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G. R. Berridge DIPLOMACY Theory and Practice
- Introduzione 1. The Ministry of Foreing Affairs
- The origins and growth of the MFA (rivisitazione storica, se volete leggetela)
- Staffing and supporting missions abroad Una funzione importante del MAE è provvedere il personale e la struttura fisica delle missioni diplomatiche e consolari dello stato all’estero. In questo rientra un insieme di attività di:
- reclutamento, addestramento e selezione per impieghi particolari,
- individuazione, mantenimento e provvedere alla sicurezza degli edifici all’estero, in particolare supportando i diplomatici – e famiglie. I MAE costituiscono appositi dipartimenti amministrativi per adempiere alle suddette attività. Un’altra funzione, meno nota, è l’ispezione regolare delle missioni all’estero.
- Policy advice and implementation Una volta installata la missione nuovi dipartimenti entrano in funzione, al fine di far lavorare la missione stessa. Questi dipartimenti sono riordinati in parte su linee geografiche e in parte su linee funzionali. Quelli geografici si concentrano su regioni oppure stati di particolare importanza, quelli funzionali concernono problematiche generali come controllo delle armi, droghe, diritti umani e commercio. Molti MAE hanno anche dipartimenti variamente conosciuti come “intelligenza e ricerca” o “ricerca e analisi”, specializzati in ricerche di carattere generale e nell’accertamento del significato dell’informazione ottenuta (principalmente dai servizi segreti). Affinché consulenza e implementazione politiche siano condotte adeguatamente, il MAE deve conservare in ordine i suoi archivi, in particolare per i riferimenti a promesse fatte o ricevute in passati negoziati. Nell’attività dei MAE si rendono necessari anche supporto e consulenza legale (es.: Legal Adviser), dal momento che la politica va spesso implementata da procedure giuridiche (svolgimento e conclusione di accordi, ecc.). I MAE (ovviamente ci si riferisce essenzialmente ai MAE dei paesi sviluppati) hanno anche un dipartimento di pianificazione politica, la cui funzione principalmente consiste nel tentare di anticipare problemi futuri ed elaborare possibili soluzioni. I dipartimenti raccolgono le informazioni dalle loro missioni all’estero o da altri corpi esterni, incluse le ONG. I MAE dei paesi con lunga tradizione diplomatica e consolidate strutture di governo democratiche hanno una forte influenza sugli apparati politici di governo, condizionando fortemente le posizioni di quest’ultimi su determinati problemi o aree geopolitiche. - Policy coordination Se è chiaro il ruolo centrale del MAE nella consulenza e implementazione relativamente alla politica estera, non altrettanto si può più dire circa la sua autorità nel condurre le relazioni esterne relative ad altri ministeri, che una volta possedeva. Si è sviluppata quella che l’autore definisce “direct-dial diplomacy”: tutti i ministeri intrattengono relazioni esterne con i corrispettivi ministeri o altre agenzie di altri stati. L’affermazione della “direct-dial diplomacy” è dovuta alla
crescente complessità e portata dei problemi internazionali durante il XX secolo, la diminuita abilità dei generalisti nei MAE nel domarli e la crescente facilità con cui i ministeri “domestici” potevano relazionare con ministeri di altri stati. Tutto ciò non significa che il MAE è svuotato delle sue prerogative, anzi esso enfatizza l’importanza dell’implementazione della politica estera e cerca di assolvere a tale sua funzione in un modo diverso e più modesto, coordinando le attività estere degli altri ministeri. Ricordiamo che coordinamento è tra le più elevate funzioni della diplomazia e dei ministeri degli affari esteri… La principale modalità di coordinamento consiste nel mantenere una forte enfasi del principio geografico nell’organizzazione dei suoi propri dipartimenti. Come il MAE promuove coordinamento? Nel libro sono spiegati sette metodi, io ne ho riportati i primi due, quelli più comuni, e quello utilizzato negli USA (se volete studiare anche gli altri: fine pag.15, inizio 16). Un modo è quello di insistere sul mantenimento del controllo su tutte le missioni consolari e diplomatiche all’estero ed esigere che gli ufficiali di altri ministeri collegati ad esse eseguano dei rapporti da inviare “a casa” tramite gli ambasciatori. Una seconda strategia consiste nel piazzare elementi del personale MAE alti in grado in posizioni chiave in ogni comitato speciale di affari esteri collegato con un ufficio di un ministro. Negli Stati Uniti si ricorre al comitato interdipartimentale, composto solitamente da funzionari di alto grado dei dipartimenti con un interesse in un aspetto particolare della politica estera.
