Scarica Diritto agroalimentare dell'UE e più Appunti in PDF di Diritto Dell'economia solo su Docsity!
DIRITTO AGROALIMENTARE DELL’UNIONE EUROPEA
Introduzione al diritto: le fonti del diritto, i rapporti tra le istituzioni, i poteri
Principi base: Cos’è una norma giuridica? Cos’è un ordinamento giuridico? Cos’è il diritto?
Una norma giuridica è una regola dotata da tre fondamentali caratteristiche:
- obbligatorietà, in quanto la sua esistenza è, da sola, condizione necessaria e sufficiente perché esso sia rispettato da tutti i cittadini ( ignorantia legis non excusat , ciò significa che non si può addurre la mancata conoscenza di una norma quando si è accusati della sua violazione, poiché le norme sono obbligatorie per tutti i cittadini quando entrano in vigore)
- generalità, poiché si applica su una platea indistinta di soggetti Quest’ultima è una caratteristica anche di un altro tipo di norma specifica, la legge, ossia un atto normalmente emanato da un parlamento nazionale. Questa particolare norma, inoltre, è caratterizzata anche dall’astrattezza; ciò vuol dire che la legge prevede situazioni ipotetiche (es. Chiunque cagione a un soggetto un danno, deve risarcire il danno). Astrattezza e generalità provvedono a distinguere la legge dai provvedimenti amministrativi; ad esempio, il provvedimento rilasciato dall’EFSA attraverso il quale si autorizza l’immissione al commercio all’interno dello spazio europeo di un nuovo alimento/OGM è una norma, ma non è una norma generale e astratta, perché esamina un caso concreto (la richiesta di approvazione da parte di un operatore del sistema alimentare relativamente a un’esigenza concreta). Quindi il suddetto provvedimento avrà natura particolare e concreta , caratteristica di tutti provvedimenti amministrativi, atti aventi funzione di applicare la legge a casi concreti. Un ordinamento giuridico, invece, è l’insieme delle norme che insistono su una comunità di persone e che vigono in un dato territorio. Parlando di diritto, invece, si può fare riferimento a due diverse accezioni del termine, una soggettiva e una oggettiva. La prima fa capo al complesso di poteri riconosciuti dall’ordinamento giuridico a un soggetto (“Io ho diritto al cibo”), la seconda fa capo a tutte le norme attinenti a un determinato campo (Diritto alimentare).
Perché il settore agroalimentare è definito “multilivello”?
Il settore agroalimentare è definito multilivello perché il comportamento degli operatori di questo settore sono tenuti a rispettare una serie di norme provenienti da ordinamenti territorialmente diversi tra loro (ad esempio esistono fonti europee, fonti nazionali, fonti regionali ecc..). Vi sono, in particolare, istituzioni appartenenti a livelli differenti, ciascuno di loro competente a emanare norme che insistono su uno stesso settore. Inoltre, non esistono solo istituzioni pubbliche , formate da coloro che esercitano il potere perché investiti di questo stesso da parte di un organismo sovrano, quale il popolo, ma anche fonti private; basta pensare ai disciplinari del consorzio del Parmigiano Reggiano (organismo privato) che stabilisce norme che tutti i produttori del settore caseario che vogliono produrre Parmigiano Reggiano devono rispettare. Ne possiamo evincere che gli standard privati hanno spesso un’efficacia collettiva, e non solo: i poteri pubblici spesso riconoscono la validità di questi standard, e vi ci rimandano per determinare la responsabilità dell’operatore del settore alimentare alla responsabilità della tenuta di un determinato comportamento. Ciò significa che, per esempio, per giudicare la diligenza nello svolgimento dei suoi compiti/per capire se ha tenuto un atteggiamento prudente nella produzione di un dato alimento, per decidere in generale la sua responsabilità si fa riferimento a standard privati (che così ricevono una legittimazione superiore rispetto a quella con cui erano stati creati, come nel caso delle norme ISO, stabilite da privati ma ormai
valide anche in ambito pubblicistico). Esso può essere rappresentato in maniera circolare, poiché gli ordinamenti che lo compongono sono interconnessi; infatti, le norme di diritto interno/nazionale (ordinamento nazionale) influiscono e risentono dell’influsso delle norme europee (diritto europeo), le quali a loro volta influiscono e risentono dell’influsso del contenuto delle norme globali (ordinamento globale). Per esempio, sappiamo che ultimamente la procedura prevista pre l’immissione in commercio di un OGM destinato al consumo umano prevede che sia avanzata una richiesta da parte del produttore allo Stato all’interno di cui si vuole commercializzare l’OGM e che si apra una procedura che prevede il coinvolgimento dell’EFSA, che si occupa di fornire la base scientifica delle decisioni che poi prenderà la Commissione Europea attraverso lo svolgimento dell’analisi del rischio (studio tecnico-scientifico). La Commissione, poi, valuta anche in base di altri parametri (non scientifici), e -per emettere la propria decisione- necessita del parere unanime del Comitato per la salute degli animali, formato da rappresentanti dei vari stati dell’UE. Nel caso non si raggiungesse l’unanimità, il Comitato può decidere di non esprimersi, lasciando così che la Commissione decida autonomamente; questo, in particolare, è ciò che è sempre avvenuto in queste occasioni. Vedendo che non si riusciva a raggiungere l’unanimità, e per concedere agli Stati una maggiore autonomia nel decidere se far circolare o meno all’interno dei loro territori degli OGM destinati al consumo alimentare, nel 2015 è stata introdotta la direttiva n.42 che ha modificato la disciplina di approvazione degli OGM prevedendo che, nonostante un OGM sia già stato autorizzato (ossia, nonostante un OGM abbia ricevuto il parere positivo dell’EFSA e della Commissione), gli Stati singolarmente possono decidere di impedire, attraverso una serie di ragioni non salutistiche riportate all’interno della direttiva, la commercializzazione del suddetto OGM nel loro territorio. Tali ragioni possono essere di tipo di ordine pubblico, economico e ambientale. Questo esempio mostra come l’atteggiamento degli Stati sia in grado di modificare una normativa europea.
A quali norme fa capo il settore agroalimentare?
A regolare il sistema alimentare non ci sono solo le leggi, ossia norme di carattere legislativo aventi contenuto generale e astratto, ma anche norme regolamentari, ossia norme di rango inferiore emanate da un pubblico potere pur aventi portata generale, e anche norme di carattere giurisprudenziali, ossia norme emanate da organi giurisdizionali (per esempio, i tribunali). In particolare, oramai è superata la convinzione montesquiana del giudice come bocca della legge, che non interpreta il caso né adatta la norma al caso concreto, poiché non corrisponde più alla realtà; ciò avviene perché la legge non è in grado di esprimere tutta la casistica concreta. Il diritto agroalimentare, in particolare, è un diritto che si è formato sulla base delle decisioni dei giudici e alcuni principi che si sono formati in questo ambito, in particolare dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, sono poi stati esportati ad altri ambiti del diritto; basti pensare al principio del mutuo riconoscimento , formulato all’interno della sentenza Cassis de Dijon e che ha portato poi a formulare il principio secondo il quale costituiscono un ostacolo alla libertà del commercio tutte quelle norme che impediscono la circolazione di un prodotto all’interno di un territorio europeo se questo prodotto può circolare liberamente in un altro Stato dell’UE (indipendentemente dalle differenze legislative tra gli stati). Questa sentenza, infatti, si riferiva ad un caso di produzione di un liquore alla frutta francese di gradazione alcolica compresa tra i 15 e i 20 gradi -classificato come liquore in base alla normativa francese- che era stato bloccato all’allora presente frontiera tedesca perché, per legge tedesca, potevano essere chiamati liquori alla frutta solo quelli con gradazione alcolica superiore ai 25 gradi. La Corte di Giustizia, in questo caso, ha considerato illegittima la disposizione della legge tedesca, perché l’ha considerata come una restrizione alla libera circolazione delle merci, e dunque ha stabilito il sopracitato principio.
