il cui get- tito sia attribuito alle regioni) e le aliquote ri- servate alle regioni ma insistenti su basi im- ponibili dei tributi erariali; quello della pre- visione di una adeguata flessibilita^ fiscale, articolata su piu` tributi con una base imponi- bile stabile e distribuita in modo tendenzial- mente uniforme sul territorio nazionale; quello della semplificazione del sistema tri-
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butario e della trasparenza ed efficienza delle decisioni di entrata e di spesa; quello della riduzione della imposizione fiscale statale in misura adeguata alla piuampia autonomia di entrata di regioni ed enti locali; quello di territorialita dell’imposta; quello di certezza delle risorse e della stabilita` tendenziale del quadro di finanziamento. Al comma 3 del- l’articolo, si prevede che i decreti legislativi sono adottati su proposta del Ministro dell’e- conomia e delle finanze, del Ministro per le riforme per il federalismo, del Ministro per la semplificazione normativa, del Ministro per i rapporti con le regioni e del Ministro per le politiche europee, di concerto con il Ministro dell’interno, con il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e con gli altri Ministri volta a volta competenti nelle materie interessate dai decreti; gli schemi di decreto, previa intesa in sede di Conferenza unificata, sono trasmessi alle Commissioni competenti presso i due rami del Parlamento perche´ su di essi venga espresso il parere. Entro i successivi due anni potranno essere adottati decreti corret- tivi. La norma prevede, inoltre, che il Go- verno, nella predisposizione dei decreti legi- slativi, assicuri piena collaborazione con le regioni e gli enti locali, anche al fine di con- dividere la definizione dei livelli essenziali di assistenza e dei livelli essenziali delle pre- stazioni e la determinazione dei fabbisogni standard;
- l’articolo 3 prevede l’istituzione presso il Ministero dell’economia e finanze, ai fini della raccolta e della elaborazione de- gli elementi conoscitivi per l’attuazione del federalismo fiscale, di una Commissione pa- ritetica per l’attuazione del federalismo fi- scale composta da un numero uguale di rap- presentanti tecnici per ciascun livello di go- verno. L’organismo cessa la propria attivita` e viene contestualmente sciolto alla data di entrata in vigore dell’ultimo decreto legisla- tivo adottato ai sensi dell’articolo 2, comma 3, della legge;
- l’articolo 4 prevede che, in forza del decreti legislativi di cui all’articolo 2, si isti- tuisca, nell’ambito della Conferenza unifi- cata, la Conferenza permanente per il coordi- namento della finanza pubblica: come gia
ri- cordato, questa viene a ricoprire il ruolo di organismo stabile di coordinamento della fi- nanza pubblica di cui fanno parte i rappre- sentanti dei diversi livelli istituzionali. La se- conda parte dell’articolo indica i princıpi ed i criteri direttivi che ne disciplinano il funzio- namento e la composizione; in particolare, la Conferenza concorre alla definizione degli obiettivi di finanza pubblica per comparto anche in relazione ai livelli di pressione fi- scale e di indebitamento; concorre alla defi- nizione delle procedure per accertare even- tuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica; promuove l’attivazione degli even- tuali interventi necessari per il rispetto di tali obiettivi; verifica la loro attuazione ed effica- cia; avanza proposte per la determinazione degli indici di virtuositae dei relativi incen- tivi; vigila sull’applicazione dei meccanismi di premialita, sul rispetto dei meccanismi sanzionatori e sul loro funzionamento; pro- pone criteri per il corretto utilizzo del fondo perequativo secondo princıpi di efficacia, ef- ficienza e trasparenza e ne verifica l’applica- zione; assicura la verifica del funzionamento del nuovo ordinamento finanziario di co- muni, province, citta metropolitane e regioni; assicura la verifica delle relazioni finanziarie tra i livelli diversi di governo proponendo eventuali modifiche o adeguamenti del si- stema; verifica la congruita` dei dati e delle basi informative finanziarie e tributarie, for- nite dalle amministrazioni territoriali.