- Dealing with foreing diplomats at home non ci ho capito molto
- Public diplomacy E’ un eufemismo per la propaganda condotta o orchestrata dal MAE, sia direttamente che tramite 1
Questo è forse il vero inizio del prenegoziato. Attraverso contatti diretti o indiretti tra rivali e tramite propaganda diretta a alleati e interlocutori domestici, ciò generalmente significa convogliare tre messaggi:
- le parti hanno importanti interessi sia in comune sia in conflitto
- il disastro è inevitabile se il negoziato non viene intrapreso
- c’è una possibile soluzione Quando le parti in conflitto iniziano ad esplorare la possibilità di un accordo negoziato, esse certamente non lo fanno in un contesto politico. Una varietà di circostanze, interne ed estere, influenzeranno le probabilità che il negoziato venga avviato con successo. Per cominciare è necessario per la leadership di ambo le parti essere sicuri sul piano interno. Ciò darà loro la sicurezza-fiducia di essere in grado di stabilire qualsiasi prezzo che si propongono di “chiedere” al nemico. Vale la pena sottolineare come nel prenegoziato è più probabile fare progressi se incidenti che causano allarmi pubblici sono evitati. Non che questo non valga anche per tutte le altre fasi del negoziato, però ciò è particolarmente vero per il prenegoziato in quanto questa è la fase più fragile. Incidenti che sarebbe bene vengano evitati sono ad esempio: scontri a fuoco sulla linea del cessate-il-fuoco, dimostrazioni popolari ostili, virulenti attacchi della stampa. Questi ed altri eventi mettono pressione ai responsabili negoziatori per incrementare le loro richieste, oppure concedono loro un pretesto per evitare o rompere contatti iniziali con la controparte.
- Agreeing the agenda Una volta riconosciuta la necessità del negoziato e se le condizioni sono propizie, diviene possibile discutere circa l’agenda per i colloqui. Questo significa non solo accordarsi su cosa sarà discusso ma anche sull’ordine in base al quale i punti convenuti saranno presi in considerazione. A meno che una delle parti dimostri di non interessarsi più di tanto di questo aspetto, raggiungere un consenso su questo è più difficile di quanto si possa immaginare. In una relazione avversa, in particolare, l’agenda può 1
risultare “pregiudiziale” più che “neutrale”. Ci sono tre principali motivi per cui l’agenda possa essere pregiudiziale (circa il “cosa”):
- può indicare che una delle parti ha già concesso un punto vitale; es.: guerra del Golfo del 1991, Saddam propose agli USA di collegare l’invasione del Kwait alla questione palestinese. Se gli USA avessero accettato, ciò avrebbe comportato che il ritiro dal Kwait sarebbe stato legato a concessioni importanti da parte di Israele.
- le agende talvolta possono essere usate come armi di propaganda; ciò è possibile perché è normalmente accettato che gli argomenti di discussione, ossia l’agenda, debbano essere di pubblico dominio.