Quale criterio regola la coesistenza tra queste norme?
Regionale, costituita da 20 regioni ognuna avente una certa sfera di autonomia territoriale presente; l’articolo 117, invece, illustra il concetto secondo cui alcune materie sono di competenza esclusiva statale, altre di competenza esclusiva regionale e altre di competenza concorrente. In quest’ultimo caso, lo Stato ha il compito di stabilire i principi generali che governano quella determinata materia, mentre le Regioni integrano decidendo le cosiddette norme di dettaglio. In particolare, secondo l’Art.117, è materia di legislazione esclusiva dello Stato la politica estera, i rapporti internazionali dello Stato, i rapporti dello Stato con l’UE, difesa e forze armate, moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari, ordine pubblico e sicurezza, cittadinanza, norme generali sull’istruzione, previdenza sociale ecc.; sono, invece, materie di legislazione concorrente quelle relative a commercio con l’estero, istruzione, ricerca scientifica e tecnologia, tutela della salute, alimentazione ecc. Per l’alimentazione, sulla carta avviene quindi che ci si debba rifare prima alle norme dell’UE e poi a quelle regionali; in realtà la legislazione europea è talmente penetrante che, di fatto, lo spazio di autonomia riservato alle regioni è estremamente residuale. Per questo possiamo dire che il diritto alimentare è, per lo più, un diritto europeo. Ci sono poi le leggi costituzionali, che stanno a simboleggiare il fatto che la Costituzione, pur rappresentando il livello gerarchico più alto della piramide delle fonti del diritto italiano, non è intoccabile. Esse servono, difatti, a modificare la Costituzione e che per questo necessita di una procedura di approvazione diversa rispetto a quello di una legge ordinaria; segue una procedura che, in gergo, è detta rinforzata, e che rende difficile modificare la Costituzione. Ha lo stesso rango della Costituzione nella gerarchia delle fonti del diritto, ed è un tipo di legge presente all’interno degli ordinamenti a costituzione rigida , non modificabili come le leggi ordinarie dalle contingenze, come è possibile nel caso delle costituzioni flessibili. Oggi, la nostra Costituzione è rigida, ma -prima di esso- lo Statuto Albertino era una costituzione flessibile (e ciò consentì, per esempio, al Fascismo di costituire un nuovo ordine giuridico e un nuovo assetto dei poteri senza fare un colpo di stato). Il fatto che la nostra Costituzione non sia più flessibile comporta una procedura molto più lunga, che necessita la doppia approvazione da parte della Camera dei Deputati e del Senato, ciascuna a distanza di tre mesi l’una dall’altra. Inoltre, è prevista una maggioranza detta qualificata; ciò significa che la proposta di modifica deve essere approvata dalla maggioranza di 2/3 di ciascuna camera. Se questa maggioranza non è raggiunta, e si raggiunge solo la maggioranza assoluta, il progetto di riforma costituzionale deve essere sottoposto a referendum. All’apice della piramide troviamo tre fonti: la Costituzione, i Regolamenti dell’UE e i Trattati Internazionali. L’importanza della Costituzione è dovuta al fatto che tutte le norme vigenti all’interno del nostro ordinamento devono basarsi su di essa poiché il suo contenuto incide sulla stessa identità del nostro Stato; essa è costituita da 139 articoli, raggruppati in più parti. In particolare, la parte preliminare è intitolata Principi fondamentali , e consta di 12 articoli che esprimono la carta d’identità del nostro Stato, spiegando ciò che rende l’Italia una Repubblica democratica [Art.1 “ L'Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle
forme e nei limiti della Costituzione. ”]. Il primo articolo, infatti, illustra i due principi fondamentali su
cui si fonda il nostro Stato: il principio democratico e il principio di sovranità. Il primo articolo, quindi, non ci dice solo che è il popolo a detenere la sovranità, ma anche che il popolo la esercita sulla base di ciò che è scritto nella Costituzione stessa. In particolare, il popolo può esercitare la propria volontà direttamente, come nel caso del referendum -dove la volontà popolare no è mediata da alcuna istituzione- o come nel caso della libertà di presentare delle proposte di legge al parlamento, la cosiddetta iniziativa legislativa, che consiste nel formulare un disegno di legge, raccogliere delle firme per poi presentare il disegno al parlamento [NB: questa libertà non è concessa solo al popolo, ma anche ad altri organi], o come nel caso della petizione, strumento con cui si chiede al parlamento di discutere e approvare un disegno di legge su una certa materia (in questo caso il popolo stimola le istituzioni ad adottare una legge su un determinato argomento). Altri principi contenuti nei primi 12 articoli sono il principio di uguaglianza, il principio di laicità dello stato, i diritti fondamentali dell’uomo, il diritto e la tutela del lavoro ecc. Come già anticipato, insieme alla Costituzione, al vertice troviamo i Trattati e i Regolamenti dell’UE. In caso di contrasto tra una norma costituzionale e un regolamento dell’UE, prevale il Regolamento dell’UE perché, come riportato negli articoli 10 e 11 della nostra Costituzione, l’Italia ha ceduto una parte della propria sovranità per consentire la creazione di un regolamento garante della pace tra le nazioni in condizioni di parità tra altri stati, come ad esempio l’ordinamento europeo, l’ONU [Art.
“ L'Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni;
promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo .”]
Il primo comma dell’Art.10 recita: “ L'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute. ”. Gli articoli 10 e 11 mostrano la limitazione della sovranità cui l’Italia e tutti gli altri paesi componenti l’UE hanno accettato, consentendo così all’ordinamento di cui fanno parte di imporre delle regole sul proprio territorio. Infatti, l’UE è in grado di esercitare la sovranità su tutti gli stati che la compongono emanando degli atti a contenuto normativo, detti per Regolamenti, Direttive, Pareri e Raccomandazioni. Ciò significa che l’Italia riconosce e si conforma alle norme del diritto internazionale restando pur sempre sovrana rispetto agli altri stati ma, allo stesso tempo, conformandosi alle norme del diritto internazionale. Nel caso, però, un regolamento contrastasse con i principi fondamentali espressi nella nostra Costituzione, è la Costituzione a prevalere su di esso. Lo stesso principio vale in caso di contrasto tra una norma costituzionale e un trattato; i Trattati Internazionali sono accordi tra Stati che riguardano le materie più svariate. Essi possono essere di due tipi: istitutivi, ossia i trattati che hanno istituito l’UE, e accordi di altro tipo tra stati. Tra questi annoveriamo i trattati bilaterali o multilaterali, come il TTIP ( Transatlantic Trade and Investiment Partnership ), un trattato bilaterale ancora oggi in fase di negoziazione tra UE e USA. In breve, è stato definito come un accordo di libero scambio tra USA e EU, finalizzato alla “creazione di un mercato unico” privo di ostacoli e barriere tra questi due blocchi. Il contenuto di questo trattato riveste innumerevoli ambiti, che spaziano dagli appalti pubblici all’agricoltura alla giustizia ecc., ma nonostante ciò -al suo interno- non sono contenuti principi per armonizzare le norme vigenti all’interno di ciascuno dei due blocchi, poiché lo scopo del TTIP è solo quello di eliminare, dove possibile, le differenze tra i due ordinamenti. Il pro di stabilire le regole del commercio internazionale in maniera bilaterale e, quindi, svincolandosi dalle negoziazioni tipiche di strutture multilaterali – come quella dell’Organizzazione Mondiale del Commercio- significa fornire un vantaggio strategico all’UE e agli USA, che insieme costituiscono 1/3 del volume del commercio mondiale, abbassando i costi sia per i privati che per i pubblici. Quindi, le potenze che non hanno firmato questo accordo, saranno costretti ad omologare i loro ordinamenti a quelli europei e americani per non restare svantaggiati. I possibili contro potrebbero essere abbassamenti degli standard, dimostrati soprattutto nel settore alimentare per un temuto abbassamento degli standard e per l’ingresso all’interno dell’UE di prodotti OGM, per cui l’ordinamento statunitense prevede uno standard più basso. Tornando alla gerarchia delle fonti, in caso di contrasto, vige il principio cardine del diritto internazionale “pacta sunt servanda” (i patti devono essere rispettati), secondo cui quando uno stato stipula un trattato internazionale, è tenuto a rispettarlo – a meno che non entri in contrasto con i principi fondamentali-. Le norme internazionali di origine pattizia vincolano, pertanto, l’ordinamento italiano, e prevalgono tra norme di rango superiore, sulla base di quanto scritta nell’Art.10. Ciò significa che se una norma ordinaria viola un trattato, indirettamente viola anche la Costituzione italiana, e per questo sarà detta incostituzionale. La piramide sopracitata, però, non esaurisce l’insieme delle norme cui sono sottoposti i cittadini. In particolare, per quando riguarda l’ordinamento alimentare, troviamo altri tipi di fonti, come le fonti private; è possibile organismi di natura privatistica, come precedentemente accennato, stabiliscono norme che vengono richiamate poi da norme emanate da organismi pubblici, sulle quali si fa affidamento, oppure ci possono essere meccanismi per cui l’adesione a standard privati è volontaria ma, nella pratica, diviene di fatto cogente. Questo può avvenire, per esempio, nel caso in cui un’azienda debba dimostrare di essere stata diligente/di aver rispettato criteri di prudenza nella predisposizione dei sistemi di controllo lungo la filiera produttiva; per riuscirvi può o dimostrarlo concretamente, o dimostrare semplicemente di aver rispettato alcuni standard di organismi privati (che stabiliscono una serie di regole), mostrando le certificazioni da essi rilasciate.
