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Il diritto amministrativo e la
pubblica amministrazione
Il Diritto Amministrativo e le sue Fonti
1. Il Diritto Amministrativo e la Pubblica Amministrazione
Il Diritto Amministrativo è un ramo del diritto pubblico le cui norme regolano l'organizzazione della Pubblica Amministrazione, le attività di perseguimento degli interessi pubblici e i rapporti tra le varie manifestazioni del potere pubblico e i cittadini. La sua genesi è da collegare al principio di suddivisione tra i poteri dello Stato, elaborato da Montesquieu, secondo il quale il potere dello Stato deve suddividersi in Potere Legislativo, Potere Esecutivo e Potere Giudiziario. Originariamente, il Potere Amministrativo veniva definito come un potere "esecutivo" in quanto consisteva nell'organizzazione di mezzi e di persone cui è devoluta la funzione di raggiungere gli obiettivi di interesse pubblico definiti dall'Ordinamento.
I principali caratteri del Diritto Amministrativo sono: - È un diritto pubblico interno: in quanto deriva dalla volontà dello Stato e regola i rapporti in cui uno dei soggetti è necessariamente lo Stato stesso o un ente pubblico (cioè la P.A.) nell'esercizio di potestà amministrativa; - Autonomo: in quanto si giova di propri principi e proprie regole, diverse da quelli delle altre branche del diritto; - Comune: in quanto si riferisce a tutti i soggetti che fanno parte dell'Ordinamento.
La Pubblica Amministrazione, invece, si intende come l'insieme degli enti pubblici che concorrono all'esercizio ed alle funzioni dell'amministrazione di uno Stato nelle materie di sua competenza. A seconda del contesto utilizzato, la P.A. può essere intesa in senso oggettivo, quando consiste nell'attività volta alla cura degli interessi della collettività (interessi pubblici), predeterminati in sede di indirizzo politico, o in senso soggettivo, come l'insieme dei soggetti che esercitano tale funzione.
2. Funzione Politica e Funzione Amministrativa
La funzione svolta dalla P.A. prende il nome di FUNZIONE AMMINISTRATIVA. Essa consiste nella realizzazione dei fini determinati dagli organi e dal potere politico e, dunque, deve essere svolta nel rispetto dei principi costituzionali, ma anche in armonia con le leggi ordinarie e con atti ad esse equiparati (decreti legge, decreti legislativi). Nell'esercizio di tale funzioni i soggetti pubblici emanano gli Atti Amministrativi.
Invece, l'individuazione e la scelta dei fini di interesse generale che lo Stato vuole perseguire in un determinato momento storico costituiscono oggetto della funzione politica, che incontra come unico limite le previsioni della Costituzione.
Alle distinzioni concettuali fra Funzione Amministrativa e Funzione Politica corrisponde la differenza fra atti politici e atti di alta amministrazione. Gli atti politici sono quelli con cui si esercita in concreto il potere politico, mentre gli atti di alta amministrazione sono quegli atti amministrativi che raccordano la funzione politica e la funzione amministrativa, costituendo una manifestazione di impulso all'adozione di atti amministrativi, funzionali all'attuazione dei fini di legge.
3. Classificazione delle Fonti
Le fonti del diritto sono tutti gli atti e/o i fatti produttivi di diritto, ovvero gli atti che contengono norme giuridiche e i mezzi attraverso i quali il diritto è portato a conoscenza dei cittadini appartenenti ad uno stesso ordinamento.
Il nostro Ordinamento accoglie una plurità di fonti, dovuta al moltiplicarsi nel tempo dei centri di produzione degli atti relativi. Sono fonti del diritto italiano: - La Costituzione, Leggi Costituzionali e di Revisione Costituzionale;
- Le Fonti dell'U.E. – Trattati Istitutivi, Regolamenti, Direttive e Decisioni che, immessi nel nostro ordinamento, occupano una posizione di preminenza rispetto alla legislazione ordinaria e statale; - Le Fonti Primarie; - Le Fonti Secondarie; - La Consuetudine.
