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DIPLOMACY, Theory and Practice, G.R.Berridge
Introduzione La diplomazia è un'attività politica essenziale, oltre che il principale ingrediente del potere. Il suo principale scopo è il permettere agli Stati di salvaguardare/proteggere gli obiettivi delle loro politiche estere senza dover ricorrere alla forza, alla propaganda, alla legge. Ne deriva che la diplomazia consiste nella comunicazione tra ufficiali designati per promuovere la politica estera attraverso accordi formali o taciti accomodamenti. Include poi altre attività quali la raccolta di informazioni, la chiarifica delle intenzioni, l'avvio di relazioni amichevoli/ pacifiche/cordiali. Fu il parlamentare britannico Edmund Burke a qualificare queste attività come “diplomazia”, nel 1796; prima di allora, essa era conosciuta come “negoziazione continua”, secondo la definizione data dal Cardinale Richelieu, il primo ministro di Luigi XIII.^ La diplomazia non è portata avanti solo dagli agenti diplomatici, ma anche da altri ufficiali e da privati cittadini sotto la direzione di tali ufficiali. Inoltre, oltre alle tradizionali missioni residenti, è portata avanti da molti altri canali. Insieme alla balance of power, la diplomazia è l'istituzione più importante della nostra società di Stati. La diplomazia nella sua forma moderna ha le sue origini nella penisola italiana nel tardo 15°secolo A.C. Tuttavia, le sue origini remote risalgono alle relazioni tra i “Grandi re” del Vicino Occidente nel secondo o nel quarto millennio. In questo periodo le sue caratteristiche erano: -il fatto che la comunicazione dipendesse dai messaggeri e dalle carovane di mercanti -il fatto che l'immunità diplomatica dipendesse dagli ordinari codici di ospitalità -il fatto che l'osservanza dei trattati dipendesse dal terrore delle divinità sotto i cui sguardi tali trattati erano confermati Nonostante fosse adeguata ai tempi, la diplomazia durante quei secoli rimase rudimentale: ciò fu dovuto al fatto che non ci si avvaleva di essa così spesso e alla lentezza delle comunicazioni, laboriose, insicure e imprevedibili. Nel sistema delle città-stato greche del 14-15° secolo si formarono delle condizioni che chiedevano e allo stesso tempo favorirono una diplomazia più sofisticata. L'immunità diplomatica, anche del messaggero al tempo di guerra, divenne una norma fortificata, e le missioni permanenti iniziarono ad emergere, nonostante si servissero di cittadini locali, chiamati proxenos. Nell'Europa Medievale, lo sviluppo della diplomazia era condotto prima dai bizantini (l'Impero romano dell'est), poi soprattutto da Venezia, che stabilì nuovi standard di onestà e competenza tecnica. Comunque, la diplomazia restava principalmente nelle mani di inviati speciali, limitata sia temporaneamente che nei compiti. Il sistema moderno di diplomazia è apparso nel sistema delle città stato italiane nel tardo 15°secolo; lì c'erano le condizioni adatte ad un ulteriore sviluppo della diplomazia. La grande insicurezza dei ricchi ma scarsamente difesi Stati italiani causata dalle ripetute invasioni delle loro penisola da poteri ultramontani dopo il 1494 rese necessaria una diplomazia che fosse allo stesso tempo continua e condotta con meno ostentazione. Non c'era
alcuna barriera a causa di lingua o religione e, nonostante le comunicazioni dipendessero ancora dai messaggeri a cavallo, le relative brevi distanze tra città resero questo di minore importanza. Fu questo il momento in cui nacquero le ambasciate locali, ovvero delle missioni locali condotte da un cittadino del principe o della Repubblica i cui interessi erano serviti. Questo sistema italiano, il cui spirito e i cui metodi sono catturati nei dispacci di Niccolò Machiavelli, si evolse in breve nel sistema francese, elogiato nella metà del 20° secolo da Harold Nicolson, diplomatico britannico. Si trattava del primo sistema evoluto di diplomazia, alla base del moderno sistema bilaterale. All'inizio del 21°secolo il sistema francese fu modificato, ma non trasformato. La “diplomazia aperta” delle conferenze ad hoc e permanenti (la Lega delle Nazioni) venne semplicemente trasformata nel network esistente di comunicazioni bilaterali. Nonostante l'anti-diplomazia del regime comunista in Russia e Cina, la diplomazia sopravvisse a questi assalti e continuò a svilupparsi così tanto e in un modo così inventivo, tanto che possiamo dire che il sistema diplomatico mondiale aveva una forza sconosciuta fino ad allora. Questo fu dovuto al fatto che le condizioni che incoraggiarono per prime lo sviluppo della diplomazia si sono realizzate, per alcuni decenni, in modo più completo di prima. Esse sono: -una balance of power tra una pluralità di Stati -l'interesse da parte di tutti gli Stati verso una una comunicazione internazionale amichevole, efficiente e sicura -una relativa tolleranza culturale-nonostante il proliferare del radicalismo islamico La diplomazia è un importante mezzo con il quale gli Stati perseguono le loro politiche estere, e queste politiche sono ancora strutturate in diversi ranghi in molti Stati nel Ministero degli affari esteri. I ministri degli Esteri hanno la responsabilità maggiore per i diplomatici di uno Stato che servono all'estero e per occuparsi (formalmente) dei ministri stranieri. Questo libro così inizia ad illustrare le origini e la posizione attuale dei ministri degli affari esteri. E' diviso in 3 parti:
1. la prima analizza l'arte del negoziato, l'attività più importante intrapresa nel sistema diplomatico mondiale.
2. la seconda esamina i diversi canali attraverso i quali i negoziati, insieme alle altre funzioni della diplomazia,
sono perseguiti quando gli Stati intrattengono relazioni diplomatiche.