Cosa intendiamo con l’espressione “soft law”?
L’espressione soft law di origine anglosassone sta a significare l’insieme delle norme stabilite da poteri
diverse norme a tutela dell’ambiente, della salute e della libera concorrenza non è sempre facile. Per questo, una delle cose più difficili in questo ambito, è comprendere quali siano le norme da applicare al caso concreto.
Quali sono i caratteri del diritto agroalimentare?
Nonostante si tratti di una disciplina strutturata in più ambiti, ciò non vuol dire che il diritto alimentare non si possa considerare come una disciplina unitaria. Esso possiede, infatti, una serie di caratteri propri , qui sotto elencati:
- peculiarità dell’oggetto; si tratta di una disciplina che si riferisce a un oggetto specifico, l’alimento, un bene economico (ossia caratterizzato da scarsità, poiché la sua disponibilità non basta a soddisfare il bisogno per cui esso esiste) avente la peculiarità di essere commestibile definito nell’Art. Regolamento 178 come “ qualsiasi sostanza o prodotto trasformato, parzialmente trasformato o non trasformato, destinato a essere ingerito, o di cui si preveda ragionevolmente che possa essere ingerito, da esseri umani” [NB: anche i farmaci lo sono, per questa ragione in alcuni ambiti farmaci ed alimenti si confondono (es, regolamentazione relativa a fitofarmaci o cibi con healthy claims)]. Il fatto che questo bene sia destinato a essere ingerito implica un rapporto molto intimo tra esso e il consumatore, in particolare implica una particolare attenzione e che i controlli che riguardano la sua produzione siano estremamente stringenti e che le informazioni riguardo a esso siano molto vaste. L’etichetta, ad esempio, fornisce numerose informazioni, tra cui tabella nutrizionale, provenienza, presenza di certificazioni, tracciabilità (diventata essenziale da dopo la diffusione dell’epidemia della mucca pazza o BSE) che permette di risalire dal prodotto fino all’animale, tipologia allevamento (ad esempio le uova sono identificate da un codice che va da 0 a 3, in cui 0 è allevamento biologico, 1 è l’allevamento all’aria aperta, 2 è l’allevamento a terra e 3 è l’allevamento in gabbia)
- principi autonomi; è una disciplina organizzata secondo principi autonomi; in particolare, l’opera di risistemazione dei principi che regolano l’agroalimentare è avvenuta grazie all’introduzione del Regolamento 178 del 2002 -base del diritto alimentare europeo-, la General Food Law , che “ reca i principi generali da applicare nella Comunità e a livello nazionale in materia di alimenti e mangimi in generale, e di sicurezza degli alimenti e dei mangimi in particolare” (Art.1). Tra essi troviamo il principio di precauzione, il principio di proporzionalità, il principio di trasparenza, il principio di libera circolazione delle merci. Il primo principio implica agire in maniera tale da contrastare il possibile verificarsi di un evento negativo. Osserviamo le conseguenze di questo principio sulla discrezionalità degli Stati nell’adottare norme in materia di diritto alimentare, in particolare nel caso E. C Hormones. Secondo questo caso, per via di nuovi studi fanno emergere la possibilità che l’alimentazione di bovini tramite mangime contenente ormoni della crescita potrebbe avere una conseguenza negativa sulla salute umana l’UE decide di impedire l’ingresso all’interno del territorio europeo di carne trattata con ormoni. Questa decisione, che rappresenta un ostacolo al libero commercio, è giustificata in base alla necessità di tutelare la salute umana. Tale decisione, adottata tramite una direttiva, è portata davanti all’Organismo di Risoluzione delle Controversie (DSB, Dispute Settlement Body) dell’Organizzazione Mondiale del Commercio da alcuni paesi (USA, Canada, Spagna ecc..). Il DSB accoglie la contestazione avanzata da questi paesi perché lo standard fissato dall’UE è un approccio di tipo precauzionale (basato quindi sulla presenza di studi scientifici che non enunciano la certezza di una conseguenza negativa ma solo di un rischio per la salute umana) non corroborato da sufficienti studi scientifici. Per questo motivo, poiché l’approccio utilizzato dalle normative del Commercio Internazionale è di tipo preventivo e non precauzionale, la normativa dell’Unione Europea è stata dichiarata illegittima poiché contrastante con le norme del Commercio Internazionale. La controversia si è risolta in una barriera non tariffaria al libero commercio e, secondo il meccanismo di risoluzione delle controversie internazionali, il paese soccombente (in questo caso l’UE) ha dovuto sopportare conseguenze negative dovute alla violazione dell’ordinamento internazionale (in particolare, in questo caso si raggiunse l’accordo che l’UE non avrebbe consentito l’ingresso di carne contenente ormoni da parte di paesi extraeuropei applicando dazi doganali più bassi, mentre sarebbero stati applicati dazi più alti ai prodotti esportati dall’UE in quegli stessi paesi = misure ritorsive ). Il principio di proporzionalità, invece, si ricollega al principio di trasparenza; esso indica che una misura (atto di un’istituzione europea) a tutela della salute, dell’ambiente o del benessere debba essere giustificata dal principio di precauzione e proporzionata al proprio scopo. Ad esempio, se si
riverificasse un’epidemia come quella della BSE, essendoci il sistema di tracciabilità, una misura che prevedesse l’abbattimento di tutti i capi di bestiame all’interno dell’UE non sarebbe una misura proporzionale. Il principio di trasparenza è, invece, un principio cui si devono attenere sia le istituzioni pubbliche sia gli operatori del settore alimentare; la tracciabilità, ad esempio, è un’applicazione del principio di trasparenza, così come l’obbligo dell’EFSA di consultare il soggetto richiedente l’autorizzazione prima di rilasciarla, per dargli la possibilità di fornire documenti, integrazioni o giustificazioni alla propria richiesta. Infine, il principio di libera circolazione implica il non adottare norme che ostacolino la libertà dei commerci
- disciplina onnicomprensiva; l’approccio voluto dal legislatore europeo, in particolare a partire dall’emanazione del Reg. 178, è di tipo From the Farm to the Fork (dal campo alla tavola). Ciò significa che le norme del settore alimentare interessano tutta la catena di produzione dell’alimento dal momento in cui viene coltivato o allevato, al momento in cui arriva sulla tavola dei consumatori; quindi, la protezione applicata ai consumatori non si arresta nel momento in cui essi acquistano l’alimento, a differenza di ciò che avveniva con il vecchio sistema, concentrato esclusivamente sulla fase di produzione dell’alimento.