La Costituzione si colloca al primo gradino della gerarchia delle fonti, in essa sono contenuti i principi ai quali si ispira il nostro ordinamento ed è definita la struttura organizzativa dello Stato Italiano. Nel secondo gradino si collocano le fonti primarie, sottoposte esclusivamente alla Costituzione, costituite da Leggi Ordinarie, Decreti Legislativi, Decreti Legge ed, infine, Leggi Regionali.
Infine, nel terzo gradino della scala gerarchica vi sono le fonti secondarie, dove rientrano i Regolamenti, le Ordinanze e le Circolari. Tali fonti sono atti o fatti normativi subordinati alle norme di grado primario e non possono derogare né contrastare con le norme costituzionali e legislative ordinarie.
4. I Regolamenti
I Regolamenti sono atti formalmente amministrativi, poiché emanati da organi del potere esecutivo (Governo, Enti Locali Territoriali, ecc.) ed aventi forza normativa, in quanto contenenti norme idonee ad innovare l'ordinamento giuridico con caratteri di generalità ed astrattezza, quindi classificabili come fonti di produzione del diritto.
Il fondamento della potestà regolamentare è riposto nella legge: gli organi amministrativi possono emanare regolamenti solo quando una legge attribuisca loro tale potere, dove la principale norma attributiva del potere regolamentare è data dall'art.17 L.400/1988 che funge da clausola generale.
I Regolamenti non possono derogare o contrastare con la Costituzione, né con i principi in essa contenuti, né con le leggi ordinarie, salvo che sia una legge ad attribuire loro il potere, in un determinato settore e per un determinato caso, di innovare anche nell'ordine legislativo. Inoltre, non possono regolamentare le materie riservate dalla Costituzione alla legge
Statuti degli Enti Pubblici
Per statuto si intende un atto normativo avente oggetto l'organizzazione dell'Ente e le linee fondamentali della sua attività. Lo statuto è l'espressione di una potestà organizzatoria a carattere normativo, che può essere attribuita allo stesso Ente sulla cui organizzazione si statuisce, oppure ad un organo o Ente diverso.
In seguito alla riforma dell'art.123 Cost., gli Statuti delle Regioni Ordinarie sono leggi regionali rinforzate, mentre gli Statuti Regionali Speciali sono tutelati dalla legge costituzionale adottata dal Parlamento con la maggioranza assoluta.
L'art.6 del D.Lgs 267/2000 Testo Unico degli Enti Locali ha riconosciuto espressamente a Province e Comuni la potestà di adottare un proprio Statuto, in conformità ai principi sanciti dalla Costituzione in tema di autonomia locali.
Testi Unici e Codici
I testi unici sono atti che raccolgono e coordinano disposizioni originariamente comprese in atti diversi, per semplificare il quadro normativo. Essi si dividono in:
Normativi, se modificano o abrogano le disposizioni legislative esistenti; Compilativi, se si limitano al raccoglimento in un unico atto delle norme già esistenti, lasciando immutata la legislazione vigente.
Inoltre, sono stati previsti i cd. Codici di Settore, che in determinate materie raccolgono un complesso di norme stabili e organizzate, come ad esempio il Codice dei Contratti Pubblici o il Codice in materia di protezione di dati personali.
Norme Interne della P.A.
Tutte le Pubbliche Amministrazioni emanano norme relative al funzionamento dei loro uffici o alle modalità di svolgimento della loro attività, che danno luogo ad un Ordinamento Amministrativo Interno. Queste norme hanno come destinatario soltanto coloro che fanno parte di una determinata amministrazione e sono qualificate dalla dottrina come norme interne.
Tali norme possono essere emanate tramite:
Regolamenti
Molte norme interne consistono in Regolamenti Interni, che disciplinano il funzionamento interno dell'ufficio.
Ordini
Atti amministrativi emanati da un'autorità gerarchicamente superiore nei confronti di una inferiore e contenenti un comando ad agire in un dato modo.