- l’agenda può permettere discussioni formali di una tematica nonostante una parte si sia rifiutata di approvarla. Questa possibilità è sempre presente se un’agenda è troppo vaga. Anche l’ordine dell’agenda può essere fonte di molte difficoltà. Questo perché le parti di qualsiasi negoziato generalmente si aspettano di dover fare delle concessioni su certi punti e riceverne su altri. E’ altrettanto naturale per esse richiedere che gli ultimi (i punti sui quali ottenere concessioni) vengano presi in considerazione per primi. A giustificazione di questo ci sono due motivi:
- la parte che deve aspettare fino all’ultimo per i punti sui quali necessita concessioni può essere indotta ad essere generosa sui primi punti, al fine di aumentare la probabilità di un analogo trattamento quando arriva il suo turno (di ottenere concessioni)
- la parte che ottiene precoci concessioni evita l’impressione di debolezza e quindi evita l’incoraggiamento dell’opposizione e problemi a casa. L’importanza dell’ordine dei punti è ridotta se è possibile garantire la condizionalità di prime concessione a concessioni successive (cioè ora concedo io e poi concedi tu). D’altra parte, la condizionalità non può oscurare il fatto che la parte considerata è in principio disponibile a fare queste concessioni, o eliminare interamente l’immagine di debolezza creata dalla loro garanzia iniziale. Certamente, la parte che acconsente di prendere in considerazione prima i punti sui quali si aspetta di dovere fare concessioni ha già concesso un punto. Inoltre, dal momento che il principale beneficiario del negoziato sui primi punti sosterrà generalmente che ha fatto alcune concessioni su questi stessi punti, non sarà sempre facile assicurare il successivo pagamento e, se la condizionalità è evocata troppo energicamente, ciò può condurre a un esito negativo del negoziato.
- Agreeing procedure Giunti ad un accordo sull’agenda il fine ultimo del prenegoziato è l’accordo sulla procedura. Qui ci sono 4 problemi principali da risolvere: formato (format), luogo (venue), livello e composizione delle delegazioni (delegations) e scelta del momento opportuno (timing) per l’avvio del negoziato vero e proprio.
- Format Primo punto, il negoziato sarà diretto (faccia a faccia) o indiretto? Colloqui diretti tra nemici hanno molti vantaggi pratici (per maggior dettaglio cap. 11). Se i colloqui necessitano di un intermediario, per problemi di riconoscimento, chi sarà costui? Se ad essere coinvolte sono più di due parti, come spesso accade, saranno condotte in una serie di parallele discussioni parallele, una conferenza multilaterale o mediante una combinazione delle due? Le discussioni bilaterali hanno in loro favore la massima flessibilità, rapidità e segretezza. Dall’altra parte possono inspirare sospetto tra gli alleati che qualcuno di loro
territori neutrali (Svizzera, Autria). L’incontro a metà strada consiste ovviamente nella scelta di un luogo equidistante tra le capitali degli stati rivali. Ad esempio, durante la guerra fredda Vienna era molto gettonata, essendo a mezzania tra le capitali europee NATO e Mosca. Oppure Reykjvik per Reagan e Gorbaciov. Infine gli stati possono decidere di alternare gli incontri nelle rispettive capitali. Ciascuna parte deve poter beneficiare della negoziazione a casa propria. Il luogo non è solo di importanza simbolica a causa delle sue implicazioni di prestigio; la sua importanza simbolica deriva anche dalla abilità di un luogo particolare di assistere una parte o l’altra fungendo da punto di propaganda. Esempio: Israele ha generalmente preferito tenere i colloqui con i paesi arabi in Medio Oriente, soprattutto perché ciò avrebbe legittimato come stato membro legittimo di quella regione. E’ fuori di dubbio che la massima aspirazione è quella di condurre i negoziati a casa propria, per facilitare la comunicazione interna e il processo decisionale. Se tuttavia bisogna spostarsi all’estero è preferibile trovare destinazioni vicine. Se invece la destinazione è remota conviene che la vi sia un’ambasciata di dimensioni e funzionalità importanti ( sempre per questioni di comunicabilità con il proprio governo, ecc.)