Che cos’è la sicurezza alimentare?
Parlare di sicurezza alimentare, in inglese, implica due traduzioni: food safety e food security. Il primo termine fa riferimento alla salubrità dell’alimento, mentre il secondo si riferisce alla disponibilità dell’alimento stesso, ossia all’esistenza di una quantità necessaria di prodotti alimentari idonei a soddisfare il fabbisogno quotidiano dei soggetti. Le politiche europee, in particolare, si soffermano sull’ambito della food safety più che della food security poiché, dopo il boom economico, l’emergenza di food security in Europa si è notevolmente abbassata a favore di un’emergenza di salubrità alimentare dei prodotti [nonostante -a seguito delle ondate migratorie dovute alla crisi economica- le politiche relative alla food security stanno tornando al centro delle politiche europee]. Si parla quindi di food safety già all’interno del Testo Unico in materia di sostanze alimentari e di bevande del 1962 , in cui nell’Art.1 si dice “ Sono soggette a vigilanza per la tutela della pubblica salute la produzione ed il commercio delle sostanze destinate alla alimentazione. […]”, mentre l’Art.5 recita “ È vietato impiegare nella preparazione di alimenti o bevande, vendere, detenere per vendere o somministrare come mercede ai propri dipendenti, o comunque distribuire per il consumo, sostanze alimentari: a) private anche in parte dei propri elementi nutritivi o mescolate a sostanze di qualità inferiori o comunque trattate in modo da variarne la composizione naturale, salvo quanto disposto da leggi e regolamenti speciali […]”, introducendo così il concetto di contraffazione e sofisticazione dell’alimento, pratiche oggi punite per legge secondo l’Art. 140, e continua con “ b) in cattivo stato di conservazione; c) con cariche microbiche superiori ai limiti che saranno stabiliti dal regolamento di esecuzione o da ordinanze ministeriali; d) insudiciate, invase da parassiti, in stato di alterazione o comunque nocive, ovvero sottoposte a lavorazioni o trattamenti diretti a mascherare un preesistente stato di alterazione; […]”. Ne possiamo evincere, quindi, che il problema relativo alla food safety è un problema risalente nel tempo. Inoltre, di salubrità degli alimenti se ne occupa anche l’articolo 32 della nostra Costituzione, seppur non sia menzionata la parola “alimentazione”; questo articolo, però, si occupa di diritto alla salute , e afferma: “ La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana. ”. Pertanto, tutelando il diritto alla salute, indirettamente la nostra Costituzione tutela anche il diritto alla salubrità degli alimenti, dal momento che la tutela della salute garantita dalla nostra Costituzione è a tutto tondo e comporta un approccio sia preventivo, sia
nelle policy finalizzate a garantire un tenore di vita equo alla popolazione agricola rientravano le policy che prevedevano le quote latte, un sistema che prevedeva di stabilire a livello dell’UE un dato quantitativo di latte che doveva essere prodotto all’interno di ciascun territorio e che non poteva essere superato, così da mantenere i prezzi del latte al di sopra di un certo livello [NB: ricorda che quando l’offerta relativa a un certo bene è eccessiva, il prezzo scende]. Procedendo con il comma due, leggiamo: “ Nell'elaborazione della politica agricola comune e dei metodi speciali che questa può implicare, si dovrà considerare: a) il carattere particolare dell'attività agricola che deriva dalla struttura sociale dell'agricoltura e dalle disparità strutturali e naturali fra le diverse regioni agricole; b) la necessità di operare gradatamente gli opportuni adattamenti; c) il fatto che, negli Stati membri, l'agricoltura costituisce un settore intimamente connesso all'insieme dell'economia.” Da ciò ne evinciamo che, nell’elaborare le policy agricole, è bene tenere conto di una serie di variabili; ad esempio, è bene ricordare che intervenire nel settore agricolo significa anche intervenire in maniera importante sull’economia (c) [NB: il 60% del budget dell’UE è destinato alle politiche agroalimentari, quindi l’impatto delle norme alimentari sull’economia è enorme]. Quindi, facendo un sunto, i caratteri generali del diritto alimentare sono la sua trasversalità, dal momento che prevede la compresenza tra più interessi che devono essere contemperati tra di loro, l’autonomia e l’innovatività, legate al fatto che sulla base di alcune norme in materia alimentare sono stati elaborati principi trasportati anche nella regolazione di altri settori, l’onnicomprensività (From the Farm to the Fork). L’articolo 3 della General Food Law dice, infatti, che le norme di questo regolamento si riferiscono alla produzione, trasformazione e distribuzione dei prodotti agroalimentari; questo spiega perché anche lo stesso concetto di ‘ impresa alimentare’ sia un concetto molto espanso. In particolare, l’Art.3 definisce un’impresa alimentare “ ogni soggetto pubblico o privato, con o senza fini di lucro, che svolge una qualsiasi delle attività connesse ad una delle fasi di produzione, trasformazione e distribuzione degli alimenti ”, slegando in questo modo l’impresa dall’essere esclusivamente un soggetto avente scopo di profitto. In questo orticolo, oltre essere fornita la definizione di impresa alimentare, è anche presentata un’altra peculiarità di questa disciplina, il suo campo di applicazione , che si identifica con l’intera filiera. Per questo motivo, si può parlare del diritto alimentare come diritto di filiera, ma anche di diritto agroalimentare, poiché assume la fase di produzione come elemento necessario e connotante. Infine, come già detto in precedenza, un altro carattere imprescindibile del diritto alimentare è l’essere multilivello.
Perché parliamo del dell’innovazione giuridica come di ‘reazione’ rispetto all’innovazione
tecnologica?