Istruzioni
Atti contenenti regole di comportamento di carattere tecnico, a chiarimento di altre norme di legge generali o amministrative particolari, inviati da Uffici Superiori ad Uffici Inferiori o talvolta da Uffici Tecnici ad Uffici Amministrativi.
Circolari
Atti non aventi carattere normativo, mediante i quali l'amministrazione fornisce indicazioni in via generale e astratta in ordine alle modalità con cui dovranno comportarsi in futuro i propri dipendenti ed i propri uffici. Le circolari non vincolano erga omnes e non costituiscono fonte del diritto, ma una mera fonte direttiva per gli uffici dipendenti dalla Pubblica Amministrazione emanante.
Consuetudine e Prassi Amministrativa
La consuetudine è la tipica fonte del diritto non scritta, che consiste nella ripetizione di un comportamento da parte di una generalità di persone, con la convinzione della giuridica necessità di esso.
La prassi amministrativa, invece, si concretizza con un comportamento costantemente tenuto da un'amministrazione nell'esercizio del suo potere, ma in difetto della convinzione della sua obbligatorietà. Essa non costituisce fonte del diritto e la sua inosservanza non configura violazione di legge, ma può essere sintomo di eccesso di potere se non sorretta da adeguata motivazione.
Principi Costituzionali applicabili alla
Pubblica Amministrazione
Il Principio di Imparzialità
Il precetto costituzionale di imparzialità si rivolge sia al legislatore che all'amministrazione. Alcune applicazioni specifiche di questo principio sono:
La posizione dei pubblici impiegati, i quali sono al servizio esclusivo della nazione (art. 98 Cost.) e non di interessi partigiani. L'obbligo di astensione sussistente in capo ai titolari di pubblici uffici quando si debbano decidere questioni a cui sono interessati. L'adozione del criterio del pubblico concorso per selezionare il personale.
Altri Principi Costituzionali
Oltre ai principi sopra menzionati, altri principi che possono essere applicati all'amministrazione e ai soggetti pubblici sono:
Il Principio di Eguaglianza, disciplinato dall'art. 3 Cost. Il Principio di Solidarietà, dal quale deriva il principio della Buona Fede o di Correttezza. Il Principio Democratico, il quale comporta la tutela dei diritti delle minoranze nonché la possibilità di controllare l'esercizio del potere politico nei vari settori.
Criteri di Efficacia, Economicità, Efficienza e Trasparenza
Accanto ai principi tradizionali di buon andamento e di imparzialità, l'amministrazione deve attenersi anche ai criteri di Economicità, Efficacia, Efficienza (le tre E) e Trasparenza. Tali criteri costituiscono la traduzione di principi costituzionali, diventandone veri e propri parametri giuridici dell'attività e dell'organizzazione amministrativa.
Il Criterio di Efficienza indica la necessità di misurare il rapporto tra il risultato dell'azione organizzativa e la quantità di risorse impiegate. Il Criterio di Efficacia è collegato al rapporto tra ciò che si è effettivamente realizzato e quanto si sarebbe dovuto realizzare sulla base di un piano programma.
I Criteri di Pubblicità e Trasparenza possono essere riferiti sia all'attività sia all'organizzazione amministrativa. La Trasparenza, in particolare, investe ogni aspetto dell'organizzazione nonché i dati relativi ai premi e retribuzioni dei dipendenti, ed è fondata sull'esigenza di assicurare forme diffuse di controllo sociale.