- Delegations Quando si deve definire la natura della delegazione bisogna trovare l’accordo sul livello (Capo di Stato o governo, ministeriale, e inferiori), la composizione (solo ministri, mista…) e la dimensione. Se i colloqui debbano essere condotti a livello ministeriale o ad altri livelli è sempre stata una tematica del prenegoziato. Problema della disparità nei livelli delle varie delegazioni. Problema del non riconoscimento di un partecipante potenziale da un altro (esempio: non riconoscimento della Rep. Popolare Cinese da parte degli USA alla Conferenza di Ginevra sul Sud-Est Asiatico del
- Timing Il problema della durata viene rimandato al capitolo sul momentum del negoziato. Per quanto riguarda l’inizio: che le circostanze favorevoli durino per sempre non è un’eventualità plausibile, per questo un avvio tempestivo è consigliabile, tuttavia insistere per questo può indicare debolezza. Arrangiamenti pratici, la preparazione delle carte, consultazioni appropriate richiedono tempo. Inoltre maggiore è il numero delle parti coinvolte e più sensibili le tematiche da affrontare, più è il tempo che ciò richiede. Le difficoltà pratiche di trovare una data mutuamente conveniente per l’avvio dei negoziati rimangono considerevoli nel mondo moderno: sovrapposizione di eventi, date considerate “malauguranti”, ecc..
- Summary Non dovrebbe essere mai dimenticato che gli stati talvolta si impegnano in prenegoziati, soprattutto al fine di prendere tempo, ottenere vantaggi dalla propaganda che può derivare dall’essere visti come aspiranti ad una soluzione pacifica. Nei prenogoziati gli stati devono concordare che sia nei loro interessi negoziare. Avendo concordato che il negoziato sia meglio che non negoziare, gli stati devono concordare un’agenda e tutte le molteplici questioni di procedura. 3. Around-the-Table Negotiations
Se il prenegoziato ha avuto successo il passo successivo è di avviare il negoziato “around the table”. In primo luogo bisogna trovare l’accordo sui principi base dell’accordo: “formula stage”. In seguito il “details stage”.
- The formula stage Per i principi generali di un accordo ci sono molti sinonimi, tra i quali mi più comuni sono “linee guida” e “struttura per l’accordo”. Altri come l’autore preferiscono il termine formula. Un esempio di formula di successo fu il “ un paese, due sistemi” (Cina, comunismo + capitalismo), idea per una soluzione dei rapporti tra la Rep. Pop. Cinese e la colonia britannica di Hong Kong. Le principali caratteristiche di una buona formula sono: comprensibilità, equilibrio e flessibilità. La formula non dev’essere vaga come quella nel la fase prenegoziale, ciononostante deve ancora caratterizzarsi per una sufficiente flessibilità per permettere ad ogni parte di credere che possa essere migliorata nella parte centrale del negoziato. Questo può sembrare abbastanza ovvio. Non altrettanto ovvio è come ottenere questa formula. Il “””nettle””” di principio generale può essere afferrato immediatamente dai negoziatori nella “formula stage”. Questo è talvolta descritto come l’approccio deduttivo e non richiede altri commenti. E’ la via logica da percorrere. Alternativamente il “””nettle””” di principio può essere avvicinato con prudenza, attraverso un approccio induttivo; questo procedimento è meglio conosciuto come “step-by-step diplomaci” (diplomazia passo dopo passo). Un esempio di questo tipo di approccio è la diplomazia mediorientale di Henry Kissinger negli anni seguenti la guerra dello Yom Kippur. L’approccio “step-by-step” è consiederato appropriato per un negoziato di una disputa caratterizzata da una grande complessità e diffidenza. In tali circostanze è normalmente sensato iniziare i negoziati sulla base di un’agenda limitata a tematiche che non danno adito a controversie. Il negoziato risulterebbe così più manovrabile, la sfiducia verrebbe gradualmente superata, si svilupperebbe un senso di ottimismo nell’efficacia della diplomazia conseguendo successi iniziali e familiarizza le parti con le 1
correre”). In questo modo, man mano che la confidenza cresce, le problematiche più difficili possono essere affrontate con maggiori prospettive di successo. Inoltre se il negoziato iniziale presenta la speranza di coinvolgere in seguito parti più recalcitranti, l’approccio step-by-step presenta il vantaggio di stabilire precedenti. Così era nelle speranze di Henry Kissinger nel 1973, che avendo negoziato un limitato accordo di “””disingaggio” tra Israele ed Egitto, anche i siriani successivamente avrebbero fatto lo stesso. Certamente l’approccio step-by-step non è privo di problemi: può sviare suggerendo una mancanza di preoccupazione sulle questioni principali; porta con se il pericolo di “pay the whole wallet” per appena un punto; soprattutto richiede tempo e più passa il tempo più aumentano le probabilità che le circostanze favorevoli al successo del negoziato deteriorino. Se e nel momento in cui la formula per un accordo è concordata, essa è comunemente annunciata al mondo, a volte con grande pubblicità.