Nel campo del diritto alimentare, è centrale il rapporto tra innovazione giuridica e innovazione tecnologica, questo perché -come già anticipato- sia l’innovazione tecnologica, sia i cambiamenti nei gusti dei consumatori hanno un influsso importante sul contenuto delle norme. Si può dire, quindi, che il diritto alimentare si atteggi a modi di reazione nei confronti delle innovazioni tecnologiche e, poiché si tratta di un diritto onnicomprensivo, una qualsiasi innovazione di una delle tre fasi della filiera (o delle fasi loro trasversali) comporta un cambiamento dal punto di vista legislativo. Ad esempio, il cambiamento del rapporto tra consumatore e produttore è avvenuto soprattutto attraverso la Grande Distribuzione Organizzata (GDO), e ha comportato una serie di cambiamenti nel regolamento alimentare. Infatti, mentre nell’epoca in cui i prodotti alimentari venivano acquistati nel
negozio di fiducia, questo implicava che la fiducia del consumatore nei confronti della qualità e della salubrità dell’alimento passava attraverso la fiducia nei confronti del negoziante, l’allontanamento dal produttore e dal commerciante stesso attraverso la mediazione della GDO (intesa come i supermercati) ha fatto sorgere l’esigenza che questo rapporto di fiducia ormai perduto venisse costruito l’imposizione di obblighi di carattere informativo al produttore, al trasformatore e al distributore. Altre innovazioni hanno interessato il packaging degli alimenti; è il caso dell’active packaging, un sistema di confezionamento che prevede un’interazione delle componenti del packaging con le componenti chimiche del prodotto, al fine di consentire una conservazione più durevole delle qualità organolettiche dell’alimento; questa innovazione tecnologica ha implicato una ridefinizione del contenuto delle norme. Prendiamo ad esempio la definizione di ‘fresco’: sappiamo che quando si usano determinate denominazioni in ambito alimentare, queste devono rispondere a requisiti e norme molto specifiche che spiegano esattamente il loro significato. Quindi, l’aggettivo ‘fresco’ può essere utilizzato, per esempio in riferimento al latte, solo per il latte che ha subito un riscaldamento a basse temperature per pochi secondi, e che quindi comporta che l’alimento debba essere consumato entro un massimo di tre giorni; scaduto quel termine, se il prodotto non è stato venduto deve essere necessariamente ritirato dal mercato. Nel caso si utilizzi un active packaging, questo implica che le qualità organolettiche del latte siano conservate più a lungo; quindi, la definizione di ‘fresco’ -che comporta che l’alimento sia consumato entro tre giorni- non è più valente in questo caso. Un altro caso può riguardare l’etichettatura; ad esempio, basta pensare ai nuovi studi nutrizionali che hanno evidenziato la possibile pericolosità per la salute dell’olio di palma raffinato. Le conseguenze in materia di etichettatura ha comportato la presenza, sulle confezioni dei prodotti, dell’indicazione facoltativa “senza olio di palma”. È evidente, quindi, come nuove scoperte scientifiche legate al campo della nutrizione e, in questo caso, anche al campo della tutela ambientale, hanno condizionato le modalità di produzione dei produttori l’adeguamento di queste nuove esigenze alla normativa alimentare, dal momento che l’indicazione sopra citata è facoltativa (ossia, può essere inserita solo se veritiera, verificabile e solo se non sostituiscono le informazioni obbligatorie). Un altro caso può riguardare l’avanzamento degli studi nutrizionali, che ha evidenziato la nocività di alcune componenti nutrizionali rispetto ad altre; questo fatto ha cambiato il modo di intendere la tabella nutrizionale e, in particolare, dal 13 dicembre 2016, è in vigore la nuova tabella nutrizionale degli alimenti [che prevede, per esempio, la sostituzione della parola ‘sodio’ con la parola ‘sale’ al suo interno, o l’evidenziazione più chiara della tabella degli zuccheri rispetto a quella dei carboidrati, o ancora l’evidenziazione dei grassi saturi rispetto alla componente generale dei grassi]. Sono di nuovo le innovazioni tecnologiche ad aver portato alla formulazione del principio di solidarietà intergenerazionale, per cui le policy (scelte normative) devono rispettare i diritti delle generazioni future; ciò significa che l’impatto delle scelte pubbliche deve essere valutato anche in base agli interessi delle generazioni future, cosa che segna il limite tra validità e illegittimità di una norma (basti pensare alle norme che regolano il settore agricolo). Connesse a questo principio ci sono anche tutte le norme relative alla prevenzione dello scorretto sfruttamento dei suoli (come le norme che vietano lo sfruttamento intensivo delle colture o di tutela della biodiversità), a cui devono sottostare tutte le imprese agricole. Un altro problema che da cui è scaturita l’innovazione giuridica è stata la crisi della BSE (mucca pazza), che ha spinto alla creazione di un sistema di tracciabilità. Infine, le innovazioni tecnologiche sono anche responsabili dell’introduzione di controlli da parte di organismi privati, poiché l’innovazione tecnologica è diventata talmente rapida da rendere impossibile per le istituzioni pubbliche l’emanazione di norme che le “tengano passo”. Per cui, questo problema si è ovviato dando maggiore rilevanza a standard privati che, per definizione, seguono un’evoluzione molto più rapida, avendo una procedura di approvazione molto più snella; in questo modo, rimandando a standard privati, le norme adottate dai pubblici poteri hanno permesso al diritto di adattarsi indirettamente all’innovazione tecnologica riflessa all’interno dell’innovazione degli standard (evitando così la continua rinegoziazione delle norme pubbliche, che per definizione prevedono procedure molto più complesse e lunghe).
Quali sono le caratteristiche del diritto alimentare quando si confronta con la tecnologia?
Un altro difetto interno alla normativa prima dell’emanazione del Reg.178 era che le norme erano per lo più emanate nell’interesse dei produttori, mentre i consumatori non erano tutelati. Un caso emblematico è quello che ha portato all’emanazione di norme relative all’utilizzo del termine ‘ burro ’, per tutelare i produttori tradizionali di burro da quei produttori che -in assenza di regolamentazione- mettevano sul mercato un prodotto ottenuto mischiando una parte di burro e una parte di margarina [grasso vegetale che iniziò a diffondersi in Inghilterra dal XIX secolo con proprietà, qualità e costo inferiori rispetto al burro vero e proprio], chiamandolo ugualmente ‘burro’. Il consumatore, quindi, era privo di condizioni che lo aiutassero a discernere quale fosse burro e quale fosse un prodotto adulterato. La legislazione in questo ambito è cambiata nel 1869 (inserendo una normativa che prevedeva che la denominazione ‘burro’ fosse riservata agli alimenti che usavano solo grassi animali) non a tutela dei consumatori (allora categoria nemmeno riconosciuta e tutelata), ma a tutela dei produttori tradizionali , esclusi dal mercato per via dell’abbattimento dei costi di coloro che invece utilizzavano le sopramenzionate tecniche di adulterazione del loro prodotto. La tutela dei consumatori, in prima battuta, è stata puramente accidentale e indiretta, e derivava per lo più dalla tutela dei produttori. Solo dopo il Reg.178 del 2002 cominciarono ad essere presi provvedimenti direttamente volti a tutelare gli interessi di questa categoria di soggetti; in particolare, il Regolamento 1169 del 2011, che disciplina l’informazione al consumatore (etichettatura, pubblicità, ecc..) prevede una serie di norme costruite utilizzando il punto di vista del consumatore.
Lo sviluppo della legislazione alimentare tramite le sentenze Dassonville e Cassis de Dijon
Come già accennato, le decisioni dei giudici hanno una grande rilevanza nell’ambito del diritto alimentare e della sua progressiva costruzione. Due esempi sono le sentenze Dassonville e Cassis de Dijon. La prima delle due, che risale al 1974 , riguardava l’importazione di un whisky inglese in Francia in assenza dei documenti che ne attestavano la provenienza. Il problema si riscontrò nell’importazione dalla Francia al Belgio, dove il prodotto fu bloccato alla frontiera perché, secondo la normativa belga, non era consentito l’ingresso di questo tipo di prodotti in assenza di documenti che ne attestassero la provenienza. La Corte di Giustizia dichiarò illegittima la disposizione belga, perché il divieto di importazione di un prodotto che può circolare legittimamente all’interno di un altro Stato dell’allora Comunità Europea implica una restrizione quantitativa all’importazione (vietate dalle norme istituite dalla CEE), ossia una misura che prevede un massimale di importazione dei prodotti all’interno dello Stato stesso. Questa sentenza ha dato il via al principio del mutuo riconoscimento , concretizzato dalla sentenza Cassis de Dijon (vedi pagine precedenti); secondo questo, un prodotto fabbricato legittimamente all’interno di uno Stato dell’UE deve essere libero di circolare con la stessa denominazione anche all’interno degli altri Stati dell’Unione. Il fatto che questo principio sia stato esteso, poi, a molti altri ambiti è emblema dell’innovatività di questo settore. La costruzione del diritto alimentare europeo Per parlare di diritto alimentare dell’unione europea , è necessario rispondere innanzitutto a un quesito:
Che cos’è l’Unione Europea?