Il Capo II, «Rapporti finanziari Stato – Regioni», comprende i successivi quattro ar- ticoli (dall’articolo 5 all’articolo 8). Nel det- taglio:
- l’articolo 5 detta i princı`pi ed i criteri direttivi relativi ai tributi delle regioni e alle compartecipazioni al gettito dei tributi era- riali. La disposizione prevede che le regioni
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garantita la copertura del differenziale tra dati previsionali e gettito effettivo dei tributi;
- l’articolo 8 individua i princı
pi ed i criteri direttivi cui devono informarsi i de- creti legislativi con riguardo al finanzia- mento delle funzioni trasferite alle regioni: cancellazione dei relativi stanziamenti di spesa nel bilancio dello Stato; riduzione delle aliquote dei tributi erariali e corrispondente aumento dei tributi propri derivati e delle ali- quote sui tributi erariali in caso di spese per funzioni riferite ai livelli essenziali; aumento del gettito derivante dall’aliquota media del- l’addizionale regionale IRPEF per le altre spese; aumento dell’aliquota della comparte- cipazione regionale al gettito dell’IVA che va ad alimentare il fondo perequativo, ov- vero della compartecipazione all’IRPEF; de- finizione delle modalita con le quali si effet- tua la verifica periodica della congruita` dei tributi presi a riferimento per la copertura dei fabbisogni standard.
Il Capo III ededicato alla «Finanza degli enti locali». Esso si compone di tre articoli (9, 10 ed 11). Piu specificatamente:
- l’articolo 9 detta i princı
pi ed i criteri direttivi cui devono ispirarsi i decreti legisla- tivi di cui all’articolo 2, in materia di finan- ziamento delle funzioni di comuni, province e citta^ metropolitane. Vengono distinte le spese in: spese riconducibili al finanziamento delle funzioni fondamentali, spese relative ad altre funzioni, spese finanziate con i contri- buti speciali, con i finanziamenti dell’Unione europea e con i cofinanziamenti nazionali previsti all’articolo 14 della stessa legge de- lega. Si prevede, tra l’altro, la definizione delle modalitaper cui il finanziamento delle funzioni fondamentali e dei livelli essenziali delle prestazioni eventualmente da esse im- plicate avviene in modo da garantire il finan- ziamento integrale in base al fabbisogno standard ed e assicurato dai tributi propri, dalle compartecipazioni al gettito di tributi erariali e regionali, da addizionali a tali tri- buti e dal fondo perequativo; si prevede
che siano definite le modalita^ per cui le spese riconducibili a funzioni diverse da quelle fondamentali sono finanziate con il gettito dei tributi propri e con il fondo pere- quativo basato sulla capacita fiscale; si pre- vede, ancora, la soppressione dei trasferi- menti statali diretti al finanziamento delle spese riconducibili alle funzioni fondamen- tali ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione e delle spese relative ad altre funzioni, ad eccezione degli stanziamenti destinati ai fondi perequa- tivi per gli enti locali e, da ultimo, si prevede che il gettito delle compartecipazioni sia senza vincolo di destinazione;
- l’articolo 10 detta i princı
pi ed i cri- teri direttivi cui devono ispirarsi i decreti le- gislativi con riguardo al coordinamento e al- l’autonomia tributaria degli enti locali. Si prevede che la legge statale individui i tributi propri dei comuni e delle province, anche in sostituzione o trasformazione di tributi gia esistenti e anche attraverso l’attribuzione agli stessi comuni e province di tributi o parti di tributi giaerariali; si prevede che siano definite le modalita secondo cui le spese dei comuni, relative alle funzioni fon- damentali, sono finanziate dal gettito deri- vante dalla compartecipazione e dall’addizio- nale all’imposta sui redditi delle persone fisi- che, dai tributi propri disciplinati dalla legge statale e dal fondo perequativo; si prevede che siano definite le modalitasecondo cui le spese delle province, relative alle funzioni fondamentali, sono finanziate dal gettito de- rivante dalla compartecipazione all’imposta sui redditi delle persone fisiche, dai tributi propri disciplinati dalla legge statale e dal fondo perequativo; la norma prevede ancora, al fine di valorizzare l’autonomia impositiva dei comuni e delle province, che sia discipli- nato un tributo proprio comunale ed uno pro- vinciale in grado di poter attribuire all’ente la facolta di applicarlo in riferimento a parti- colari scopi; per quanto riguarda specifica- mente il comune, il tributo potra` essere fina- lizzato anche alla realizzazione di opere pub-