3. L'ultima parte esamina alcuni dei modi più importanti nei quali i negoziati sono perseguiti quando gli Stati
non intrattengono relazioni diplomatiche.
burocratica definita. Per questo si dovette aspettare alla fine del regno di Luigi XIV, all'inizio del 18°secolo.
Certamente, fu soltanto durante il 18° secolo che un moderno ministero degli esteri divenne la regola in Europa, e anche allora la separazione amministrativa degli affari interni e stranieri non era in alcun modo inconfondibile. I britannici arrivarono dopo, infatti si dovette aspettare il 1782 per la creazione del Foreign Office. Il Dipartimento di Stato Americano fu stabilito poco dopo, nel 1798. A metà del 19° secolo Cina, Giappone e Turchia lo seguirono. Anche in Europa, fu nel 19° secolo che i ministeri degli esteri, che rimanevano piccoli, divennero burocraticamente sofisticati. Da allora, iniziarono ad essere divisi in diverse unità amministrative (dipartimenti o bureaux) sulla base della specializzazione in una funzione particolare (per esempio, protocolli o trattati), o sulla base dell'appartenenza ad una particolare regione geografica. Oltre al ministro degli esteri, che era temporaneamente il capo politico del ministero, il tipico MFA aveva acquisito un ufficiale più anziano, figura permanente incaricata di dirigere l'amministrazione. Questo ufficiale, che in Gran Bretagna era il sotto segretario permanente e in altri Paesi il segretario generale o il direttore generale, acquisì con il tempo una certa influenza sulla politica. L'ingresso nel ministero degli Esteri richiedeva delle adatte qualifiche scolastiche, nonostante l'arena dalla quale provenivano coloro che erano reclutati fosse limitata alle alte gerarchie sociali, fino al 20° secolo. Nel 19° secolo, il ministero degli esteri aveva ancora dei rivali in quanto all'influenza sulla formulazione ed esecuzione della politica estera. Tra questi c'erano monarchi e Presidenti, cancellieri, primi ministri, che sentivano che la loro posizione gli dava prerogative speciali per occuparsi di quest'area, così pure gli ufficiali di guerra con i loro nascenti servizi di intelligence. Comunque, se il MFA ebbe un'età dell'oro, di influenza e prestigio, fu probabilmente questa. E non durò più a lungo. L'avversione per il commercio e le intromissioni popolari nella politica estera erano inculcate nella maggior parte dei ministri degli esteri, che erano essenzialmente aristocratici, e questo li mise ben presto nella difensiva nel secolo seguente. La 1° Guerra Mondiale fu un tremendo colpo al loro prestigio, perché fu la dimostrazione del fallimento della diplomazia precedente sulla quale essi presiedevano. Molto del malcontento fiorente sul modo in cui questi ministri erano organizzati, così come sul modo in cui conducevano i loro affari, era focalizzato sulle divisioni amministrative all'interno della burocrazia della diplomazia. Nonostante il collegamento stretto tra i ministeri degli esteri e i diplomatici che servono all'estero, il loro lavoro e i loro ambienti sociali sono differenti. Infatti erano reclutati con metodi diversi. I ministri degli esteri avevano più in comune con i servitori civili in altri ministeri di governo piuttosto che con i loro stessi splendenti diplomatici, che incontravano raramente e ai quali si guardava come esseri socialmente inferiori. Inoltre tendettero a sviluppare differenti concezioni/vedute: per esempio diplomatici americani svilupparono un forte spirito fraterno. Di conseguenza, eccetto nei piccoli Stati, diventò la norma che le due branchie della diplomazia
- il ministero degli esteri e i suoi rappresentanti all'estero - venissero organizzate separatamente e avessero distinte scale di carriera. Era usuale per i rappresentanti all'estero di essere divisi in servizi separati, quello diplomatico e quello consolare, e a volte anche quello commerciale.
Queste tradizionali divisioni burocratiche oltre a istituzionalizzare i pregiudizi dei loro membri impedirono il
desiderabile trasferimento di personale e anche la cooperazione tra di loro. Comunque, la resistenza al cambiamento rimase forte, e così esso arrivò lentamente. In Gran Bretagna, lo staff del Foreign Office e del Servizio Diplomatico vennero uniti immediatamente dopo la prima guerra mondiale, nonostante mantennero identità separate fino al 1943, quando, insieme al servizio consolare, diventarono parte dell'unificato Foreign Service (rinominato “Servizio Diplomatico” nel 1964). Comunque solo negli anni '50, in seguito al Wriston Report del 1954, il Servizio estero americano assorbì il personale del fino ad allora separato Dipartimento di Stato. La graduale unificazione, durante il 20° secolo, della burocrazia diplomatica, includente quella dei servizi diplomatici e consolari, giocò senza dubbio la sua parte nel rendere abile il MFA a resistere alle sfide alla sua posizione, che nelle ultime decadi del secoli provenivano per lo più dalla “diretta diplomazia”. Senza dubbio comunque è stata l'importanza ininterrotta dei compiti a cui assolveva il MFA ad aver assicurato la sua sopravvivenza come un dipartimento prominente del governo centrale. Oggi lo staff della maggior parte dei MFA è molto più ampio di quello del corpo dei diplomatici all'estero rispetto di quanto fosse nel 19° secolo, e c'è una visione comune per la quale “per ogni due diplomatici all'estero, dovrebbe essercene almeno uno al quartiere generale”. Quali sono i compiti che hanno contribuito alla sopravvivenza di un ministero degli affari esteri di tale grandezza?