La teorizzazione dell’Europa, se così si può dire, risale al 1950 e va sotto il nome di Dichiarazione Schuman ; si tratta di un discorso pronunciato dal ministro degli esteri francese e scritto da un politico reputato il padre dell’Unione Europea, Jean Monnet, in cui è segnato l’inizio del percorso di costruzione dell’UE, nata dall’esigenza di evitare il verificarsi di altri conflitti mondiali. Il merito di Jean Monnet, in quest’abito, fu quello di individuare la potenziale causa di un futuro conflitto, la conflittualità tra Francia e Germania, e di agire in maniera tale da arginarla. Da un lato, la Germania usciva sconfitta dal conflitto mondiale che l’aveva progressivamente isolata dalle altre potenze, ma la
presenza sul suo territorio del bacino siderurgico della Ruhr le avrebbe consentito una ripresa, dall’altro la Francia era da tempo che tentava di vantare un predominio su quegli stessi bacini, che le avrebbero consentito di ottenere un grande vantaggio economico. Per evitare un nuovo conflitto, l’idea di Jean Monnet fu quella di far convogliare all’interno di un’organizzazione comune gli interessi di queste due potenze, con la consapevolezza di intraprendere un progetto che si sarebbe realizzato solo gradualmente, considerando che esso si basava sull’unire due Stati in forte conflitto tra di loro. Per questo motivo, l’espressione “L’Europa a piccoli passi”, concretizza un progetto di unione di interessi nazionali di potenze contrastanti da realizzarsi in maniera graduale ed effettiva, concreta. Questa strategia ha talmente tanto successo che, nel 1951, viene firmato il trattato che dà origine all’odierna Unione Europea, il Trattato CECA, che istituisce la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio. La funzione di questo trattato era di creare una regolazione comune tra Francia, Germania e gli altri paesi che vi aderiscono nel settore siderurgico (normativa verticale), aprendo la strada all’ordinamento che assicura pace e giustizia tra le nazioni. I primi sei paesi della CECA sono Francia , Germania , Italia , Belgio , Paesi Bassi e Lussemburgo. L’esperimento, che prevedeva la creazione di un ordinamento che regolasse un determinato settore dell’economia, risulta essere talmente positivo che i capi di governo delle potenze europee, per bloccare l’avanzamento del Blocco Sovietico, decisero di allargalo. Questo porto alla creazione, nel 1957, di altri due trattati, detti trattati di Roma : il Trattato EURATOM e il Trattato CEE, il Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea (odierna Unione Europea). L’importanza di questo secondo trattato risiede nel fatto che esso abbia portato alla creazione di un ordinamento al di sopra degli Stati, avente proprie istituzioni, che si sovrappongono e impongono sulle istituzioni nazionali; cioè significa che la sovranità degli Stati, ad un certo punto, è affiancata -se non addirittura soppiantata- dalla volontà di un organismo autonomo, incarnato dalle istituzioni dell’UE. Il CEE, in particolare, era volto a regolare l’intera economia (a differenza dei precedenti trattati) attraverso la creazione di un mercato comune privo di barriere tariffarie e non tariffarie relative alla circolazione delle merci, dei servizi, delle persone e dei capitali. Il primo passo per riuscire in questo intento era la creazione dell’unione doganale, che consisteva nell’abbattimento dei dazi doganali tra i paesi della CEE e nella creazione della tariffa doganale unica europea. Secondo questa, ogni stato non facente parte della CEE che avesse voluto importare un bene all’interno di qualsiasi Stato membro era sottoposto alla stessa tariffa. Progressivamente, la CEE si allarga ed estende le proprie competenze. In particolare, nel 1979, ha luogo uno dei cambiamenti più importanti in questo ambito: avvengono le prime elezioni del Parlamento europeo a suffragio universale diretto, che contribuiscono ad aumentare la partecipazione del popolo europeo alla politica della Comunità. Questo cambiamento comporta, a sua volta, un’evoluzione delle competenze dello stesso Parlamento; infatti, progressivamente i trattati istitutivi sono stati modificati al fine di allargarne le competenze e di aumentarne il peso nella procedura di adozione degli atti legislativi. Inizialmente, il Parlamento non era eletto a suffragio universale e aveva una funzione esclusivamente consultiva rispetto alle disposizioni legislative che lo limitava a esprimere solo un parere non vincolante e affidava il potere decisorio effettivo al Consiglio (organo politico formato dai ministri degli Stati dell’allora CEE. A seguito della sua espansione e dell’estendersi delle sue competenze, l’UE divenne progressivamente una comunità a tutti gli effetti, dal punto di vista sia economico che politico; per questo motivo, al fine di dare una base legittimante alle istituzioni europee, il Parlamento ha cambiato la propria modalità di elezione, facendo sì che -come sempre accade- a un ordinamento corrispondesse un popolo. Dal 1979 agli anni 90 si susseguono, poi, tre avvenimenti che riguardano l’Unione Europea: la caduta del muro di Berlino, che comportò l’annessione alla CEE della Germania dell’est, la firma dell’Atto Unico Europeo nel 1986 e del trattato di Maastricht nel 1992. Con questo secondo trattato, detto anche Trattato dell’Unione Europea, nasce la vera e propria UE. [NB: Questo cambiamento nell’utilizzo delle parole non è affatto casuale, ma implica piuttosto un cambiamento delle funzioni dell’allora vigente CEE]. Le finalità di questi due trattati erano le medesime: ridistribuire le competenze tra le istituzioni, rafforzando il ruolo del Parlamento che non esprime più un parere sugli atti legislativi ma un voto vincolante, attraverso la creazione della procedura di co-decisione di Consiglio e Parlamento relativa all’adozione di atti legislativi dell’Unione (divenuta procedura legislativa ordinaria solo nel 2007, con il trattato di Lisbona).