I Principi In Tema Di Organizzazione Degli
Enti Pubblici
11 - La Struttura Degli Enti Pubblici: Organi E Uffici
12 - Classificazione Degli Organi
13 - Relazioni Intraorganiche. I Modelli Teorici: La
Gerarchia, La Direzione e Il Coordinamento
14 - Segue: Il Controllo
15 - In Particolare: Il Controllo Di Ragioneria
nell'amministrazione Statale ed Il Controllo Della Corte
Dei Conti
18 - I Rapporti Tra Gli Organi E L'utilizzo, Da Parte Di Un
Ente, Degli Organi Di Un Altro Ente
21 - Gli Uffici E Il Rapporto Di Servizio
23 - Il Regime Giuridico Dei Beni Demaniali
25 - La Privatizzazione Dei Beni Pubblici
26 - Diritti Demaniali Su Cose Altrui, Diritti D'uso Pubblico
E Usi Civici
27 - L'uso Dei Beni Pubblici
1. Introduzione
La PUBBLICA AMMINISTRAZIONE è formata da tutti gli organi dello Stato e dagli Enti Pubblici Territoriali e non Territoriali, ai quali sono affidati le funzioni di realizzazione degli interessi che lo Stato pone in essere tra le finalità della propria azione politica. Tale potere viene svolto tramite la FUNZIONE AMMINISTRATIVA, dove se lo Stato lo realizza attraverso i propri organi avremo un'Amministrazione Diretta. Mentre nel caso in cui tale potere viene realizzato attraverso quegli enti pubblici (Enti Pubblici autarchici) che hanno la possibilità di amministrare i propri interessi attraverso un'attività avente la stessa natura e gli stessi effetti della titolarità di pubblica potestà, viene definita come Amministrazione Indiretta.
Inoltre, in base all'organizzazione interna, si possono distinguere:
ENTI A STRUTTURA ISTITUZIONALE: nei quali la nomina dell'amministratore è determinata da soggetti estranei all'ente. ENTI ASSOCIATIVI: formati da un insieme di persone che vengono chiamati soci o associati, i quali nominano i propri rappresentanti o delegati.
Infine, un'altra categoria di Enti Pubblici è costituita dagli ENTI PUBBLICI ECONOMICI (EPE) e dagli ENTI PUBBLICI NON ECONOMICI, i quali si differenziano per il perseguimento di fini pubblici, la titolarità di poteri autoritativi, l'istituzione da parte dello Stato o di altri Enti Pubblici, la percezione di contributi pubblici, e l'assoggettamento al controllo di pubblici poteri.
Enti Pubblici e Rapporti Intersoggettivi
Rapporti con la Politica
Gli enti pubblici si caratterizzano per la loro grande autonomia, sia funzionale che di indirizzo, anche se il governo o i singoli ministri mantengono il potere di nominare gli organi di vertice (esclusi quelli associativi e gli ordini professionali) e il potere di vigilanza e controllo.
Enti Territoriali
Gli enti territoriali sono enti pubblici appartenenti agli enti autonomi, che curano gli interessi della collettività residente nel loro territorio, considerato elemento essenziale per l'esistenza dell'ente. Tra questi enti rientrano lo Stato e gli enti locali, come Comuni, Province e Regioni, i cui organi di governo sono rappresentativi della popolazione residente. Gli enti territoriali locali sono enti autonomi che realizzano l'autogoverno delle comunità residenti nelle rispettive circoscrizioni.
Agenzie
Le agenzie sono strutture organizzate, strettamente collegate a un singolo Ministero di riferimento, che svolgono attività di carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, precedentemente esercitate da Ministeri ed Enti Pubblici. Esse operano al servizio di tutte le amministrazioni pubbliche a livello nazionale, regionale e locale. Le agenzie, di norma, non sono dotate di personalità giuridica, ma hanno una notevole autonomia di bilancio, organizzativa e funzionale, nei limiti stabiliti dalla legge. Sono sottoposte al potere di indirizzo e vigilanza del Ministero competente, con il quale regolano i rapporti attraverso apposite convenzioni.
Rapporti Intersoggettivi
I rapporti intersoggettivi sono le relazioni che intercorrono tra gli enti pubblici in relazione ai fini per i quali sono stati creati e alla posizione che assumono rispetto agli altri enti.