1.Provvedere al personale e supportare le missioni all'estero Il MFA deve fornire il personale per le missioni diplomatiche e consolari all'estero, inclusi i posti ai quartieri generali permanenti delle organizzazioni internazionali. Ciò significa non solo il loro reclutamento (come nell'accademia diplomatica di Rio Branco in Brasile ), ma anche il lavoro di selezionare le giuste persone per quel dato lavoro. Inoltre il MAE deve supportare i diplomatici e le loro famiglie, specialmente quando si trovano in situazioni avverse o nel bel mezzo di un'emergenza. A causa dei numerosi attacchi alle Ambasciate nei recenti decenni, il Dipartimento di Stato americano ha dovuto dedicare considerevoli energie e risorse per dare loro più protezione, e oggi è dotato di un Ufficio di assistenza per gli infortuni/incidenti. Inoltre il ministero degli esteri deve fornire gli stabilimenti delle missioni all'estero, che significa affittare o costruire degli edifici adatti, e rifornirli dell'equipaggiamento necessario, del mantenimento, di guardie, e di comunicazioni sicure con lo Stato. Un altro compito intrapreso dal MFA, parte del supporto generale alle missioni all'estero, è l'ispezione periodica. I report degli ispettori devono evidenziare un buon lavoro, e richiamare l'attenzione su eventuali fallimenti dell'Ambasciata, oltre che proporre misure per tagliare i costi. Le ispezioni devono essere fatte da persone professionali.
sua valutazione in commissioni inter departimentali di alto livello, che potrebbero rafforzare la sua influenza. In
G.B., il Foreign Office ha anche la responsabilità per il servizio diintelligence, che deve avere la sua approvazione prima di lanciare operazioni significative, e per i quartieri generali di comunicazione di governo. Se le politiche devono essere formulate ed eseguite bene, la memoria istituzionale del MAE dev'essere in buon ordine. Ovvero si devono conoscere le promesse fatte e ricevute in passato, insieme con i loro dettagli, e promesse potenziali che hanno giaciuto a lungo nei negoziati. E per questo che una sezione importante anche dei più giovani ministeri degli esteri è costituita dall'archivio di corrispondenze e trattati, oltre che da mappe, report, memoranda interni, e altri documenti importanti. Prima della creazione di separati Ministeri degli esteri, questi archivi erano tenuti da altri segretari di Stato o ufficiali di palazzo. Esistevano anche nei palazzi dei grandi Re dell'antico vicino Oriente. Le responsabilità del MAE sono il preservare in sicurezza, organizzare sistematicamente, e facilitare il rapido accesso a tali archivi. Un compito collegato a questo è determinare con attenzione quali documenti sensibili possono essere rimessi al pubblico, sotto la legislazione di libertà di informazione. Molti MAE hanno anche una piccola sezione storica che è responsabile per selezionare e pubblicare segreti documenti di interesse storico. In America, ciò avviene sotto il nome “Relazioni esteri degli USA”. Dal momento che la politica estera dev'essere legale e, a volte, va perseguita ricorrendo a procedure legali, e dal momento che gli accordi negoziati da diplomatici esausti necessitano di essere scrutinati per inconsistenze e linguaggio trascurato/sciatto/disordinato, consulenza e supporto legale sono sempre necessari. In alcuni Stati, per tradizione sono i Ministeri della giustizia, che servono tutti i dipartimenti di governo, ad occuparsi di questo. Oggi, il modello predominante per il MAE è l'avere la sua propria divisione legale, con a capo un ufficiale conosciuto come “consulente legale” e “direttore degli affari giuridici”. E anche molto più comune che i membri di questa divisione siano avvocati specializzati in questo lavoro piuttosto che diplomatici con un'educazione legale che ruotano tra la divisione legale e il lavoro diplomatico all'estero. E interessante, oltre che una speranza per il rafforzamento del diritto internazionale, il fatto che dalla fine del 1980 si sono tenuti regolarmente incontri informali dei consulenti legali dei ministeri degli esteri degli Stati membri dell'ONU; questi incontri hanno sede ai quartieri generali ONU a Ny. I MAE degli Stati sviluppati, e pochi altri, hanno anche un dipartimento di pianificazione politica. Prodotto degli anni seguenti la 2 G.M., questa fu la risposta alla frequente critica di mancanza di preparazione quando scoppiavano le crisi e venne ispirato in parte dallo staff di pianificazione usato a lungo dagli stabilimenti militari. Non è un caso che il Dipartimento di Stato ebbe il primo staff di pianificazione quando un vecchio soldato, il Generale George C. Marshall, divenne segretario di Stato dopo la 2 G.M. Le unità di pianificazione quindi si occupano del tentativo di anticipare problemi futuri e cercare una soluzione. I pianificatori non guardano oltre il medio termine di 5 anni, anche se alcuni sono più ambiziosi. Non sorprende che i pianificatori di politiche abbiano il permesso di lavorare direttamente sotto il capo esecutivo del MAE. Comunque, spesso è difficile coinvolgere i Ministri degli esteri, sempre molto occupati, nelle discussioni sul medio termine, mentre anche i dipartimenti operativi possono essere ostruttivi allo stesso modo. Di conseguenza, a volte i policy planners
hanno la sensazione di stare perdendo del tempo: tale fu il caso di George Kennan. Il primo direttore dello staff