- The details stage Se una formula è stata concordata dalle parti di un negoziato, o in seguito a immediati colloqui conseguenti al prenegoziato o tramite l’approccio step-by-step, la fase finale, e forse la più difficile, consiste nell’accordarsi sui dettagli.
- Difficulties Prima ragione di difficoltà è che in questa fase sono coinvolti gruppi di negoziatori più grandi e questo porta con se maggiori possibilità di disaccordo all’interno dei gruppi negoziali. In secondo luogo va data la definizione dei termini o stabilito un linguaggio comune, al fine di evitare incomprensioni, ma ciò può essere assai problematico perché alcune definizioni possono servire meglio gli interessi di una parte piuttosto che di un’altra. Le definizioni erano un incubo nei negoziati USA-URSS sul controllo degli armamenti (esempio: la portata del termine “strategico” riferito ai missili nucleari). Terza ragione: essendo necessari specialisti, i gruppi negoziali sono composti da individui di autorità inferiore, rispetto a quelli coinvolti nella fase di elaborazione della formula. Ciò può causare ritardi nella misura in cui quegli individui necessitano di rifarsi ai loro capi politici per le direttive. Quarta ragione: questa fase può rappresentare un’opportunità per una o entrambe le parti per caricare l’equilibrio del vantaggio (load the balance of advantage) nella formula concordata in proprio favore. Rigirare la formula a proprio favore? Infine, questa è l’ultima fase, il momento della verità. Quello che viene concordato a questo punto dev’essere poi attuato. Quando la fase dei dettagli è conclusa, questo potrebbe significare soldati che cedono posizioni in difesa delle quali hanno perso fratelli, coloni che abbandonano terre nelle quali hanno scavato strade, lavoratori che perdono i loro mezzi di sostentamento. Non ci dovrebbero essere punti vaghi e inconsistenze e l’accordo dev’essere difendibile a casa.
- Negotiating strategies Ci sono due strategie per negoziare accordi dettagliati. La prima consiste nel compromesso su questioni individuali, cioè le parti fanno ciascuna delle concessioni per giungere ad una composizione delle differenze tra le richieste iniziali delle parti, ad esempio, sui tempi per un ritiro di truppe. (Esempio: ritiro truppe cubane dall’Angola. Il Sudafrica proponeva alcuni mesi, mentre Cuba puntava a ritardare il più possibile. Alla fine si decise per un anno e mezzo). La seconda strategia, sempre in termini di concessioni, consiste nel dare all’altra parte più o meno di quanto chiede su di un punto in cambio di propria soddisfazione su di un altro. Ovvio che ciascuna parte, per massimizzare i propri vantaggi, cercherà di ottenere qualcosa di valore
maggiore di ciò che invece deve cedere in cambio (strategia conosciuta anche come teorema di Homan). Una variante al teorema di Homan è un accordo nel quale una delle parti tratta qualcosa che vale molto ma su cui si sa che si dovrà cedere comunque, indipendentemente dall’ottenimento di qualcosa in cambio dall’altra parte. In linea di principio entrambe le parti possono fare lo stesso. Il trucco qui sta nell’assicurarsi che l’altra parte non condivida la stessa informazione. Qualsiasi sia la strategia adottata nel fare e ottenere concessioni essa dipenderà dalle circostanze a dallo stile dei negoziatori. Importanti sono le differenze tra le culture nazionali. Qualora i negoziatori provengano da differenti tradizioni culturali, ciò può provocare problemi. Per quanto riguarda lo stile, eccessiva flessibilità o rigidità sono entrambe inconsistenti con la logica del negoziato. In secondo luogo, dal momento che il negoziato comporta concessioni da ambo le parti, è generalmente meglio farle in un colpo, al fine di evitare l’impressione che deriva dal fare piccole concessioni in successione, cioè che ce ne sono sempre più per chi le richiede. Ci sono alcuni accorgimenti per evitare l’impressione di debolezza dal fare concessioni in successione; si può periodicamente sospendere i colloqui al fine di ricordare all’altra parte che troppa pressione può condurre al collasso dei negoziati e riaffermando il problema della formula nuovamente.