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bliche o al finanziamento degli oneri deri- vanti da eventi particolari quali i flussi turi- stici e la mobilitaurbana; si prevede poi che siano disciplinate forme premiali per fa- vorire unioni e fusioni tra comuni anche at- traverso l’incremento dell’autonomia imposi- tiva. Alle regioni, nell’ambito dei propri po- teri legislativi in materia tributaria, e data la possibilitad istituire nuovi tributi comunali e provinciali e delle citta metropolitane, speci- ficando gli ambiti di autonomia riconosciuti agli enti locali;
- l’articolo 11 detta i princı
pi ed i cri- teri direttivi cui devono ispirarsi i decreti le- gislativi con riguardo all’entita e al riparto dei fondi perequativi per gli enti locali. Si prevede tra l’altro: l’istituzione di due fondi in ogni regione, uno a favore dei comuni ed uno a favore delle province, alimentati da un fondo perequativo dello Stato con indi- cazione separata degli stanziamenti per le di- verse tipologie di enti, a titolo di concorso per il finanziamento delle funzioni da loro gia^ svolte; si stabilisce che la dimensione del fondo e determinata, per ciascun livello di governo, in misura uguale alla differenza fra i trasferimenti statali soppressi, diretti al finanziamento delle spese riconducibili alle funzioni svolte, destinati al finanziamento delle spese di comuni e province (escludendo i contributi derivanti da interventi speciali), e le entrate spettanti ai comuni e alle province ai sensi dell’articolo 10, tenendo conto di quanto previsto nel disegno di legge circa il superamento graduale del criterio della spesa storica; si specifica che si definiranno le modalitaper il periodico aggiornamento dell’entita dei fondi e del relativo finanzia- mento; la definizione di criteri per il riparto delle risorse tra i singoli enti di ogni regione, con possibilita`, per la regione stessa, di effet- tuare, in base a criteri definiti mediante ac- cordo in Conferenza unificata e previa intesa con gli enti locali, proprie valutazioni della spesa corrente standardizzata, sulla base dei criteri dettati dai decreti legislativi di attua- zione della delega e delle entrate standardiz-
zate e di effettuare stime autonome di fabbi- sogni di infrastrutture. In caso di mancato trasferimento delle risorse agli enti locali, il disegno di legge prevede un potere sostitu- tivo dello Stato da esercitare ai sensi dell’ar- ticolo 120, comma secondo, della Costitu- zione.
Il Capo IV, «Finanziamento delle citta` me- tropolitane e di Roma capitale», si compone degli articoli 12 e 13:
- l’articolo 12 e
dedicato alla disciplina del finanziamento delle citta metropolitane, che viene assicurato anche attraverso l’attri- buzione di specifici tributi in modo da garan- tire una piuampia autonomia di entrata e di spesa in misura corrispondente alla comples- sita delle funzioni. Le cittametropolitane go- dono di tributi ed entrate proprie loro asse- gnate dallo Stato e possono applicare tributi per il finanziamento delle spese riconducibili all’esercizio delle loro funzioni fondamen- tali. Si prevede che, fino alla data di attua- zione delle vigenti disposizioni sulle citta metropolitane, eassicurato il finanziamento delle funzioni ai relativi comuni capoluogo, in modo da garantire loro una piu ampia autonomia di entrata e di spesa in misura corrispondente alla complessita` delle mede- sime funzioni; - l’articolo 13 disciplina il finanzia- mento e il patrimonio di Roma capitale. Si prevede, in particolare, che con specifico de- creto legislativo sia disciplinata l’assegna- zione delle risorse a Roma capitale, tenendo conto delle specifiche esigenze di finanzia- mento derivanti dalla copertura degli oneri conseguenti al ruolo e previa la loro determi- nazione specifica; sono a tal fine assicurate specifiche quote aggiuntive di tributi erariali; e
prevista altresı la relativa disciplina transi- toria, sı` da agganciare il finanziamento di Roma capitale all’entrata in vigore della cor- rispondente disciplina ordinamentale.