di pianificazione del Dipartimento di Stato, che rassegnò le dimissioni dopo Dean Acheson, che aveva rimpiazzato Marshall come segretario di Stato, iniziò a farlo sentire come un giullare di corte e le unità operative iniziarono ad insistere su raccomandazioni politiche salenti attraverso la linea del comando. E inevitabile che il ruolo politico degli ufficiali permanenti del MAE li porti qualche volta ad adottare delle attitudini che possono sembrare parte della fabbrica dei loro dipartimenti. Per fare qualche esempio, il Foreign office britannico fu a lungo associato con un sentimento pro-arabo sebbene, quando oggi si accenna alla questione delle attitudini del dipartimento, sono in genere i riflessi pro-europei ad essere menzionati; il Dipartimento sudafricano degli affari esteri ereditato dal Partito nazionale del generale Smuts nelle elezioni del 1948 era visto come pro-British, mentre negli ultimi anni del regime dell'apartheid il suo successore venne visto come un vertligte (fissato sulla razza); e secondo alcune sezioni della stampa indiana, il ministero degli esteri indiano era impregnato di conservatorismo, soprattutto in merito alle relazioni con il Pakistan. L'influenza del Ministro degli esteri sulle politiche di governo varia da uno Stato all'altro. Negli Stati con Ministri stabiliti da lungo tempo e un governo di tipo costituzionale, come in G.B. E Francia, il Ministro tende a rimanere altamente influente, eccetto che in tempo di guerra. In altri Stati, invece, è molto debole. E il caso degli Stati con una debole tradizione diplomatica e una leadership politica altamente personalizzata. La situazione tende ad essere la stessa in Stati dove l'ansia sulla sicurezza militare ha sempre generato un'acuta neurosi, e quindi dato una grande importanza al Ministro della difesa: è il caso di Israele e, in misura minore, degli USA. Comunque, in tutti i Paesi l'influenza del MAE fluttua nel tempo. Questo accade per molte ragioni, di cui la più importante è probabilmente la personalità e il livello di interesse negli affari esteri che ha il capo di governo, in questo momento di solito grande per la crescita dei summit. Se un leader sospetta ostilità politica nel ministro degli esteri, la sua posizione tenderà ad essere peggiore. L'ufficio del Foreign Office ha sofferto del sospetto da parte di Margaret Thatcher quando era 1 Ministro nel 1980, anche se si dice che lei trovò l'espediente politico di denigrarlo in pubblico e di mostrare rispetto in privato, seguendo le linee guida. Il Mae malesiano fu quasi eclissato quando l'autocratico Dr Mahatir divenne 1° ministro poco dopo.
3.Coordinare le relazioni con l'estero Oggi è raro che il MAE abbia l'autorità considerevole per condurre le relazioni con l'estero che aveva una volta. Negli USA ci sono talmente tanti dipartimenti e agenzie che si dedicano agli affari esteri che ci si riferisce come alla “comunità degli affari esteri”. Oggi in tutti gli Stati gli OGD'S -commercio, finanza, difesa, trasporti, ambiente, Banca Centrale- comunicano non solo con le controparti estere, ma anche con agenzie all'estero, con un grado senza precedenti. Questa è chiamata “diplomazia diretta”. Lo sviluppo della “direct deal diplomacy” fu il risultato della crescente complessità dei problemi internazionali durante il 20° secolo, la ridotta abilità dei generalisti al Ministero di trattare questi problemi, e l'aumento della facilità con cui i ministeri domestici possono contattare con quelli all'estero. Questo sviluppo però non voleva in alcun modo essere una minaccia per
ispezionano gli accordi per i dignitari. Il governo cinese è molto interessato nelle attività del corpo diplomatico,
con un Ufficio del servizio diplomatico affiliato al Ministero degli esteri, e un Dipartimento del protocollo. Tale ufficio fornisce lo staff per le missioni diplomatiche e consolari a Beijing. Anche in Russia sopravvivono vecchie abitudini, dove un'organizzazione analoga sopravvive (GlavUpDK). In alcuni Stati, il MAE è incaricato nell'assistere nella protezione fisica di certi dignitari e missioni estere.
5.Costruire il supporto/consenso in patria Per gran parte del periodo seguente la 2 G.M., i ministeri degli esteri e i loro servizi diplomatici erano frequentemente obiettivo di attacchi da parte dei politici e commissioni di inchiesta, oltre che persistente bersaglio della stampa. Perché? Perché hanno acquisito una reputazione di esclusione sociale nel reclutamento, e si trovavano di fronte ad una sfida alla loro raison d'etre. La mancanza di una base politica domestica nella quale appoggiarsi per il supporto costituiva quindi una debolezza. I ministeri dell'educazione avevano gli insegnanti, i ministeri dell'agricoltura avevano i contadini, i ministeri della difesa avevano le forze armate, ma i ministeri degli esteri avevano solo stranieri, una base politica più che inutile. Oggi i MAE educano i media nazionali con la stessa attenzione con cui coccolano i corrispondenti stranieri nella capitale. Inoltre coltivano anche direttamente l'approvazione popolare, soprattutto attraverso i loro siti web. Spesso provvedono informazioni sulle destinazioni straniere di viaggio, includendo consigli sulla sicurezza personale. I siti web inoltre evidenziano i servizi consolari disponibili per i loro connazionali, se dovessero trovarsi nel bisogno di assistenza all'estero. Il MAE italiano, afferma che il suo primo impegno è il prestare assistenza, attraverso l'Unità di crisi, ai connazionali italiani che si trovano in emergenza all'estero. Una logica estensione burocratica di questo tipo di disposizione è un dipartimento separato che si dedica ai bisogni di routine dei connazionali che risiedono in maniera permanente all'estero, e che facilita il loro ritorno (tale è il caso del MAE delle Barbados). I Ministeri degli esteri inoltre colgono ogni opportunità per far capire agli esportatori e alle agenzie che cercano investimenti il valore della diplomazia commerciale delle loro missioni oltreoceano. E, nel ridotto numero di casi in cui i ministeri degli esteri si sono fusi con i ministeri del commercio, non hanno promosso solo il coordinamento, ma si sono mossi anche per catturare un elettorato politico; in particolare gli uomini d'affari. Infine, i MAE stanno aprendo le loro porte ai rappresentanti delle ONG, agli accademici, non solo per beneficiare del loro consulto, ma anche per reclutarli come alleati domestici.