- Summary Il negoziato è generalmente un processo lungo e laborioso, procedendo attraverso prenegoziati e una formula per arrivare alla fase dettagliata. In ogni fase ci sono rischi di rottura; anzi il rischio è più acuto nella fase iniziale e in quella finale. Il momento (“momentum”) dei negoziati può vacillare anche se entrambe le parti in un negoziato bilaterale, o la maggioranza delle parti in un negoziato multilaterale, sono decise a trasformarlo in un successo. Come il momento diplomatico vada sostenuto è, dunque, un 1
Le scadenze migliori sono quelle che sono o agganciate deliberatamente dai negoziatori (o loro capi) a qualche data che ha significato più o meno indipendente dal negoziato (scadenze simboliche), o che sono forzate sui negoziatori da circostanze (scadenze pratiche).
- Symbolic deadlines Queste scadenze sono favorite dai negoziatori ansiosi di portare i negoziati a conclusione. Esse hanno un significato simbolico per il soggetto del negoziato sia che quest’ultimo abbia luogo oppure no. Buoni esempi sono gli anniversari dello scoppio di una guerra, una risoluzione di cessate-il-fuoco, o qualche massacro. Le scadenze simboliche sono state a lungo sfruttate a fini di propaganda da quei lobbisti per i quali esse sono importanti e in parte perché rappresentano attacchi ai quali agganciare articoli e servizi, coinvolgendo così i mass media. La pressione esercitata da questo tipo di scadenze, dunque, è questa: con un’insolita attenzione mediatica puntata sul negoziato nelle settimane direttamente precedenti ad esso, i negoziatori possono aspettarsi insoliti importanti segni e per rispettare la scadenza e per superarla. Concludendo il tutto entro la scadenza significherebbe rispettare l’evento che si vuole commemorare, mentre il suo superamento implicherebbe indifferenza o al peggio un alto disprezzo per il significato della data scelta. Da cui ne conseguirebbe una penalità di propaganda. Esempio: i negoziati Angola-Namibia avrebbero dovuto terminare, secondo gli auspici di USA e URSS, entro il 29 settembre (1988), decimo anniversario della risoluzione del Consiglio di Sicurezza 435 sulle disposizioni per l’indipendenza del Namibia dal Sudafrica. Il mancato rispetto di tale scadenza avrebbe significato non prendere seriamente la questione dell’indipendenza del Namibia. 1
L’utilità di una data simbolica come scadenza varia ovviamente in base all’importanza dell’evento
E solo rari e terribili disastri impediscono ai treni di giungere alla destinazione finale. Per altre metafore ferroviarie pagina 65, secondo paragrafo. Le metafore di movimento del tipo fin qui descritte aiutano a prevenire la perdita del momentum nel negoziati stimolando i partecipanti, assieme ai loro sostenitori, a credere che essi trattino qualcosa che sia condannato a un moto in avanti (to a forward motion). Di conseguenza essi sono anche incoraggiati a impegnarsi a raggiungere la destinazione. Appare chiaro che nella metafora del movimento sia implicita un’altra metafora – la metafora del viaggio – e che entrambe siano contemporaneamente metafore di collaborazione. Una metafora che accentua l’aspetti collaborativi è “la corsa contro il tempo”, che richiama nuovamente l’impellenza delle scadenze. Le parti collaborano contro un nemico comune che è il tempo. Per ricapitolare, le metafore di movimento, specialmente quelle che implicano la necessità di collaborazione sulla base di un viaggio condiviso, sono espedienti comuni utilizzati da coloro che sono ansiosi di preservare il momentum di un negoziato. L’influenza di queste metafore è spesso considerevole; soprattutto se riprese, abbellite e ripetute dai media. Da quest’ultimissima considerazione ci si collega alla pubblicità, di cui si parla ora.