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legislativi nel dettare le norme transitorie per gli enti locali. Si sancisce il principio per cui al finanziamento delle funzioni svolte dagli enti locali in materie di competenza statale o regionale provvedono Stato e regioni; il su- peramento del criterio della spesa storica in un arco di tempo sostenibile per le spese ri- conducibili a funzioni fondamentali; per le altre spese, invece, si prevede che il supera- mento avvenga in un periodo di tempo pari a cinque anni. Si prevede inoltre che, fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni concernenti l’individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali, il fabbisogno delle funzioni di comuni e province efinan- ziato considerando in modo forfettario l’ per cento di esse come fondamentali ed il 20 per cento di esse come non fondamentali. Inoltre, si dispone che, fatta salva l’autono- mia delle regioni con esclusione dei fondi erogati dalle stesse regioni agli enti locali e dei finanziamenti dell’Unione europea, il fi- nanziamento di tutte le funzioni di comuni e province e riferito nella fase di avvio al- l’insieme delle rispettive funzioni, come in- dicate nei certificati a rendiconto degli enti locali dell’ultimo anno antecedente alla data di entrata in vigore della legge;
- l’articolo 19 detta i princı
pi ed i cri- teri direttivi cui devono informarsi i decreti legislativi che disciplinano la gestione dei tributi e delle compartecipazioni. Essi de- vono prevedere adeguate forme di collabora- zione delle regioni e degli enti locali con gli organi dello Stato competenti in materia tri- butaria e definire tra di essi le modalita ge- stionali, operative, di ripartizione degli oneri e degli introiti di attivita` di recupero dell’e- vasione.
Il Capo IX si compone di un solo articolo, che e` l’unico riguardante le regioni a statuto speciale e le province autonome: l’articolo 20, infatti, concerne il coordinamento della finanza delle regioni a statuto speciale e delle province autonome. Prevede al riguardo che le regioni a statuto speciale e le province
autonome di Trento e di Bolzano concorrono al conseguimento degli obiettivi di perequa- zione e di solidarietaed all’esercizio dei di- ritti e doveri da essi derivanti, nonche´ all’as- solvimento degli obblighi posti dall’ordina- mento comunitario, secondo criteri e moda- lita stabiliti da norme di attuazione dei ri- spettivi statuti, da definire, con le procedure previste dagli statuti medesimi, entro il ter- mine stabilito per l’emanazione dei decreti legislativi di attuazione della delega e se- condo il principio del superamento del crite- rio della spesa storica. Individua inoltre i pa- rametri che debbono ispirare le norme di at- tuazione degli statuti: si dovratenere conto della dimensione della finanza delle predette regioni e province autonome rispetto alla fi- nanza pubblica complessiva, delle funzioni da esse effettivamente esercitate e dei relativi oneri, anche in considerazione degli svan- taggi strutturali permanenti, ove ricorrano, e dei livelli di reddito pro capite che caratte- rizzano i rispettivi territori o parte di essi, ri- spetto a quelli corrispondentemente sostenuti per le medesime funzioni dallo Stato, dal complesso delle regioni e, per le regioni e province autonome che esercitano le funzioni in materia di finanza locale, dagli enti locali. Le stesse norme di attuazione interverranno sulle specifiche modalita attraverso le quali lo Stato assicura il conseguimento degli obiettivi costituzionali di perequazione e di solidarietaper le regioni a statuto speciale i cui livelli di reddito pro capite siano inferiori alla media nazionale. Le disposizioni indi- cate saranno attuate anche mediante l’assun- zione di oneri derivanti dal trasferimento o dalla delega di funzioni statali alle medesime regioni a statuto speciale e province auto- nome ovvero da altre misure finalizzate al conseguimento di risparmi per il bilancio dello Stato, nonche´ con altre modalita stabi- lite dalle norme di attuazione degli statuti speciali. Inoltre, le predette norme, per la parte di propria competenza: disciplinano il coordinamento tra le leggi statali in materia di finanza pubblica e le corrispondenti leggi