Conclusione.. Nella maggior parte degli Stati oggi, i ministri degli esteri devono condividere l'influenza sulla formulazione delle politiche estere con altri ministri ed agenzie esecutive. Tuttavia, in molti di loro tale Ministero conserva una significativa influenza per le abilità geografiche, il controllo del servizio diplomatico all'estero, l'investimento nella diplomazia pubblica, l'educazione degli alleati in patria, e l'accettazione da parte degli outsider che è ben posizionato per dare un maggior contributo alle relazioni internazionali multidimensionali dello Stato. La
maggior parte di queste questioni di relazione, nell'attività del negoziato, rappresentano la funzione più
importante della diplomazia.
Box 1: Dal “Dipartimento degli affari esteri” al “dipartimento di Stato” Un dipartimento degli affari esteri fu stabilito dal Congresso continentale il 10 gennaio 1781. Questo titolo venne inizialmente usato per il ministero degli affari esteri stesso degli USA sotto la legislazione approvata dalla Camera e Senato il 21 luglio 1789 e divenuto legge sotto il Presidente Washington sei giorni dopo. In settembre, al Dipartimento vennero affidate questioni domestiche, che arrivarono ad includere l'amministrazione delle miniere, e la presa del consenso. Non era più incaricato solo di questioni estere, e fu per queste ragioni che il nome del Dipartimento venne cambiato in “Dipartimento di Stato”. Il Dipartimento si trovò bloccato con il nome.
Box 2: Ministeri degli affari esteri: titoli formali e metonimie La maggior parte dei Ministeri degli esteri descritti come “Ministri degli affari esteri”, ma alcuni aggiungono alcune parole per pubblicizzare una priorità o alcuni punti. Alcuni sono riferiti ai nomi degli edifici o delle strade che li ospitano (metonimie). Ecco degli esempi: Australia => Dipartimento degli affari esteri e del commercio Austria => Ministero federale per gli affari europei ed internazionali Belgio => Ministero degli affari esteri, del commercio estero, e dell'aiuto allo sviluppo Benin => Ministero degli affari esteri e dell'integrazione africana
CAPITOLO 7: LE AMBASCIATE
Le ambasciate sono lo strumento normale attraverso il quale vengono condotte relazioni bilaterali tra due Stati. Il diplomatico Hardold Nicolson chiamava il “sistema francese di fare diplomazia” per l'influenza dominante della Francia nella sua evoluzione e la graduale sostituzione del latino con il francese come lingua di lavoro. Vediamo come si è evoluto questo sistema dal periodo moderno al ventesimo secolo.
Il sistema francese della diplomazia Nel Medioevo, la responsabilità per la diplomazia era interamente nelle mani di un nunzio e di un plenipotenziario: se il nunzio doveva soltanto consegnare le lettere, era il plenipotenziario ad avere pieni poteri ( plena potestas ) di negoziare per conto del suo principale. Comunque, i due erano simili per il fatto di essere entrambi inviati con compiti ristretti e ben determinati. Quando, nella seconda metà del 15°secolo, iniziò ad emergere un nuovo sistema, questi inviati vennero sostituiti o completati da Ambasciate residenti con più ampie responsabilità. Perché successe questo? Le ambasciate temporanee erano costose da inviare, vulnerabili nel percorso, e causavano spesso problemi su questioni di precedenza e cerimoniale a causa dello status importante dei loro leaders. Così, quando l'attività diplomatica si intensificò nel tardo 15°secolo, si scoprì che era molto più pratico ed economico il lasciare un diplomatico in un luogo fisso. Inoltre, stando in un luogo si familiarizzava con le condizioni e le personalità del Paese, e ciò consentiva di scrivere delle migliori analisi politiche; facilitava la preparazione di importanti negoziati, e rendeva possibile il lanciare i negoziati senza attirare l' attenzione che di solito accompagnava l'arrivo di un inviato speciale. Il diffondersi delle missioni permanenti fu facilitato dal rafforzarsi della dottrina della ragion di Stato (secondo cui gli standard della la moralità personale erano irrilevanti nell'arte di governo, purché il governante compia gli interessi dello Stato). Ciò autorizzava quella che Richelieu chiamava la “negoziazione continua”, diplomazia permanente in ogni luogo, noncurante di sentimenti o religioni. Anticipando questa dottrina di un secolo, nel 1535 Francesco I, Re di Francia, stabilì un'Ambasciata residente a Costantinopoli alla corte di Solimano il Magnifico. L'Ambasciata residente, che inizialmente significava l'Ambasciatore e coloro che lo circondavano mentre in un secondo momento venne ad indicare l'edificio occupato, venne inizialmente trattata con sospetto nella maggior parte dei quartieri. Tuttavia, si rafforzò per il diritto consuetudinario delle Nazioni, che si evolse rapidamente in quest'area dopo il tardo 16°secolo. Gli edifici affittati per un lungo periodo di tempo-e così pure le persone al suo interno, la famiglia, lo staff- acquisirono delle immunità speciali dalla giurisdizione locale criminale e civile. Gli Stati più potenti, come la Francia, ci misero più tempo a trasferire Ambasciate che a riceverle. L'Impero ottomano non sperimentò le ambasciate residente fino al 1793. La China di Manchou ci mise molto tempo ad accettare l'idea che gli Stati stranieri fossero eguali e non barbari vassalli; per questo ricevette le Ambasciate solo nel 1861. Quali erano le caratteristiche del sistema francese?