Ente Strumentale
Un primo tipo di relazione intersoggettiva è quella tra un ente e un suo apparato organizzativo, considerato come un complesso di organi e uffici dotati di una limitata autonomia e personalità giuridica. L'ente principale dispone di poteri direttivi, di indirizzo, di vigilanza, di approvazione degli atti fondamentali e di verifica nei confronti dell'ente strumentale. Un esempio di ente strumentale sono le Aziende Speciali o Municipalizzate.
Enti con Maggiore Autonomia
Un secondo tipo di relazione intersoggettiva riguarda gli enti dotati di una posizione di maggiore autonomia, come le Camere di Commercio, la SIAE e gli enti parastatali, che svolgono attività rilevanti per un altro ente pubblico territoriale, in particolare lo Stato.
Enti Esponenziali di Formazione Sociale
Rientrano in questa categoria gli enti che godono della possibilità di determinarsi autonomamente, come gli ordini e i collegi professionali, il CONI, le Accademie di scienze e arti. I poteri dello Stato nei confronti di questi enti variano a seconda del tipo di relazione, potendo esercitare funzioni di vigilanza, direzione, avvalimento e sostituzione.
Delega di Funzioni Amministrative
La delega di funzioni amministrative è un provvedimento con cui un'autorità amministrativa sostituisce a sé un'altra autorità nell'esercizio di funzioni di propria competenza. Essa può essere di tipo tipico, quando il delegato è preposto a organi o uffici dello stesso ente del delegante, o atipica, quando il delegato non è preposto a organi o uffici. La delega è liberamente revocabile e conferisce al delegato una propria competenza, pur mantenendo un rapporto di supremazia del delegante.
Inosservanza delle direttive e responsabilità
disciplinare del delegato
L'inosservanza delle direttive può dar luogo a responsabilità disciplinare del delegato, poiché le direttive non sono soltanto una prescrizione alla persona ma anche un limite ai poteri e alle facoltà conferite con la delega. Ciò comporta l'illegittimità del provvedimento emanato in contrasto con le direttive.
Conferimento delle Funzioni Amministrative
Il Conferimento delle Funzioni Amministrative indica una traslazione definitiva e a tempo indeterminato di compiti e funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni e agli altri Enti Locali. Questo termine comprende tre modalità attraverso le quali tali assegnazioni vengono realizzate:
Unioni di Comuni
L'Unione di Comuni è un ente a forma associativa disciplinato dall'art.32 del Testo Unico degli Enti Locali. Esso è costituito da due o più comuni per l'esercizio congiunto di funzioni o servizi di competenza comunale. L'Unione è dotata di autonomia statuaria nell'ambito dei principi fissati dalla Costituzione e dalle norme comunitarie, statali e regionali. Lo Statuto dell'Unione deve essere approvato dai singoli Consigli Comunali e definire gli organi, le modalità di costituzione, le funzioni svolte e le risorse di finanziamento. Il presidente deve essere scelto fra i sindaci eletti, mentre gli altri organi previsti, come la giunta esecutiva e il consiglio dell'unione, devono essere composti da consiglieri o membri della giunta con la presenza delle minoranze.
Enti Pubblici in Forma Societaria
Un fenomeno molto presente nel nostro ordinamento è l'utilizzo da parte di soggetti pubblici di strutture societarie, dalle stesse partecipate, per l'esercizio di attività pubblicistiche: le cosiddette Società per Azioni a carattere pubblicistico.
Disciplina delle Società Partecipate
Il D.Lgs. 175/2016 (Testo Unico delle Società Partecipate) ha introdotto una distinzione tra:
Società Controllata
La società nella quale l'ente pubblico detiene la maggioranza assoluta delle quote societarie e svolge funzione di controllo di una o più pubbliche amministrazioni.
Società Partecipata
La società in cui una quota di capitale sociale è di proprietà di un ente pubblico, il quale può essere titolare in qualità di socio oppure disporre di strumenti finanziari che attribuiscono diritti amministrativi (come il diritto di voto o di nomina di un componente del consiglio di amministrazione). La partecipazione può essere anche indiretta, laddove detenuta da un'amministrazione per il tramite di società o altri organismi soggetti a controllo da parte della medesima amministrazione pubblica.