- Publicity La pubblicità è il nemico del negoziato. Tuttavia, se impiegata con criterio può anche essere d’aiuto allo sviluppo del negoziato. In aggiunta a impiantare e enfatizzare metafore appropriate, essa può fare ciò in tre altri modi:
- “facendo volare aquiloni” (flying kites, e che vuo dire) per vedere come l’altra parte reagisce
- mobilitando supporto popolare per una soluzione negoziata
- parlando sopra le trattative (talking up the talks) Propaganda e diplomazia non sono necessariamente antitetici; tutto dipende dalla natura della propaganda. Questa è una delle ragioni per cui l’ufficio stampa è un così importante dipartimento del
governo. Un'altra importante via per sostenere il momentum è di dare al pubblico l’impressione che si è più vicini al successo di quanto non lo sia effettivamente. Ovviamente questo non può essere fatto ripetutamente, altrimenti perde di credibilità.
- Raising the level of the talks Un negoziato può perdere il suo momentum a causa di un’inadeguata autorità dei gruppi utilizzati. In questa eventualità, la soluzione più ovvia è di elevare il livello delle trattative, ossia inserire o reinserire più personale di alto grado. Ciò ha più di un vantaggio:
- coinvolge nel negoziato persone che sono dotate dell’autorità per prendere decisioni difficili che comportano la garanzia di concessioni;
- porta questi decision-makers più a tu per tu con le realtà del negoziato e diluisce in qualche modo l’influenza della parti a casa.
- può procurare un’opportunità per portare persone diverse nel processo, con idee fresche.
- si fa pubblicità; elevando il livello si attesta l’alta priorità al progresso nelle trattative. Questo a sua volta eleverà le aspettative di successo del pubblico e aumenterà la pressione per un accordo. Ci sono almeno 4 modi per elevare il livello dei negoziati:
- farlo in “set-piece fashion”
- inserire personale di più alto grado in una maniera più ad hoc
- creare un secondo canale ad un livello più alto e spesso in un luogo diverso, lasciando il livello inferiore invariato.
- una variante del n.3. Il livello più alto circuisce quello più basso su alcuni punti caldi, senza tener informato quest’ultimo sugli sviluppi.