1.La continuità nella diplomazia attraverso l'Ambasciata residente (o “legazione”, se la missione era guidata da un ministro di rango più basso dell'ambasciatore 2.la segretezza , che consisteva nel tenere segreto sia il fatto che il negoziato è un atti, sia il contenuto della negoziazione => questo perché una negoziazione di successo significa che ognuna delle parti deve accontentarsi di un po' di meno rispetto ai suoi requisiti ideali, il che è un altro modo di dire che alcune delle parti (sostenitori radicali del governo, amici esteri) devono essere fatti fuori. 3.attenzione al protocollo nell'elaborazione del cerimoniale con toni religiosi solenni => questo era fatto per rafforzare il prestigio del governante, adulare i suoi alleati, e rendere solenni gli accordi. La ratifica degli accordi conclusa dai plenipotenziari, benché non necessaria da un punto di vista giuridico, era spesso accompagnata da alte cerimonie, per rafforzare la sua compattezza. Gli ambasciatori, al contrario dei ministri pubblici, rivestivano un'importanza speciale perché rappresentanti del sovrano nella sua dignità. Il protocollo, anche se oggi ha la reputazione di eccessiva rigidezza e formalità, ha sempre avuto un ruolo importante, quello di evitare perdite di tempo e discussioni sulla procedura ogni volta i diplomatici si incontrano, consentendo loro di concentrarsi sulle questioni sostanziali, di contenuto. Un punto vitale nel protocollo è sempre stato come regolare la precedenza diplomatica, ovvero l'ordine con il quale i diplomatici sono riconosciuti nelle occasioni speciali. Durante il Congresso di Vienna del 1815 venne rovesciato il controverso schema di precedenze fatto dal Papa nel 1504 (secondo il quale egli stava sopra tutti i monarchi della terra, succeduto dall'Imperatore, dal re dei romani, poi dal re di Francia, Spagna, Aragona e Portogallo. Poi la G.B. E per ultimo il Re di Danimarca). Si stabilì che il rango tra i diplomatici dipendeva dalla data della notifica ufficiale del loro arrivo nella tale sede (ordine di anzianità); inoltre divenne consuetudinario che i plenipotenziari alle Conferenze firmassero in ordine alfabetico. 4.Secondo Nicolson, ciò che distingueva veramente il sistema francese era la sua adozione del principio critico secondo il quale in diplomazia non c'è posto per l'inganno. Era di primaria importanza l'essere onesti. François de Callières, il teorico di questo sistema, enfatizzò come l'obiettivo dei negoziati non fosse quello di ingannare l'altra parte, quanto piuttosto quello di riconciliare gli Stati sulla base di una valutazione dei loro interessi durevoli. Ciò, oltre ad essere giusto, era anche prudente. Se uno Stato conclude un negoziato basato sull'inganno, è molto probabile che ciò faccia sorgere un desiderio di vendetta nell'altra parte, e ciò fungerà anche da deterrente per altri Stati che avrebbero potuto negoziare con esso in futuro. L'onestà in diplomazia era un segno della maturità del sistema diplomatico. 5.la professionalizzazione della diplomazia: un codice di condotta, chiari ranghi, pagamento regolare, una pensione di ritiro. Callières era del parere che la diplomazia fosse troppo importante e bisognosa di conoscenza estesa e di abilità tecnica per essere trattata diversamente. La trasformazione della diplomazia in una professione fu un processo lento e irregolare, e fu solo nel 19° secolo che si completò. Tuttavia, un movimento in questa direzione fu segnato dall'emergere del corpo diplomatico. Il corpo diplomatico è la comunità di diplomatici che rappresentano diversi Stati residenti nella stessa capitale. (Da non confondere con il servizio diplomatico dei singoli Stati). L'evoluzione di questa istituzione era un'evidenza dell'emergere di un senso di identità
modo, i diplomatici si trovavano male con il trend crescente verso un controllo più democratico della politica
estera in Europa all'inizio del 20° secolo, e si inimicarono molte persone, per i loro metodi, come la negoziazione segreta. Dato che l'aristocrazia tradizionale era sprezzante nei confronti del commercio, il suo dominio della diplomazia ne fece un povero strumento per promuovere gli interessi commerciali e finanziari dello Stato all'estero. Questo compito, insieme con altri compiti servili, era generalmente lasciato ai consoli. Quando il numero degli Stati crebbe e con essi si moltiplicò la complessità dei problemi, il modo di operare del sistema francese di diplomazia bilaterale divenne troppo lento. Ciò venne realizzato durante la 2°G.M e fu dimostrato dall'avventatezza delle conferenze che erano organizzate frettolosamente per affrontare la crisi. Così, venne inaugurata la diplomazia multilaterale con la creazione della Lega delle Nazioni, e si credette che la “vecchia diplomazia” fosse stata sostituita dalla “nuova diplomazia”. Comunque, il sistema francese rimase al centro del sistema diplomatico mondiale dopo la 1°.G.M, e rimane tale anche oggi. Vediamo la sua manifestazione odierna, che è ancorata alla Convenzione di Vienna sulle Relazioni Diplomatiche.
La Convenzione di Vienna sulle Relazioni Diplomatiche, 1961 Dagli anni '50, era largamente accettato dai giuristi che i diplomatici dovessero godere di speciali privilegi e immunità sotto il diritto locale penale e civile, per le ragioni spiegate da Emmercih de Vatell (al servizio diplomatico presso l'Elettorato di Sassonia) due secoli prima, secondo il quale: “Succede frequentemente che un diplomatico sia affidato con incarichi che risultano spiacevoli al superiore presso cui è inviato. Se quel superiore ha qualunque potere su di lui, ed in particolare autorità sovrana sopra di lui, in che modo quel ministro (diplomatico) potrà portare a termine gli ordini del suo padrone con la fedeltà, il coraggio e la libertà richiesti?”. => I diplomatici necessitano di un trattamento speciale sotto la legge perché senza esso non sarebbero in grado di portare a termine correttamente le loro funzioni. La “Teoria funzionalista” di De Vatell diede certamente una migliore giustificazione persuasiva dei privilegi diplomatici e delle immunità rispetto alle teorie precedenti. (La teoria dell'extraterritorialità dell'ambasciata confondeva una metafora per una giustificazione, mentre quella sull'ambasciatore, come pieno rappresentante del potere sovrano, proteggeva sua eccellenza ma non il resto dello staff). Tuttavia c'era un'ansia crescente, soprattutto in Occidente, che la scioltezza nelle leggi diplomatiche permettesse che alcune ambasciate venissero usate per motivi illegittimi ed altre venissero sottoposte a ingiusti tormenti. Si pensava che le regole esistenti fossero inadeguate di fronte alla grandezza del corpo diplomatico, e che le istituzioni diplomatiche sarebbero state colpite da una ventata di neo-colonialismo se i nuovi Stati africani e asiatici non erano autorizzati a infliggere loro sanzioni. Per queste ragioni venne stilata la CVRD, modellata da un documento prodotto dalla Commissione di diritto internazionale delle Nazioni Unite: tale Convenzione codificò e sviluppò progressivamente il diritto consuetudinario sulla diplomazia, che venne chiarificato e rafforzato, e il cui contenuto venne adattato alle condizioni moderne, oltre che rilanciato nelle forme di una
Convenzione multilaterale.