Sia le Società Controllate che le Società Partecipate sono assoggettate al regime proprio delle Società disciplinate dal Codice Civile e dalle norme generali del diritto privato.
Attività consentite
Secondo la disciplina del Testo Unico, le amministrazioni possono far parte esclusivamente di società costituite in forma di Società per Azioni o di
Società a Responsabilità Limitata. È posto il divieto per la Pubblica Amministrazione di costituire, direttamente o indirettamente, società aventi per oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né di acquisire o mantenere partecipazioni, anche in minoranza, in tali società.
Vicende degli Enti Pubblici
Costituzione degli Enti Pubblici
La Costituzione degli Enti Pubblici può avvenire per legge o per atto amministrativo sulla base di una legge, anche se in molti casi la legge si è limitata a riconoscere come enti pubblici organizzati nate per iniziativa privata. Sussistono infatti limiti costituzionali che tutelano le formazioni sociali, la libertà di associazione e altre attività private.
Estinzione degli Enti Pubblici
L'estinzione degli Enti Pubblici può aprire una vicenda di tipo successorio, normalmente disciplinata direttamente dalla legge, allorché le sue attribuzioni siano assorbite da un altro ente. L'estinzione può essere prodotta dalla legge o da un atto amministrativo basato sulla legge.
Modifiche degli Enti Pubblici
Possono riguardare il mutamento degli scopi, la trasformazione da ente non economico a ente pubblico economico e le variazioni della consistenza patrimoniale.
Principi in Tema di Organizzazione degli Enti
Pubblici
L'amministrazione, per poter realizzare i suoi fini, ha bisogno di un insieme di strutture e di mezzi personali e reali organizzati nei modi stabiliti dalla legge. A tal riguardo, l'art.97 della Costituzione stabilisce la ripartizione delle funzioni di indirizzo politico tra Governo e Parlamento, poiché l'attività di organizzazione è espressione di quella di indirizzo.
La legge costituisce una fonte primaria di disciplina della materia organizzativa, dovendo rispettare i principi di imparzialità e di buon andamento. L'art.17 co.1 – lett. d – L. 400/1988 prevede la figura dei regolamenti governativi disciplinanti l'organizzazione e la disciplina degli uffici dei Ministeri.
Accanto alle norme giuridiche di organizzazione, vi sono gli Atti di Organizzazione, ovvero quegli atti che non hanno un carattere normativo ma il cui compito è quello di istituire enti, organi o uffici, l'assegnazione agli organi dei titolari, in modo da poter stabilire l'attività di interesse grazie al Potere Organizzatorio. Questo è disciplinato dal D.Lgs 165/2001 (art. 2 e 5).
Organi Permanenti e Temporanei
Gli organi permanenti sono organi stabili, mentre gli organi temporanei svolgono funzioni solo per un limitato periodo di tempo, come ad esempio le commissioni di concorso.
Tipologie di Organi
Gli organi si possono classificare in: - Organi Attivi: componenti a formare ed esaminare la volontà dell'amministrazione in vista al conseguimento dei fini ad essa affidati; - Organi Consultivi: rendono pareri; - Organi di Controllo: sindacano l'attività posta in essere dagli organi attivi.
Spesso lo stesso organo, come i dirigenti, svolge compiti consultivi e attivi, formulando proposte ed esprimendo pareri, pur essendo anche gli organi cui spetta l'adozione di atti e provvedimenti amministrativi.
Organi Rappresentativi e non Rappresentativi
Gli organi rappresentativi hanno i componenti designati o eletti dalla collettività che costituisce il sostrato dell'ente, come il Sindaco. Gli organi non rappresentativi, come il Prefetto, non hanno questa caratteristica.
Organi con Legale Rappresentanza
Alcuni organi, come il Sindaco e il Presidente della Provincia, hanno la capacità processuale e conferiscono la procura alle lite per agire o resistere in giudizio, rappresentando l'ente nei rapporti contrattuali con i terzi.