alcune materie). Queste prime disposizioni portano, nel ’ 62 , all’emanazione dei primi Regolamenti in materia di PAC, relativi al finanziamento della produzione agricola, alle regole di concorrenza nel settore dei prodotti agroalimentari, alle OCM (Organizzazioni Comuni di Mercato); tutti questi Regolamenti furono adottati sulla base dell’allora Art.33 e oggi Art.39 della TCEE, che espone i fini della PAC affermando: “ Le finalità della politica agricola comune sono: a) incrementare la produttività dell'agricoltura, sviluppando il progresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola come pure un impiego migliore dei fattori di produzione, in particolare della manodopera; b) assicurare così un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell'agricoltura; c) stabilizzare i mercati; d) garantire la sicurezza degli approvvigionamenti; e) assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori. 2. Nell'elaborazione della politica agricola comune e dei metodi speciali che questa può implicare, si dovrà considerare: a) il carattere particolare dell'attività agricola che deriva dalla struttura sociale dell'agricoltura e dalle disparità strutturali e naturali fra le diverse regioni agricole; b) la necessità di operare gradatamente gli opportuni adattamenti; c) il fatto che, negli Stati membri, l'agricoltura costituisce un settore intimamente connesso all'insieme dell'economia. Nel primo comma, si fa riferimento alle finalità della PAC, tra cui spicca la necessità di incrementare la produttività agricola (a); nel dopoguerra, infatti, molte politiche furono volte a concedere sussidi alle imprese agricole in relazione alla loro produzione; successivamente, raggiunto un livello di produzione sufficiente a garantire gli obiettivi di food security , le politiche della Comunità Europea agiranno facendo esattamente il contrario. La ragione la troviamo al punto (b), dove si afferma che un’altra finalità della PAC è garantire un tenore di vita equo alla popolazione agricola e, per farlo, è necessario che l’offerta non eccedesse la domanda, portando a un abbattimento dei prezzi e del reddito (per farlo ad esempio furono introdotte le quote latte, che riguardavano la remunerazione dei produttori del settore lattario-caseario; venivano stabilite alcune quote di produzione alle quali le imprese del settore dovevano attenersi per ottenere i finanziamenti erogati dallo Stato). Un altro obiettivo è la stabilizzazione dei mercati (c), ossia che le oscillazioni nella produzione non si traducano in oscillazioni troppo forti sull’offerta dei prodotti agricoli, stabilizzando così anche i prezzi; un altro fine, poi, è volta a garantire la sicurezza (d) degli approvvigionamenti, per cui sono tutt’ora in vigore disposizioni che incoraggiano a coltivare nelle zone montuose, di difficile lavorazione, così da soddisfare questo punto e da consentire un razionale sfruttamento del suolo. Al punto (e), la PAC assume per la prima volta il punto di vista dei consumatori (fenomeno che diverrà sempre più pregnante con il trascorrere del tempo), ponendo come fine quello di assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori. Nel secondo comma, viene menzionato il “ carattere particolare ” del settore agricolo, dovuto soprattutto al fatto che l’attività della produzione è estremamente rischiosa, dal momento che tutti i fattori che concorrono a determinarne il livello non
sono controllabili dal produttore stesso; inoltre, il rischio cui è sottoposto il produttore non è interamente trasferito sul consumatore, e ne sono indice i prezzi relativamente bassi dei prodotti (ad esempio, in caso di alluvione, il calo della disponibilità delle derrate alimentari non si potrebbe mai riflettere completamente su un’impennata dei prezzi dei prodotti agricoli, perché questi devono comunque rimanere accessibili per i consumatori); si tratta quindi di un’attività molto rischiosa e poco remunerativa, e per questo dal carattere particolare (a). Un altro aspetto di cui tenere conto nell’elaborazione di politiche in ambito alimentare sono le particolarità strutturali e naturali delle regioni agricole, di cui si tiene conto in molti Regolamenti e Direttive in cui appaiono eccezioni - relative ad alcuni specifici territori- alla regola comune, o nelle regole fatte ad hoc per alcuni territori, che motiva la necessità di operare gradatamente in questo ambito. In ultimo luogo, è da tenere conto - negli Stati Membri- che l’agricoltura costituisce un settore intimamente connesso all’economia; infatti, come abbiamo già detto, nel dopoguerra la maggior parte della forza lavoro è impiegata nel settore primario e, quindi, intervenire attraverso la PAC nel settore agricolo significa determinare l’andamento dell’intera economia europea (non a caso, il 70/80% del budget delle istituzioni europee era speso dalla Comunità Europea per la creazione della PAC; quando poi la forza lavorativa si spostò dal primario al secondario, e infine al settore terziario, la spesa nel settore agricolo diminuì sempre più, arrivando al 37%)
Quali sono le disposizioni che le istituzioni europee possono adottare per attuare questa
politica?
Secondo l’Art.34 del TCEE (oggi Art.40), per raggiungere gli obiettivi della PAC, sarà creata un’Organizzazione Comune Dei Mercati Agricoli (da intendere come strumento per l’attuazione della PAC), cioè saranno create norme comuni (a)che riguardano i singoli prodotti agricoli. Questo sistema di normazione verticale sarà progressivamente sostituito dall’adozione -negli anni 2000- dall’OCM unica (corpo normativo contenente disposizioni comuni relative ai singoli prodotti). L’articolo afferma, infatti: “ Per raggiungere gli obiettivi previsti dall'articolo 33 è creata un'organizzazione comune dei mercati agricoli. A seconda dei prodotti, tale organizzazione assume una delle forme qui sotto specificate: a) regole comuni in materia di concorrenza; b) un coordinamento obbligatorio delle diverse organizzazioni nazionali del mercato; c) un'organizzazione europea del mercato. 2. L'organizzazione comune in una delle forme indicate al paragrafo 1 può comprendere tutte le misure necessarie al raggiungimento degli obiettivi definiti all'articolo 33 , e in particolare regolamentazioni dei prezzi, sovvenzioni sia alla produzione che alla distribuzione dei diversi prodotti, sistemi per la costituzione di scorte e per il riporto, meccanismi comuni di stabilizzazione all'importazione o all'esportazione. Essa deve limitarsi a perseguire gli obiettivi enunciati nell'articolo 33 e deve escludere qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità. Un'eventuale politica comune dei prezzi deve essere basata su criteri comuni e su metodi di calcolo uniformi. 3. Per consentire all'organizzazione comune di cui al paragrafo 1 di raggiungere i suoi obiettivi, potranno essere creati uno o più fondi agricoli di orientamento e di garanzia.”
- Regolamento 136 del 1966 sugli olii e le materie grasse; si tratta del Regolamento che istituisce la OCM per gli olii e le materie grasse. Come nel caso del secondo Regolamento che esamineremo, esso cita in incipit gli Art.43 e 44 del TCEE (PAC). Nel primo considerando leggiamo che, in termini economici, la domanda dei prodotti in oggetto è altamente superiore all’offerta e che, pertanto, gli Stati Membri dipendono largamente dal mercato mondiale per quanto riguarda l’approvvigionamento. Questa situazione, quindi, giustifica in linea generale l’eliminazione degli ostacoli all’importazione e la loro sostituzione con la tariffa doganale comune , che -attraverso il suo dazio nullo sulle materie prime- facilita l’approvvigionamento delle industrie e che gravando con dazi i prodotti lavorati protegge i prodotti in questione procurando al tempo stesso ai consumatori un approvvigionamento a prezzi ragionevoli. È visibile la somiglianza con le finalità della PAC, in particolare la sicurezza degli approvvigionamenti e la creazione dell’ unione doganale. Sulla base di queste considerazioni, il Regolamento citato applica per i prodotti menzionati nel suo primo articolo la tariffa doganale comune. Da un lato, vengono abbattuti i dazi doganali interni, che favorisce a sua volta l’abbassamento dei prezzi dei prodotti della Comunità, incrementando gli scambi intra-comunitari; dall’altro, si stabilisce una tariffa doganale comune che renda più facile gli approvvigionamenti dall’esterno, cosicché l’ingresso dei prodotti extra-comunitari sia possibile allo stesso modo in tutti gli Stati Membri. Per lo stesso motivo, nell’Art.3 si dice che sono incompatibili agli scambi intracomunitari la riscossione di dazi, o tasse di effetto equivalente, l’applicazione di qualsiasi restrizione quantitativa o misure di effetto equivalente ; in particolare, nel comma III di questo articolo si dice che è considerata misura equivalente alle restrizioni quantitative la limitazione del rilascio dei titoli di importazione ed esportazione ad una determinata categoria di aventi diritto (ossia prodotti che soddisfano i requisiti riportati nel Regolamento). Nell’Art.4 sono visibile, invece, politiche sui prezzi, alcuni dei quali riferiti a una qualità tipo di uno degli oli menzionati nell’allegato all’atto legislativo; è evidente l’intervento sulle denominazioni, che stabilizza il mercato (fine della PAC) garantendo l’equa concorrenza tra gli operatori del settore. All’articolo 5, invece, si dice che il prezzo indicativo alla produzione è fissato a un livello equo per i produttori, tenendo conto dell’esigenza di mantenere il necessario livello di produzione nella Comunità ; qui torna la finalità della PAC di stabilizzare i prezzi per garantire uno stile di vita adeguato per i soggetti che concorrono alla produzione del settore agroalimentare. Similmente, all’Art.12 si dice che per attenuare gli effetti dell’irregolarità dei raccolti sull’equilibrio tra offerta e domanda e ottenere così la stabilizzazione dei prezzi al consumo, il Consiglio -secondo la procedura dell’Art.43- può decidere che gli organismo di intervento costituiscano una scorta regolatrice di olio d’oliva, e -allo stesso modo- il Consiglio stabilisce le condizioni relative alla costituzione, alla gestione e allo smercio di questa scorta ; qua rintracciamo l’elemento del rischio intrinseco all’attività agricola, che può potenzialmente generare effetti negativi da parte delle irregolarità dei raccolti sull’equilibrio tra offerta-domanda e sui prezzi.