Nella nuova Convenzione venne data attenzione alle funzioni proprie delle missioni diplomatiche. Vennero rafforzati i privilegi importanti al fine del loro funzionamento, così pure le categorie delle persone che potevano invocare tali privilegi. Sulla questione dell'inviolabilità degli edifici delle Ambasciate, la Convenzione fece dichiarazioni forti. L'articolo 22.1 afferma: “Gli edifici delle missioni devono essere inviolabili”. “Gli agenti dello Stato ricevente non possono entrarvi se non in seguito all'accordo del capo della missione.” Inoltre la Convenzione stabilì che lo Stato ricevente dovesse assumersi il compito di proteggere gli edifici delle ambasciate. L'inviolabilità della missione si estende ai contenuti, conti bancari, proprietà mobili, in particolare i mezzi di trasporto e i documenti. Si aggiunse che “la missione può installare e usare un trasmettitore wireless solo con l'accordo dello Stato ricevente”. Questa fu una concessione agli Stati in via di sviluppo, che erano spaventati dal fatto che le comunicazioni wireless illimitate avrebbero permesso un'ingerenza nei loro affari interni”. La Convenzione affermò con forza l'inviolabilità del diplomatico, pur insistendo sul diritto degli Stati riceventi di espellere quei diplomatici le cui azioni erano considerate perniciose. La Convenzione insistette sulla libertà di movimento dell'agente diplomatico, vitale per un certo numero di funzioni, tra cui il rendere conto di politiche. L'affermazione di questo diritto fu reso necessario dalla politica del blocco sovietico, introdotta dopo la 2.G.M., che consisteva nel limitare i viaggi dei diplomatici stranieri di 50 km dalla capitale, a meno che non ottenevano speciali permessi per fare viaggi più lunghi. Questo ha portato un certo numero di Stati occidentali, considerevolmente gli USA, a rispondere con le stesse maniere. La Convenzione di Vienna inoltre spiegò in modo dettagliato gli obblighi delle missioni degli Stati riceventi. Le missioni residenti hanno sempre corso il rischio di essere sospettate di spionaggio e sovversione, e questo è stato evidenziato dalle attività di guerra fredda dei superpoteri nel mondo non allineato. La Convenzione enfatizzò come “i diplomatici debbano rispettare le leggi e le regole dello Stato ricevente” e si riferì ripetutamente all'obbligo di non interferenza negli affari domestici di tale Stato, convenendo le seguenti cose per ridurre il rischio: alle missioni diplomatiche era chiesto di limitare la loro conduzione di affari ufficiali al ministro degli esteri dello Stato ricevente, a meno che non fosse stato deciso diversamente; gli uffici delle ambasciate non potevano essere stabiliti in altre località che non fossero quelle in cui la missione stessa era stabilita; potevano essere richiesti accordi per gli attaché di servizio e per i capi della missione; gli Stati riceventi potevano insistere sulla riduzione/snellimento delle missioni che loro giudicavano essere troppo numerose; ed infine, le facilitazioni radio potevano essere installate solo in missioni dove c'era il consenso dello Stato ricevente. La CVRD fu firmata a Vienna il 18 aprile 1961 e divenne operativa 3 anni dopo, il 24 aprile 1964, quando venne ratificata da 22 Stati. Ad oggi, 186 Stati ne sono parte. Nonostante contiene alcune lacune e ambiguità (in quanto strumento embrionale), si tratta sicuramente di “uno dei regimi più certi e con una base multilaterale più larga nel campo delle relazioni internazionali”. La CVRD si occupa solo della tradizionale diplomazia bilaterale, e perciò esclude sia le relazioni con le organizzazioni internazionali che con le missioni speciali.
anziani devono recarsi all'estero per compiti di rappresentanza - per partecipare ad occasioni speciali o semplicemente per una visita di cortesia - sono dipendenti dal supporto dell'ambasciata locale. L'esistenza dell'ambasciata residente amplia le opzioni di rappresentanza di uno Stato e, di conseguenza, il suo repertorio di segnali non verbali. Per esempio, al funerale del leader sovietico Leonid Brezniev a Mosca nel 1982, molte delegazioni straniere erano capitanate da dignitari arrivati lì per l'occasione. Alcuni Paesi tuttavia ritennero un espediente l'essere rappresentati solo dagli ambasciatori residenti; in loro assenza, sarebbe potuto essere difficile mostrare troppo o troppo poco rispetto. Le missioni residenti sono generalmente di un'importanza speciale per i nuovi Stati e quelli già stabiliti ma in declino. Il primo compito di un'Ambasciata è di far avanzare gli interessi di un Paese, e questo potrebbe richiedere che il diplomatico si comporti in un modo non amichevole. Comunque, rimane un compito importante quello di promuovere relazioni amichevoli con le elite locali finché questo è compatibile con la politica del proprio Paese. => Il report del Central policty Review Staff britannico lo chiamò “coltivazione dei contatti”. Un'Ambasciata ben collegata avrà meno difficoltà a guadagnare influenza e raccogliere informazioni; inoltre risolverà una crisi con più facilità. Una buona ambasciata onorerà le tradizioni locali, presterà attenzione agli importanti eventi locali, e tesserà contatti sociali. Inoltre un compito importante è quello di assicurarsi che le offese gratuite non siano date al governo ospitato nel caso in cui alcuni messaggi spiacevoli debbano essere consegnati. I diplomatici che sono apprezzati, familiarizzano con le tradizioni, fluenti con la lingua del posto, esperti di protocollo, e sensibili ai giudizi locali (in una parola, professionali), raggiungeranno questo meglio di chiunque altro. Le relazioni amichevoli possono essere coltivate anche attraverso i summit.