Personalità Giuridica degli Enti
Alcuni enti, come l'ISTAT, hanno una personalità giuridica espressa dalla volontà della legge e sono titolari di poteri e strumenti per svolgere i compiti loro affidati.
Organi Monocratici e Collegiali
Gli organi monocratici hanno un solo titolare, mentre gli organi collegiali hanno la contitolarità di più persone fisiche considerate nel loro insieme. L'istituzione di organi collegiali serve a riunire in un unico corpo i portatori di interesse e a imputare all'organo la volontà espressa dalla maggioranza dei suoi componenti.
Le Relazioni Interorganiche
La Gerarchia
La gerarchia esprime la relazione di sovraordinazione-subordinazione tra organi diversi. I poteri caratteristici della relazione gerarchica sono: il potere di ordine, il potere di direttiva, il potere di controllo, il potere di
decisione sui ricorsi gerarchici, il potere di annullare o revocare gli atti, il potere di risolvere i conflitti e il potere di avocazione.
La Direzione
Nella direzione, pur essendoci due organi in posizione di diseguaglianza, l'organo subordinato ha una più o meno ampia sfera di autonomia. L'organo sovraordinato ha il potere di indirizzo, il potere di emanare direttive e il potere di controllo.
Il Coordinamento
Il coordinamento si riferisce a organi in situazioni di equiordinazione, preposti ad attività che pur dovendo restare distinte, sono destinate ad essere ordinate secondo un disegno unitario. Il coordinatore ha il potere di impartire disposizioni idonee a tale scopo e di vigilare sulla loro attuazione ed osservanza.
Il Controllo
Il controllo consiste in un esame da parte di un apposito organo, di atti e attività imputabili ad un altro organo. Può essere esercitato da un organo di un ente nei confronti di organi di altro ente (controlli interni o esterni).
Le misure adottabili a seguito del controllo sono: - Repressive: annullamento dell'atto - Impeditive: rifiuto di approvazione o di visti
I controlli sugli atti si distinguono in: - Controlli Preventivi: effettuati prima che l'atto produca i suoi effetti - Controlli Successivi: effettuati dopo che l'atto ha prodotto i suoi effetti - Controlli di Riesame: procrastinano l'efficacia dell'atto all'esito di una nuova deliberazione
In particolare, il Controllo di Ragioneria nell'Amministrazione Statale e il Controllo della Corte dei Conti svolgono importanti funzioni di controllo sugli atti di spesa e sugli atti statali.
La Corte dei Conti e i suoi poteri di controllo
Controllo Preventivo
La Corte dei Conti può effettuare un controllo preventivo sugli atti che il Presidente del Consiglio dei Ministri richiede di sottoporre temporaneamente a controllo o che la Corte stessa deliberi di assoggettare per un periodo determinato a controllo in relazione a situazioni di diffusa e ripetuta irregolarità rilevante in sede di controllo successivo.
Controllo Successivo
La Corte dei Conti può effettuare un controllo successivo sui titoli di spesa relativi al costo del personale, sui contratti e i relativi atti di esecuzione in
Registrazione con Riserva
Il T.U. della Corte dei Conti contempla anche il meccanismo della Registrazione con Riserva, il quale consente all'atto di venire vistato e registrato. Il Consiglio dei Ministri, su iniziativa del Ministro interessato, può adottare una deliberazione con cui insiste nella richiesta della registrazione. La Corte è chiamata a deliberare a Sezione Riunite e ove non riconosce, vi appone il visto con riserva.
Controlli Interni
Il D.Lgs. 286/99 (Riforma sui Controlli Interni) ha introdotto quattro tipologie di controlli interni: Controllo di Regolarità Amministrativa e Contabile, Controllo di Gestione, Valutazione e Controllo Strategico, Valutazione della Dirigenza.