- Regolamento 804 del 1968 sul latte; si tratta del Regolamento che istituisce la OCM nel settore lattiero-caseario all’interno dei cui c onsiderando troviamo alcune finalità conformi a quelle menzionate nell’Art.39, come garantire un certo livello dei prezzi (così da assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola), e anche finalità inedite e nuovi valori, come la tutela della salute pubblica. Esse sono rintracciabili anche nel comma IV dell’Art.6, dove si dice che il regime di intervento viene applicato in modo da mantenere la posizione concorrenziale del burro sul mercato , e in modo da consentire il più razionale ammasso possibile (sicurezza degli approvvigionamenti) e in modo da salvaguardare la qualità del burro ; in questo articolo, infatti, l’allargamento delle finalità della PAC è visibile nel fatto che si stia parlando di prodotti trasformati, e non più solo prodotti agricoli-primari, e nel fatto che si parli -per la prima volta- di qualità dei prodotti. Nell’Art.5 del Regolamento in esame, poi, si può notare come la tutela della qualità passi anche attraverso la fissazione del prezzo di un prodotto specifico ; infatti, in questo articolo si dice che ogni anno vengono fissati, contemporaneamente al prezzo indicativo del latte e secondo la stessa procedura, prezzo d’intervento per il burro, per il latte scremato, Grana Padano e Parmigiano Reggiano. Ciò significa che, se da un lato si favorisce l’armonizzazione delle disposizioni, dall’altro sono anche tenute da conto delle differenze tra gli Stati e le particolarità di cui bisogna tenere necessariamente tenere conto, tutelate anche tramite interventi sulle denominazioni. Quest’ultimi agiscono tramite norme che stabiliscono che prodotto può essere chiamato in certo modo solo se rispetta alcuni requisiti di produzione, tra cui modalità di produzione e ingredienti, finalizzate alla tutela sia dei produttori -garantendo la leale concorrenza tra i soggetti- sia dei consumatori -che sono a conoscenza delle qualità dei prodotti che
acquistano-. La tutela della qualità è ancora ripresa, poi, nell’Art.16, dove si citano marchio di controllo per il burro e altri particolari requisiti (indicati dalla Comunità stessa) di cui esso deve essere provvisto per essere definito tale. Infine, all’Art.22, conformemente a una delle finalità della PAC, l’abbattimento delle barriere tariffarie(differenze doganali)e non tariffarie, leggiamo che negli scambi intracomunitari sono vietati la riscossione id qualsiasi dazio doganale o tassa di effetto equivalente , e inoltre che l’applicazione di qualsiasi restrizione quantitativa o misure di effetto equivalente.
NB: I DUE REGOLAMENTI PREVEDONO ESATTAMENTE LA STESSA DISPOSIZIONE (IL
PRIMO ALL’ART.3 E IL SECONDO ALL’ART.22, E ATTUANO CONCERTAMENTE L’UNIONE
DOGANALE VOLUTA DAL TRATTATO CHE ISTITUISCE LA COMUNITA’ ECONOMICA
EUROPEA)
Quindi, inizialmente esisteva una distinzione molto netta tra le norme emanate nell’ambito delle finalità letteralmente descritte nell’Art.39 (finalità PAC), che riguardavano nello specifico i prodotti agricoli e che erano fondate sull’Art.43, mentre le altre disposizioni riguardanti gli alimenti, come le Direttive sui coloranti e sui conservanti dei primi anni ’60, prendevano come base giuridica la norma che tutelava la formazione del Mercato comune, con le difficoltà che ne seguivano. Furono proprio queste difficoltà, prima tra cui l’unanimità, a far sì che questa base legislativa venisse, col tempo, abbandonata per evitare situazioni di stallo; questa situazione favorì un utilizzo sempre più frequente della base PAC (Art.43) per perseguire finalità anche non letteralmente di competenza di quest’’ultima, estendendo così la tutela e la regolazione all’intero settore agroalimentare e non più solo agricolo. Questo intero processo fu accelerato, negli anni ’70, dal progressivo allargamento della Comunità Europea da sei a nove Stati Membri: Italia, Germania, Francia, Belgio, Lussemburgo, Paesi Bassi, Regno Unito, Irlanda e Danimarca. L’ingresso di nuovi paesi con tradizioni alimentari molto diverse da quelle dei paesi fondatori influenzò sia il contenuto delle decisioni, sia le modalità con cui esse venivano prese; in particolare, questo evento implicò una sempre più pressante necessità di creare il Mercato comune. L’unico modo per riuscirci, a fronte delle differenze anche legislative tra gli Stati Membri, era fare in modo che le istituzioni comunitarie agissero in modo più pressante sulla discrezionalità di questi ultimi al fine di ridurla sempre di più. Inizialmente, per raggiungere questo scopo si usarono maniere più “ soft ”, che passò per l’adozione di una Risoluzione dal Consiglio nel 1969 e di una Direttiva riguardante il ravvicinamento tra le disposizioni dei vari Stati Membri, ma - poiché questi interventi si rivelarono insufficienti-, la Comunità si rese conto che l’Art.100 (finalizzato a garantire la creazione del Mercato comune) non era adatta al raggiungimento dello scopo per cui era stato creato; si passa quindi alla procedura più snella garantita dall’Art.43, che prevede l’approvazione degli atti PAC ad opera del Consiglio anche a maggioranza qualificata. Con questo cambiamento si esce dalla fase di stallo e si moltiplicano gli atti comunitari che regolano il settore agroalimentare; dagli anni ’70, infatti, si susseguono atti che spaziano dalla regolazione dei prezzi, ad atti che riguardano la disciplina di prodotti non più solo agricoli ma alimentari. In questo senso, si va “oltre” la PAC: i regolamenti e le direttive che si basano sulle norme PAC del TCEE sono norme che riguardano soprattutto i prodotti alimentari; vediamo infatti le normative che regolamentano le OCM sul miele, sui succhi di frutta, sul latte conservato, sui mangimi, sulle marmellate e anche alcune discipline orizzontali che riguardano l’utilizzo degli antiparassitari per i prodotti ortofrutticoli. Molto importante è la Direttiva del 1979 numero 112, che prevede una
disciplina orizzontale -compiuta e organica- riguardante l’ etichettatura degli alimenti (anticipata
dalle disposizioni riguardanti le denominazioni), ovvero la presentazione delle informazioni del prodotto al consumatore. Da notare che si tratta di una Direttiva emanata sulla base dell’Art.100, e rispetto alla disciplina attuale (Regolamento 1169 del 2011 che l’ha sostituita e abrogata) era ancora incompiuta; ad esempio, lasciava alla discrezionalità degli Stati le norme riguardanti le denominazioni dei prodotti (ad eccezione dei casi in cui essa è già contenuta in altre disposizioni comunitarie). Secondo l’Art.5, infatti, la denominazione di vendita di un prodotto alimentare è la denominazione prevista dalle disposizioni di qualsiasi tipo -legislative, regolamentari o amministrative- ad esso applicabili o, in mancanza di essa, il nome consacrato dall’uso nello Stato membro nel quale il