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regionali e provinciali in materia, rispettiva- mente, di finanza regionale e provinciale, nonche´ di finanza locale nei casi in cui que- sta rientri nella competenza della regione a statuto speciale o provincia autonoma; defi- niscono i princıpi fondamentali di coordina- mento del sistema tributario con riferimento alla potesta legislativa attribuita dai rispettivi statuti alle regioni a statuto speciale e alle province autonome in materia di tributi re- gionali, provinciali e locali; a fronte dell’as- segnazione di ulteriori nuove funzioni alle regioni a statuto speciale e alle province autonome, cosıcome alle regioni a statuto ordinario, le norme di attuazione e i decreti legislativi definiscono rispettivamente le mo- dalita di finanziamento attraverso forme di compartecipazione a tributi erariali e alle ac- cise.
Il Capo X, composto da due articoli, reca misure di salvaguardia finanziaria e abroga- zioni:
- l’articolo 21 reca disposizioni di sal- vaguardia finanziaria, stabilendo che la nuova legge deve essere compatibile con gli impegni finanziari assunti con il patto eu- ropeo di stabilita` e crescita. I decreti legisla-
tivi dovranno inoltre individuare meccanismi idonei ad assicurare che le maggiori risorse disponibili a seguito della riduzione delle spese determinino una riduzione della pres- sione fiscale dei diversi livelli di governo e che vi sia coerenza tra il riordino e la riallo- cazione delle funzioni e la dotazione delle ri- sorse umane e finanziarie. Al trasferimento delle funzioni non potra`^ che corrispondere un trasferimento del personale tale da evitare ogni duplicazione di funzioni. Infine si pre- vede che per le spese connesse all’attuazione delle disposizioni sulla Commissione parite- tica e sulla Conferenza si provvede con gli ordinari stanziamenti di bilancio;
- l’articolo 22 prevede infine che i de- creti legislativi individuino le disposizioni incompatibili, prevedendone l’abrogazione.
Il presente disegno di legge e` collegato alla manovra di finanza pubblica, secondo quanto indicato dal documento di program- mazione economico-finanziaria per gli anni 2009-2013, come approvato dalle risoluzioni parlamentari l’8 e il 9 luglio 2008, rispettiva- mente alla Camera dei deputati ed al Senato della Repubblica.
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ticolare con la potestalegislativa concorrente delle regioni a statuto ordi- nario ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione in materia di «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario». Per quanto concerne le regioni a statuto speciale e le province autonome, il testo demanda la disciplina della materia alle norme di attuazione degli statuti, nel rispetto della potesta legislativa di tali enti.
f) Verifica della coerenza con le fonti legislative primarie che dispongono il trasferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali
Il disegno di legge delega ecoerente con le fonti legislative primarie che dispongono il trasferimento delle funzioni alle regioni e agli enti lo- cali ed e compatibile con i principi di sussidiarieta`, differenziazione ed adeguatezza sanciti dall’articolo 118, primo comma, della Costituzione, di cui garantisce la valorizzazione.
g) Verifica dell’assenza di rilegificazione e della utilizzazione delle possi- bilita` di delegificazione.
Con il testo non vengono effettuate rilegificazioni e delegificazioni.
- Elementi didrafting e linguaggio normativo
a) Individuazione delle nuove definizioni normative introdotte dal testo, della loro necessita, della coerenza con quelle gia in uso. Il testo non presenta nuove definizioni normative.
b) Verifica della correttezza dei riferimenti normativi contenuti nel pro- getto, con particolare riguardo alle successive modificazioni ed inte- grazioni subite dai medesimi.