Rapporti tra Organi
Possono intercorrere diversi rapporti tra organi, come l'Avocazione, la Sostituzione e la Delegazione, che comportano una modificazione dell'ordine delle competenze.
Uffici e Rapporto di Servizio
Gli uffici sono nuclei elementari dell'organizzazione pubblica, caratterizzati da un elemento funzionale e uno strutturale. Il personale che presta servizio presso l'ente è legato all'ente da un rapporto di servizio, che ha come contenuto il dovere di agire prestando una particolare attività, denominato Dovere di Ufficio.
Il Rapporto di Servizio e la Titolarità degli
Uffici
Il Contenuto del Rapporto di Servizio
Nel primo caso, il contenuto del rapporto di servizio è ridotto, in quanto a fronte del diritto all'ufficio, che ha comunque carattere temporaneo, vi è il diritto ad un trattamento economico a titolo di indennità, ma non vi è il diritto alla carriera. Nella seconda ipotesi, invece, il contenuto del rapporto di servizio è articolato e dipende dalle norme di legge e da quelle contrattuali.
Il Rapporto di Servizio e il Rapporto Organico
Il rapporto di servizio lega all'ente tutti i soggetti – persone fisiche che fanno parte dell'organizzazione, siano essi titolari di organi o di uffici. Questo rapporto si distingue nettamente dal Rapporto Organico, poiché quest'ultimo corre soltanto tra il titolare dell'organo e l'ente, venendo in evidenza ai fini dell'imputazione delle fattispecie.
I Titolari degli Uffici e degli Organi
I titolari degli Uffici (e degli Organi) possono essere dipendenti (nel caso dei Dirigenti), ovvero svolgere la propria attività a titolo non professionale o dell'ufficio con atto specifico. Nel caso di titolari onorari, la loro investitura può avvenire per Designazione (quando occorre un atto di nomina alla titolarità dell'organo o dell'ufficio) o per Elezione (quando una volta che siano state accertate i risultati dell'elezione, vi è la proclamazione dei candidati eletti).
Il Funzionario di Fatto
Quando il rapporto organico si costituisce in via di mero fatto e quindi senza un atto di investitura, le funzioni esercitate di fatto e dunque senza un atto formale che instauri il rapporto di servizio, devono garantire ugualmente il funzionamento dell'organo o dell'ufficio pur in assenza di un atto di investitura. In questo caso, il rapporto di servizio si instaura in via di fatto e l'organo viene definito Funzionario di Fatto, come ad esempio la persona che, senza avere le qualità di Ufficiale di Stato Civile, ne eserciti pubblicamente le funzioni e celebri un matrimonio.
La Prorogatio
Al fine di assicurare la continuità dell'esercizio della funzione amministrativa, i titolari di uffici a titolarità onoraria possono continuare ad esercitare i propri compiti, ossia rimanere in carica, anche quando fosse scaduto il periodo della loro investitura. Questa figura è determinata dalla Prorogatio, che va tenuta distinta dalla proroga degli organi, la quale consiste in un provvedimento con il quale si prolunga la durata del rapporto.
Le Riforme del Lavoro Pubblico
La Riforma Brunetta
La Riforma Brunetta, introdotta con la L. 4 marzo 2009, n. 15 e il D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, ha ridisegnato la fisionomia del lavoro pubblico, con l'obiettivo di aumentare la produttività del lavoro pubblico e di migliorare l'organizzazione sulla base dei principi di efficienza e trasparenza. Gli aspetti fondamentali di tale riforma sono:
Il Principio di Trasparenza e la valutazione della performance lavorativa La Valorizzazione del Merito e gli Strumenti di Premialità Le Innovazioni in materia di Dirigenza e di Contrattazione Collettiva Le Sanzioni Disciplinari e le Responsabilità dei Pubblici Dipendenti
La Riforma Madia
Successivamente, la Riforma Madia, introdotta con il D.L. 90/2014 (conv. in L. 114/2014) e la L. 124/2015 con i suoi decreti correttivi, ha apportato