2)Negoziazione e lobbying Nel negoziato, la più importante funzione della diplomazia concepita largamente, gli ambasciatori e il loro staff continuano a ricoprire un ruolo più che essenziale. Sicuramente, la risoluzione di alcune questioni può essere lasciata largamente, o anche interamente, all'ambasciata, che agisce per conto di istruzioni facili da spedire e aggiornare elettronicamente. Queste includono: questioni di minore importanza, modifiche ad accordi esistenti di grande importanza, come la riprogrammazione di un pagamento o di un prestito; e questioni importanti che richiedono molti mesi, anche anni, per concludersi, e a volte richiedono grande segretezza. Tra queste questioni ci sono i negoziati con rapinatori/sequestratori, che per giuste ragioni i governi occidentali rifiutano di condurre ma che in realtà sono sospettati di fare comunque, sotto pressione delle famiglie e amici delle vittime. Quando il negoziato è condotto da esperti del posto o da ministri del governo, le ambasciate giocano comunque un ruolo importante, anche se meno visibile. I pre-negoziati sono spesso lasciati interamente a loro e ciò può influenzare l'atmosfera nella quale il negoziato è condotto, e modellare il suo risultato. Per esempio, nel condurre i pre- negoziati con la Turchia per l'accordo internazionale sul trasporto del settembre 1977, desiderato a lungo dagli inglesi, il consigliere commerciale dell'ambasciata britannica ad Ankara negoziò un importante accordo ad interim nel febbraio 1976, una sua estensione nel marzo 1977 e diversi altri punti di sostanza in seguito. Grazie
al lavoro svolto, gli specialisti di Dipartimento necessitarono solo di qualche giorno in Turchia. Durante un
negoziato condotto da esperti del posto, era normale per l'ambasciata di occupare dei posti al tavolo del negoziato, così pure di fornire vitto e alloggio ai visitatori e incontri informativi sulle personalità locali; inoltre è loro compito il seguire ogni accordo raggiunto. A volte agli ambasciatori è richiesto di rinforzare un negoziato condotto nel proprio Paese. L'ambasciatore americano in Egitto, Herman Eilts, e quello in Israele, Samuel Lewis, erano talmente rispettati per la loro conoscenza dei rispettivi Paesi, che vennero richiamati a casa per essere parte degli 11 uomini americani parte del team al summit di Camp David nel settembre 1978. Strettamente legata al negoziato è l'attività di lobbying svolta dall'ambasciata: consiste nell'incoraggiare coloro che hanno una certa influenza nello Stato ricevente ad avere un atteggiamento favorevole nei confronti degli interessi del Paese. Il target dell'attenzione dell'ambasciata, la misura della prudenza dell'attività di lobbying, e lo stile giudicato più efficace variano con la Costituzione dello Stato ricevente e con la cultura politica. In generale, il contatto personale è l'espediente più effettivo del lobbying, e tipici targets sono dipartimenti di governo e leader di opinioni nel business e nei media. Tutti i più recenti ambasciatori degli USA riferiscono del loro coinvolgimento in lobbying durante il loro periodo a Washington. Allan Gotlieb, ambasciatore canadese nella capitale USA dal 1981 al 1989, dà l'impressione che il capo missione a Washington avesse tempo per poco altro. Molti Stati si affidano completamente nelle ambasciate per propositi di lobbying.
3)Chiarifica delle intenzioni Gli Stati devono sempre assicurarsi che gli altri conoscono abbastanza in modo da comportarsi in modo conveniente. In base alle situazioni, un altro governo può aver bisogno di essere rassicurato (Relax, non stiamo invadendo i tuoi vicini), allarmato (queste sanzioni sono solo il primo passo), incoraggiato (ci piace quello che state facendo), o distolto (fai questo e te ne pentirai). L'ambasciata residente non è la sola opzione. Per esempio, se un messaggio necessita di un'enfasi speciale o una lusinga/adulazione, la diplomazia telefonica può essere utilizzata, o un inviato speciale può essere mandato. Tuttavia, rimangono situazioni nelle quali l'ambasciata residente rimane appropriata o preferibile come veicolo di chiarificazione. Un ambasciatore può aggiungere/integrare un messaggio scritto con una spiegazione orale ed essere più appropriato di un inviato speciale. Il modo in cui l'ambasciatore si presenta, così come la reputazione locale che ha acquisito, può rinforzare il messaggio. In tempo di guerra, l'ambasciatore degli alleati gioca un ruolo importante sotto questo punto di vista.
4)Render conto/riferire di politiche La raccolta di informazioni su sviluppi politici, militari, economici è sempre stata riconosciuta come una delle funzioni più importanti delle ambasciate residenti. Immerse nella scena locale e in grado di scambiare informazioni con gli altri membri del corpo diplomatico, il personale di ambasciata è in grado di fornire report