E` stata verificata la correttezza dei riferimenti normativi contenuti ne- gli articoli del disegno di legge.
c) Ricorso alla tecnica della novella legislativa per introdurre modifica- zioni ed integrazioni a disposizioni vigenti. Il testo non novella disposizioni vigenti.
d) Individuazione di effetti abrogativi impliciti di disposizioni dell’atto normativo e loro traduzione in norme abrogative espresse nel testo normativo.
L’articolo 22 del disegno di legge testo rinvia ai decreti legislativi delegati l’individuazione delle disposizioni incompatibili e la relativa abrogazione. Il testo non presenta abrogazioni espresse.
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- Ulteriori elementi
a) Indicazioni delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero della pendenza di giudizi di costituzionalita` sul medesimo o analogo oggetto.
Si rileva la pendenza innanzi alla Corte costituzionale di alcuni ri- corsi inerenti la materia in oggetto (si vedano per tutti i ricorsi nn. 17 e 19 del 28 febbraio e del 5 marzo 2008).
Si segnala, inoltre, che in piuoccasioni la Corte costituzionale e in- tervenuta sul tema. Si evidenziano di seguito alcune pronunce concernenti aspetti di particolare rilevanza.
In particolare, la Corte ha richiamato l’esigenza dell’attuazione del- l’articolo 119 della Costituzione da parte del legislatore statale. Sul punto eemblematica la sentenza n. 423 del 29 dicembre 2004 (della quale sono state anticipatrici le sentenze nn. 49 del 29 gennaio, 16 del 16 gennaio, 37 del 26 gennaio e 320 del 5 novembre del 2004) nella quale si ribadisce che il sistema di autonomia finanziaria che deriva dall’articolo 119 della Costituzione richiede l’intervento del legislatore statale il quale, oltre a fissare i princıpi, echiamato anche a determinare le grandi linee dell’in- tero sistema tributario e a definire gli spazi e i limiti entro i quali potra esplicarsi la potesta` impositiva di Stato, regioni ed enti locali.
La Consulta si e, inoltre, piu volte espressa sulla natura dei tributi regionali esistenti, ritenendoli, salvo limitatissime eccezioni (si veda, ad esempio, la sentenza n. 297 del 26 settembre 2003), in mancanza di norme di attuazione dell’articolo 119 della Costituzione, tributi «non propri» in senso stretto (delle regioni) ma statali, in quanto istituiti con legge dello Stato anche se attribuiti alle regioni. Si vedano sul punto le sentenze nn. 2 del 13 gennaio, 412 e 413 del 14 dicembre 2006 e, sui singoli tri- buti, le pronunce n. 311 del 15 ottobre 2003, nn. 29 del 23 gennaio e 431 del 29 dicembre 2004, n. 335 del 27 luglio 2005, n. 148 del 7 aprile 2006, che considerano tutti i tributi istituiti con legge statale come tributi erariali e non propri della regione.
La Corte si epiu volte pronunciata anche sulla natura e sul carattere finalistico dell’attivitalegislativa di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Ha ritenuto (sentenze n. 376 del 30 dicembre 2003 e n. 35 del 27 gennaio 2005) che l’azione di coordinamento centrale debba comportare non solo la determinazione delle norme fondamentali della materia, ma altresı i «poteri puntuali» (di natura amministrativa, di regolazione tecnica, di rilevazione di dati e di controllo) eventualmente necessari perche´ la finalita` di coordinamento possa essere concretamente realizzata.
Va peraltro considerato quanto espresso dalla Corte stessa nelle sen- tenze n. 390 del 17 dicembre 2004 e n. 449 del 15 dicembre 2005 in me- rito al divieto di intervenire con legge statale mediante precetti specifici e puntuali. Secondo la Corte costituisce indebita invasione dell’autonomia delle regioni e degli enti locali imporre nel dettaglio «strumenti concreti»