- Summary Il momentum del negoziato può cadere per un alto numero di ragioni, anche se le parti rimangono intente a progredire. Tuttavia una “scivolata” può trasformarsi in un intervallo e questo in un arresto totale. Per prevenire ciò i negoziatori si rifanno a scadenze, simboliche, artificiali o pratiche. Utilizzano anche la pubblicità e metafore di movimento e elevano il livello delle trattative come ultima risorsa. Se un accordo è eventualmente raggiunto, con o senza l’aiuto di questi espedienti, l’accordo necessita ancora di essere impachettato. Ciò di cui si parlerà nel capitolo successivo. 4. Packaging Agreements and Following Up
CAP 5 – LA CREAZIONE DEGLI ACCORDI ED IL LORO SEGUITO
Breve Riassunto del capitolo La forma di un accordo diplomatico è di grande significato e valore politico. Quando l’obiettivo è creare un obbligo vincolante secondo il diritto internazionale bisogna ricorrere alla forma del Trattato, scrivendolo e mandandone copia all’ONU. Se si vuole attrarre l’attenzione su di esso, lo so chiama Trattato. Se invece non è di importanza chiave si potrà invece produrre un accordo informale come uno ‘scambio di note’ che può o meno essere pubblicato. Se l’obiettivo è salvare
essere dovuto al fatto che si tratta meramente di una dichiarazione di principi o obiettivi
comunemente accettati. Se le parti però concordano che il loro accordo dovrebbe creare obblighi sul piano del diritto internazionale, allora devono metterlo in forma di un trattato (parola derivante da ‘trattare’, definita dalla Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati del 1980. definizione: accordo internazionale concluso tra due Stati in forma scritta o orale e governato dal diritto internazionale con uno o più strumenti. Per essere governato dal diritto internazionale, un accordo dev’essere registrato il più presto possibile al Segretariato Generale delle Nazioni Unite, dal momento che nessun accordo non registrato può essere invocato difronte a nessun organo dell’ONU quale la Corte Internazionale di Giustizia. ONG potranno siglare trattati in futuro). Talune obbligazioni sono spesso onorate anche da Stati con reputazioni non ottime. Tra le altre ragioni per voler rendere un accordo vincolante nel diritto internazionale c’è anche il consenso.
L’obiettivo di evidenziarne l’importanza I Trattati sono perlopiù chiamati con un altro nome: atto, Carte, patto/accordo, concordato, convenzione, dichiarazione, scambio di corrispondenza, accordi generali, modus vivendi, patti, understanding, agreed minutes (note convenute). Certi trattati sono ancora chiamati Trattati, uno stile usato per sottolineare l’importanza di un accordo per via dell’associazione storica del termine (stipulati tra regni, imperi, etc). Es. il Trattato di Roma del 25 Marzo 1957 che isituì le Comunità Europee. Gli accordi stipulati al fine dei conflitti armati sono chiamati comunemente “Trattati di Pace”. “Trattati di Garanzia” è invece il termine usato per accordi garanti i territori e le colonie. Questi ultimi non sono però oggi comuni come una volta. Se un accordo non crea obblighi legali non è un Trattato, bensì un atto o Carta.
Interesse/Obiettivo della Convenienza Accordi informali non sono trattati né in forma né in sostanza. Vantaggi dell’informalità:
- l’uso di documenti che certificano che i plenipotenziari hanno pieni poteri sono evitati. Lungaggini burocratiche sono quindi tagliate fuori, gli ‘scambi di note’ o ‘scambi di lettere’ oggi sono la forma più comune di trattato.
- la ratifica per consenso può essere altresì evitata. Ratifica significa conferma da parte dei superiori politici del negoziatore, affinchè onorino un accordo negoziato e firmato per loro conto. La rivoluzione nel campo delle comunicazioni ha virtualmente rimosso il problema anche se talvolta i governi preferiscono una forma di accordo che presuppone la ratifica. Motivo può essere la scarsità di tempo, e quindi la necessità di un ripensamento. In caso di assenza di un approvazione dell’opinione pubblica la forma ultima di ratifica è il referendum. (La visione americana in merito è della necessità di ratifica. Gli USA peraltro fanno largo uso di ‘accordi esecutivi’ che bypassano il Congresso e sono presi direttamente dal Presidente dopo che gli è concessa un’autorizzazione generale a procedere per materia. Similarmente sono usate anche le ‘dichiarazioni non-vincolanti unilaterali’. Anche lo scambio di note o lettere è usato.)
- la pubblicità non voluta – che potrebbe attivare l’opposizione politica nella madre patria - è minimizzata. Gli accordi su materie sensibili/delicate possono essere pubblicati in uno stile o formato molto più informale, così da non attrarre attenzione. Es. Accordo anglo- argentino sulle isole Falklands nel 1971 (andava bene a tutti due non fare pubblicità). Le parti possono inoltre anche decidere di non pubblicare del tutto un accordo. Questo significa però che non è un trattato e quindi non è legalmente vincolante (questo avviene normalmente per certe tipologie di accordi sulla difesa).
